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Contribution à un bilan de la décentralisation

28 juin 2011 : Contribution à un bilan de la décentralisation ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 679 (2010-2011) de M. Edmond HERVÉ, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 28 juin 2011

Disponible au format PDF (11 Moctets)


N° 679

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) portant contribution à un bilan de la décentralisation,

Par M. Edmond HERVÉ,

Sénateur.

(1) La délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation est composée de : M. Claude Belot, président ; MM. Dominique Braye, Philippe Dallier, Yves Krattinger, Hervé Maurey, Jacques Mézard, Jean-Claude Peyronnet, Bruno Sido, Jean-François Voguet, vice-présidents ; MM. François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, secrétaires ; M. Jean-Michel Baylet, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Bérit-Débat, Pierre Bernard-Reymond, Mme Marie-Thérèse Bruguière, MM. Gérard Collomb, Jean-Patrick Courtois, Yves Daudigny, Yves Détraigne, Éric Doligé, Mme Jacqueline Gourault, MM. Charles Guené, Didier Guillaume, Pierre Hérisson, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Claude Jeannerot, Antoine Lefèvre, Roland du Luart, Jean-Jacques Mirassou, Rémy Pointereau, François Rebsamen, Bruno Retailleau, René Vestri, Mme Dominique Voynet.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

C'est au cours du débat sur l'optimisation des moyens des collectivités territoriales, tenu au Sénat le 17 juin 2010, que l'auteur du présent rapport interrogea M. Alain Lambert, alors président de notre Délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sur l'opportunité, voire sur la nécessité, « d'établir un bilan du processus de décentralisation ».

L'objectif d'une telle initiative tient en quelques mots : disposer d'un état des lieux objectif, condition d'une démarche consensuelle et, de ce fait, permettant un dialogue loyal et d'assurer l'avenir.

Cette suggestion reçut aussitôt un accueil favorable de notre ancien collègue, qui s'en fit l'écho en des termes dépourvus de toute ambigüité : « l'établissement d'un bilan relève de nos compétences (...). Ce qui compte, puisque nous faisons vivre le principe de loyauté, c'est de pouvoir travailler ensemble sur des éléments et des référentiels incontestables, de coopérer dans un environnement de confiance essentiel à la réussite de la décentralisation ».

Certes, comme le rappellera M. Alain Marleix, alors secrétaire d'État à l'Intérieur et aux Collectivités territoriales, de nombreux travaux ont permis de dresser un bilan de la politique de décentralisation de façon objective. Le Sénat en fut d'ailleurs à la pointe, avec en particulier la Mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales ; pour y avoir lui-même participé, votre rapporteur peut témoigner du souci permanent de dialogue et d'impartialité qui a animé ses travaux, sous la présidence de M. Claude Belot et la plume de nos collègues Yves Krattinger et Jacqueline Gourault. D'autres réflexions, à l'instar de celles du Comité pour la réforme des collectivités locales piloté par M. Édouard Balladur, méritent également d'être signalées.

Pour autant, si la proposition d'un bilan de la décentralisation n'était pas, en juin 2010, une idée nouvelle, elle s'inscrivait dans un contexte considérablement modifié depuis la présentation des rapports précités, marqué notamment par la réforme de la taxe professionnelle et par d'importants textes en préparation, voire proches de leur adoption définitive (le Sénat s'apprêtait alors à examiner en séance publique, pour son ultime lecture avant la commission mixte paritaire, le projet appelé à devenir la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dont le contenu était donc largement dessiné). L'ancien Premier ministre Jean-Pierre Raffarin avait d'ailleurs, peu auparavant, émis l'idée d'un bilan de la décentralisation qui lui aurait semblé d'une grande utilité avant même l'adoption de la réforme des collectivités territoriales.

Aussi, après que son président eut organisé en son sein un débat d'orientation sur cette proposition, notre Délégation à la décentralisation a-t-elle approuvé, le 6 octobre 2010, le principe de la constitution d'un groupe de travail informel, auquel se joindront MM. Yves Détraigne, Claude Jeannerot, Yves Krattinger, Antoine Lefèvre, Jacques Mézard et Rémi Pointereau.

La coordination en fut confiée à votre rapporteur qui, lors de cette réunion de lancement1(*), fit part de son intention de conduire une démarche ouverte, pluraliste. Il souligna que son souhait d'un bilan objectif trouvait sa source dans les deux discours - controversés - prononcés par le Président de la République à Toulon et à Saint-Dizier. Ces discours justifiaient une démarche dont les grandes lignes pouvaient s'articuler ainsi :

- dans un premier temps, une description du nouveau paysage territorial au travers des différents textes, y compris de la Constitution. Le fait est que, même si la France n'est pas un État fédéral, la dimension constitutionnelle est souvent bien étrangement absente des débats relatifs à la décentralisation ; l'actualité de cette époque en fournissait d'ailleurs une nouvelle illustration remarquable, peu après les discussions de l'Assemblée nationale sur l'abandon de la clause générale de compétence, constituant pourtant « une novation juridique de taille par rapport à nos grandes lois de décentralisation ». Parallèlement à la donne constitutionnelle, la description du nouveau paysage se devait d'évoquer également la régionalisation, la problématique départementale (« avec les deux missions qui doivent relever de ce niveau de collectivité : la solidarité sociale et la solidarité territoriale »), l'intercommunalité et « la permanence municipale » (à savoir le fait que le maire reste depuis toujours l'élu le plus populaire aux yeux de nos concitoyens) avec son exemplarité ;

- dans un deuxième temps, une approche quantitative des collectivités, de leurs budgets, de leur fiscalité, de leur impact en différents domaines, économiques notamment ;

- ensuite, une description des principales caractéristiques de notre décentralisation : une évolution qui l'a fait passer d'une décentralisation de « transfert » à une décentralisation de « projet », dont l'une des preuves réside dans les nombreux documents prévisionnels, prospectifs, pluriannuels dont se dotent nos collectivités et leurs établissements ; les avancées de la démocratie réalisées grâce à la décentralisation... ;

- enfin, un examen des réformes en cours et des attentes qui, après elles, demeurent insatisfaites.

A la suite de cet exposé, le débat qui s'était ouvert au sein de votre Délégation a permis de préciser la période sur laquelle devait porter ce bilan de la décentralisation (à savoir depuis 1982) et de mentionner des thèmes pour lesquels les intervenants manifestaient un intérêt particulier : la déconcentration, la place des préfets, le rôle des départements, l'apport de la décentralisation en faveur des lycées et collèges, la démocratie représentative et participative, la tutelle des normes, l'explosion des dépenses sociales départementales, la nécessité de distinguer ce qui relève de l'État ou d'une collectivité...

Sur la base de cette « feuille de route », votre rapporteur s'est rendu dans dix-sept départements, pour y rencontrer les acteurs de la décentralisation sur le terrain : élus de tous les niveaux de collectivités et de tailles diverses, responsables d'intercommunalités, associations des maires, préfets... Tous les membres du groupe de travail ont systématiquement été conviés à ces déplacements, au cours desquels leurs interlocuteurs leur ont toujours réservé le meilleur accueil. Ceux-ci, par-delà leurs différences (de sensibilité politique ; de fonctions ; de catégorie, de richesse et de taille de collectivité ; de situation géographique...), ont toujours fait montre d'un même sens (aigu) de l'intérêt général, d'une même volonté (sans faille) de servir leurs concitoyens et d'une très forte implication (parfois à la limite de l'abnégation) dans la conduite des affaires qui leur sont confiées.

Ces déplacements ont été complétés par de nombreuses auditions au Sénat, ouvertes à tous les membres de votre Délégation et qui, pour certaines, ont même donné lieu à des réunions plénières de celle-ci (dont les comptes rendus figurent en annexe du présent rapport).

Nourri de ces rencontres2(*), riches d'enseignements et complétées par des recherches personnelles ainsi que par l'expérience de son auteur, le présent rapport s'inscrit dans une ligne proche de celle définie lors de son lancement étant précisé que, depuis lors, votre Délégation a examiné de nombreux rapports qui, eux aussi, participent d'un bilan de la décentralisation, apportant leur pierre à un état des lieux exhaustif.

Cette exhaustivité, le présent document n'y prétend pas, d'où sa qualification de « contribution à un bilan ». Il est doublement limité à la France métropolitaine et aux textes généraux. Ses développements s'ordonnent en deux parties, consacrées respectivement à la richesse des textes et aux évidences.

Avant de les présenter, votre rapporteur tient à remercier M. Claude Belot, président de votre Délégation, pour avoir non seulement confirmé l'entreprise décidée avec son prédécesseur, mais aussi pour l'avoir favorisée.

PREMIÈRE PARTIE : RICHESSE DES TEXTES

De 1982 à 1986, la décentralisation fait l'objet de 40 lois et de 300 décrets ; les années suivantes ne démentent pas ce rythme créateur, ponctué par la loi du 16 décembre 20103(*).

Si l'on considère cette production législative, la France n'apparaît pas conservatrice.

Dans un souci d'évaluation pratique, nous analyserons les principales lois institutionnelles, dans un ordre chronologique et en rappelant éventuellement leur contexte.

Avant d'être un objet d'analyse et de recherche, la décentralisation relève d'une conception et d'une action politiques. Nous en trouvons des traductions tout au long de notre Histoire : elle nourrit un processus toujours inachevé.

De grandes dates l'illustrent4(*) :

- les lois des 14 et 22 décembre 1789 consacrent la commune comme cellule administrative de base, la reconnaissance d'un « pouvoir municipal » et le département en tant qu'entité administrative ;

- la loi du 17 février 1800 (28 pluviôse an VIII) voit la naissance des préfets et sous-préfets, aujourd'hui encore acteurs essentiels de la déconcentration, complément indispensable de la décentralisation ;

- la loi du 21 mars 1831 instaure l'élection (alors au suffrage censitaire) des conseillers municipaux, dessinant les contours de ce qui deviendra un critère consubstantiel à la notion de collectivité territoriale : une administration par un organe élu ; la même décision sera prise pour les conseillers généraux par la loi du 22 juin 1833 ;

- la loi du 18 juillet 1837 reconnaît à la commune la personnalité morale, autre critère consubstantiel à la notion de collectivité territoriale ;

- la loi du 10 août 1871 instaure l'élection au suffrage universel du conseil général (l'exécutif du département demeurant cependant le préfet) et pose le principe selon lequel « le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département », dit clause générale de compétence, qui devait perdurer jusqu'à nos jours ;

- La loi du 5 avril 1884 fait entrer la commune dans l'ère de la modernisation démocratique ; deux ans auparavant, la loi du 28 mars 1882 avait définitivement posé le principe, après un dispositif provisoire prévu en 1871, de l'élection du maire (sauf à Paris, pour laquelle il faudra attendre 1977) ;

- la Constitution du 27 octobre 1946 consacre, pour la première fois dans notre norme suprême, le principe de libre administration des collectivités locales ; elle prévoit en outre de confier l'exécutif du conseil général à son président.

- la Ve République, par ordonnance du 5 janvier 1959, crée le syndicat de communes à vocation multiple et les districts urbains.

- la loi du 31 décembre 1966 organise les communautés urbaines.

A la suite de mai 1968, le Général de Gaulle imagine une région décentralisée, refusée lors du référendum du 27 avril 1969, pour des raisons étrangères à la question régionale. Finalement, avec la loi du 5 juillet 1972, la région ne sera qu'un établissement public territorial (et ce jusqu'en 1986).

Dans ce long cursus, les lois « Mauroy-Defferre » de 1982-1983 ouvriront une nouvelle étape, fondatrice, reconnue aujourd'hui unanimement.

Nous en ferons le point de départ de la chronologie des analyses qui suivent, limitées à la France métropolitaine et aux textes généraux.

Plusieurs périodes peuvent être observées : commençons par le temps de la hardiesse et de la prudence.

A. LE TEMPS DE LA HARDIESSE ET DE LA PRUDENCE

C'est celui des deux lois Defferre-Mauroy du 2 mars 1982 et du 7 janvier 1983.

Gaston Defferre, ministre de la Décentralisation et de l'Intérieur, présente sa conception de la décentralisation devant l'Assemblée nationale le 27 juillet 1981, en introduction du projet de loi portant « droits et libertés des communes, des départements et des régions ».

Son approche relève plus d'une conception de la démocratie que de la simple technique de la décentralisation.

Il faut, dit-il, mettre ce projet - et ceux qui vont suivre - en correspondance avec le changement rapide et général de la société française marqué certes par les sciences, les techniques, la culture mais surtout par les « aspirations des hommes et des femmes, des jeunes et des vieux ».

Il observe que, dans tous les pays démocratiques, « il a été fait droit au besoin de concertation, d'association, de participation, au travail qui prépare les décisions concernant les citoyens dans tous les domaines : politique, administratif, culturel, dans l'entreprise, le temps libre, la vie associative ».

Partout, « la décentralisation est devenue la règle de vie ; partout sauf en France ». Gaston Defferre cite le Général de Gaulle, qui a perçu « le besoin de participation dont il voulait faire un droit, mais il a fait face à un blocage.

Il accuse les responsables politiques qui ont maintenu en tutelle les élus locaux, départementaux, et régionaux, « mineurs soumis aux décisions d'une classe politique et d'une administration de plus en plus centralisée, de plus en plus technocratique ».

Le maire de Marseille s'élève contre cette classe qui se prétend « éclairée », mais demeure en réalité « dominatrice » par son engendrement d'une « administration et d'une réglementation étatiques, tatillonnes, bureaucratiques (et d'un) dirigisme étouffant pour les élus et les entreprises ».

Il se réfère à « Paris », « centre de décision unique », où les chefs, cadres d'entreprises et les maires doivent se rendre pour traiter les affaires.

Pourquoi cette volonté, ce fait centralisateur ?

Gaston Defferre a deux explications :

- la conviction de supériorité que « seuls ceux qui appartiennent à un certain milieu social où se transmet héréditairement le pouvoir économique sont capables de gouverner la France quand ils ont reçu un certain type d'éducation et d'instruction qui, croyait-on, les destinait à être supérieurs aux autres » ;

- une défiance certaine « à l'égard des Français et spécialement des provinciaux, voire la peur de leur confier des responsabilités importantes ».

Face à cette société, il existe une « France profonde » qui est « dans nos villes, dans nos villages. Elle aspire à tenir sa place, à être considérée, à jouer son rôle, à choisir son destin. Il est injuste et dangereux de la maintenir sous le boisseau, de l'empêcher de s'exprimer, de décider pour elle-même ».

Les majorités présidentielle et législative de mai-juin 1981 ont confiance en cette France là pour choisir des « élus majeurs, responsables libres d'agir sans tous ces contrôles a priori, sans que leurs décisions ne soient remises en cause, retardées, déformées par des fonctionnaires ou des ministres lointains qui connaissent mal leurs problèmes et que rien n'habilite à décider à la place des élus locaux, départementaux et régionaux ».

Pour Gaston Defferre, la décentralisation relève donc bien évidemment de l'impératif démocratique, mais également des « nécessités du développement économique et social », d'une vie moderne.

Motivée, justifiée, cette décentralisation est-elle crédible ?

Oui : le ministre prend à témoin « le dévouement, la compétence, le désintéressement » des élus. Il cite certes les élus des grandes villes qu'il connaît bien, « entourés d'adjoints, de services administratifs et techniques qui les conseillent et les aident », mais il pense plus spécialement « aux autres élus, à ceux des villes petites et moyennes, aux élus ruraux... A ces paysans, à ces ouvriers qui s'identifient à leur ville, à leur village, qui en connaissent presque tous les habitants, toutes les rues, tous les chemins, tous les besoins. Ces maires, ces conseillers généraux sacrifient leurs heures de loisirs, quand ils ne prennent pas sur leur temps de travail, pour s'occuper de leur mairie et de leur canton ».

Ces hommes et ces femmes méritent qu'on leur fasse autant confiance, qu' « aux services anonymes d'un ministère parisien ou même d'un ministre quel qu'il soit et quelle que soit sa couleur politique ». La décentralisation n'est pas une « déchéance ministérielle mais un bon service pour la France » en donnant à ceux qui en forment le tissu, le droit d'être eux-mêmes et la possibilité de jouer pleinement leur rôle.

« Bien servir la France », c'est aller vers « une nouvelle citoyenneté », c'est renforcer l'État en le désencombrant, en lui permettant « de se consacrer pleinement à ce qui lui revient de droit pour faire moins, pour faire mieux ».

Une grande transformation politique et administrative appelle deux principes complémentaires : « la liberté et la responsabilité ».

C'est à partir de ce socle que Gaston Defferre annonce les différents projets de loi que le Gouvernement va soumettre au Parlement. Il parle à l'unisson d'une nouvelle génération d'élus, ceux arrivés dans les mairies en 1977. Beaucoup d'entre eux ont de l'admiration pour Hubert Dubedout, homme novateur et expérimenté5(*).

Le député-maire de Grenoble s'exprimera en parfaite communion avec son collègue de Marseille, mais il le fera en puisant dans son vécu personnel. Il évoque tout d'abord « la force du courant profond qui porte nos concitoyens vers l'autogestion », ce militantisme associatif, riche « d'associations familiales, de défense du cadre de vie, des consommateurs ou des locataires ».

Il témoigne du « désir d'expression des cultures locales », de l'existence d'un « vaste mouvement culturel », de la « révolte du monde rural contre la suppression des services publics ».

Il accuse l'opposition de ne pas être à l'écoute des aspirations culturelles et politiques de nos régions, d'avoir tenté d'étouffer leurs personnalités et d'avoir « dans certains cas [répondu] par un dispositif policier ».

La victoire du 10 mai ? : 

« Celle-ci tient en grande partie à la capacité de nos élus locaux les plus jeunes à se saisir de tous les problèmes relatifs à la vie locale, à se mettre à l'écoute des populations pour discuter longuement de tous les sujets, qu'il s'agisse du travail, de l'habitat, du temps libre et cela pour rechercher les solutions les plus adaptées sans entrer dans le labyrinthe des procédures administratives et financières ».

Lui aussi se réfère au personnel communal et départemental : « ce personnel est capable d'enthousiasme et il se porte souvent au devant des citoyens. Très souvent aussi il se sent proche des élus locaux qu'il accompagne dans les réunions publiques pour mieux percevoir de quelle manière doit évoluer la façon d'accomplir la tâche qui lui est confiée ».

Il reviendra à Michel Debré d'être le porte-parole de l'opposition6(*). Il se prononce contre la disparition de la tutelle a priori car il n'accepte pas que le préfet perde tout pouvoir d'approbation préalable et que son recours au tribunal administratif n'ait pas de caractère suspensif. Dans ces conditions, le représentant du Gouvernement ne peut plus défendre l'intérêt national : « la délibération d'une ville, d'un département, d'une région portant atteinte à l'unité de la Nation, aux principes fondamentaux de sa solidarité, de sa culture, de son éducation, aux compétences intérieures ou extérieures de l'État, ne peut être ni abrogée, ni même suspendue ».

Avant que le Conseil d'État ne se prononce, il faudra des mois : « Que dira l'étranger ? Que dira la France ? Que les Français ne sont plus gouvernés ».

A l'appui de sa démonstration, Michel Debré décrira la situation suivante : « Imaginons, mes chers collègues, qu'en période de crise viticole ou de crise fruitière, le conseil général d'un département du sud de la France, ou le bureau de ce conseil général...[prenne] une délibération interdisant le transport sur le territoire du département des vins ou des fruits importés d'un pays de la CEE alors que de telles mesures de sauvegarde sont aux termes de la loi de la seule compétence du Gouvernement. Le commissaire de la République n'aurait aucun moyen de s'opposer à l'exécution de cette délibération. Le bureau du conseil général ou le conseil régional pourraient ainsi empêcher en fait le Président de la République d'être le garant du respect des traités et le Gouvernement d'être le garant de l'application des lois ».

L'ancien Premier ministre se prononce contre le projet du Gouvernement qui, selon son analyse, fait disparaître la supériorité de l'État sur les collectivités territoriales, porte atteinte à la souveraineté de l'État, fait des collectivités territoriales des « collaborateurs à égalité de droit et de légitimité » avec l'État.

Sans surprise, l'un des pères de la Constitution de 1958 estime que le Gouvernement se libère de la Constitution en portant atteinte au principe d'unité nationale non seulement au sens le plus élevé, mais dans le quotidien même.

Pour Michel Debré, la décentralisation ne peut que reconstituer des féodalités et, pire conséquence, « c'est beaucoup plus qu'une réforme de l'État. C'est en effet une conception non-unitaire mais fédérative de la France ».

Pour sa part, Olivier Guichard n'est pas par principe hostile à la décentralisation, mais il estime que la démarche gouvernementale manque de cohérence7(*). Le système actuel en a une : celle du centralisme. Il faut la remplacer par celle de la décentralisation, car « le cadre actuel est vermoulu ».

Mais alors sur quoi Olivier Guichard fonde-t-il son procès ?

Les vraies tutelles étant financières et techniques, il aurait fallu, estime-t-il, commencer par définir des compétences pour éviter un risque de concurrence entre l'État et la région.

Il conçoit la décentralisation à partir d'une spécialisation des niveaux de l'administration afin de « ne pas laisser chacun faire un peu de tout...Vous nous proposez des ...vides (...) au lieu de partager d'abord des compétences entre collectivités nationales et locales, bien articulées entre elles, on se lance aujourd'hui dans la séparation des collectivités locales, c'est-à-dire dans l'organisation de leurs rivalités, voire leur antagonisme. C'est là qu'il y a danger pour l'unité de la République ». Il retrouve Michel Debré : avec lui, il craint également pour « l'unité de nos lois et la cohérence de notre administration ».

Il demeure persuadé que l'on s'achemine vers « une administration politisée (...). Le politique doit commander à l'administratif mais il ne doit pas l'infiltrer ».

Olivier Guichard livre, au cours de son intervention, sa conception du régime des compétences : « Donnons aux communes une compétence générale, ouverte à toutes initiatives, aux départements des compétences précises spécialisées dans le domaine des services aux personnes, aux régions des compétences et des moyens d'intervention économique, d'aménagement du territoire et de coordination ».

Le souci d'Olivier Guichard d'aborder prioritairement la question des compétences, nous oblige à évoquer la méthode suivie par Gaston Defferre. Il aurait souhaité aborder dans un seul et même texte les différents thèmes de la décentralisation : les institutions, les compétences, les statuts des élus de la fonction publique territoriale, les finances... Vaste ambition pour qui veut aller vite8(*) !

D'où le premier texte sur « les droits et les libertés des communes, des départements et des régions ».

Gaston Defferre savait qu'au sein même du Gouvernement « la séparation des compétences » ne faisait pas l'unanimité. Lui-même restait profondément attaché à la commune, le Premier ministre Pierre Mauroy penchait pour la région et le Président de la République pour le département.

Il s'ensuivit une égale décentralisation pour les trois échelons de l'administration territoriale.

Notons l'ordre : commune, département, région. Voulu par Gaston Defferre, il symbolise une dynamique partant de la base, alors que ses collaborateurs avaient prévu un ordre inverse9(*).

Hardiesse mais aussi prudence !

1. La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions

Cette loi, qui fait de la région une collectivité territoriale10(*), commence par l'affirmation d'un principe traditionnel mais essentiel : « les communes, les départements et les régions s'administrent librement par des conseils élus ».

Immédiatement, il est précisé que des lois déterminent la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, ainsi que la répartition des ressources publiques.

Elle consacre la suppression des tutelles administratives et financières sur les collectivités territoriales :

- les délibérations, arrêtés et actes des autorités communales, départementales et régionales sont exécutoires de plein droit. Transmis dans un délai de quinze jours au représentant de l'État, celui-ci peut saisir le tribunal administratif, dans le délai du recours pour excès de pouvoir, pour défaut de légalité ;

- le budget bénéficie de ce même régime mais, s'il n'est pas adopté avant le 31 mars, le représentant de l'État saisit la chambre régionale des comptes qui formule des propositions au représentant de l'État qui règle le budget et le rend exécutoire.

Le principe de l'équilibre budgétaire s'impose, tout comme celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables (du Trésor) qui ne peuvent subordonner leurs actes à une appréciation d'opportunité.

Les présidents du conseil général et du conseil régional exercent de plein droit la fonction exécutive11(*).

L'article 32 mérite une attention particulière : 

« Le département, des communes et des établissements publics intercommunaux peuvent créer entre eux un établissement public dénommé agence départementale. Cette agence est chargée d'apporter aux collectivités territoriales et aux établissements publics intercommunaux du département qui le demandent une assistance d'ordre technique ou juridique ».

La commune, le département et la région, sous réserve du respect de la liberté du commerce et de l'industrie, du principe d'égalité des citoyens et des règles définies par l'État, peuvent intervenir en matière économique et sociale (y compris par des aides directes et indirectes à des entreprises en difficulté).

De manière plus générale, le conseil régional (élu au suffrage universel direct) « a compétence pour promouvoir le développement économique, social, culturel et scientifique de la région et l'aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité, dans le respect de l'intégrité, de l'autonomie et des attributions des départements et des communes ».

Il est créé dans chaque région une chambre régionale des comptes composée de magistrats inamovibles. La chambre juge les comptes publics des collectivités territoriales, de leurs établissements publics et de toute institution qui en reçoit un concours financier. Les chambres concourent au contrôle budgétaire des collectivités territoriales, de leurs établissements et peuvent présenter des observations de gestion. Elles ont un rôle d'observatoire et de conseil.

L'article 91 crée « un comité d'allègement des prescriptions et procédures techniques » au sein du Conseil national des services publics départementaux et communaux afin d'alléger, de simplifier, d'unifier ou d'adapter les procédures.

Tant pour le département que pour la région, la loi précise que le représentant de l'État est nommé par décret en Conseil des ministres, qu'il est seul à s'exprimer au nom de l'État devant le conseil général ou devant le conseil régional. Il représente chacun des ministres et dirige les services de l'État (sous réserve des exceptions limitativement énumérées par un décret en Conseil d'État). Il a la charge des intérêts nationaux, du respect des lois, de l'ordre public et du contrôle administratif. Il est le seul compétent pour prendre les mesures relatives au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publique.

Dans le souci d'un bon fonctionnement, cette loi prévoit un large usage de la convention, qu'il s'agisse de favoriser l'action commune, de coordonner ou de transférer des services, biens et immeubles. Tout comme le principe de consultation qui demeure une référence12(*).

Remarquons enfin les nombreuses relations prévues entre « le représentant de l'État et les collectivités décentralisées ». Elles témoignent d'une volonté de cohérence et de cohésion, tout spécialement en une période dominée par les défis économiques et sociaux.

2. La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions de l'État

La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 commence par l'affirmation de principes fondamentaux qui vont constituer la charte de référence de la décentralisation. Symboliquement, les premiers articles du titre I concernent les pouvoirs des collectivités territoriales :

- les communes, les départements, les régions « règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence » ;

- les collectivités territoriales « concourent avec l'État à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu'à la protection de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie ». De ce fait, l'État perd le monopole de l'intérêt général ;

- les communes, les départements, les régions sont naturellement des cadres de participation des citoyens à la vie locale et la garantie de l'expression de la diversité de celle-ci. Il y a là reconnaissance de la dimension politique des collectivités territoriales, même si la notion de citoyenneté locale n'est pas précisée ;

- le principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre demeure, même lorsqu'il y a transfert de compétence ;

- les transferts de compétences et de ressources sont concomitants après évaluation préalable. L'article 5 acte le principe de compensation concomitante, précisant : « toute nouvelle charge incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'État, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article 94 » ;

- pour exercer leurs compétences, les collectivités territoriales peuvent s'associer et « conclure entre elles des conventions par lesquelles l'une d'elles s'engage à mettre à la disposition d'une autre collectivité ses services et moyens afin de lui faciliter l'exercice de ses compétences ». Selon l'article 12, « les services de l'État, des régions et des départements peuvent apporter leur concours aux communes qui le demandent pour l'exercice de leurs compétences dans les conditions définies par convention passée, selon le cas, entre les représentants de l'État, le président du conseil régional ou le président du conseil général et le maire de la commune concernée » ;

- dans un souci de rationalisation, « tout transfert de compétences de l'État au profit des départements et des régions s'accompagne du transfert des services correspondants » et d'une réorganisation des services extérieurs de l'État ou d'une partie. Le transfert de compétences de l'État aux collectivités locales ne peut amoindrir les services nécessaires à l'exercice des compétences relevant des communes ;

- la convention préside à ces transferts ;

- esprit de coopération encore : le président du conseil régional ou le président du conseil général peut disposer « en tant que de besoin des services extérieurs de l'État » ; des conférences d'harmonisation des investissements se tiennent au niveau départemental et régional ;

- les articles 19 et suivants règlent le régime des biens meubles et immeubles accompagnant le transfert de compétences.

Ces principes posés, le titre II traite « des compétences nouvelles des communes, des départements et des régions » :

- les communes peuvent élaborer et approuver des chartes intercommunales de développement et d'aménagement définissant à moyen terme les perspectives de leur développement économique, social et culturel et déterminant les programmes d'action correspondants, précisant les conditions d'organisation et de fonctionnement des équipements et services publics. Le périmètre de ces chartes est arrêté, sur proposition des communes intéressées, et après avis du conseil général, par le représentant de l'État. Si l'agglomération compte plus de 100 000 habitants ou si les communes appartiennent à plusieurs départements, le représentant de l'État dans la région décide après avis du conseil régional et des conseils généraux concernés ;

- le territoire français étant « le patrimoine commun de la Nation », chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Les collectivités publiques harmonisent leurs documents d'urbanisme « dans le respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions d'utilisation de l'espace » ;

- l'article 35 de la loi fait appel à l'aménagement du cadre de vie, à la gestion économe du sol, à la protection des milieux naturels et des paysages, à la promotion de l'équilibre entre les populations des zones rurales et urbaines.

Ces différents objectifs doivent se retrouver dans les schémas directeurs13(*), les schémas de secteur intercommunaux. Le représentant de l'État, après avis, en arrête le périmètre et l'élaboration du schéma relève d'un EPCI compétent ou d'un syndicat intercommunal créé à cet effet dans la concertation. Le schéma est définitivement approuvé par l'organe délibérant ou dans certaines conditions par le représentant de l'État.

La mise en oeuvre de ces schémas relève des plans d'occupation des sols « élaborés à l'initiative et sous la responsabilité de la commune », des « schémas de mise en valeur de la mer » (élaborés par l'État, en concertation avec les collectivités intéressées, approuvées par décret en Conseil d'État), des permis de construire, de lotir, de démolir et autres actes relatifs à l'utilisation du sol.

Afin de sauvegarder le patrimoine et les sites, des zones de protection du patrimoine architectural et urbain peuvent être instituées par le représentant de l'État dans la région.

L'article 76 invite les communes, les départements, les régions à définir « dans le cadre de leurs compétences respectives, leurs priorités en matière d'habitat ».

En charge du développement économique et social, de l'aménagement du territoire, la région, après consultation des départements, doit définir ses priorités. Elle peut compléter l'aide financière de l'État pour favoriser la réalisation d'opérations sociales proposées par les collectivités territoriales, faciliter l'acquisition, l'équipement et l'aménagement de terrains à bâtir, améliorer les quartiers et les logements existants, encourager l'innovation, les économies d'énergie et l'utilisation des énergies renouvelables.

Afin de développer le logement, les communes et les EPCI peuvent définir un programme local de l'habitat.

A la région revient la mise en oeuvre des actions d'apprentissage et de formation professionnelle continue. Comme toute compétence, il s'agit d'une compétence partagée avec l'État qui reste maître des actions de portée générale. Pour l'exercice de cette attribution, la région peut passer convention avec les collectivités territoriales, les établissements publics, consulaires, les organisations professionnelles, les associations... Chaque année, la région arrête un programme régional d'apprentissage et de formation professionnelle continue après avis de divers comités spécialisés. Les communes ou groupements de communes qui ont arrêté un programme de formation sont associés, à leur demande, à l'élaboration du programme régional. Un comité de coordination des programmes régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue siège auprès du Premier ministre. Un fonds, géré par la région, finance la formation.

La section V du titre II comprend un article 87 ainsi libellé : « A compter du 1er janvier 1984, l'État prend en charge l'ensemble des dépenses de personnel, de matériel, de loyer et d'équipement du service public de la justice ».

L'article 88 traite de la police : « L'institution du régime de police d'État est de droit, à compter du 1er janvier 1985, si le conseil municipal le demande, dans les communes dotées d'un corps de police municipale, lorsque sont réunies les conditions soit d'effectifs et de qualification professionnelle, soit de seuil démographique, définies par décret en Conseil d'État ».

Le titre III traite de la compensation des transferts de compétences et de la dotation globale d'équipement.

L'article 94 précise que la compensation est évaluée « à la date du transfert », mais l'alinéa 3 rassure : « Pendant la période de trois ans prévue à l'article 4 de la présente loi, le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis d'une commission présidée par un magistrat de la Cour des comptes et comprenant des représentants de chaque catégorie de collectivité concernée ».

La compensation intégrale (article 98) peut prendre deux formes : transfert d'impôt d'État et attribution d'une dotation générale de décentralisation14(*). Dans un souci de simplification, il est créé une dotation globale d'équipement.

Hardiesse et prudence encore !

Gaston Defferre s'en tient à « un équilibre harmonieux entre les trois étages : les communes, le département, la région ».

Il refuse de se ranger aux côtés des régionalistes ou des départementalistes. Il entend « donner du temps au temps15(*) ».

Hardiesse, prudence et diplomatie : rappel du principe de non-tutelle d'une collectivité sur une autre, simultanéité des transferts de compétences et des ressources...

Le pragmatisme du ministre d'État apparaît une nouvelle fois lorsqu'il précise que, pour exercer leurs nouvelles compétences, les communes peuvent « soit créer leur propre service, soit recourir à des organismes spécialisés, publics ou privés, agences départementales ou bureaux d'études, soit enfin solliciter le concours de l'État. Toute autre solution qui exclurait pour les communes le libre choix, risquerait de créer une forme ou une autre de tutelle ».

B. LA PRÉVENTION DES RUPTURES

Philippe Marchand, ministre de l'Intérieur, expose les raisons officielles de la loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République devant l'Assemblée nationale le 25 mars 1991. Il retrace notre processus de décentralisation à partir de 1871, en souligne le cours différencié et rappelle la rupture opérée par les « Lois Defferre ».

Sa conception de la décentralisation demeure classique :

« La décentralisation, pour l'essentiel, a eu pour objet d'organiser un transfert de pouvoirs : transfert des pouvoirs locaux des préfets aux exécutifs élus, transfert des compétences d'État aux collectivités décentralisées, transfert enfin des moyens financiers et des ressources humaines16(*) ».

Il reconnaît que cette « première étape n'est naturellement pas totalement achevée » et cite la fonction publique territoriale, la clarification des compétences, la modernisation de nos structures administratives.

Dans un article du Figaro du 11 juin 1991, il précise sa conception. Il ajoute à sa définition de la décentralisation : pour lui, elle rapproche les décideurs des citoyens, elle libère les énergies locales des entraves jacobines, assure le développement des régions, départements et communes. Aujourd'hui, la décentralisation est acceptée mais alors que faut-il faire ? Corriger les défauts de l'édifice ? Simplifier les procédures ? Clarifier les compétences ? Rester immobile conduit à une régression.

Il faut poursuivre pour relever les défis que sont l'urbanisation, la difficulté d'adaptation du milieu rural, le déséquilibre créé par la région-capitale qui concentre richesse et pouvoir économique.

Notre maillage communes-préfectures, poursuit Philippe Marchand, ne correspond pas aux exigences du développement économique. Si nos 500 000 élus locaux, « acteurs quotidiens de la démocratie », sont une chance, le morcellement communal limite le partenariat avec les acteurs économiques et financiers (d'où les communautés de communes et de ville, la TPU et la TP de zone).

L'État ? Sa présence sur le terrain est nécessaire pour faire respecter les lois, garantir les libertés, promouvoir la solidarité. Mais, à côté de ces fonctions traditionnelles, l'État doit exercer des fonctions de médiation, promouvoir le dialogue entre acteurs, distinguer les attentes et les besoins.

Philippe Marchand, lui aussi, confère au préfet un rôle essentiel en tant que « représentant du Gouvernement et de chacun de ses ministères ». Il a cette juste conclusion : « La démocratie n'est pas une conséquence du développement, elle en est une des conditions ».

Voilà ce qui inspire le texte qu'a à connaître le Parlement. Il a pour dessein de faire sortir l'intercommunalité de la gestion pour aller vers un projet de développement et d'aménagement, de perfectionner le dispositif de coopération intercommunale.

1. L'esprit de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 (dite loi Joxe-Marchand)

Cette future loi doit parfaire la situation dans trois domaines :

a) L'organisation de l'État : elle n'est pas adaptée à la décentralisation

« L'État, [...], ne s'est pas vraiment fait à la décentralisation ; il n'en a pas tiré les conséquences dans son fonctionnement comme dans son organisation sur le territoire. Aussi peut-on hésiter, en la matière, entre le scepticisme et la détermination17(*) ».

La représentation nationale doit appuyer la déconcentration. Le Gouvernement a organisé de nombreux séminaires sur le renouveau du service public, des projets d'administration déconcentrée ont été élaborés par les services territoriaux de l'État (et non plus par les services centraux)18(*).

A compter de 1991, vingt chapitres budgétaires de neuf ministères intéressant la politique de la ville ont été déconcentrés et globalisés, la gestion des crédits du FIAT a été déconcentrée à titre expérimental dans le Nord-Pas-de-Calais et la Lorraine, la Conférence administrative régionale a été élargie et a vocation à devenir « le Conseil de direction » de l'État déconcentré pour la région.

Philippe Marchand aura raison de rappeler aux parlementaires que la déconcentration n'est pas qu'une affaire interne de l'État : elle concerne la relation de celui-ci avec les collectivités territoriales. Il ne suffit pas qu'elle soit voulue par l'État, il faut qu'elle le soit par la représentation nationale afin de reposer sur des règles durables.

Très clairement, le ministre fait de la déconcentration un principe de droit commun des interventions de l'État : il y a des tâches qui reviennent de droit aux administrations centrales et beaucoup d'autres qui doivent être confiées aux services extérieurs.

Cette évocation du principe de subsidiarité n'empêche pas cette précaution ministérielle : « Il va sans dire que l'application de cette orientation s'entend sous réserve du pouvoir général d'évocation qui appartient en propre à chaque ministre, en sa qualité de responsable de son administration ».

La déconcentration doit privilégier le niveau régional : le préfet de région doit avoir « un pouvoir d'orientation de l'activité des préfets de département de sa circonscription territoriale, dans le domaine de la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires concernant le développement économique et social et l'aménagement du territoire ».

Pour Philippe Marchand, la prospective, la planification, la programmation des crédits, leur répartition, la synthèse, l'évaluation... relèvent de la région ; au département, la gestion de la mise en oeuvre des politiques départementales ; à l'arrondissement, l'impulsion, le suivi des actions de proximité (telles que le RMI, le crédit formation...).

b) L'organisation de la démocratie locale

Pour les uns, ce corollaire, indispensable de la décentralisation, suppose un encadrement législatif ; pour d'autres, il s'agit de question de mentalité, de pratiques locales qui ne relèvent pas, par principe, du législateur.

Le Gouvernement a choisi le cadre législatif, qui oriente, facilite « tout en donnant au citoyen des droits identiques lui garantissant une égale possibilité d'information et de participation.» La démocratie est « d'essence constante », mais elle a un contenu variable, des aspirations qui évoluent et elle demeure un « idéal ».

Le projet de loi traite de l'information, de la consultation, de la documentation, adaptées aux nouveaux supports médias et étendues au maximum de documents.

Le ministre de l'Intérieur soutient le renforcement du droit des élus au sein des assemblées locales, la démocratie représentative, précisant que cela ne fait pas obstacle « à l'association des citoyens à la préparation de la décision ». Et de citer la pratique des commissions extra-municipales, de la consultation (qui éclaire l'assemblée délibérante et complète les échéances électorales). Il voit dans la démocratie locale un moyen supplémentaire de se protéger d'éventuelles irrégularités.

c) La relance de la coopération intercommunale

Philippe Marchand fait de l'aménagement du territoire et du développement un nouvel objet de l'intercommunalité. Hier cantonnée à la voirie, à l'eau, à l'électricité, l'intercommunalité doit investir l'aménagement qui n'a pas la priorité qui devrait être la sienne. Il a conscience qu'il faut orienter l'intercommunalité vers de nouvelles qualifications, de nouvelles compétences.

Diplomate, le ministre prend soin de redire que « le Gouvernement n'a nullement l'intention de supprimer des communes » et qu'en matière de coopération, ce qui compte ce sont les hommes, indépendamment de la volonté du législateur... mais il faut faire prévaloir l'intérêt général sur le particulier, la vision stratégique sur le court terme19(*).

Un toilettage s'impose : les syndicats de communes n'assument pas de solidarité fiscale, les districts ne constituent pas une catégorie homogène... D'où la promotion par le projet de loi des communautés de villes (à vocation urbaine) et de communes (à vocation rurale).

Philippe Marchand, pour les distinguer, se réfère explicitement aux « blocs de compétences », propose la création d'une « commission départementale de la coopération intercommunale », d'ententes régionales.

Il plaide pour la coopération décentralisée : « L'efficacité de notre diplomatie ne saurait être assurée si parallèlement des centaines d'initiatives de coopération non coordonnées, non spécialisées, débordaient des cadres fixés aux relations extérieures de la France. Mais, d'un même mouvement, il serait regrettable de se priver de l'enrichissement naturel que représente le développement des liens entre collectivités locales françaises et collectivités locales étrangères ».

Le représentant du Gouvernement peut en appui citer le mouvement de démocratisation de l'Europe et de l'État auquel nos collectivités territoriales ont participé par leurs actions de formation, d'échange, de conseil... En conclusion de son intervention, Philippe Marchand parlera « d'un retour de l'État », retour pragmatique et démocratique.

A juste raison, il faut rappeler que la décentralisation ne se nourrit pas de l'appauvrissement de l'État et des collectivités territoriales, mais du renforcement mutuel de ces deux partenaires.

Christian Pierret, rapporteur de la commission spéciale à l'Assemblée nationale, a sa propre analyse du projet de loi et se retrouve en communion de pensée avec Gaston Defferre lorsqu'il dit que « la décentralisation est moins une forme d'organisation du pouvoir qu'une conception démocratique [...], moderniste du pouvoir ».

Il cite Michel Rocard, Premier ministre : « Faire autant en matière de déconcentration que ce qui a été réalisé avec les lois de décentralisation ».

Pourquoi cette attention à la déconcentration ?

Elle va de pair avec la décentralisation et mérite donc une attention législative alors que, juridiquement, il eut été possible d'en référer au règlement. Ce faisant, le Gouvernement érige la déconcentration en principe fondamental d'organisation de la République et opère une « première innovation majeure » : « en posant le principe de subsidiarité, (ce projet de loi fait de la déconcentration le mode de droit commun d'intervention de l'État), les administrations centrales ne conservant que des compétences d'attribution ».

Autre innovation, « tout aussi révolutionnaire » selon le rapporteur spécial : en conférant des pouvoirs de direction aux préfets de région vis-à-vis de leurs collègues départementaux, le projet de loi fait de « la région le pivot des compétences d'État dans certaines matières essentielles... Cette déconcentration donne des marges de manoeuvre aux services déconcentrés pour mettre en oeuvre une politique gouvernementale ».

En cohérence avec les raisons de la décentralisation, il faut en renforcer « l'essence démocratique » : si les lois de 1982-1983 ont accru le pouvoir des élus, il faut aujourd'hui renforcer le pouvoir des citoyens pour rendre la démocratie locale plus effective dans la gestion, pour « favoriser la recomposition de la vie démocratique », lutter contre l'abstention électorale « pierre d'achoppement de la décentralisation et de la démocratie représentative », soutenir les projets et ne pas oublier que « tous les types de coopération sont bons à prendre20(*) ».

Il plaide la cause du projet d'Institut des collectivités territoriales : « Il n'est pas de véritable démocratie sans expertise fiable, c'est-à-dire contradictoire et pluraliste. Dix ans après la décentralisation, cette structure devra permettre non seulement de faire le point mais aussi d'analyser et surtout d'ouvrir de nouvelles portes au développement de la vie locale et à la décentralisation ».

Connaissant les réticences de certains à l'égard des « ententes régionales », Christian Pierret les considère comme des formules de coopération plus accomplies que les formes prévues par la loi du 5 juillet 1972 et le décret du 9 juin 1983.

Le projet de loi repose sur le principe de libre administration, favorise les conditions politiques pour enrichir la coopération. C'est moins un texte de procédure, de structure que de projet.

Ce texte fut très mal accueilli par les parlementaires de droite, du centre et du parti communiste.

Après l'échec de la commission mixte paritaire, la loi est votée à l'Assemblée nationale par 287 voix contre 262. À la première lecture, le vote n'y avait été acquis qu'à une voix de majorité... et l'un des votants favorables déclara par la suite n'avoir pas voulu prendre part au vote !

Robert Poujade y voit un projet « écrit par un technocrate pour se venger des élus21(*) ».

Dominique Perben évoque la perplexité du citoyen devant « l'enchevêtrement des compétences », en appelle à leur clarification et dénonce « le marquage sportif » exercé par les préfets sur les élus.

Il met en cause la décentralisation qui a « servi de support à un vaste mouvement de désengagement financier de l'État dans certains de ses domaines de responsabilité : éducation, infrastructures de transport, aménagement du territoire, politiques industrielles et autres... ».

Tout à sa critique, il estime que ce texte nie la réalité rurale, oublie la réforme de l'État (qui doit rester « un État fort, centré sur ses missions fondamentales, décidé à assumer, seul, y compris financièrement ses obligations ») et le statut de l'élu local. La libre administration des communes recule.

Il s'interroge sur le maintien du département en tant que circonscription administrative, du fait du renforcement des pouvoirs du préfet de région.

André Rossinot réclame une réforme de fond des finances locales, constate « la stagnation de la décentralisation » et veut modifier la loi Falloux.

Pierre Mazeaud constate que la loi promeut la région : il propose de transférer à celle-ci les compétences du département. Il répond, par avance et à sa manière, au socialiste Robert Savy qui regrette le « déficit de décentralisation » des régions, la limitation de leur espace territorial (ce qui ne leur permet pas d'appréhender tous les problèmes de développement économique) et leur faiblesse financière (accompagné par l'ampleur des inégalités de richesse fiscale, d'effort fiscal, du soutien de l'État)22(*).

Les critiques sénatoriales, notamment sous la plume du rapporteur Paul Graziani, considèrent que ce texte retarde la déconcentration, fait perdre de la souplesse aux pratiques actuelles et accorde trop d'importance à la démocratie locale qui peut remettre en cause l'élection.

Pour la majorité sénatoriale, l'entente régionale ne se justifie que comme étape vers la fusion des régions. Hostile à la création de communautés de villes et de communes, à la départementalisation imposée des services de secours, elle n'adhère pas non plus à l'idée d'Institut des collectivités (« Il existe, c'est le Sénat »). La majorité sénatoriale proposera de la remplacer par « une Délégation parlementaire d`évaluation de la décentralisation » composée de huit députés et de huit sénateurs, assistée d'un conseil scientifique de quinze personnalités.

Pour Jean François-Poncet, sénateur de Lot-et-Garonne, « deux effets pervers de la décentralisation sont à corriger. Elle renvoie les collectivités à leurs ressources, les pauvres à la pauvreté, les riches à leur richesse et dans le même temps l'État se désengage de ses responsabilités en matière d'aménagement du territoire23(*)».

La majorité sénatoriale critique la complexité du dispositif, ses contraintes qui portent, selon elle, atteinte au principe de libre administration. Elle demande la liberté pour les collectivités territoriales de « concourir par tout moyen de leurs choix au financement des dépenses d'investissement » des établissements privés d'enseignement, remet en cause la loi Falloux.

Très attaché à la libre volonté territoriale, le Sénat exclut « toute mesure contraignante au regroupement et toute incitation financière qui n'est qu'une forme de contrainte qui ne peut conduire qu'à des regroupements artificiels ».

Il ne peut accepter que l'on impose aux collectivités de transférer à leurs groupements « des blocs de compétences obligatoires ».

En résumé, le Sénat considère qu'avec le texte de l'Assemblée nationale « nos collectivités locales vont être plongées dans le chaos ».

Une note de la majorité sénatoriale prévoit la désuétude des districts et des communautés urbaines soumis « à une concurrence déloyale... Le Gouvernement nous propose de passer subrepticement de la coopération intercommunale à l'intercommunalité24(*) ».

Pour Jean Puech, sénateur de l'Aveyron, « l'autonomie fiscale de nos collectivités locales ne cesse de se réduire ». Christian Poncelet dénonce lui aussi « les transferts financiers rampants », met en cause une « recentralisation larvée ».

Paul Graziani, sénateur du Val-de-Marne, reprend le même thème bien connu de « l'enchevêtrement des structures concurrentes ». Côté communiste, Charles Lederman, sénateur du Val-de-Marne, accuse le texte législatif de bafouer plusieurs principes des valeurs constitutionnelles25(*) .

De son côté, le Conseil économique et social estime « judicieux de réfléchir aux solutions qui pourraient permettre de rendre notre organisation territoriale plus performante, sans pour autant bouleverser profondément un dispositif auquel les Français restent profondément attachés ».

Il demande, lui aussi, « une simplification et une clarification des responsabilités » dans les domaines de la planification, de l'aménagement, de l'enseignement, du transport, de l'équipement, de l'urbanisme, de l'action médico-sociale. Il dénonce l'inadaptation de la fiscalité locale26(*).

Par-delà plaidoyers et réquisitoires, ce texte, comme ses prédécesseurs et successeurs, choisit la stratégie de l'évitement fiscal. Il n'empêche que cette loi, réaliste et pragmatique, renonçant à toute définition exhaustive et pointilliste de la répartition des compétences, relance l'intercommunalité et l'oriente vers le développement et l'aménagement.

2. Le contenu du texte

La loi d'orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République a pour objectif de prévenir les ruptures : administrative, démocratique et institutionnelle.

a) Prévenir la rupture administrative

Ce texte rappelle que l'Administration civile de l'État comprend les administrations centrales et les services déconcentrés (et non plus « extérieurs ») qui interviennent dans trois types de circonscriptions : régionale, départementale et d'arrondissement.

Si les administrations centrales ont des compétences de « caractère national », les administrations déconcentrées bénéficient du principe de subsidiarité. Cette expression n'est pas utilisée mais l'idée inspire.

Il appartient au préfet d'animer et de coordonner dans la région ce qui relève de la politique de l'État en matière culturelle, environnementale ainsi que ce qui est relatif à la ville et à l'espace rural.

Dans un souci de bonne harmonie et de lisibilité, un décret précisera le contenu d'une charte de la déconcentration : elle précisera les relations centre-périphéries et rappellera les grands principes d'organisation des services déconcentrés de l'État. Elle définira « à titre principal les attributions des services déconcentrés et à titre subsidiaire les compétences des administrations centrales27(*)».

Ces mêmes services, pour relever de l'État, n'en sont pas moins concernés par la décentralisation. En effet, voici un extrait de l'article 7 de la loi :

« Les services déconcentrés de l'État peuvent concourir par leur appui technique aux projets de développement économique, social et culturel des collectivités territoriales et de leurs établissements publics de coopération qui en font la demande ».

Pour en préciser le caractère partenarial, une convention (entre le représentant de l'État et l'exécutif décentralisé) peut être négociée.

Avant le 31 décembre 1992, un rapport gouvernemental sera soumis au Parlement pour rendre compte de la politique de déconcentration.

b) Prévenir la rupture démocratique

Le titre II de la loi concerne « la démocratie locale ».

Il y est précisé que « le droit des habitants de la commune » à être informés et consultés est « indissociable de la libre administration ». Toute personne physique ou morale peut demander des documents concernant la commune et ses différentes structures.

Les articles 11 et 12 prévoient l'organisation d'un débat d'orientation budgétaire, respectivement dans les communes de plus de 3 500 habitants et à la région.

Une liste énumère les documents budgétaires qui doivent être mis à disposition28(*).

Des procédures de participation sont prévues :

« Les électeurs de la commune peuvent être consultés sur les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la compétence de la commune ».

La consultation peut également n'intéresser qu'une partie des électeurs pour des sujets limités géographiquement.

La décision de consulter relève toujours de l'assemblée délibérante et la consultation n'est qu'une demande d'avis.

La loi du 6 février 1992 prévoit que le conseil municipal peut créer des comités consultatifs avec des personnes n'appartenant pas au conseil municipal sur tout problème d'intérêt communal. Dans les communes de plus de 3 500 habitants et les établissements de coopération comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, une commission consultative des services publics locaux (en régie ou en délégation) doit exister. Il peut y en avoir une seule, générale ou spécialisée, ou une par objet de service public.

Au nom de la démocratie, nous pouvons être surpris d'attendre 1992 pour lire ce passage :

« Des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations, syndicats ou partis politiques qui en font la demande » (article 27).

Toujours à l'article 27, les nouvelles dispositions de l'article L. 318-3 du Code des communes disposent que « dans les communes de plus de 3 500 habitants, les conseillers n'appartenant pas à la majorité municipale qui en font la demande peuvent disposer sans frais du prêt d'un local commun ».

Le chapitre III consacre les droits à l'information des élus au sein des assemblées locales. Il rétablit, confirme ou établit plusieurs exigences essentielles, qui n'ont jamais été remises en cause par le législateur depuis lors : le droit, pour tout membre du conseil municipal ou du conseil général, d'être informé des affaires de la commune ou du département qui font l'objet d'une délibération ; l'obligation pour le maire de convoquer, dans un délai de trente jours, le conseil municipal lorsque la demande lui en est faite par le préfet ou par une partie des élus (correspondant à un tiers au moins des membres du conseil en exercice dans les communes de 3 500 habitants et plus et à la majorité des membres du conseil dans les communes de moins de 3 500 habitants) ; le respect par le maire, sauf urgence, d'un délai de convocation d'au moins trois jours francs, dans les communes de moins de 3 500 habitants, ou d'au moins cinq jours francs, dans les autres communes ; l'obligation de joindre à la convocation, dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération ; etc.

c) Prévenir la rupture institutionnelle

C'est l'objet :

- de l'article 53, qui prévoit la création d'un Institut des collectivités territoriales et des services publics locaux ;

- des chapitres III et V, qui proposent à la libre volonté des communes d'élaborer « un projet commun de développement au sein de périmètre de solidarité », qui instituent dans chaque département une commission départementale de la coopération intercommunale présidée par le représentant de l'État dans le département, qui créent des « communautés de communes » et, dans les agglomérations de plus de 20 000 habitants, des « communautés de villes ».

Cette dernière disposition majeure vise à favoriser le partenariat, la péréquation. Avec la TPU et la TP de zone, c'est un nouvel élan donné au développement et à l'aménagement.

Un décret en Conseil d'État, pris sur délibération concordante des conseils régionaux, peut créer « une entente interrégionale », en fixe la compétence et les ressources.

L'article 64 met en place un fonds de correction des déséquilibres régionaux alimenté « notamment, par un prélèvement sur les recettes fiscales de certaines régions ».

L'article suivant traite de la coopération interdépartementale : toute liberté est laissée aux conseils généraux (« même non limitrophes ») qui peuvent associer à cette structure des conseils régionaux et des conseils municipaux.

Dernières dispositions importantes du texte :

- communautés urbaines, districts, communautés de communes, peuvent décider, à la majorité des trois quarts, de la mise en place de la taxe professionnelle à taux unique ;

- le législateur reconnaît aux collectivités territoriales la possibilité de conclure avec des collectivités locales étrangères.

C. DE L'AMÉNAGEMENT AU DÉVELOPPEMENT

Quatre lois en font leur objet :

- la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ;

- la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire ;

- la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ;

- la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

La première loi est une loi de correction, les autres procèdent au renouvellement de l'État.

1. Une loi de correction : la loi n°95-115 dite « loi Pasqua »

Présentant devant l'Assemblée nationale le projet de loi d'orientation pour le développement du territoire (qui deviendra la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire), le Premier ministre Edouard Balladur lui assigne cinq objectifs.

Il convient tout d'abord « de retrouver davantage de cohésion nationale, de restaurer l'équité sociale et de tirer le meilleur parti de l'ouverture de nos frontières ».

C'est ensuite faire de l'aménagement du territoire un élément positif de notre politique économique et sociale.

De manière plus synthétique, le projet de loi vise « le développement du territoire » et pas simplement l'aménagement : des « déséquilibres excessifs » sont à corriger par une redistribution, par une création de richesse.

La décentralisation, la construction européenne ont multiplié les organismes intervenant au plan local ; il convient de faire oeuvre simplificatrice pour libérer, favoriser l'épanouissement des initiatives locales ou individuelles. Toute cette dynamique ne peut exister que dans la concertation. Edouard Balladur précise : « Pour autant, la loi pour le développement du territoire n'est pas une loi de décentralisation. La décentralisation est acquise : il faut l'aménager ou la renforcer quand c'est nécessaire. La loi qui vous est soumise n'est pas l'expression d'un retour de l'État ».

Visant l'harmonie, la compétitivité, le Premier ministre plaide pour la coopération, la responsabilité, le plein exercice des droits et des devoirs pour « redresser le pays », « bâtir le nouvel exemple français » initié en mars 199329(*).

Charles Pasqua, ministre de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire, se réfère à la large concertation qui a précédé la saisine du Parlement et commence par rappeler que la France est un tout et non une juxtaposition de collectivités ou de communautés « aux destinées isolées ». Favorable aux différences, hostile aux divergences, il questionne : « Y aura-t-il encore en 2015 une France au sens où nous l'entendons et cette France sera-t-elle encore une République ? »

Il en appelle à l'État pour faire face au vieillissement, à l'intensification de la compétition mondiale, à l'arrêt de la croissance30(*). Selon lui, les Français « invitent l'État à assumer de nouveau ses responsabilités en matière d'aménagement du territoire, ce qu'aucune loi d'ailleurs ne lui avait prescrit de délaisser... Faut-il laisser le marché décider seul du visage de la France et de son organisation géographique, humaine et sociale ? ».

Cet État ne doit pas être le même qu'hier : « il s'agit d'un État simplifié, accessible et déconcentré », qui partage clairement les compétences entres les administrations centrales et les administrations déconcentrées, qui responsabilise, qui identifie de nouveaux territoires de solidarité quotidienne, qui adapte son organisation, qui concerte31(*).

Charles Pasqua veut armer la France pour l'horizon 2015, « reconquérir notre territoire » et « éviter qu'il ne se déchire davantage ». À l'État donc d'organiser des réseaux de villes, des systèmes de transport et de communications, de répartir la recherche, l'enseignement, d'organiser la formation au plus près des habitants avec les collectivités locales, les entreprises publiques et privées, d'aider à la genèse des projets de développement local intégrés à des stratégies adaptées.

Autant de réformes qui « appellent aussi celle de la décentralisation, de la finance et des finances locales. Mais elles exigent d'abord la réforme de l'État ».

Le ministre de l'Intérieur ouvre un « chantier législatif » qui s'étalera sur plusieurs années. Il en va de l'existence de la France, de la République dans les vingt ans qui viennent à condition que l'on s'investisse dans le « développement du territoire », que l'on sache dépasser des oppositions périmées telles que celles Paris-province, métropole-ville moyenne, ville-campagne.

Ces stéréotypes n'expliquent pas à eux seuls « les désordres urbains actuels, les menaces sur l'économie de nos territoires, les déficits d'entrepreneurs, les exclusions, le chômage, les abandons d'espaces ruraux ».

Le ministre de l'Intérieur sait que nos concitoyens voient juste car ils « perçoivent que ce sont tout autant sinon plus, des déficits de services publics, des lacunes dans l'organisation des services collectifs, l'insuffisance du tissu d'entreprises, des archaïsmes institutionnels et corporatifs qui empêchent le développement local, font obstacle à l'égal accès au service public, compromettent l'égalité des chances et l'insertion de tous dans le progrès général de la Nation ».

Il ne veut pas remettre en cause les transferts de compétences qui ont été opérés au profit des régions, des départements et des communes : « Ils ont eu suffisamment d'effets positifs pour que personne ne songe sérieusement à en contester le principe. Ces lois de décentralisation ont contribué de façon décisive à la modernisation d'une société dont la centralisation - ainsi que l'avait pressenti le Général de Gaulle - ne s'imposait plus ».

Conscient de ne pouvoir être exhaustif, Charles Pasqua défend « une loi de correction et non de rupture32(*) ».

Au final, la loi du 4 février 1995 (dite « loi Pasqua ») présente une grande cohérence formelle. À la suite d'un rappel de principes (égalité des chances du citoyen sur l'ensemble du territoire, condition d'égal accès au savoir, développement équilibré du territoire), le titre I crée un Schéma national et un Conseil national d'aménagement et de développement du territoire.

Ce schéma fixe des orientations, établit des principes et des propositions. Elaboré en consultation avec les collectivités territoriales, il est soumis au Parlement et approuvé par la loi. Les contrats de plan État-région en découlent.

Le Conseil national d'aménagement et de développement du territoire, présidé par le Premier ministre, comprend des parlementaires, des représentants des collectivités territoriales, de la société civile et des personnalités qualifiées.

Découlent du Schéma national, les directives territoriales d'aménagement (qui sont des décrets ou arrêtés pris après consultation et avis du Conseil d'État), des schémas régionaux d'aménagement et de développement. Le schéma régional d'aménagement et de développement, après consultation des principales collectivités territoriales et du Conseil économique et social régional, inspire le contrat de plan État-région.

L'article 9 de la loi institue un groupement d'intérêt public d'observation et d'évaluation de l'aménagement du territoire, chargé de recueillir des informations et des données nationales et internationales sur l'aménagement et le développement, ainsi que sur les expériences de développement local. Il lui revient de traiter et de diffuser ces informations aux utilisateurs publics et privés, de procéder à l'évaluation des politiques locales. Il peut bénéficier de l'apport du Comité des finances locales. Il comprend, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, des parlementaires, des représentants des collectivités territoriales, des administrations de l'État, du Comité des finances locales et des personnalités qualifiées.

L'article 10 prévoit des schémas sectoriels et en énumère les thèmes : enseignement supérieur et recherche, équipements culturels, communication (transport et télécommunications), organisation sanitaire.

Le titre II consacre une disposition novatrice de la loi avec la reconnaissance des pays. Constaté par la commission départementale de la coopération intercommunale, le législateur en fait un territoire caractérisé par une cohésion géographique, culturelle, économique et sociale. Il doit exprimer une communauté d'intérêts économiques, sociaux et éventuellement des solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.

Les collectivités territoriales et leurs groupements définissent un projet commun de développement du pays et l'État tient compte de cette réalité pour l'organisation de ses services et la délimitation des arrondissements33(*).

Le pays fera l'objet de débats ultérieurs, notamment lors de la discussion de la future loi 99-533 (dite « loi Voynet ») et, dix ans après, au sein de la Mission Belot.

Il nous a donc semblé utile de rappeler la diversité des approches (sans que celles-ci ne constituent une fracture déterminante). Pour Jean-Marie Girault, avocat des pays, ceux-ci sont l'émanation d'une culture de solidarité qui définit « un périmètre de solidarité » (cf. la loi ATR du 6 février 1992).

Adrien Zeller préfère à la notion de pays celle de « bassin d'aménagement » qui correspond « à la réalité actuelle notamment en ce qui concerne l'emploi et la formation, l'animation économique, l'insertion sociale et l'animation des jeunes ». Il se réjouit que cette idée ait été retenue.

Alain Peyrefitte surprend : « il faut vous féliciter d'avoir introduit une innovation capitale : la notion de pays...Une forte réalité, celle des bassins de vie ». Il souligne « l'insuffisance des limites administratives du département, de l'arrondissement ! ».

A l'Assemblée nationale, Daniel Colliard pense que ce n'est pas à l'autorité administrative de décider des frontières du pays : sa configuration relève des intéressés et des collectivités locales concernées. Le pays n'est pas « décrété » mais « constaté »34(*).

Pour d'autres, réservés ou hostiles, c'est un concept flou au nom duquel ont peut obliger une commune à rejoindre une forme imposée de coopération.

Ils y voient un risque anti-départemental ou un moyen de remodeler nos régions dans une perspective d'intégration européenne. Cette thèse fut notamment soutenue par Félix Leyzour35(*).

Le jugement porté sur les pays dépasse les appartenances partisanes : parmi les opposants nous trouvons des membres de la majorité (tels Pierre Mazeaud, Robert Pandraud) ou de l'opposition (tels Jean-Pierre Balligand ou Augustin Bonrepaux).

Le titre III traite de l'action territoriale de l'État et organise la poursuite - encadrée - de la déconcentration ouverte par la loi du 6 février 1992 (dans un délai de 18 mois après la publication de la présente loi), la réaffirmation départementale d'organisation et de modernisation des services publics - loi du 9 janvier 1985 - (propose au préfet et au président du conseil général d'être consultés sur le schéma départemental d'organisation et d'amélioration des services publics).

Le titre IV concerne « les instruments financiers de l'État » : le Schéma national d'aménagement et de développement fait l'objet de lois de programmation quinquennale, un fonds d'aménagement et de développement du territoire, géré par un comité, présidé par le Premier ministre est créé.

Dernier titre, important : le titre VI36(*).

Le chapitre II du titre VI aborde un sujet déterminant : la péréquation et les finances locales.

Les rapporteurs (Gérard Larcher, Claude Belot, Jean-Marie Girault) font, à juste titre, de ce chapitre « le coeur de la loi ». Ils partent d'un constat simple : il existe de très forts écarts de richesse entre les collectivités et les dotations de l'État qui ont un rôle de compensation, ne jouent qu'un rôle mineur de péréquation.

Ces écarts proviennent à 75 % de la taxe professionnelle, à 90 % de la fiscalité des entreprises (taxe professionnelle et foncier bâti). Ces mêmes rapporteurs soulignent que, de 1980 à 1992, la part de la fiscalité dans les ressources totales des collectivités territoriales est passée de 34 % à 42 % alors que les concours de l'État ont baissé de 35 % à 28 %, les autres revenus (ex. : les emprunts) restant stables.

Pour Jean-Pierre Fourcade, président du Comité des finances locales : « voilà 20 ans que l'on fait de la péréquation entre collectivités territoriales, et ce par des moyens innombrables mais sans s'être fixé d'objectifs et sans mesurer les effets des dispositions qui sont prises. Et l'on découvre en chemin, ici ou là, à l'occasion des rapports que les décisions prises sont contradictoires et finissent par susciter des mécanismes pervers et contradictoires ». Il estime que le texte proposé est intéressant : il fixe un objectif central (la correction des écarts), retient une méthode de calcul de l'ensemble des ressources et simplifie les voies de la péréquation par la réforme de la DGF.

L'article 68 fixe effectivement « un objectif fondamental de la politique d'aménagement du territoire » : « La réduction des écarts de ressources entre les collectivités territoriales, en fonction de leurs disparités de richesse et de charges ». Il annonce une date : « à compter du 1er janvier 1997, une péréquation financière est opérée entre les espaces régionaux de métropole ». Pour ce faire :

« II (...) l'ensemble des ressources, hors emprunts, des collectivités territoriales et de leurs groupements, au sein d'un même espace régional, fait l'objet d'un calcul cumulé. Ces ressources comprennent les concours de toute nature reçus de l'État, les recettes de péréquation provenant de collectivités territoriales extérieures à l'espace considéré, les bases de calcul de l'ensemble des ressources fiscales multipliées pour chaque impôt ou taxe par le taux ou le montant unitaire moyen national d'imposition à chacun de ces impôts ou de ces taxes, les produits domaniaux nets de la région, des départements qui composent celle-ci, des communes situées dans ces départements et de leurs groupements.

Les ressources ainsi calculées, rapportées, par an, au nombre des habitants de l'espace régional considéré, sont corrigées afin de tenir compte des charges des collectivités concernées et de leurs groupements. Elles ne peuvent être inférieures à 80 p. 100 ni excéder 120 p. 100 de la moyenne nationale par habitant des ressources des collectivités territoriales et de leurs groupements. Les éléments de calcul et les résultats des évaluations de ressources et de charges sont soumis chaque année, par le Gouvernement, à l'examen du Comité des finances locales.

III. - La péréquation financière prévue au II ci-dessus sera opérée prioritairement par une réforme conjointe des règles de répartition de la dotation globale de fonctionnement et des concours budgétaires de l'État aux collectivités territoriales et à leurs groupements, y compris ceux attribués au titre des contrats de plan et de la dotation globale d'équipement, d'une part, des mécanismes de redistribution des ressources de la taxe professionnelle, d'autre part ».

Pragmatique, le législateur veut une mise en oeuvre progressive de la péréquation mais « elle doit être effective en 2010 ». Dans cet objectif, le paragraphe IV de l'article 68 est ainsi rédigé : 

« Le Gouvernement déposera devant le Parlement, avant le 2 avril 1996, un rapport comportant :

- un calcul, pour 1995, des ressources des collectivités territoriales et de leurs groupements selon les modalités définies au deuxième alinéa du II ;

- des propositions relatives à la détermination d'un indice synthétique permettant de mesurer les ressources et les charges des collectivités territoriales et de leurs groupements ;

- les résultats d'une étude sur les éventuelles corrélations entre le potentiel fiscal et l'effort fiscal ;

- des propositions tendant à renforcer la contribution des concours, dotations et ressources fiscales visés au III à la réduction des écarts de ressources entre collectivités territoriales en fonction de leurs disparités de richesse et de charges ;

- un bilan des effets des différents mécanismes de péréquation mis en oeuvre par les fonds national et départementaux de la taxe professionnelle, le fonds de correction des déséquilibres régionaux, le fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France, ainsi que par les différentes parts de la dotation globale de fonctionnement et de la dotation globale d'équipement. Ce bilan sera assorti de propositions de simplification et d'unification tant des objectifs assignés aux différentes formes de péréquation que de leurs modalités d'application.

Les résultats de la révision générale des évaluations cadastrales seront incorporés dans les rôles d'imposition au plus tard le 1er janvier 1997, dans les conditions fixées par la loi prévue par le deuxième alinéa du I de l'article 47 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux ».

Ce rapport devra recueillir l'avis d'une commission d'élus parlementaires et d'exécutifs territoriaux désignés selon les dispositions d'un décret.

L'article 69 précise que le renforcement des mécanismes de péréquation sera opéré pour chaque niveau de collectivité territoriale et que, dans l'attente des mécanismes définitifs, « les moyens financiers qui pourront être dégagés au profit de la réduction des écarts de richesse entre collectivités territoriales en fonction du niveau de leurs ressources et de leurs charges seront principalement affectés à la correction des disparités de bases de taxe professionnelle. En 1995 ce renforcement concernera prioritairement les communes et les régions ».

L'article 70 crée un fonds national de péréquation entre les communes37(*). Dans un délai de 18 mois à compter de la publication de la présente loi, le Gouvernement déposera un rapport devant le Parlement pour présenter ses propositions de réforme du système de financement des collectivités locales et en particulier de la taxe professionnelle.

L'article 75 rappelle la mission du Comité des finances locales : mission d'information, d'études, d'observation et d'évaluation au bénéfice du Gouvernement et du Parlement.

L'article 78 engage le Gouvernement à remettre au Parlement un rapport sur « les modalités selon lesquelles le nombre de catégories d'établissements publics de coopération intercommunale pourrait être réduit et leur régime juridique simplifié ».

Après avoir précisé la technique des ententes interrégionales (créées par décret en Conseil d'État), le texte législatif précise les modalités et le contenu de la consultation des électeurs communaux ou intercommunaux.

Cette consultation n'est qu'une demande d'avis d'un conseil municipal ou d'un établissement public de coopération intercommunale.

Décidée par l'organe délibérant à la demande du maire ou de la moitié des membres de l'assemblée délibérante ou du cinquième des électeurs inscrits ou de l'ensemble des maires de l'EPCI, elle est enfermée dans des conditions de temps afin de ne pas concurrencer les diverses élections et doit avoir un objet territorial.

Au 12 juillet 1994, il y avait eu 39 consultations populaires. Olivier Guichard y voit une atteinte à la démocratie représentative.

Robert Poujade hésite à adopter une mesure dont « les conséquences risquent d'être néfastes ».

Le député Patrice Martin-Lalande38(*), qui a organisé une consultation dans sa commune de 4 500 habitants, énumère les trois conditions à respecter :

- réserver la consultation à un sujet stratégique pour la commune et son avenir ;

- élaborer un dossier exhaustif, transparent et ouvert ;

- intéresser les citoyens.

François Paour, président de la Fédération des maires ruraux, était favorable à la consultation populaire alors que Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des maires de France, était réservé, tout comme l'AMGVF.

La future loi du 4 février 1995 puise à la bonne source : en 1994 le Sénat publie un important rapport intitulé « Refaire la France 39(*)»

Selon ses auteurs, l'histoire de l'aménagement du territoire comprend deux périodes : l'une marquée par « le volontarisme » (1947-1973), l'autre par « le délabrement » (1973-années 90).

Un hommage est rendu à la décentralisation : elle a mobilisé les collectivités territoriales et leurs responsables « au service d'un développement régional, départemental et local comme jamais auparavant. Plans, programmes, démarches, institutions, projets, réalisations se sont multipliés aux quatre coins de l'hexagone... Ce surplus de motivations, impossible à quantifier mais décisif sur le terrain est du point de vue de l'aménagement du territoire, la principale retombée positive de la décentralisation ».

Il n'empêche que celle-ci, selon les sénateurs signataires, a entraîné trois conséquences fâcheuses qui ont accentué le déclin de l'aménagement du territoire :

1. Les lois de décentralisation « ont accentué le brouillage des compétences ». Ces lois « ne pouvaient à vrai dire ignorer les autres collectivités publiques pour l'exercice des compétences d'aménagement du territoire. L'auraient-elles fait qu'elles n'auraient sans doute pas été respectées ». Voilà donc un premier reproche... fortement tempéré. Il n'empêche que les sénateurs poursuivent : « ces enchevêtrements, recoupements et chevauchements de compétences amènent inévitablement une question : qui fait quoi ? Ce problème est d'autant plus délicat à résoudre qu'il se pose dans un État unitaire et que chaque collectivité peut estimer avoir un titre pour aménager "son" territoire, territoire évidemment "emboîté" dans celui d'une autre collectivité ».

2. La décentralisation a incité l'État à se désengager progressivement des responsabilités qui avaient été les siennes en matière d'aménagement du territoire : « Un État décentralisé n'est pas un État qui se replie40(*) ».

3. La décentralisation n'a été accompagnée d'aucune péréquation de ressources entre collectivités territoriales : « les lois de 1981 et 1982 ont renvoyé ces collectivités à leurs propres moyens, les riches à la richesse, les pauvres à la pauvreté. La Lozère à son dénuement, les Hauts-de-Seine à leur opulence...Les crédits baissent, les structures se délitent, les primes perdent leur caractère incitatif ».

Ces constats faits, voici les propositions de la Mission :

- Au nom de la « clarification des compétences », elle retient le principe du « chef de file » : « une compétence ne peut être exclusivement exercée sur une collectivité publique, dans l'indifférence ou l'ignorance des compétences des autres ».

Concertation, codécision, contractualisation sont incontournables pour « un exercice partenarial des compétences41(*) ». La contractualisation reçoit un soutien appuyé des sénateurs : elle permet d'élaborer en commun, de négocier, d'adapter, de mieux exécuter. Ils font une référence positive aux contrats de plan prévus par la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification42(*).

Un partenariat suppose une organisation : oui à un « Conseil national d'aménagement du territoire » et à une « Conférence régionale de l'aménagement du territoire ».

- Les lois de finances promises par la loi du 2 mars 1982 n'ont jamais vu le jour. Sans le dire explicitement, la Mission est sensible à la « constitution financière » de l'Allemagne qui précise que les ressources d'un Land ne peuvent être inférieures à 95 % de la moyenne nationale (par habitant) ni supérieure à 110 %. Le principe d'une fourchette n'est pas une élucubration dans un pays qui opère un partage de ses impôts nationaux.

La Mission connaît la sensibilité du sujet : si elle suggère de retenir une fourchette, si elle affiche très consensuellement des objectifs (réduction des inégalités, transparence et durabilité des règles), elle finit par se demander s'il convient de choisir la spécialisation des impôts directs locaux, ou encore s'il faut imaginer de nouvelles ressources 43(*).

2. Le renouvellement de l'État

Trois lois vont marquer la fin de la décennie :

- la loi du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (loi n° 99-533), dite « loi Voynet » ;

- la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (loi n° 99-586), dite « loi Chevènement » ;

- la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (loi n° 2000-1208)44(*).

Ces trois lois forment une unité cohérente : elles prennent en compte l'élargissement des territoires sur lesquels se bâtit un projet, se conduit la planification.

Elles intéressent donc la décentralisation, mais elles consacrent l'État dans un nouveau rôle.

Elles en font ou peuvent en faire un authentique partenaire. C'est pour cela qu'elles furent également célébrées par de hauts fonctionnaires qui y virent un nouveau challenge pour leurs compétences et leurs missions45(*).

Les faits s'imposent : agglomérations et pays (ou bassins de vie) structurent le nouveau paysage territorial. Les périmètres de la commune, de l'intercommunalité sont trop restreints, trop fragmentés. Ils ne correspondent plus aux réalités vécues de nouvelles mobilités. De nombreux chantiers - tels que les SCOT - demandent des ouvertures.

Le temps est aux projets cohérents, transversaux, d'une planification globale.

Les acteurs de la décentralisation s'en emparent ou doivent s'en emparer mais l'État ne peut être absent.

L'État garant, l'État stratège se doit d'être un État partenaire : « un partenaire actif des collectivités au niveau déconcentré, au coeur de nouvelles dynamiques territoriales ».

Au moment où la décentralisation prend en considération « le temps long » avec les SCOT, les PDU, les PLH, les dossiers de voirie, où les documents d'État s'imposent avec les ZPPAUP (Zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysage), les SDAGE (Schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux), les SAGE (Schéma d'aménagement de gestion des eaux)..., l'État local acquiert une nouvelle légitimité46(*).

Il doit avoir sa place dans la construction de ce « polycentrisme maillé », paysage institutionnel complexe en transition.

a) La loi n° 99-533 du 25 juin 1999, dite « loi Voynet »

A l'origine de la loi du 25 juin 1999 dite d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et modifiant la loi « Pasqua » du 4 février 1995, nous trouvons le changement de majorité à l'Assemblée nationale et de Gouvernement.

Diverses critiques sont avancées pour justifier ce nouveau texte : 

- la loi « Pasqua » (même si elle a engagé une réflexion pertinente sur le territoire) aurait eu « une coloration fortement ruraliste », le pays faisant l'objet de tous les soins au détriment de la ville47(*) ;

- insuffisamment européenne, elle aurait été inspirée par une logique de l'offre et atteint « ses limites avec l'impossible mise en oeuvre du schéma national d'aménagement du territoire... Soucieux de répondre à l'ensemble des sollicitations, (ce schéma) ne fixait pas de choix stratégiques clairs. Il est remplacé par huit schémas qui portent des besoins »48(*) ;

- ce nouveau texte introduit un changement de démarche : à une démarche de construction successive d'un schéma national et de schémas régionaux, « il substitue une approche plus intégrée et interactive, avec une première phase de définition des cadres, orientations ou stratégie - schéma de services, schémas régionaux, stratégie de contrats - puis une deuxième phase consacrée aux documents eux-mêmes prenant en compte les contributions concertées de la première phase, les schémas régionaux devant être compatibles avec les schémas de services. Ces huit schémas nécessitent une approche interrégionale et une mise en perspective à l'échelon européen »2.

Gérard Larcher reconnaît à la loi de 1995 une faiblesse : « nous ne nous sommes pas donné les moyens économiques suffisants »49(*).

Jean François-Poncet, président de la commission spéciale du Sénat, ne dit pas autre chose : « Comme les crédits nécessaires à une politique d'envergure ne furent pas au rendez-vous, ce texte fondateur ne bénéficia ni du temps ni des moyens qui lui auraient permis de marquer le territoire de son empreinte »50(*). Mais il conclut : « Ce n'est pas en votant tous les cinq ans une grande loi conçue pour vingt ans mais jamais appliquée qu'on fera bouger les choses »51(*).

Au fond, il estime que « la métropolisation est un concept en voie d'être dépassé dans les pays les plus avancés et que l'espace rural est le lieu d'une nouvelle modernité ». Saisissant l'opportunité de ce débat, Claude Belot en appelle à la péréquation pour équilibrer la France du « vide » (milieu rural) et la France du « trop plein » (banlieues), rappelant, à la suite de Gérard Larcher, que l'égalité est un objectif à atteindre plutôt qu'un acquis. Jean-Pierre Raffarin parle de la « victoire sémantique » de Madame Voynet qui fait adopter un nouveau vocabulaire52(*).

Il est d'accord pour faire de la liberté une voie pour atteindre la justice, du développement une condition de l'aménagement. Tout ceci passe par une logique du contrat : « Le contrat est l'outil majeur de l'aménagement du territoire, (il) est le lieu de l'équilibre, le lieu où les volontés s'articulent... il est l'occasion pour l'État d'affirmer la cohérence dont il est en charge ».

Encore faut-il, selon le futur Premier ministre, que ce contrat soit lisible, transparent, identifiant (savoir qui fait quoi), d'où son attachement au principe de « chef de file » : « C'est pour le citoyen, le moyen de voir que les collectivités territoriales, les acteurs locaux travaillent ensemble dans la bonne direction et que chacun assume sa responsabilité vis-à-vis des autres ».

Abordant le pays, il est très clair : « Le pays ne fragilise que les départements qui ne s'intéressent pas à lui. Quand un département s'intéresse au pays, le pays renforce le département ».

Il résume sa pensée de la manière suivante : « Priorité au développement, logique de contrôles, avenir du pays mais aussi - c'est très important - la région comme pivot de la contractualisation ».

Et de préciser : « la guerre département-région n'aura pas lieu parce qu'elle est absurde ».

Sa conception du pays ne fait pas l'unanimité dans ses propres rangs. Paul Girod trouve le projet de loi concernant le pays « extraordinairement encadré », excessivement contraignant et rigide53(*).

Tout au contraire, Gérard Miquel (président d'un pays de 60 communes réunissant 20 000 habitants) va justifier le pays : « Les pays sont avant tout des territoires pertinents pour bâtir et faire émerger des projets cohérents. Ils doivent reposer sur une forte participation des acteurs locaux... lieux privilégiés de démocratie participative favorisant l'expression de la créativité, de l'initiative, du dynamisme et de la solidarité de nos concitoyens »54(*).

Il n'est pas de ceux qui estiment qu'il y a antinomie entre le conseil général et le pays :

« Le conseil général me semble en effet, la collectivité locale de proximité la mieux placée pour réfléchir, coordonner et animer les démarches territoriales du pays. Sa place est prépondérante dans cette nouvelle organisation du développement local dans nos campagnes. Son rôle est important dans la mise en place des pays, tant en matière de délimitation que dans l'organisation de la démarche mais aussi dans l'aide à l'émergence des structures maître d'ouvrage... Les conseils généraux s'ils savent être les garants de cette nouvelle organisation, devront également mettre en place des outils de niveau départemental pouvant servir l'ensemble de ces territoires de projet.

C'est seulement à cette condition et avec cette volonté d'accompagner au plus près du terrain, l'émergence de ces pays que les conseillers généraux prendront naturellement leur place et qu'ils pourront mener une politique efficace d'aménagement de leurs territoires ».

Mais que souhaitait exactement le Gouvernement Jospin ?

Il reprenait la notion de pays créée par la loi du 4 février 1995. Elle avait rencontré l'intérêt des élus : au 15 décembre 1998, il en existait 71.

Pour Philippe Duron, rapporteur, « cadre d'implantation, d'animation et de coordination, le pays n'existe que par les énergies et les organismes ou institutions publics ou privés qu'il fédère autour d'un projet territorial commun. Le pays n'est donc pas un nouvel échelon administratif ».

La loi « Voynet » s'apparente à une « loi de méthode» rappelant des valeurs, précisant le rôle de l'État, de ses partenaires et arrêtant « le cadre de la recomposition territoriale de la France ». Elle participe à une « refondation » de l'État, le replaçant au centre d'un partenariat chargé, clairement identifié.

Toujours selon M. Duron, il faut nourrir une nouvelle génération de contrat de plan État-région, renégocier le contenu des politiques européennes des fonds structurels.

Le temps d'un aménagement volontariste et centralisé, le temps d'un État planificateur est terminé55(*).

Avec la loi du 2 mars 1982, la région promeut l'aménagement du territoire avec celle du 29 juillet 1982, elle participe à la négociation et à la conclusion des contrats de plan.

L'État se dote de partenaires. Il reste à bâtir « une culture du partenariat », à remodeler un territoire qui ne peut plus être celui de l'Assemblée Constituante56(*).

Le temps est venu des « espaces projets », des « espaces de vécu professionnel et social de nos contemporains », des « bassins d'emploi », des « bassins de vie ». Il faut, aussi, compter avec l'Europe dont le centre de gravité glisse vers l'Est. Tout ceci, justifie le mot « refondation ».

Quel est le contenu de la loi du 25 juin 1999 ?

Elle commence par fixer la finalité de l'aménagement du territoire et de son développement durable : ils concourent à l'unité de la notion, aux solidarités entre citoyens, à l'intégration des populations. Ce sont donc des outils au service du progrès social, économique, environnemental. Ils favorisent la solidarité entre entreprises et territoires, l'égal accès aux savoirs, aux services publics.

L'article 1er fait de la modulation des aides publiques une forme de « péréquation des ressources en fonction des charges ».

Aménagement et développement relèvent de l'État respectueux d'une conduite partenariale et de subsidiarité.

La politique d'aménagement et de développement intéresse les vingt prochaines années : elle se traduit par des schémas de services collectifs, par l'allocation de ressources budgétaires, par des contrats conclus avec les collectivités territoriales, les EPCI, les personnes morales publiques et privées, les contrats de plan avec la région.

Le schéma régional d'aménagement du territoire :

- il renforce les pôles de développement à vocation européenne et internationale, soutient « le développement local organisé dans le cadre des bassins d'emploi et fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains » ;

- il se réfère explicitement aux pays « présentant une cohésion géographique, historique, culturelle, économique et sociale », au sein desquels le développement local favorise « la mise en valeur des potentialités du territoire en s'appuyant sur une forte coopération intercommunale et sur l'initiative et la participation des acteurs locaux » ;

- il s'appuie sur l'organisation des agglomérations, la gestion maîtrisée de l'espace et « la répartition de la fiscalité locale ».

La loi en appelle notamment à la juste péréquation des ressources et à des interventions différenciées, « selon l'ampleur des problèmes de chômage, d'exclusion, de désertification rurale rencontrés... ».

Huit schémas de services collectifs sont prévus : enseignement supérieur et recherche ; culture ; santé ; information et communication ; schémas multimodaux des services collectifs de transport des voyageurs et de marchandises ; énergie, espaces naturels et ruraux, sport.

Un projet de loi, à déposer dans les deux ans, doit prévoir les orientations à retenir.

Un Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire est mis en place tout comme un Fonds national de l'aménagement et du développement.

Le schéma régional de l'aménagement et du développement du territoire devient le plan de la région : il localise les grands équipements, les infrastructures et les services d'intérêt général.

A l'initiative de la région, des schémas interrégionaux peuvent être élaborés. Chaque assemblée parlementaire constitue une Délégation parlementaire à l'aménagement et au développement de territoire (elle comprend 15 membres).

L'article 25 traite du pays :

« Lorsqu'un territoire présente une cohésion géographique, culturelle, économique ou sociale, il peut être reconnu à l'initiative des communes ou de leurs groupements comme ayant vocation à former un pays ». Son périmètre est arrêté par le préfet après avis de la Conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire et consultation de la Commission départementale de la coopération intercommunale.

Le pays élabore une charte, crée un comité de développement.

L'article 26 institue un projet d'agglomération : il concerne les communes d'une aire urbaine de plus de 50 000 habitants. Un comité de développement est créé dans l'aire urbaine.

L'article 27 ouvre la possibilité de contrat de ville et d'agglomération57(*).

L'article 48 évoque l'existence « d'organismes de réflexion et d'études appelés agences d'urbanisme » ; « elles peuvent prendre la forme d'association ».

b) La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, dite « loi Chevènement »

La loi du 12 juillet 1999 - dite loi Chevènement - relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a eu pour premier titre « organisation urbaine et simplification de la coopération intercommunale ».

Devant l'Assemblée nationale, le ministre de l'Intérieur, présente ce texte comme une nouvelle étape de la décentralisation pour un double objectif : permettre la décision au niveau le plus pertinent, assurer un développement du territoire équilibré géographiquement et socialement.

L'instrument pour parvenir à ces fins : l'intercommunalité.

Celle-ci n'est pas une chimère : dans un pays à forte identité communale, la coopération intercommunale suit une dynamique positive ; au 1er janvier 1999 la France compte 1 679 EPCI à fiscalité propre réunissant 18 876 communes et comptant 34,5 millions d'habitants.

Jean-Pierre Chevènement rend hommage à ce mouvement : « nos communes qui puisent leur permanence dans l'Histoire ont su depuis longtemps se regrouper, d'abord pour gérer des services spécialisés, ensuite pour orienter le développement local ».

Des déséquilibres perdurent : des régions, des villes demeurent à l'écart et le mouvement fléchit. Si en 1996 on comptait la création de 211 EPCI, en 1997, nous en sommes à 131, en 1998 à 103.

Depuis 1992, il n'existe que 5 communautés de villes et le partage de la richesse avec la TPU n'a pas rencontré le succès espéré.

Si l'on considère le fait urbain - trait dominant de la société française - il faut admettre que « la civilisation de la ville se cherche », freinée par la crise sociale, marquée par « l'apartheid spatial », un projet de société qui tourne à vide.

Si développement, aménagement, coopération sont à l'ordre du jour, nous voyons bien que la réalité physique de l'agglomération n'a pas, en général, de correspondance politique et juridique capable de prendre les décisions qui s'imposent. Il faut bâtir un outil pour appréhender l'agglomération, le bassin de vie.

Ce décalage existe également dans le milieu rural qui connaît des fractures tout aussi profondes.

Il faut ériger une institution qui prenne en compte la vie, le territoire autour d'un bourg centre ou d'une petite ville. Il faut trouver une bonne dimension pour investir dans des services de base, organiser les mutualisations nécessaires.

Nous pouvons facilement résumer l'apport de la loi Chevènement :

- elle simplifie et adapte les structures avec les communautés d'agglomération, les communautés de communes et les communautés urbaines ;

- concernant les compétences, nous retrouvons un schéma classique qui distingue les compétences obligatoires, les compétences facultatives. Très logiquement, le périmètre doit correspondre à celui des aires urbaines définies par l'INSEE (40 % des habitants participent à un flux interne domicile-travail) ;

- la solidarité donnera corps à un projet cimenté par une taxe professionnelle à taux unique à mettre progressivement en place sur une période maximale de 12 ans. La communauté de communes accueille le district et la communauté de villes peut se transformer en communauté d'agglomération ;

- décision déterminante : toute communauté d'agglomération créée avant le 1er janvier 2005 recevra une DGF de 250 francs par habitant (soit le double de celle accordée à la défunte communauté de villes).

A l'issue de la navette parlementaire, la commission mixte paritaire aboutira à un accord, après 18 heures de discussion. Dominique Perben, ancien ministre, député, souligne l'importance du projet, « la complexité effarante » de notre organisation (« c'est la Chine des mandarins »58(*)). Il reconnaît la progression de l'intercommunalité mais également ses dysfonctionnements. Au passage, il fait remarquer la bonne gestion des collectivités territoriales (« les comparaisons en matière d'endettement ne sont pas en faveur de l'État »). Il s'interroge toutefois sur la « TPU systématique ».

Plus sceptique, son collègue Francis Delattre, observant la législation sur la coopération intercommunale, ne peut s'empêcher de citer le mythe de Sisyphe : il a compté depuis le 15 juillet 1971, 8 lois successives !

Gilles Carrez soutient l'idée de la TPU (« un progrès indiscutable ») mais il regrette que le projet de loi oppose rural et urbain, privilégie celui-ci et contraigne trop l'Île-de-France59(*).

Pierre Méhaignerie considère que la TPU entraînera nécessairement l'élection de conseillers communautaires au suffrage universel direct et que cela conduira « fatalement à la transformation du département et du mode d'élection des conseillers généraux ».

Sur un autre registre, il estime que « le pouvoir d'achat des familles et des entreprises doit désormais devenir la priorité...Les consommations collectives ont peut-être atteint, dans certains domaines, y compris les collectivités locales, une limite ».

L'ancien ministre, Robert Poujade, favorable au projet, regrette la faiblesse des villes françaises : « Elles sont faibles démographiquement, économiquement, financièrement. Dans l'esprit européen elles n'ont ni la dimension, ni en tout cas les moyens d'action qui leur permettraient d'affronter à armes égales la compétition et de redevenir des villes modèles ». Selon lui, les villes sont stigmatisées alors qu'elles doivent faire face à des coûts de centralité élevés, à la précarité et à la marginalité.

Au Sénat, Daniel Hoeffel se demande si deux structures (communautés de communes et communautés urbaines) n'auraient pas suffi.

Comme d'autres, Michel Mercier craint que le renforcement de la coopération intercommunale ne se traduise par un alourdissement des prélèvements obligatoires.

Il reconnaît les avantages de la TPU qui fait disparaître les concurrences fiscales, promeut l'aménagement du territoire et la mutualisation des ressources. Il fera appel à la responsabilité des élus et s'interroge sur le devenir de la TP : sera-t-elle « rationalisée » ou supprimée ?

Certains sénateurs, lors du débat, ne pourront s'empêcher de se montrer quelque peu provocateurs. Citons, à titre d'exemple, Alain Vasselle, qui veut interdire toute fonction élective aux fonctionnaires (de l'État, hospitaliers, territoriaux). Son amendement, déposé en ce sens, a un « caractère provocateur » (dixit Daniel Hoeffel), est « à la limite anticonstitutionnel » (Jean-Pierre Chevènement)60(*).

Au nom de l'économie, de la simplification, le Sénat vote un amendement dispensant le président d'un EPCI d'adresser un rapport-bilan aux communes de moins de 3 500 habitants.

Une majorité sénatoriale s'opposera au fléchage des élus communaux pour siéger à l'intercommunalité. Elle s'opposera également à la création par l'assemblée délibérante de l'EPCI de comités consultatifs qu'ils s'intéressent « aux affaires d'intérêt intercommunal relevant de sa compétence » ou aux services publics exploités en régie ou délégation.

Les opposants invoquent la simplification, l'économie, le découragement des élus.

Dominique Braye (sénateur des Yvelines) ne réussit pas à convaincre ses collègues : « Il ne s'agit pas là d'une obligation, il s'agit d'une faculté offerte aux EPCI...il faut donner la possibilité d'agir à ceux qui ont la volonté d'aller auprès des habitants pour s'informer et les faire participer... L'expérience m'a montré qu'il ne fallait jamais se priver d'avis ni d'idées extérieurs susceptibles de renforcer l'efficacité des réalisations intercommunales »61(*).

*

* *

A la suite de ces deux lois, le Premier ministre fait une conférence de presse le 26 octobre 2000 au cours de laquelle il met en avant :

- l'approche territoriale de chaque ministère conjuguée avec l'intérêt collectif et la cohérence nationale ;

- l'importance de la consultation régionale et du débat au sein des deux délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire ;

- une « déconcentration plus large », « une nouvelle étape de la décentralisation », qui doivent favoriser de nombreux cadres territoriaux d'interventions publiques fondés sur le contrat, adaptés à la réalité des territoires et au rythme des nouvelles temporalités vécues par nos concitoyens ;

- la complexité de la société, qui implique une interactivité croissante des acteurs.

D. TEMPS DE CRISPATION

Approche de l'échéance présidentielle aidant, nous allons connaître un temps de crispation qui se terminera par le vote de la loi « Vaillant » du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.

1. Le rapport Mercier62(*)

Au cours de l'année 2000, la majorité sénatoriale marque son agacement à l'égard du Gouvernement de Lionel Jospin.

Dénonçant une « tendance à l'enlisement », à « la recentralisation », le Président Poncelet décide la création d'une Mission d'information sur l'avenir de la décentralisation : il s'ensuit le rapport de Michel Mercier, rendu public le 28 juin 2000.

Craignant un découragement des élus locaux, « véritable socle humain de la démocratie de proximité », « un démantèlement de la fiscalité locale qui conduit à une responsabilisation des gestionnaires », « un malaise des maires », il faut, selon le Président du Sénat, faire franchir à la décentralisation de « nouvelles frontières », d'autant plus que, dans son esprit, elle s'avère « le meilleur antidote aux effets négatifs de la mondialisation ».

Il entend sauver les lois de 1982-1983 qui font partie du « patrimoine républicain », retrouver « une décentralisation gestionnaire et responsable » et non « une décentralisation assistée et dépendante »63(*).

Jean-Pierre Raffarin critique lui aussi un « processus de recentralisation sans précédent » : « le Premier ministre a annoncé, à la télévision, la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation. Au-delà de la méthode, choquante, cela correspond en fait à une nationalisation de la taxe d'habitation ».

Cette unilatéralité le choque d'autant plus que « nous venions de finaliser les contrats de plan, dans un esprit plutôt positif ». Et de se référer à sa présidence régionale : « Quand j'ai été élu président de la région Poitou-Charentes, les dotations de l'État dans ma région représentaient 40 %, la décision propre de la collectivité portait sur les 60 % restants. Aujourd'hui c'est l'inverse : on gère les dotations de l'État avec les circulaires de l'État64(*)».

C'est sur cette toile de fond générale que Michel Mercier construit son rapport « bilan de la décentralisation ». Il commence par louer celle-ci et les collectivités locales : « La gestion décentralisée a fait la preuve de sa vitalité. Les collectivités locales se sont affirmées comme des acteurs économiques de premier plan. Elles occupent une place significative dans l'économie nationale et leurs investissements, qui représentent plus des deux-tiers de l'investissement public, constituent un facteur de croissance avéré. L'assainissement financier et la sagesse fiscale caractérisent l'efficacité de la gestion décentralisée. L'excédent budgétaire des collectivités locales a permis à la France de se conformer aux critères de Maastricht ».

Le rapport prend soin de souligner l'augmentation de la part des administrations publiques locales dans le PIB à partir de 1982, l'expertise financière des gestionnaires locaux, élus et fonctionnaires (« qui produit des effets auxquels l'État serait bien en peine d'aboutir »), la performance budgétaire, la gestion active de la dette, la sagesse fiscale locale.

Certes, la part de celle-ci a augmenté dans le total des prélèvements obligatoires (9,6 % en 1970 ; 12,9 % en 1998) mais cette augmentation « s'explique par la nécessité de financer les compétences locales [...] et par le fait que l'évolution des dotations de l'État ne permet pas aux collectivités locales de faire face au coût de leurs compétences, obligatoires ou transférées par les lois de décentralisation65(*) ».

Les dotations de l'État, de 1988 à 1998, ont augmenté moins vite que les dépenses des collectivités locales (37 % contre 54 %).

Afin de poursuivre ce mouvement, d'adapter l'action publique aux évolutions économiques, démographiques et sociales de la France, de faire face au risque de fracture civique, sociale et territoriale, Michel Mercier en appelle à la clarification des compétences66(*) : « Le poids excessif des prélèvements obligatoires pèse sur les contribuables, ces derniers sont en droit d'être de plus en plus exigeants sur l'utilisation des deniers publics. Ils sont également en droit d'identifier clairement « qui fait quoi » dans le paysage institutionnel local.»

Avec la mission, il estime que la logique initiale des blocs de compétences a été oubliée au profit de la cogestion, de la multiplication des partenariats possibles et impossibles67(*).

Sont également invoquées l'inadéquation des moyens des collectivités locales, l'atteinte à leur autonomie financière et fiscale, la péréquation en panne.

La Mission veut « une relation vigoureuse et concertée de la décentralisation » qui passe par un nouveau contrat de confiance avec l'État, une organisation institutionnelle plus efficace, la garantie du principe de libre administration...

Tout cela exige un recentrage de l'État sur ses missions essentielles, la rénovation des fonctions de contrôle (avec l'institution du dialogue entre les chambres régionales des comptes et les collectivités locales), la meilleure association des collectivités locales aux décisions qui les concernent, une nouvelle approche de la déconcentration (oui à un interlocuteur unique qui ne peut être que le Préfet, coordinateur de l'interministérialité, il n'est pas nécessaire que chaque ministère ait un service déconcentré régional ou départemental), le renforcement de « l'intercommunalité de projet », des coopérations interdépartementales et interrégionales, de la coopération décentralisée...

Pour la mission, « le pays doit demeurer une espace de projet », sans avoir vocation à devenir un nouvel échelon territorial.

Sans surprise, le rapport critique la lourdeur des procédures de recrutement, de formation de la fonction publique territoriale (mise en cause des seuils, quotas), ainsi que la remise en cause des marges d'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales. Sont à ce titre cités : la diminution des compensations par l'État, l'imposition de charges aux collectivités territoriales, le désengagement de l'État, la diminution de la part de la fiscalité locale dans les ressources des collectivités locales, l'opacité de la péréquation.

Les propositions que formule la Mission s'appuient d'abord sur un principe : entre l'État et les collectivités doit s'établir un partenariat équilibré.

Cet « État contractuel » suppose une triple condition :

- que l'État retrouve ses missions essentielles ;

- que le rôle et la place des collectivités locales soient pleinement reconnus ;

- qu'une relation de confiance s'établisse afin de développer des partenariats pour fédérer les énergies au service de l'intérêt général68(*).

Développant ce principe, Michel Mercier voit dans le contrat « un vecteur efficace » pour mettre en place, par exemple, des cofinancements « lorsqu'ils s'avèrent indispensables ». Reprenant une formule de Jean-Pierre Raffarin, il considère que le cofinancement a sa raison d'être dans « un actionnariat de projet », lorsqu'il s'agit d'intervenir dans des domaines « qui relèvent effectivement d'une responsabilité partagée entre l'État et les collectivités locales ».

Ce partenariat suppose un cadre contractuel clair et équilibré, la distinction des étapes. Il n'a pas lieu d'être s'il s'agit de matières parfaitement décentralisées ou lorsque les financements sont majoritairement apportés par les collectivités territoriales ou encore lorsque nous sommes en présence de matières régaliennes.

Au nom de la simplification, un même document doit réunir les contrats visant le même objet, être issu d'une négociation menée au plus près des réalités et tournant le dos à un « dirigisme contractuel ».

Soucieuse d'éviter les détournements, la Mission récuse tout contrat qui serait un instrument de transfert de charge de l'État sur les collectivités locales sans transfert parallèle de responsabilités.

Valeur d'un tel contrat ? « Votre Mission d'information considère que les défaillances de l'État dans le respect de ses obligations contractuelles pourraient faire l'objet de sanctions financières ».

Seconde idée sur laquelle s'appuie la Mission : la promotion de la collectivité chef de file.

L'établissement d'un bilan montre qu'il est illusoire de chercher à supprimer toute forme de cofinancement entre collectivités pour la réalisation d'un même projet. Ainsi, la réalisation de grands équipements fait appel aux concours de plusieurs collectivités : « Le cofinancement, s'il s'exerce dans le cadre d'un partenariat, peut également traduire de véritables solidarités et complémentarités en vue d'une plus grande efficacité de l'action publique.69(*)»

En ce cas, la notion de chef de file peut assurer une plus grande cohérence70(*). Cette notion, à ce jour, n'a pas reçu de traduction législative, contrairement au souhait exprimé par le Sénat qui, lors de l'examen de la loi du 25 juin 1999, a adopté à cette fin un article additionnel (écarté par l'Assemblée nationale).

Le rapport Mercier aborde la question fiscale locale « condition nécessaire de la libre administration » : « La tradition française de financement des collectivités locales par l'impôt a rendu le principe de libre administration indissociable de la notion d'autonomie financière et fiscale71(*) ».

Or, cette autonomie est battue en brèche par nombre de dispositions législatives ou réglementaires qui imposent des dépenses obligatoires, par le biais de contrats (dont le contrat de plan).

Lors du débat précédant le vote de la loi de finances rectificative pour 2000, Jean-Pierre Raffarin avait dit son exaspération : « Nous devenons des quasi préfets. Nous gérons des dotations et des circulaires. Il ne nous manque plus que les casquettes mais nous sommes prêts à les porter s'il nous faut assumer jusqu'au bout ce destin qui est de servir la cause non pas de la décentralisation mais d'une certaine déconcentration72(*) ».

Or, que veulent les élus ?

La Mission Mercier trouve réponse dans une déclaration de Pierre Mauroy : les élus veulent « établir des budgets assis sur des recettes clairement définies afin de ne pas être à la merci de dotations de l'État trop facilement susceptibles d'être remises en cause73(*)».

Le rapporteur avance trois raisons pour maintenir l'acquis de la fiscalité locale directe :

- un impératif démocratique : payer l'impôt, c'est juger ceux qui le décident et ce qu'ils décident. Avec René Dosière, la Mission Mercier estime que « ne pas payer l'impôt local constitue une forme d'exclusion civique ». La substitution du budget de l'État à la fiscalité locale, la multiplication des exonérations font régresser la démocratie, développent l'irresponsabilité parmi les habitants et parfois les élus74(*) .

- une nécessité économique : des ressources différentes (dotations, ressources propres) permettent d'équilibrer, de fournir une sécurité. La fiscalité locale alimente le dynamisme économique : avec la croissance du nombre de logements, les valeurs locatives augmentent, tout comme les recettes.

- une liberté : la fiscalité locale définit la libre administration, donne son contenu à la gestion de l'endettement, à la programmation des dépenses. Un élu local dont les ressources « se composent essentiellement de subventions centrales se trouve dans la position d'un quémandeur ; un élu local responsable de rentrées fiscales devient un acteur du développement »75(*). Et puis la fiscalité locale n'est-elle pas finalement la contrepartie de l'interdiction des déficits de fonctionnement ?

Attachée au principe de l'autonomie fiscale, la majorité sénatoriale dépose, le 22 juin 2000, une proposition de loi constitutionnelle. Ses signataires l'estiment menacée et « bien plus nécessaire [en France] que dans d'autres États, notamment fédéraux76(*) ».

Dans un souci de crédibilité, Michel Mercier suggère aux élus locaux d'élaborer des projets alternatifs. Voici ses suggestions :

- concernant la taxe d'habitation, il mentionne deux orientations : le recours à la valeur locative et la référence aux revenus. Il cite Jean-Pierre Fourcade, qui s'exprimait ainsi devant le Sénat le 3 novembre 197877(*) : « Nous serons obligés d'en venir un jour à la suppression de la taxe d'habitation et à son remplacement par une affectation directe aux collectivités locales d'une partie de l'impôt sur le revenu » ;

- concernant le département : « votre rapporteur considère pour sa part que dans un premier temps il serait judicieux d'asseoir sur le revenu un impôt perçu par le département et destiné à financer les dépenses sociales » ;

- la taxe professionnelle devrait prendre en compte la valeur ajoutée. Quant aux taxes foncières, pourquoi ne pas recourir à un impôt déclaratif ayant pour assiette une déclaration de la valeur vénale ?

Afin d'éclairer les décideurs, le rapporteur évoque des transferts possibles d'impôt d'État (droit de mutation, vignette). Il rappelle que le vote de taux additionnels aux impôts perçus par l'État se pratique en Espagne (depuis 1997), que le partage de l'impôt sur le revenu entre l'État et les collectivités locales se pratique aux Pays-Bas, en Allemagne, au Danemark, en Belgique, en Italie.

Sans surprise, Michel Mercier voit dans la péréquation « le corollaire de la décentralisation ».

2. Le rapport Mauroy

Emanant de la Commission pour l'avenir de la décentralisation, ce rapport est remis au Premier ministre, Lionel Jospin, le 17 octobre 2000. Il comprend 154 propositions, dont bon nombre demeurent toujours d'actualité et sont souvent reprises dans les rapports les plus récents.

L'introduction rappelle le consensus dont bénéficie une décentralisation active, bien gérée et qui ne remet pas en cause le statut de notre État unitaire.

Mais, constatant sa complexité, le décalage entre découpages administratifs et bassins de vie, les insuffisances de l'administration d'État, la tentative recentralisatrice de celui-ci, le « brouillage » des compétences, la commission estime nécessaire de mettre en oeuvre une « nouvelle étape ».

S'inscrivant dans une perspective de long terme (dix à quinze ans), n'omettant pas les services publics locaux, elle entend porter un intérêt appuyé aux acteurs de la décentralisation (agents, élus et citoyens).

Elle fait le choix d'une « refondation démocratique » à partir d'un existant : « Nos institutions locales s'enracinent dans l'histoire du pays. La commune et le département ont une existence séculaire. La région, dans son découpage, aussi insatisfaisant soit-il, est désormais connue et appréciée de l'ensemble de nos concitoyens. Cette organisation a certes l'inconvénient d'une superposition de niveaux. Mais elle a aussi pour contrepartie des légitimités et un enracinement démocratique qu'il serait vain de bousculer au nom de l'efficacité ».

La logique du rapport repose sur une évolution maîtrisée au service d'un profond renouvellement du pouvoir local, marquée par « un pouvoir régional fort, apte à engager la compétition économique avec ses partenaires européens », « une coopération intercommunale dont la réussite est déjà inscrite dans les faits et qu'il convient de doter par l'élection au suffrage universel direct d'une légitimité démocratique », « un conseil départemental, dont le mode d'élection est fortement modernisé, [et qui] exerce des compétences mieux redéfinies et recentrées ».

Il est également fait appel au principe de subsidiarité et à l'autonomie fiscale. Au titre de la pertinence et de la dynamique territoriale, le rapport Mauroy appelle au dépassement de « l'exception française » par la coopération intercommunale et imagine une France en 2010-2015 composée de 3 500 communautés de communes, de 130 communautés d'agglomération et de 20 communautés urbaines78(*).

La commission ne remet pas en cause nos trois niveaux d'administration locale, trilogie qui se retrouve dans la plupart des pays européens.

La région, institution récente, dynamique, doit favoriser le dialogue et la concertation entre les différentes institutions publiques. Il est suggéré la tenue « au moins une fois par an » d'une conférence régionale des exécutifs (État, régions, départements, intercommunalités), le développement de la coopération interrégionale, la constitution de métropoles puissantes et de réseaux de villes permettant la mise en place de stratégies communes de projets.

Les propositions 12 à 15 bis « renouvellent » l'échelon départemental. La commission reconnaît que « l'avenir des départements est aujourd'hui un point de cristallisation du débat politique institutionnel » plus interne au monde politique qu'au grand public. Echelon déconcentré, « prépondérant et essentiel » de l'État, son maintien conditionne le renforcement de la déconcentration qui s'imbrique avec la décentralisation79(*).

Mais la légitimité du département en tant que collectivité repose sur ses compétences (qui « nécessitent à la fois proximité et maîtrise de la complexité, impliquant une échelle plus large que la commune ou l'intercommunalité ») et sur la nécessité d'une péréquation.

Reste sa modernisation :

- démocratique, d'abord : si le conseiller général est bien identifié en milieu rural, il est « le plus souvent méconnu » en milieu urbain, d'autant que son mode d'élection conduit à une sous-représentation urbaine ; le renouvellement par moitié des conseils généraux est mal compris de l'opinion publique ; le département est la seule collectivité territoriale de cette importance à laquelle ne s'applique pas la loi sur la parité.

Pour assurer cette modernisation démocratique, la Mission Mauroy recommande que le conseil général, qui prendrait le nom de conseil départemental, soit composé de conseillers départementaux renouvelés dans leur totalité tous les six ans.

Quant au mode de scrutin, deux hypothèses sont retenues : élection à la proportionnelle avec une prime majoritaire sur la circonscription départementale ; création de nouvelles circonscriptions « sur la base de territoires rénovés tenant compte des intercommunalités ». La circonscription pourrait réunir plusieurs intercommunalités dans l'hypothèse de petites intercommunalités.

Au législateur de choisir la proportionnelle et/ou le scrutin uninominal suivant l'importance de la circonscription ;

- fonctionnelle ensuite : comme le prévoit la loi du 2 mars 1982, le département doit pouvoir créer avec les communes et les EPCI un service d'assistance technique, juridique ou financier (propositions 102 et suivantes).

Après avoir plaidé la coopération transfrontalière et la coopération internationale décentralisée, la Mission Mauroy se réfère aux principes de répartition par blocs de compétences pour retrouver une clarification des attributions de chaque collectivité (propositions 22 à 57).

Elle reconnaît les avantages d'une répartition souple, évolutive des compétences et voit dans la contractualisation « un élément de souplesse supplémentaire », le contrat devenant de fait « une autre source de répartition des compétences, qu'il s'agisse des contrats de plan par lesquels l'État délègue une partie de ses compétences, ou des contrats sectoriels ».

Le contrat a une vertu fondamentale : « il permet le dialogue, le rapprochement des administrations et des acteurs locaux, et la convergence des interventions ». Positif dans ses implications institutionnelles, il doit en être fait un bon usage c'est-à-dire non systématique80(*).

Après avoir traité de l'engagement des citoyens et de la disponibilité des élus, le rapport Mauroy consacre plusieurs de ses pages à la qualité et à la sécurité juridique des actes des collectivités territoriales. Dix ans après, elles trouvent une particulière actualité avec la révision générale des politiques publiques. L'exercice du pouvoir décentralisé doit se faire dans la sécurité juridique et la sérénité, conditions d'un travail novateur et durable.

La Mission Mauroy souligne que les collectivités doivent pouvoir disposer d'une expertise certaine intéressant un environnement de plus en plus complexe techniquement : la mise en commun de moyens d'assistance s'impose, que ce soit au niveau départemental, intercommunal ou de l'État (avec la création d'une inspection générale des collectivités territoriales, propositions 104 et 105).

En référence à la fonction consultative du Conseil d'État au bénéfice du Gouvernement, le rapport plaide pour une fonction consultative des tribunaux administratifs au bénéfice des collectivités territoriales « pour leurs actes les plus importants » (proposition 106).

Après avoir réservé les propositions 118 à 134 à la fonction publique territoriale, la Mission Mauroy traite in fine de la refonte des finances locales.

Elle pose un principe : celui de l'autonomie fiscale (« une part prépondérante des recettes des collectivités locales dépend des décisions prises par l'élu et dont il assume politiquement la responsabilité, est une dimension essentielle de la démocratie et du principe français de libre administration des collectivités territoriales81(*) »).

La modernisation de la taxe d'habitation passerait par une assiette reposant pour partie d'une revalorisation des valeurs locatives et pour partie sur le revenu du foyer.

La simplification fiscale doit conduire à l'affectation d'un impôt principal à chaque collectivité, mais il ne saurait y avoir exclusivité : toute spécialisation exclusive fragilise la collectivité bénéficiaire.

Un schéma d'affectation est proposé : la taxe d'habitation aux communes, la taxe professionnelle à taux unique aux EPCI.

Pour les départements, deux options sont envisagées : un impôt additionnel à la CSG ou la taxe foncière sur les propriétés bâties (solution préférée).

La région pourrait recevoir une partie de la taxe professionnelle.

Traditionnel sujet : la péréquation. Ce doit être la fonction des dotations de l'État avec une limitation du nombre de critères. Sans surprise, il est proposé de compenser intégralement les transferts de compétences.

Quelques semaines avant la remise du rapport, 9 élus de droite sur les 22 de la Commission démissionnent pour protester contre « la recentralisation financière ». Avec le président Poncelet, ils présentent, le 18 octobre 2000, une proposition de loi garantissant l'autonomie financière des collectivités locales82(*).

3. La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

Les travaux de la commission Mauroy inspirent la loi relative à la démocratie de proximité83(*). Celle-ci se donne pour but de « replacer le citoyen au coeur d'une décentralisation plus légitime, plus efficace, plus solidaire ».

L'exigence de proximité traduit le souhait des Français de participer à la réflexion sur les décisions locales, à la définition du projet qui concerne leur quotidien.

Elle prouve l'attachement porté à la commune, « lieu privilégié d'apprentissage et d'exercice de la démocratie ».

Il faut donc une nouvelle étape de la décentralisation fondée sur la démocratie de proximité (qui favorise l'expression de la citoyenneté) et sur la démocratisation des mandats locaux (qui nécessite une amélioration des conditions d'exercice de ces mandats).

Lors de la présentation du projet de loi à l'Assemblée nationale, le 13 juin 2001, Daniel Vaillant, ministre de l'Intérieur, cite les six priorités du Gouvernement :


· moderniser les institutions locales en renforçant la coopération, en réformant certains modes de scrutin ;


· clarifier les compétences des collectivités locales ;


· moderniser les finances locales (qualifiées d' « obsolètes », d' « injustes » : dotations peu lisibles, péréquation insuffisante...) ;


· répondre aux attentes de la fonction publique territoriale ;


· faire progresser la déconcentration (inséparable d'une décentralisation réussie) ;


· approfondir la démocratie locale.

L'opposition à ce projet porta surtout sur les conseils de quartier qu'il rendait obligatoires et auxquels furent adressés quatre griefs principaux :

- l'idée de placer un adjoint à la tête du conseil de quartier amène, selon Guy Tessier « une catastrophe pour la démocratie84(*)», un risque de politisation ;

- il y a un risque d' « insécurité juridique au gré des majorités municipales » avec le renouvellement des conseils de quartiers tous les six ans ;

- pourquoi systématiser le conseil de quartier, alors qu'il peut exister des structures voisines (cf. les 266 comités d'intérêt de quartier qui existent à Marseille depuis 1944) ?

- le conseil de quartier obligatoire porte atteinte au principe de libre administration.

Pour Guy Tessier, le projet apparaît comme « un texte touffu », avec un objectif « dirigiste, formaté, dénoué d'ouverture prospective... un texte déplacé en cette année de centenaire de la vie des associations créées sous l'égide de la loi de 1901 ». Et de conclure : « la décentralisation modèle 1982 [est] désuète et désormais insuffisante ».

François Fillon juge sévèrement ce projet, qualifié « de circonstance [et] aussi étriqué que brouillon ». Il met en cause le divorce qui sépare « la France institutionnelle » de « la France du terrain », celle des « citoyens engagés, des créateurs de richesses, des collectivités territoriales ».

Selon lui, ce texte ne traduit pas les travaux de la commission Mauroy : « Il y a quelque chose d'étrange à légiférer sur la démocratie locale alors même qu'elle est plus vivante, plus riche que la démocratie nationale qui elle, en revanche, est marquée par la désillusion civique et un absentéisme électoral croissant. Le Gouvernement légifère sur ce qui va plutôt bien et esquive ce qui va plutôt mal ».

Le député de la Sarthe dénonce tour à tour la faiblesse endémique du Parlement, la distance accrue entre les pouvoirs européens et les citoyens, l'exigüité et l'essoufflement du dialogue social. Après avoir qualifié ce texte de « DMOS de la décentralisation », François Fillon dit son attachement à ces principes que sont la participation des habitants à la vie locale, le référendum local, la coopération intercommunale. Les conseils de quartiers ? « Nous n'y sommes pas hostiles... mais il y a dans [leur] généralisation systématique... une logique uniforme que nous n'apprécions pas... Cette institutionnalisation encadrée et figée de la démocratie locale est une réalité peu imaginative et, pour tout dire, fonctionnaire ».

Il craint de voir ces conseils de quartiers et les conseils de communautés concurrencer le conseil municipal85(*).

Il estime que, dans sa partie « Démocratie », ce texte n'apporte rien car tout dépend du maire, de « sa volonté à promouvoir ou non le débat démocratique et contradictoire ».

Favorable au Titre II du projet de loi portant amélioration du statut de l'élu, il n'en évoque pas moins la nécessité de rester dans les limites financières acceptables : « le nombre d'élus a toujours fait reculer la mise en oeuvre d'un véritable statut des élus ».

Deux idées particulières méritent d'être relevées dans les propos de François Fillon : il répète son attachement au scrutin unique pour la région et le département. Selon lui une décentralisation clarifiée exige une rationalisation des pouvoirs qui doit reposer sur deux couples : communes-intercommunalités ; région-départements. Il préconise le mariage des régions et des départements au moyen de deux outils d'intégration : le mode d'élection et l'assiette de leur fiscalité86(*).

Rejoignant l'unanimité, il constate la complexité de nos textes : depuis 1996, la partie législative du Code général des collectivités territoriales a été modifiée par 42 lois ayant un impact sur 390 articles87(*).

Conclusion : « Le conseil juridique, comme l'interprétation des textes législatifs et réglementaires, constituent au regard de cette instabilité des normes juridiques et de la judiciarisation de notre société une mission de service public ».

François Fillon évoque alors la mise en place d'un centre d'information permettant aux élus d'être conseillés et de disposer d'une assistance juridique.

Attaché à un nouveau contrat politique de décentralisation, François Fillon l'imagine « couronné sans doute par un référendum ».

Avec pondération, Daniel Hoeffel, rapporteur au nom de la commission des Lois du Sénat, dit son attachement à quatre principes :


· la démocratie représentative prime sur la démocratie participative. Reconnaissant le mouvement associatif, ses constituants nécessaires à la vie, à la vitalité des quartiers, des villes et des villages, partenaires privilégiés des collectivités territoriales, ils animent la démocratie participative complémentaire de la démocratie représentative. Mais celle-ci doit avoir le dernier mot, y compris dans la non-reconduction des élus : « Il est un temps de concertation et un temps de décision. Cette dernière ne peut échoir qu'aux élus régulièrement soumis au contrôle et au verdict du corps électoral » ;


· il faut respecter la diversité des situations, des expériences et des collectivités locales, proscrire les impositions obligatoires. Daniel Hoeffel soulève une contradiction : « alors que l'État n'est plus en mesure lui-même - et nous comprenons parfois les raisons qui l'y amènent - de préserver la présence des services publics ou ayant vocation à l'être - police, gendarmerie ou poste - dans toutes les zones rurales et dans tous les quartiers », le Gouvernement doit se montrer modeste lorsque, par exemple, il impose l'ouverture de maries annexes ;


· toute proposition concernant les conditions d'exercice des mandats locaux susceptibles de rendre plus réelle l'égalité des citoyens devant les fonctions électives est la bienvenue88(*) ;


· le rôle de la commune dans l'édifice institutionnel français doit être protégé. L'élection des délégués intercommunaux au suffrage universel direct fragilise l'identité de la commune : « L'intercommunalité à fiscalité propre a pris son élan en France parce qu'elle a su préserver l'identité de la commune et le climat de confiance entre la commune et l'EPCI ».

Ce texte permet des avancées. Citons les droits à l'information, à la consultation des habitants qui sont consacrés dans le Code général des collectivités territoriales ; des comités consultatifs qui peuvent être sollicités sur tout problème communal (article L. 2143-2 du CGCT) ; des garanties législatives qui protègent les droits des élus des assemblées délibérantes, mais le secrétariat de la commission des Lois de l'Assemblée nationale observe que ces dispositions sont suivies de manière très inégale89(*).

Les comités consultatifs se sont constitués de manière variable « alors que des quartiers défavorisés auraient gagné à être couverts par de telles structures ».

La limitation du nombre d'adjoints ne favorise pas la responsabilité, la présence, le suivi individualisé.

Une exigence croît : la territorialisation de l'action publique ; mais il faut constater le décalage existant entre la souplesse des moyens mis pour traiter des questions de proximité et l'attente des quartiers en matière de besoins, de services, de participation.

Sans remettre en cause le principe de libre administration, le projet de loi se donne pour objectif de promouvoir d'une manière plus volontariste la participation des habitants à la vie locale et de renforcer les droits des élus (notamment de l'opposition) au sein des assemblées locales90(*).

Conseils de quartier, adjoints de quartier, mairies annexes, commissions de services publics locaux doivent favoriser ce mouvement91(*).

Ce projet tend également à favoriser les droits de l'opposition dans les assemblées délibérantes en leur donnant un pouvoir accru de propositions et d'évaluation, en garantissant leur liberté d'expression.

Dispositions obligatoires (exemple : création de conseil de quartier) alternent avec des dispositions facultatives (exemple : création des adjoints de quartier).

Concernant les élus, ce texte accroît leur disponibilité (augmentation de leur crédit d'heures et de formation), améliore leur régime indemnitaire, étend leur régime de protection sociale, favorise la parité et sécurise la situation des élus à l'issue de leur mandat92(*).

Au nom d'un dialogue local apaisé, Daniel Hoeffel et la commission des Lois du Sénat souhaitent supprimer certaines propositions telles que l'organisation obligatoire d'une séance annuelle réservée à l'opposition93(*), les missions d'information et d'évaluation, la réservation d'un espace au profit de l'opposition dans les bulletins d'informations...

La commission mixte paritaire se réunit le 29 janvier 2002 et trouve un accord après douze heures de débat.

En voici le dispositif principal :


· les conseils de quartier sont institués dans les communes de plus de 80 000 habitants. Leur composition est arrêtée par le conseil municipal sur proposition du maire94(*) ;


· le nombre d'adjoints peut être augmenté dans ces villes au-delà de 10 % de l'effectif légal, dès lors qu'ils se consacrent aux quartiers ;


· des mairies annexes sont installées dans les communes de plus de 100 000 habitants ;


· une commission consultative des services publics locaux est instituée dans les régions, départements, communes (de plus de 10 000 habitants)95(*), EPCI de plus de 50 000 habitants et syndicats mixtes comptant une commune de plus de 10 000 habitants. Présidée par l'exécutif, elle examine chaque année des rapports d'activité, ainsi que sur les prix des services publics (eau, traitement des ordures ménagères,...) ; elle est consultée sur divers projets (délégations,...). Elle réunit des élus, des habitants et des usagers ;


· des missions d'information et d'évaluation peuvent être créées dans les communes de plus de 50 000 habitants96(*), dans les départements et régions ;


· le bulletin d'information réserve un espace d'expression pour les conseillers non majoritaires dans les communes de plus de 3 500 habitants, dans les départements et régions ;


· les derniers titres traitent des conditions d'exercice des différents mandats, des aides économiques apportées par les collectivités territoriales lors des transferts de compétences97(*), du financement du service départemental d'incendie et de secours, de la participation du public à l'élaboration des grands projets.

S'il faut se réjouir de cette unité parlementaire, on ne peut qu'être surpris par l'intensité critique. Il est vrai que l'horizon électoral présidentiel s'approche.

Lors du 84e Congrès de l'Association des maires qui se tient le 22 novembre 2001, Lionel Jospin, Premier ministre, plaide pour la politique menée par son Gouvernement :

- le contrat de croissance et de solidarité initié en 1999 et prolongé pour 2002 apporte un surplus de 6,7 milliards de francs par rapport au pacte de stabilité adopté en 1996 ;

- alors que les dépenses de l'État se sont accrues de 8 % de 1997 à 2001, la DGF a progressé du double, c'est-à-dire de 16 % pendant la même période ;

- l'autonomie fiscale est « étroitement liée à la liberté communale ». Si des impôts locaux ont été supprimés, si des assiettes ont été modifiées, c'était dans le but d'alléger, de simplifier la fiscalité, de soutenir l'économie. Ces manques à gagner pour les collectivités ont été compensés « en totalité ». Le rôle de l'État : « garantir, par ses dotations, un niveau suffisant de ressources ».

Le président du Sénat, Christian Poncelet, tient un tout autre discours devant ce même congrès, le 21 novembre :

- il estime que la législature qui va s'achever en 2002, à l'exception notable de l'intercommunalité - qu'il qualifie de révolutionnaire - constitue « un incontestable rendez-vous manqué pour la relance de la décentralisation ». ;

- « un système de financement à bout de souffle » entraîne le recul de l'autonomie des collectivités locales.

La relance qu'il appelle passe par la création d'une nouvelle collectivité territoriale à partir de l'intercommunalité et par la création d'une dizaine de grandes régions.

Le département ? « Je le dis très clairement, cet échelon incontestable doit rester le socle des politiques sociales et de la solidarité de proximité ».

Favorable à l'interdépartementalité, le président du Sénat plaide pour une décentralisation « à la carte et pour tous », le principe de subsidiarité, la révision de la Constitution, le pouvoir réglementaire des collectivités territoriales (« dans le cadre de leurs compétences »), l'existence d'une fiscalité locale98(*), le principe d'une loi-cadre de dévolution des compétences, la reconnaissance du droit à l'expérimentation et l'exercice des compétences à la carte.

Et de conclure son discours par ce voeu : « Que l'année 2002 soit celle du consensus territorial ».

E. LA DÉCENTRALISATION DANS LA CONSTITUTION

La Constitution du 4 octobre 1958, dans sa version initiale, ne prête guère d'importance à la décentralisation. Sur quatre-vingt-douze articles, six concernent les collectivités territoriales, dont trois pour l'Outre-mer99(*).

L'article 72 les énumère (communes, départements, territoires d`Outre-mer), rappelle que la loi les crée et prévoit les conditions de leur libre administration par des conseils élus.

L'article 24 assigne au Sénat le rôle de représentant des collectivités territoriales.

L'article 34 intègre dans le domaine de la loi la fixation des règles concernant le régime électoral des assemblées locales et la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales.

La Constitution du 27 octobre 1946 ne disait pas autre chose, même si elle contenait un article 89 ambitieux et toujours d'actualité :

« Des lois organiques étendront les libertés départementales et municipales ; elles pourront prévoir, pour certaines grandes villes, des règles de fonctionnement et des structures différentes de celles des petites communes et comporter des dispositions spéciales pour certains départements ; elles détermineront les conditions d'application des articles 85 à 88 ci-dessus.

Des lois détermineront également les conditions dans lesquelles fonctionneront les services locaux des administrations centrales, de manière à rapprocher l'administration des administrés ».

Constatons donc une certaine permanence constitutionnelle entretenue par l'échec du référendum de 1969 sur la régionalisation et l'absence de suite à la proposition de loi constitutionnelle de décembre 1979 reconnaissant la région et dotant les collectivités locales d'un pouvoir réglementaire.

Mais, nonobstant la légèreté de cette référence constitutionnelle, la production législative intéressant la décentralisation sera de 1982 à 2000 extrêmement importante ; tout observateur objectif considérant les « lois Defferre » de 1982-1986 comme une rupture bienfaitrice100(*).

Fallait-il donc en 2003 réviser la Constitution afin de consacrer « l'organisation décentralisée de la République » ?

Les promoteurs de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 trouvèrent de nombreuses justifications, juridiques et politiques.

1. Justifications juridiques

Le statut constitutionnel de nos collectivités territoriales présente peu de consistance et s'en remet très généralement à la loi pour les créer, arrêter leur régime électoral, donner un contenu au principe de libre administration.

Les puristes relèvent également le caractère approximatif de la rédaction initiale de notre texte fondamental qui cite « les collectivités locales » (article 34) et les « collectivités territoriales » (articles 24 et 72)101(*).

Une critique particulière s'impose : notre texte est devenu inadapté pour les départements et territoires d'outre-mer. Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon relèvent d'un régime juridique hybride. Des missions sénatoriales d'information conduites en 1999-2000 ont conclu à la nécessité de statuts différenciés, estimant que le droit appliqué enfermait les départements d'outre-mer dans un carcan.

Lors des débats, le sénateur Patrice Gélard avança un argument fort : la Constitution devait être révisée par souci de conformité avec le Conseil de l'Europe et l'Union européenne qui ont érigé le respect de l'autonomie locale en droit fondamental102(*).

Le principe de l'autonomie figurait certes dans le droit législatif, mais il était absent du droit constitutionnel (sauf à considérer qu'il figurait en filigrane dans le principe de libre administration). Au nom des libertés locales, il importe de donner un contenu explicite au principe de libre administration.

Profitant du caractère lapidaire des dispositions constitutionnelles sur la décentralisation, le Conseil constitutionnel a joué un rôle important dans l'élaboration d'un droit constitutionnel applicable aux collectivités locales, raison de plus pour que le constituant s'implique.

Si cette implication avait eu lieu, ce même Conseil constitutionnel, selon Pascal Clément, n'aurait pas accepté ce qu'il considère, au cours de ces dernières années, comme un mouvement de recentralisation103(*). Il l'accuse même d'avoir favorisé l'uniformité au détriment de la reconnaissance des spécificités locales.

Et de citer l'opposition du Conseil constitutionnel à la reconnaissance du « peuple corse » figurant dans l'article 1er de la loi du 13 mai 1991, article invalidé au nom de l'indivisibilité du peuple français, sans distinction d'origine, de race ou de religion.

De citer encore la décision du Conseil constitutionnel qui déclare contraire à la Constitution - car attentatoire au principe d'unité - la charte européenne des langues régionales ou minoritaires élaborée dans le cadre du Conseil de l'Europe.

Pour être certain d'une jurisprudence plus protectrice des libertés locales, pour prévenir l'essoufflement du mouvement de décentralisation, inscrire celui-ci dans la durée, Pascal Clément plaide pour une nouvelle architecture des pouvoirs, une nouvelle « base normative », la Constitution de 1958 apparaissant « à cet égard insuffisamment protectrice de l'initiative locale ».

Avec d'autres, Pascal Clément affirme : « Une fois la Constitution modifiée, la réforme ne pourra pas être différée, en particulier celle de la fiscalité locale ».

2. Justifications politiques

Cette révision de la Constitution doit marquer une avancée de la décentralisation.

Le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, après avoir cité la dimension européenne de la France, le retour de l'autorité républicaine et le renouveau de l'État, cite la troisième dimension de son projet qu'il trouve dans une « République de proximité, proche des citoyens, attentive à leurs préoccupations, à leur écoute ».

La proximité ? Une façon de traiter la complexité, de donner des responsabilités, de faire en sorte que les décisions soient prises au plus près du terrain : « C'est dans la proximité que doivent s'exprimer ces complexités ».

Selon lui, la proximité a deux vertus :

- elle recentre l'État sur ses missions fondamentales. Faire remonter la complexité locale dans les systèmes centraux c'est nourrir des situations de blocage, de paralysie, qui conduisent à l'impuissance politique ;

- elle permet de traiter la complexité en donnant des responsabilités pour que les décisions soient prises près du terrain. Jean-Pierre Raffarin croit à la « République des proximités sur les territoires, qui prend des décisions accessibles au citoyen et dont l'identité est reconnue ».

Avec le Général de Gaulle et Olivier Guichard de la DATAR, des actions ont été engagées pour « libérer les énergies, assurer l'équité nationale des territoires ». Pierre Mauroy, Gaston Defferre ont « fait franchir à la décentralisation des étapes très importantes pour l'organisation de notre République » mais il faut un « nouvel élan », que « l'avenir soit porteur de nouveaux progrès ». Il faut « un acte II de la décentralisation » car « la réforme demeure inachevée»104(*).

A quoi sert cette révision constitutionnelle ? « A bien montrer la direction dans laquelle nous voulons nous engager ».

Certains membres de la majorité seront plus explicites. Si René Garrec voit dans cette initiative « un départ foudroyant que l'on attendait depuis longtemps », Pascal Clément considère qu'en 2002 et au cours des années 90, il y a eu recentralisation, complexité, perte d'autonomie et donc atteintes graves aux principes de décentralisation. Il faut mettre fin à cette dérive.

La consécration constitutionnelle devra marquer l'irréversibilité d'un processus qui, en France, marque le pas alors que dans d'autres pays d'Europe tels que l'Irlande, la Grèce, le Portugal, la Suède, la Finlande, l'Italie, il continue de s'installer.

Justifications juridiques et politiques ont leur part de vérité. Elles se situent dans un temps particulier (l'arrivée d'une nouvelle majorité à l'Assemblée nationale et d'un nouveau Gouvernement). Elles ont aussi leur part de pure communication.

Fallait-il réviser la Constitution ?

L'idée de créer un « droit constitutionnel local » pour asseoir la décentralisation ne peut faire que l'unanimité chez les décentralisateurs, d'autant plus que la décentralisation est un processus toujours à parfaire.

Il y a un aspect symbolique dans cette nouvelle écriture de la Constitution. Encore faut-il que l'on donne du sens et de la vie aux mots.

C'est ce qu'ont fait précisément les grandes lois de décentralisation des années 80-90.

Pierre Mauroy, dans son rapport à Lionel Jospin sur l'avenir de la décentralisation, n'avait pas jugé utile cette révision. Il pensait que la souplesse du cadre juridique français permettait le franchissement de nouvelles étapes, en s'appuyant sur l'article 72 et le principe de libre administration.

Auditionné par la commission des Lois du Sénat, il regretta que l'on n'ait pas porté à la connaissance du Parlement les projets de loi organique. Sans surprise, il plaida pour l'intercommunalité oubliée : « sans l'intercommunalité, vous aurez manqué l'essentiel. Ce grand mouvement là il faut le soutenir et aller plus loin demain. C'est là que se fabrique véritablement l'avenir de la France ». Praticien averti, il dit sa préférence pour que priorité soit donnée à la réforme de la fiscalité locale.

Comment présenter de manière synthétique cette loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ?

Elle a pour axe central le principe général de la décentralisation, cause et effet de cinq « leviers de changements importants ».

a) Le principe de décentralisation

Pour identifier la France, le constituant ajoute ceci : « son organisation est décentralisée ». Preuve de l'importance de cette précision : elle figure à l'article premier de la Constitution, au même titre que l'indivisibilité, la laïcité, la référence à la démocratie, à l'esprit social et à l'égalité.

Les promoteurs de la nouvelle rédaction de cet article premier veulent marquer l'irréversibilité de la décentralisation en la consacrant symboliquement, affirmer l'originalité et la spécificité de notre modèle. Ils estiment que le temps est venu d'adapter notre cadre institutionnel à des collectivités territoriales devant jouer pleinement leur rôle dans la réforme des structures administratives, la modernisation des services publics, l'approfondissement de la démocratie locale, la recherche d'une meilleure prise en compte des attentes particulières et de la diversité des collectivités situées outre-mer.

Le Président Jacques Chirac, lors de son discours à Rouen, le 10 avril 2002, prenait position avec force : « Entre l'étatisme jacobin et un fédéralisme importé, plaqué sur nos réalités, contraire à notre histoire comme à notre exigence d'égalité, une voie nouvelle doit être inventée. Si la France veut rester une grande démocratie, elle doit lancer la révolution de la démocratie locale et construire la République des proximités. C'est une exigence démocratique. C'est un impératif européen. Et c'est une nécessité économique et sociale ».

Et de dénoncer l'esprit de suspicion à l'égard des citoyens, des collectivités : « Nous devons faire le pari de la confiance ».

Et de plaider pour l'autonomie financière des collectivités, l'institution du référendum local, la promotion de nos régions, le droit à l'expérimentation, la délégation - y compris de ressources - la clarification, la simplification. Autant d'objectifs qui requièrent le maintien d'un État garant du droit, de l'impartialité, de l'égalité, de l'unité. Le Président de la République s'engage pour « une importante révision de la Constitution ».

Le Premier ministre réintroduira tous ces thèmes dans son discours de politique générale du 3 juillet 2002 : « Il faut effectivement réviser la Constitution pour donner un nouvel élan ».

Inscrire le principe de décentralisation dans notre texte fondamental ne divisait pas. Il y eut cependant deux objections :

- la première porta sur l'article de rattachement. L'opposition plaidait pour l'article 72 afin de ne pas mettre la décentralisation sur le même plan que la laïcité, l'égalité l'indivisibilité, car n'étant pas de même nature ;

- la seconde consistait à qualifier « l'organisation décentralisée » de « territoriale » : la décentralisation ne concernant pas l'ensemble de l'État. Le Président de la République, le Gouvernement, le Parlement, les grandes institutions judiciaires ne peuvent être décentralisées. Cette proposition fut récusée car jugée trop réductrice, la décentralisation faisant vivre un modèle de relation entre l'État et les collectivités territoriales de la République105(*).

Le principe général de décentralisation étant consacré, il a besoin pour produire tous ses effets, selon le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, de « leviers ».

b) Le principe de libre administration

Ce principe, déjà consacré par la Constitution de 1946, figurait dans le texte initial de celle de 1958 et fut reconnu explicitement par le Conseil constitutionnel dans sa décision 79-104 du 23 mai 1979.

Il prendra soin d'en rappeler les limites, notamment l'indivisibilité de la République et l'intégrité du territoire.

La libre administration des collectivités territoriales ne saurait, bien évidemment, aller à l'encontre des autres principes de notre Pacte républicain tels qu'ils figurent dans notre Constitution (exemple : l'égalité des citoyens).

Reste à savoir de manière plus précise ce que l'on entend par libre administration.

La Constitution vient un peu à notre secours :

- « la loi détermine les principes fondamentaux... de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources » (article 34, alinéa 3, paragraphe 2) ;

- « dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences ». (article 72 alinéa 3)

Force est de constater - et c'est heureux - qu'il n'existe pas de définition de la libre administration des collectivités territoriales, mais deux conditions substantielles sont toujours signalées :

- l'existence d'un conseil élu ;

- des attributions définies par la loi106(*). Le Conseil constitutionnel préfère exiger que les collectivités territoriales soient « dotées d'attributions effectives ».

Plusieurs juristes et parlementaires ont estimé que la création du conseiller territorial inclus dans la dernière loi portant réforme des collectivités territoriales contredisait le principe de libre administration, estimant que les mêmes élus, siégeant au département et à la région auraient à traiter des compétences différentes relevant d'intérêts différents, parfois concurrents et divergents. Qu'ainsi, une même personne ne pouvait assurer la défense d'une collectivité au détriment d'une autre, qu'il y aurait risque d'instituer le conflit d'intérêts, la tutelle d'une collectivité sur une autre107(*).

Dans sa décision du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel n'a pas tenu compte de ces objections, le principe de libre administration étant, selon lui, respecté dès lors que chaque collectivité dispose d'un conseil élu et d'attributions effectives, peu importe que « les élus désignés lors d'un unique scrutin siègent dans deux assemblées territoriales ».

Ce même Conseil constitutionnel conforte en outre le droit reconnu à l'assemblée régionale et à l'assemblée départementale de pouvoir se saisir par délibération spécialement motivée de tout objet d'intérêt départemental ou régional pour lequel la loi n'a donné compétence à aucune autre personne publique.

Pour importante qu'elle soit, la décision du 9 décembre 2010 n'est pas la seule qui puisse éclairer la déclinaison du principe de libre administration. Le Conseil constitutionnel a censuré des dispositions législatives qui limitaient le pouvoir de créer ou de supprimer des emplois, de nommer des agents, de limiter la durée d'une obligation de service public. Il s'est opposé à l'obligation faite par la loi de tenir des réunions de commission ouvertes au public, à la reconnaissance d'un pouvoir normatif autonome au profit des collectivités territoriales108(*).

L'introduction, par la loi constitutionnelle de 2003, d'un pouvoir réglementaire ne fait que consacrer le droit en vigueur. Il s'exerce dans la mesure où le législateur l'a prévu et pour mettre en oeuvre les compétences des collectivités territoriales. Il doit respecter la hiérarchie des normes juridiques.

c) Le principe de subsidiarité

Il se retrouve inscrit dans l'article 72 alinéa 2 : 

« Les collectivités territoriales ont vocation à prendre des décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ».

Dans un vocabulaire plus accessible, le principe de subsidiarité peut être assimilé au principe de proximité : « Faisons en sorte que ce qui est bien géré au niveau le plus bas reste géré à ce niveau, le plus près du citoyen. C'est ce principe de subsidiarité, de proximité qui va nous permettre d'opérer des transferts importants de compétences ».109(*).

A partir de cette approche, le Gouvernement compte proposer au Parlement « au printemps prochain » des transferts de compétences très importants : « tout doit partir d'en bas » car « quand les choses sont bien réglées, bien administrés au niveau local, ce n'est pas la peine de les faire remonter au niveau supérieur ».110(*).

Pascal Clément préfère parler de « principe d'adéquation » car, selon lui, la subsidiarité, d'essence fédérale, correspond à l'organisation européenne et non plus à notre modèle étatique111(*).

L'important, c'est que le législateur s'astreigne constamment à évaluer le niveau de décision le plus approprié pour la mise en oeuvre d'une compétence. Même si le concept de subsidiarité fait débat et divise, il tend à identifier une méthode plus qu'un objectif, une démarche de construction plus qu'une norme.

Sous réserve que l'on prenne le temps, il peut être utile pour définir les compétences entre collectivités territoriales, tout spécialement si l'on se réfère à la technique des blocs de compétences.

L'expérimentation sera là pour le secourir.

d) Le principe d'expérimentation

La loi du 28 mars 2003 complète aussi l'alinéa 4 de l'article 72 : « [...] Les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ».

Fallait-il inscrire ce principe dans la Constitution alors que la jurisprudence du juge administratif et du Conseil constitutionnel permet et encadre cette expérimentation ? Oui, pour la dérogation à la loi, désormais reconnue.

La diversité des situations, la complexité des environnements, l'incertitude des technologies et de leur utilisation, le partage des opinions, la nouveauté des projets peuvent justifier l'expérimentation.

Elle permet de prendre toutes les données en considération, d'évaluer les résultats, d'assurer la décision future par la démonstration et la participation.

Des procédures définitives sont issues de l'expérimentation : le RMI, la déconcentration des services de l'État, la dotation globale de développement intercommunal, la modulation tarifaire de la SNCF, la régionalisation des transports ferroviaires112(*).

Dérogation possible au principe d'égalité, l'expérimentation a besoin d'encadrement juridique. Le Conseil d'État l'a conditionnée à une limitation dans le temps et à un impérieux motif d'intérêt général. Le Conseil constitutionnel a souligné le caractère explicite et temporaire de l'expérimentation, l'importance de la définition de celle-ci dans sa nature et sa portée, ainsi que le caractère incontournable de l'évaluation113(*).

Le contenu même de l'alinéa 4 de l'article 72 (intervention de la loi ou du règlement, objet et durée limités) doit apaiser celles et ceux qui craignent pour l'égalité des citoyens et des territoires, l'unité et la cohésion de notre Nation. Même si ceci ne figure pas explicitement dans la lettre de l'article 72 alinéa 4, nous savons que l'expérimentation, par définition, est réversible. Les parlementaires socialistes étaient particulièrement attachés à cette réversibilité.

Dans la réalité, il doit s'agir « d'une bonne pratique » pour innover sous réserve de contrôle114(*).

e) L'autonomie financière

Reconnaissance majeure inscrite dans l'article 72-2 : « Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi peut les autoriser à en fixer l'assiette et le taux dans les limites qu'elle détermine ».

Les alinéas suivants précisent que les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent « pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources », que tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités et les collectivités territoriales « s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

Le dernier alinéa rassure : « La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

Avant toute exégèse, il est bon de rappeler les raisons de cet article.

René Garrec, le rapporteur au Sénat, observa qu'il se présentait dans un contexte de «  recentralisation des ressources locales ».

La part des recettes fiscales correspondant à des impôts dont les collectivités territoriales votent les taux, dans leurs recettes totales hors emprunt s'élevait à 54 % en 1995. Après ces réformes, la part de la fiscalité locale dans les ressources globales hors emprunt a été réduite à 43 % pour les départements et 48 % pour les communes115(*).

Il rappelle que le poids des compensations versées aux collectivités par l'État a été multiplié par 13 depuis 1983 et par 3,3 depuis 1987 : « Ce mouvement de recentralisation des ressources locales s'est traduit par un brouillage entre fiscalité et compensation ».

La suppression de la part « salaire » de la taxe professionnelle met en cause « la finalité du critère du potentiel fiscal (...). Selon un processus inexorable, faute de réformer les bases de l'impôt local, c'est sa suppression graduelle qui sera mise en oeuvre. L'État commence par accorder des allègements aux contribuables qu'il compense aux collectivités à travers la procédure des dégrèvements. Puis il accorde des exonérations qui annoncent l'extinction progressive de l'impôt local ».

René Garrec dénonce « des transferts de charges insuffisamment compensés qui rompent le contrat de confiance avec l'État et qui sont contraires aux règles du Code général des collectivités territoriales ».

Il est à l'unisson de la majorité parlementaire et du Gouvernement.

Dominique Perben critique « la recentralisation financière », « le déclin de la fiscalité locale », de l'autonomie financière : « Nous ne pouvons plus nous résoudre à voir les finances locales dépendre toujours davantage de l'État au fil des législations et des lois de finances ». Et de conclure : « Nous savons tous que la part actuelle des ressources fiscales des collectivités territoriales est insuffisante ».

Pierre Méhaignerie, rapporteur pour avis au nom de la commission des Finances de l'Assemblée nationale, regrette que le « processus engagé il y a vingt ans [ait] été largement battu en brèche par des lois ultérieures, notamment par la suppression régulière d'impôts locaux (vignette automobile des particuliers, part régionale de la taxe d'habitation, part des salaires de la taxe professionnelle, taxe additionnelle régionale de droit de mutation à titre onéreux, parts régionale et départementale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties) remplacée plus ou moins bien, par des dotations, l'État devenant progressivement le premier contribuable local ».

Devant un tel état de fait, l'absence de dispositif constitutionnel garantissant l'autonomie fiscale et financière des collectivités territoriales, il apparaît indispensable de « préciser dans le texte constitutionnel le contenu du principe de libre administration en matière financière... pour mettre un coup d'arrêt à la remise en cause de la fiscalité locale qui porte une atteinte grave à l'esprit même de la décentralisation ».

Ces objectifs posés, la commission des Lois du Sénat résumait ainsi sa philosophie :

- les collectivités territoriales doivent bénéficier de « ressources garanties », « l'autonomie financière se concevrait ainsi comme une autonomie de ressources et une liberté de dépenses, étant entendu que la loi pourrait toujours prévoir, comme c'est actuellement le cas, des dépenses obligatoires » ;

- la garantie de l'autonomie fiscale doit être assurée par des recettes fiscales et autres ressources propres représentant pour chaque catégorie de collectivités territoriales « une part prépondérante » de l'ensemble des ressources ;

- toute suppression d'une recette fiscale perçue par une collectivité doit donner lieu à « l'attribution de recettes fiscales d'un produit équivalent ».

La commission des Lois du Sénat voit dans le respect de ces règles « un coup d'arrêt (...) donné au démantèlement de la fiscalité locale opéré sous la précédente législature ».

Elle estime que le projet de loi, en l'état actuel du texte, qui fait état d'une « part déterminante » des recettes fiscales et autres ressources propres des collectivités et des dotations, n'a « aucune portée normative et brouillerait la notion d'autonomie fiscale ».

Concernant la compensation, le rapporteur René Garrec précise bien compensation intégrale et permanente des transferts de compétences entre l'État et les collectivités territoriales ainsi que des charges imposées à ces dernières par des décisions unilatérales de l'État.

Il est à l'unisson de la majorité parlementaire.

Il constate les atteintes à l'autonomie fiscale des collectivités territoriales : de 54 % en 1995, elle n'est plus que de 36 % pour les régions, 43 % pour les départements et 48 % pour les communes.

L'expression « fiscalité locale » change de sens : elle englobe le produit des impôts locaux et les compensations « qui ne sont plus des recettes fiscales puisque leur montant n'évolue ni en fonction des taux ni en fonction des bases des impôts locaux ».

Il y a « érosion du pouvoir fiscal » par « recentralisation des finances locales ». D'une manière générale, « l'évolution des ressources et des charges des collectivités territoriales remet en cause leur autonomie financière et menace la mise en oeuvre de leur libre administration »116(*).

Conclusion : la libre administration des collectivités territoriales est un principe à réaffirmer, une action à reconquérir. Au nombre des données qu'elle recouvre, il y a l'autonomie des moyens117(*).

Pierre Méhaignerie se satisfait de la rédaction du futur article 72-2 alinéa 3 : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Il voit bien le flou de la formulation, mais il lui semble impossible de fixer un niveau118(*). Certes, les ressources ne peuvent être « inférieures à un certain seuil global de recettes », mais « la frontière reste indéfinissable », d'où la notion de « part déterminante ».

Le Conseil constitutionnel lui-même n'a jamais défini un seuil de ressources fiscales dans les ressources des collectivités territoriales.

Il n'empêche que « le présent projet de loi présente donc en l'occurrence une avancée particulièrement notable en posant le principe que l'ensemble des ressources propres fiscales et non fiscales des collectivités territoriales doit représenter une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources ».

Cette rédaction résulte d'un compromis : le projet initial incorporait les dotations reçues des autres collectivités territoriales aux ressources propres pour calculer « la part déterminante » des ressources globales, le qualificatif « déterminant » ayant été préféré à celui de « prépondérant ».

Reste à définir la notion de « ressources propres » par rapport à la collectivité concernée.

Pierre Méhaignerie apporte sa contribution : les ressources propres, ce sont celles pour lesquelles la collectivité dispose d'une certaine maîtrise, telles que les recettes fiscales directes et indirectes, les produits du domaine et d'exploitation.

Selon lui, les ressources propres ne peuvent pas intégrer les dotations, les subventions et compensations budgétaires dont les montants échappent totalement aux collectivités prises individuellement.

Lié à l'autonomie et à la libre administration : le principe de compensation qui fait l'objet de l'alinéa 4 de l'article 72-2.

Il trouve sa justification dans les « insuffisances du dispositif actuellement en vigueur en matière de compensation financière des transferts de compétences119(*) ».

Les dispositions du Code général des collectivités territoriales ne sont, dit-il, pas respectées : « Les charges transférées ont augmenté beaucoup plus vite que les compensations transférées ». Ainsi, de 1987 à 1996, la part des dépenses liées à l'exercice des compétences transférées dans les dépenses totales des collectivités territoriales est passée de 13,5 % à 17,8 %, tandis que la part des ressources transférées dans les ressources totales des collectivités a diminué de 9,5 % à 8,3 %.

De même, le ratio rapportant le coût des compétences transférées au montant des ressources transférées a diminué pour les départements de 1,26 en 1989 à 0,89 en 1996 et pour les régions de 0,96 à 0,66 pour la même période120(*).

A l'appui de son constat général, Pierre Méhaignerie pourra citer les dépenses réelles d'équipement des lycées qui vont passer de 130 millions d'euros en 1986 à 1,245 milliard en 1993, alors que la compensation n'évolue que de 57,5 millions à 203 millions pendant la même période.

L'État aidera les régions à souscrire une enveloppe de prêts de 609,8 millions d'euros.

Autre sujet bien connu : l'APA instituée par la loi de juillet 2001, entrée en vigueur le 1er janvier 2002. Son coût est estimé à 2,53 milliards d'euros. En 2003, le surcoût va de 1,1 milliard à 1,4 milliard. S'il n'y a pas d'aide supplémentaire, le département devra recourir à l'impôt supplémentaire.

Et pendant ce temps, « l'État incite fortement les collectivités locales à financer des dépenses qui relèvent de ses compétences, notamment en matière d'enseignement supérieur avec le plan université troisième millénaire ».

Les mêmes observations peuvent être faites en matière de santé, de construction de routes, de travaux sur les bâtiments universitaires. Toutes ces pratiques doivent être empêchées, d'où la présente révision constitutionnelle qui va mettre « un terme aux dérives constatées en donnant une valeur constitutionnelle à des règles qui n'ont jusqu'à présent que valeur législative et qui par conséquent ne peuvent lier le législateur puisque ce qu'une loi fait, une autre peut le défaire ».

Encore faut-il que « le montant des ressources transférées fasse l'objet d'une évaluation récente, sincère et précise, tenant compte de besoins réels ». Pour Pierre Méhaignerie, le présent projet de loi présente « une avancée particulièrement notable en posant le principe que l'ensemble des ressources propres fiscales et non fiscales des collectivités territoriales doit représenter un part « déterminante de l'ensemble de leur ressource »121(*).

Le débat sur la garantie des ressources fut l'occasion d'expressions approfondies qui, en 2011, gardent toute leur actualité.

Jean-Pierre Fourcade plaide pour que l'autonomie financière des collectivités territoriales soit garantie par la Constitution et ne s'attarde pas pour savoir s'il faut retenir le qualificatif de « prépondérant » ou de « prédominant ».

Selon l'ancien ministre, il convient de mettre un terme à la transformation des ressources fiscales en dotations budgétaires ; il faut garantir aux collectivités territoriales que les transferts de compétences ou de charges s'accompagnent concomitamment de ressources pérennes correspondantes.

Il propose de regrouper les différentes dotations (dotation générale de décentralisation, dotation globale d'équipement, dotation spéciale pour le logement des instituteurs) en une même enveloppe, de la diviser en trois masses (département, intercommunalité et communes) et de lui assigner un objectif de solidarité.

Abordant la nécessaire modernisation de la fiscalité locale, il la fait reposer sur trois principes : réalité (il faut retenir des bases réelles et évolutives car le recours à la valeur locative est dépassé), spécialisation (la taxe professionnelle allant aux régions et aux communes ; les impôts ménages aux communes ; taxes additionnelles à la CSG et à la TIPP destinées aux départements et à la région), innovation (il faut associer la fiscalité aux progrès de la technologie et de l'environnement).

Conscient de la difficulté de la tâche, il sait qu'il « faudra du temps pour réaliser ces réformes essentielles mais elles sont contenues dans la garantie constitutionnelle et il ne peut y avoir de garantie constitutionnelle de l'autonomie des finances locales sans réforme de la fiscalité locale. On en parle depuis suffisamment longtemps : arrêtons de débattre et commençons à travailler sérieusement à cette réforme ! »

Attaché à la péréquation, il refuse de « réclamer un effort supplémentaire au budget de l'État, déjà fortement déficitaire ».

La voie proposée : faisons l'inventaire critique des dégrèvements décidés ; il les a évalués à 8 milliards d'euros pour la taxe professionnelle, la taxe foncière et la taxe d'habitation. « Nous avons le culte des droits acquis, le culte de la sédimentation de l'ensemble des éléments fiscaux. Il nous faut abandonner cette culture et essayer de déterminer à qui profitent les dégrèvements afin de voir comment nous pourrions moderniser notre fiscalité ».

Retrouvant la péréquation, il remarque très justement qu'il est plus facile de corriger les inégalités entre les régions et les départements que de procéder à un saupoudrage vis-à-vis de 36 000 communes.

Yves Fréville, alors sénateur, se réfère à l'autonomie financière et à l'autonomie fiscale : « Il ne peut y avoir décentralisation sans libre emploi des ressources si l'on veut que la décentralisation ne conduise pas à l'uniformité mais permette la diversité des solutions mises au point par les collectivités locales. Quant au principe de l'autonomie fiscale il est le corollaire nécessaire de la responsabilité des élus devant le contribuable électeur : plus de dépenses, plus d'impôts, moins de dépenses moins d'impôts ».

Yves Fréville se pose une question : comment traduire économiquement et fiscalement les principes qui vont figurer dans la Constitution ?

Il existe « une tendance profonde, lourde, à la diminution des impôts locaux et cela parce qu'il n'y a plus de bons impôts locaux ».

Il y a vingt-cinq ans, l'autonomie fiscale des collectivités était totale. Un problème existe : dans une société moderne, il est de plus en plus difficile de trouver une assiette fiscale correspondant aux limites d'un territoire communal ou départemental. Voyons le revenu, la valeur ajoutée...

Si nous arrivons à localiser certains impôts, ils sont en général très mal répartis : prenons l'exemple des droits de mutation à titre onéreux. Parfaitement localisables, très dynamiques mais profondément inégalitaires dans leur répartition et, lorsqu'un impôt est mal réparti, « il faut utiliser toutes les ressources disponibles de l'État sur le plan budgétaire pour corriger les seules inégalités de ressources locales ».

La grande idée de la décentralisation risque de devenir impopulaire parce que fondée sur des impôts injustes et incompréhensibles. L'absence de bons impôts freine le processus de décentralisation.

L'impôt injuste, mal réparti, appelle le dégrèvement, contraire à l'autonomie fiscale. Il vaut mieux avoir une dotation indexée sur les salaires ou sur la valeur ajoutée qu'un impôt localisé mais stagnant. Il n'y a pas d'opposition tranchée entre impôts locaux et dotations d'État. « C'est en fait un continuum ».

f) L'appel au citoyen

Nous devons à la loi du 28 mars 2003 l'article 72-1 de la Constitution, qui prévoit :

- le recours au droit de pétition pour demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante d'une collectivité une question qui relève de ses compétences ;

- le recours au référendum, à l'initiative d'une collectivité territoriale, pour soumettre à la population un projet de délibération ou d'acte relevant de sa compétence ;

- la consultation de la population peut être décidée par la loi lors de la modification des limites des collectivités territoriales, la création d'une collectivité territoriale dotée d'un statut particulier, la modification de son organisation.

Dans ces trois hypothèses, des lois ordinaires ou organiques (recours au référendum) viendront préciser les conditions d'exercice de ces nouvelles procédures.

A l'origine de ce nouvel article : l'idée que la décentralisation ne peut être réservée aux élus et aux experts, la République appartient à toutes et à tous.

La démocratie doit reposer sur deux piliers : la représentation et la participation. La participation peut prendre différentes formes : toutes aussi utiles les unes que les autres pour faciliter l'expression et combattre le désintérêt de nos compatriotes que la montée de l'abstention traduit.

F. LA RÉPUBLIQUE DE LA PROXIMITÉ

En présentant son projet de loi (future loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales), le Premier ministre veut rassurer : transfert de compétences et transfert de financement vont de pair, « c'est une règle, un postulat »122(*).

Il en veut pour preuve la référence constitutionnelle : si dans le passé il y a eu des dérives fiscales dans certains départements, c'est précisément parce que cette règle n'avait pas d'existence constitutionnelle. Il en profite pour accuser les socialistes qui, selon lui, devraient être plus attentifs à l'évolution fiscale des collectivités qu'ils dirigent et qui devraient se demander « pourquoi l'ensemble des régions socialistes a une fiscalité supérieure à 10 % à celles des autres régions ».

Pour démontrer la cohérence de sa démarche, Jean-Pierre Raffarin rappelle le projet de réforme de la taxe professionnelle qu'il a lancé et qui pourra s'appliquer « dès le 1er janvier 2004 ».

Soucieux de relance économique, le Premier ministre s'adresse aux industriels, aux entrepreneurs pour qu'ils investissent dès maintenant. Il les assure d'exonération de taxe professionnelle. Dans le même temps, s'adressant à tous les parlementaires, Jean-Pierre Raffarin se veut fidèle à « l'esprit du rapport Mauroy », aux lois Defferre et à une démarche qui puise ses racines chez le Général de Gaulle.

La politique de décentralisation qu'il mène compte deux étapes :

- une étape constitutionnelle : « Nous tirons là une des leçons du 21 avril 2002. Nous prenons en compte ce désintérêt des Français pour la République. C'est en rapprochant la décision du terrain, le décideur de l'électeur, que nous pourrons intéresser le citoyen au débat démocratique. Ce texte répond donc, aussi à ce que nous avons entendu en avril 2002. Voilà pourquoi cette réforme est importante » ;

- une étape opérationnelle, « celle des transferts de compétence », avec « les garanties financières qui accompagnent ces transferts. Nous voulons d'abord responsabiliser tous les acteurs... Au fond, la décentralisation c'est d'abord et avant tout, la responsabilisation. C'est grâce à cette gestion au plus près du terrain et avec une évaluation plus concrète que notre pays fera des économies ».

Michel Mercier, dans son rapport sénatorial, avait déjà avancé cette idée d'économie : « La décentralisation a atteint ses buts. Les collectivités locales sont pleinement investies dans les compétences qui leur ont été dévolues, plus rapidement, plus efficacement et à moindre coût que l'État n'aurait pu le faire »

Le président du conseil général du Rhône estime que la décentralisation réduit le taux de prélèvement obligatoire. Il continue en 2003 d'affirmer ce qu'il écrivait dans son rapport de 2000. Il croit que les collectivités territoriales doivent être encore plus efficaces mais, pour cela, elles doivent définir librement leurs modalités de gestion123(*).

L'avis de Jean-Pierre Schosteck, rapporteur au nom de la commission des Lois du Sénat, concorde avec celui de Michel Mercier :

« Les vingt dernières années ont montré que la décentralisation contribuait également à une plus grande efficacité de l'action publique ». Et de citer les transports ferroviaires régionaux de voyageurs, les lycées et collèges : la part des départements et des régions dans la dépense totale que la nation consacre à l'éducation est passée de 14 % en 1975 à 21 % en 2001. Il rapporte ce sondage : en 2000, 67 % des Français jugeaient la coexistence de nos trois échelons (région, département, commune) « comme une bonne chose, car elle permet de gérer les dossiers au plus près des citoyens de manière satisfaisante »124(*).

Cette finalité financière s'impose : avec l'organisation actuelle, les délais sont trop longs, les financements peu clairs, les responsabilités confuses ; « la République française a besoin de cohérence et de proximité ». La cohérence relève de l'État, garant de l'égalité. C'est au couple État-région de s'assurer des mises en oeuvre sur le terrain : « La région est un espace de cohérence, un espace de projets où la stratégie et la programmation sont possibles »125(*).

Au couple État-région, la cohérence et la programmation ; au couple département-commune et avec l'intercommunalité, la solidarité et les infrastructures de proximité.

Si Jean-Pierre Raffarin insiste sur le couple cohérence-proximité, c'est parce que la seule cohérence nous éloigne du citoyen et que la seule proximité nous disperse.

Cohérence-proximité donc, mais aussi déconcentration-décentralisation. Ce second objectif libère : il faut donner des marges de manoeuvres locales, ne pas décourager les élus locaux d'entreprendre. Encore faut-il que l'État parle d'une seule voix, les élus locaux n'auront « qu'un partenaire qui engage l'État, ce dernier étant plus fort du fait d'une organisation simplifiée... L'État est, à présent, rassemblé autour du préfet de région en huit et non plus vingt-quatre pôles ».

C'est sous le signe de la garantie que le Premier ministre conclut : la première garantie vient de la Constitution, la seconde de la loi organique, la troisième de la péréquation (inscrite elle aussi dans le dispositif constitutionnel). Finalement, il croit en « une démocratie apaisée » qui s'exprime localement en un clivage plus institutionnel que partisan.

Nicolas Sarkozy, ministre de l'Intérieur, de la Sécurité intérieure et des Libertés locales, appuie la démonstration du Premier ministre : l'heure en Europe est à la décentralisation. Et de citer l'Allemagne, l'Espagne, l'Italie, la Grande Bretagne.

Au passage, il déclare devant l'Assemblée nationale : « Si nous n'avons pas soutenu le projet Defferre c'était sans doute une erreur ». Il plaide pour la simplification : « la simplification peut être la brutalité. Il était simple de supprimer un échelon, disons le département, mais qui aurait été d'accord avec cette politique ? C'était pourtant simple de supprimer le département, au nom de la logique économique favorable aux régions. Mais qui l'aurait accepté ? La France n'est pas une page blanche sur laquelle on peut plaquer un schéma sans tenir compte de son histoire. Les départements ont une légitimité historique, les régions ont une légitimité économique, les communes une légitimité de proximité ».

Le ministre de l'Intérieur ne veut pas passer « à côté de l'âme française et de la tradition française ». Si la région s'investit dans le développement, la formation professionnelle, le transport, les grandes infrastructures, l'intervention économique, les départements reçoivent « la pleine responsabilité de l'action sociale avec le RMI, y compris son volet allocation, et l'aide aux plus démunis ». Ils coordonnent l'action gérontologique ainsi que toutes les prestations sociales en faveur des personnes âgées. Ils ont également en charge le secteur routier transféré, les personnels d'entretien des lycées et collèges. Les communes vont avoir à s'occuper de l'aide à la pierre et du logement étudiant.

Simplification des compétences pour les collectivités territoriales, simplification pour l'État : le préfet de région va coordonner l'action des préfets de départements.

Le ministre de l'Intérieur ne va pas craindre d'évaluer les transferts et démontrer la force des engagements de l'État qui abandonne la perception de la TIPP (« ressource fiscale dynamique ») au profit du département.

Il aborde également la taxe professionnelle. « à partir du moment où vous avez supprimé la part salariale de la taxe professionnelle, vous avez totalement déséquilibré cet impôt... Nous pensons qu'il faut absolument maintenir un lien fiscal entre les collectivités territoriales et l'entreprise pour des raisons de croissance et de développement ».

Cette recette principale des collectivités doit « garantir l'effectivité du principe constitutionnel d'autonomie des collectivités territoriales. Or, cette autonomie dépend d'abord de la liberté de vote des taux de l'impôt »126(*). Nicolas Sarkozy n'oublie pas la péréquation127(*).

L'opposition au projet du Premier ministre se fait entendre au Sénat le 28 octobre 2003 par l'intermédiaire de Pierre Mauroy qui exposa ses cinq points de désaccord128(*) :

1) Nous doutons, dit-il, de votre capacité à accompagner financièrement les transferts de compétences du fait de l'aggravation des déficits de l'État : « je concède que jusqu'à présent, aucun Gouvernement n'a réussi à engager une réforme en profondeur de la fiscalité locale, mais la décentralisation ne saurait être uniquement une façon de se désengager »129(*).

Il se demande « comment débattre de transferts d'une telle ampleur sans savoir précisément comment ils seront financés, dans une période qui s'annonce particulièrement difficile pour les finances de l'État et où finalement, l'État ne remplit pas toutes ses missions ».

2) Le département bénéficie de plus de transferts que l'intercommunalité : c'est une étonnante et divine nouvelle, alors que certains, dont je ne partagerais pas le point de vue, annonçaient la fin du département... Le département bénéficie d'une cote tout à fait particulière : manifestement, c'est lui qui sort vainqueur de cette phase de la décentralisation. Il bénéficie plus de ces transferts que l'intercommunalité. Pierre Mauroy rappelle que la décentralisation s'appuie sur trois piliers : la région (la collectivité la plus moderne), le département (la collectivité la plus traditionnelle) et « l'ensemble - j'y insiste - commune et intercommunalité en pleine expansion, non pas depuis vingt ans, mais depuis les lois Chevènement et celles du Gouvernement Jospin »

3) Le projet, pense-t-il, ne donne pas toutes ses chances à la région : « vous départementalisez son élection, vous bridez l'émergence d'une nouvelle génération de responsables politiques, soucieux de développer des régions puissantes, capables de mettre en oeuvre la péréquation en leur sein comme de rivaliser avec les grandes régions européennes ».

4) On attend toujours une réforme de l'État, on attend que l'État établisse « un schéma d'organisation de ses services en fonction des compétences exercées par les collectivités locales ».

5) Le Gouvernement méconnaît l'intercommunalité. Au cours de ces trois dernières années, il y a eu une formidable montée de l'intercommunalité. Ce mouvement donne « une vigueur nouvelle à l'organisation territoriale de notre pays. Elle lui offre une chance exceptionnelle de se moderniser en renforçant ses pôles urbains, porteurs de projets viables et générateurs de progrès économique et social »130(*).

Se référant aux Journées des communautés urbaines qui se tenaient à Cherbourg, les 23 et 24 octobre 2003, Pierre Mauroy veut faire des EPCI des collectivités territoriales.

Pour terminer son propos, l'ancien maire de Lille considère le projet de loi comme une « pâle copie de l'acte I de la décentralisation » et trouve symptomatique son changement de titre allant d'un « projet de loi relatif à la décentralisation » à un « projet de loi relatif aux responsabilités locales ». Il nous livre sa définition de la décentralisation :

« Décentraliser, ce n'est pas transférer des compétences aux collectivités territoriales pour décharger l'État de ce qu'il ne veut pas faire et ne peut plus rien faire (...). Décentraliser, c'est approfondir une démocratie en rapprochant le pouvoir des citoyens, c'est moderniser le pays en développant ses atouts les plus prometteurs ».

Voici les principales dispositions de cette loi du 13 août 2004, qui fait incontestablement partie des grands textes décentralisateurs.

Symboliquement, cette loi commence par affirmer le rôle de la région en matière de développement économique, « sous réserve des missions incombant à l'État ».

Divers documents sont de son ressort : schéma régional de développement économique, schéma régional des infrastructures et transport, plan régional de développement des formations professionnelles, plan d'élimination des déchets, schéma régional prévisionnel des formations des collèges, des lycées, des établissements d'éducation spécialisée, des lycées professionnels maritimes et des établissements d'enseignement agricole, l'inventaire général du patrimoine culturel.

L'action de la région doit promouvoir un développement équilibré et favoriser l'attractivité du territoire.

Concertation, contractualisation, information, gouvernent des relations territoriales densifiées par les transferts de grands équipements, gestion des fonds structurels européens en sont les principaux vecteurs.

L'article 49 consacre le département dans la définition et la mise en oeuvre de la politique d'action sociale : « il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent ». Il organise la participation des personnes morales de droit public et privé concernées.

Un schéma départemental de l'action sociale et de la famille favorise l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficultés. Tout naturellement, il appartient au conseil général de développer « les formations sociales qui contribuent à la qualification et à la promotion des professionnels ». Il est associé à la région qui arrête le schéma régional des formations sociales.

Relèvent encore du département « le schéma d'action sociale en faveur des personnes âgées », le comité départemental des retraités et des personnes âgées, le service d'aide sociale à l'enfance...

Le Gouvernement peut déléguer aux collectivités territoriales et à leurs groupements l'attribution des aides publiques en faveur de la construction, de l'acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux, de la rénovation de l'habitat privé.

Si la région peut participer au financement et à la réalisation d'équipements sanitaires (dans le cadre d'une convention région-ARS) le département, responsable de la protection sanitaire de l'enfance et de la famille, peut participer « dans le cadre de conventions conclues avec l'État à la mise en oeuvre de programme de santé définis ».

La loi du 13 août 2004 tient également son importance des nombreux transferts qu'elle opère : qu'il s'agisse des biens immobiliers ou des personnels techniciens, ouvriers et services des collèges alloués au département.

Au nombre de ces transferts aux collectivités territoriales citons les établissements d'enseignement public de la musique, de la danse et d'art dramatique dispensant un enseignement initial.

Le département doit adopter un schéma départemental de développement des enseignements artistiques.

Le Titre VII traite de la consultation des électeurs d'une collectivité territoriale.

Le Titre VIII concerne « les missions et organisation de l'État » : il est précisé (article 131) que le préfet de région représente l'État et chacun des membres du Gouvernement. Il a la charge « des intérêts nationaux, du respect des lois et dans les conditions fixées par la loi, assure le contrôle administratif de la région et des établissements publics ». Il dirige les services de l'État à compétence régionale ; il anime et coordonne l'action des préfets des départements de la région ; il met en oeuvre les politiques de l'État dans la région en matière d'aménagement, de développement, d'environnement, de culture, d'emploi, de logement, de rénovation, de santé...

Le préfet de département décide conformément aux orientations fixées par le préfet de région.

Il est également en charge des intérêts nationaux, du respect des lois, de l'ordre public. Il assure le contrôle administratif du département, des communes et de leurs établissements publics : « il met en oeuvre la politique de l'État dans le département. Il dirige les services de l'État dans le département ».

L'article 132 prévoit les informations réciproques qui doivent exister entre les représentants de l'État et les collectivités territoriales.

L'article 145 rappelle la philosophie égalitaire des lois Defferre : « les communes et leurs groupements ont vocation à assurer à égalité de droits avec la région et le département les responsabilités qui sont exercées localement ».

La possibilité de relations contractuelles entre les collectivités territoriales est expressément soulignée, y compris pour transférer des compétences.

Au nombre des dispositions finales importantes : la transformation des syndicats en communautés de communes ou d'agglomérations, la fusion d'EPCI, de syndicats mixtes, le contenu des statuts des EPCI, la constitution d'une dotation de solidarité communautaire, la coopération transfrontalière, la mutualisation des services...

G. RUPTURE OU INNOVATION

Sur fond de crise financière, le Président de la République, dans son discours de Toulon, le 25 septembre 2008, après avoir fustigé « la toute puissance du marché », la spéculation bancaire, en appelle au changement de nos manières de penser et de nos comportements. Il faut faire un effort «pour nous adapter aux réalités nouvelles qui s'imposent à nous », retrouver des marges de manoeuvre pour préparer l'avenir. L'État doit montrer l'exemple et faire preuve de vertu.

Le Président de la République cite la réduction du nombre d'emplois dans la fonction publique, la réforme de l'hôpital, la réorganisation de nos administrations et de nos services publics. Et d'annoncer :

« Le grand chantier de la réforme de nos administrations locales sera ouvert dès le mois de janvier. Le moment est venu de poser la question des échelons de collectivités locales dont le nombre et l'enchevêtrement des compétences est une source d'inefficacité et de dépenses supplémentaires. La compétitivité de notre économie est capitale. Elle ne peut supporter un poids excessif de dépenses publiques ».

Dans l'esprit de Nicolas Sarkozy, la réforme de nos collectivités territoriales doit donc servir la compétitivité de notre économie mise à mal par les prélèvements obligatoires et la dépense publique131(*). Elle n'est pas liée à une conception de la décentralisation. C'est à Saint-Dizier, qu'un an plus tard, le 20 octobre 2009, le Président de la République va préciser ses intentions à l'égard des collectivités.

Il affirme très justement que « la décentralisation est devenue comme la démocratie un bien commun » mais il prévient que les collectivités territoriales ne « pourraient rester à l'écart de l'effort de modernisation du pays ».

Il leur assigne un objectif, « la réduction de notre dépense publique et de nos déficits ». Il note, pour le regretter, un déphasage entre un État qui s'endette, supprime des emplois et des collectivités territoriales qui continuent de créer des emplois « indépendamment de tout transfert de compétences ».

Il poursuit en retrouvant des critiques qui lui sont chères :

- empilement des structures « écheveau de complexités qu'il est aujourd'hui très difficile de dénouer », augmentation de dépenses locales « en dehors de tout transfert de compétence », augmentation des impôts locaux. Conclusion de ce procès en irresponsabilité : « c'est le contribuable qui paie, c'est la compétitivité de l'économie française qui est en cause » ;

- il prend à témoin la population française « légitimement exaspérée » par les « doubles emplois », les « surenchères », les « saupoudrages » : quand ce n'est pas « purement et simplement du clientélisme ».

Après toutes ces sévérités, il ajoute sa compassion : « je pense que les élus sont épuisés, en particulier les maires... l'immense majorité des élus sont ulcérés. Alors que faire ? Le comité pluraliste présidé par Edouard Balladur a tracé les lignes d'une réforme ambitieuse : « Il n'est plus temps d'en parler, il est temps de la faire »


Présentation des propositions formulées par le Président de la République
dans son discours de Saint-Dizier (20 octobre 2009)

Création des conseillers territoriaux siégeant à la région et au département

La France a une histoire, il ne faut pas nous lancer dans un débat sans fin pour savoir s'il faut supprimer le département ou la région. La région a des atouts favorables de développement et le département, bicentenaire, a sa légitimité.

La solution ne réside pas dans la suppression de l'un ou de l'autre, mais dans le rapprochement des deux.

Avec le conseiller territorial, élu à la région et au département, des complémentarités se construiront, des dépenses redondantes disparaîtront, la cohérence s'imposera.

« Ce n'est ni la mort de la région, ni celle du département, c'est l'émergence d'un pôle région-département doté d'élus communs ».

Le conseiller territorial doit représenter une population et un territoire : 80 % d'entre eux seront élus au scrutin uninominal majoritaire à un tour. Au nom du pluralisme des idées politiques 20 % des conseillers seront élus à la proportionnelle132(*) 2.

La clarification des compétences

« C'est un déni de démocratie que de ne pas permettre aux électeurs de savoir qui fait quoi, qui dépense quoi, qui est responsable de quoi, ni aux élus d'être jugés sur des politiques dont ils ont réellement la maîtrise ».

Un gaspillage résulte d'une « logique de concurrence, de saupoudrage et de guichet ». Il faut mettre fin « aux redondances, à la complexité des financements croisés, à la surenchère » en définissant « clairement les compétences de chaque collectivité » et en interdisant « à toute collectivité d'exercer une compétence attribuée à une autre ». Il faut en même temps supprimer la clause de compétence générale, faute de quoi, tout ce travail ne servirait à « rien ».

Le Président Sarkozy n'exclut pas des exceptions dans les domaines de solidarité ou de la culture par exemple. Il reconnaît un « droit d'initiative du département et de la région » pour parer les situations pour lesquelles la loi serait silencieuse.

Au nom de la proximité, les communes conservent la clause de compétence générale, tout comme l'État. Au département et à la région, « des compétences définies ».

L'intercommunalité

Pour le Président de la République, nous serions passés d'un émiettement à un autre : certes, nous avons 2 600 établissements publics de coopération intercommunale mais, nous avons toujours 36 000 communes, 15 900 syndicats et 371 pays, une inflation des personnels. « [...] 64 % de fonctionnaires en plus aux établissements de coopération à fiscalité propre, cela n'a fait faire aucune économie au communes qui ont, elles aussi, augmenté leurs effectifs ».

D'où les impératifs : achèvement et rationalisation de la carte de l'intercommunalité, rattachement de toute commune à un établissement de coopération à fiscalité propre, mise en commun des moyens et des services, suppression des syndicats inutiles, réduction du nombre des structures, cohérence des périmètres. Un fil conducteur : « la compétitivité de notre pays ».

Au nom de celle-ci, « nous proposons de supprimer les pays, qui sont une feuille de plus dans le fameux millefeuille et qui ont entraîné, eux aussi, de nouvelles structures, de nouveaux moyens, de nouveaux emplois publics. Les projets qu'ils mettent en oeuvre peuvent trouver leur place dans les structures classiques de l'intercommunalité ».

Dans ce discours de Saint-Dizier, nous trouvons, également, affirmé le principe de l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires, par fléchage, à partir de 500 habitants.

La loi Marcellin sur les fusions des communes sera abrogée et celles qui souhaiteront fusionner en une « commune nouvelle » seront encouragées financièrement.

La suppression de la taxe professionnelle

« C'est une réforme urgente sur laquelle je ne céderai pas ».

Le bilan de la taxe professionnelle ? Ce « système absurde, unique en Europe » surtaxe l'investissement, pousse à la délocalisation, détruit les emplois industriels (« 500 000 emplois industriels détruits en France depuis 15 ans »).

Avec la suppression de la taxe professionnelle « 6 milliards d'euros seront durablement rendus à l'investissement, à l'emploi, à la production industrielle, à la compétitivité de nos entreprises ».

Avec le départ des entreprises, la taxe professionnelle devient un « impôt virtuel parce qu'elle ne s'appliquera plus à aucune usine sur le territoire français ». Cette suppression doit s'accompagner d'une modernisation en profondeur de notre fiscalité locale : les valeurs locatives cadastrales seront actualisées133(*).

Pour compenser la suppression de la taxe professionnelle, il faudra travailler avec le Parlement sur une nouvelle proposition - la contribution économique territoriale - respectant l'autonomie financière des collectivités locales, maintenant un lien entre entreprises et territoires, n'hypothéquant pas l'avenir industriel de la France, garantissant aux collectivités leurs ressources134(*).

La reconnaissance du fait métropolitain

Le Président rappelle le rôle des Métropoles dans l'économie de l'innovation et du développement économique mais, « faute d'avoir une existence politique, nos grandes villes n'ont pas de visibilité internationale, et leur dialogue avec les acteurs de l'économie mondiale est le fait de trop d'interlocuteurs là où il n'en faudrait qu'un ».

Il nous faut penser le territoire en regardant vers l'extérieur, « permettre à nos grandes villes de jouer dans la cour des grands en articulant leur rôle avec celui de leurs rivales, dont certaines en Europe peuvent devenir des partenaires. C'est le projet des métropoles ».

La création des métropoles doit reposer sur le principe du volontariat d'acteurs locaux « qui veulent s'unir pour mettre en oeuvre un projet commun ».

Deux statuts sont offerts :

- l'un pour les métropoles d'un seul tenant « qui pourront exercer, sur leur territoire, une grande partie des compétences du département et de la région sur la base d'une convention de transfert avec ces deux collectivités »135(*) ;

- l'autre pour des métropoles dites multipolaires : l'enjeu est de « mutualiser des moyens et des compétences pour le développement économique et l'attractivité du territoire [...] mutualiser ce qu'elles ont de meilleur, universités, [...], laboratoires, infrastructures, services, pour peser dans la compétition européenne [...].C'est la métropole en réseau ». 

L'État pourra transférer aux métropoles qui le souhaiteront « l'aménagement et la gestion de certains grands équipements et de certaines grandes infrastructures136(*) ».

Pour le Président de la République, la réforme territoriale relève d'une grande ambition : « remettre la France sur la voie de la croissance, de la prospérité pour qu'elle retrouve toute sa place dans le concert des Nations, quelle reste un pays libre, acteur de son propre destin... ».

Six projets de loi devaient ensuite être présentés en Conseil des ministres :

- le projet de loi de finances 2010 incluant la réforme de la taxe professionnelle ;

- le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ;

- le projet de loi de réforme des collectivités territoriales ;

- le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale ;

- le projet de loi organique prévoyant l'élection des membres des conseillers des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale ;

- le projet de loi définissant les compétences des collectivités territoriales.

1. La réforme de la taxe professionnelle

La réforme de la taxe professionnelle fut réalisée par la loi de finances 2010.

Elle est marquée par le taux national de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, l'absence de péréquation, une diminution de l'autonomie fiscale des collectivités et une prise en charge importante par l'État, ce qui aggrave notre déficit public. Des clauses de « revoyure » sont prévues... qui ne seront pas vraiment respectées.

La loi du 16 février 2010 a d'abord décidé de la concomitance des renouvellements des conseillers généraux et des conseillers régionaux.

Texte synthétique, la loi du 16 décembre 2010 traite du conseiller territorial, de la composition de conseils communautaires, des métropoles, des pôles métropolitains, de la création de communes nouvelles, des regroupements et de la simplification de l'intercommunalité, de la définition des compétences et de la limitation des financements croisés.

Les analyses et projets du Président Sarkozy tout comme la loi du 16 décembre 2010 ont soulevé de nombreuses controverses et critiques.

Nous n'en aborderons que deux thèmes : l'un constitue une rupture, l'autre une innovation.

2. La réforme des collectivités territoriales
a) Une rupture : la limitation de la clause de compétence générale

Nous sommes au temps de la décentralisation-projet, pluridimensionnelle, prospective, partenariale et contractuelle. Qu'il s'agisse de l'aménagement, du logement, de l'environnement, de l'économie, du social ou du culturel...

Enfermer l'exercice des compétences de la région et du département dans un cadre d'exclusion, c'est aller à l'encontre de la vie pratique, des nécessaires mobilisations de toutes sortes, de l'efficacité économique et sociale.

La méthode retenue ne s'avère-t-elle pas, une nouvelle fois, en contradiction avec les principes de libre administration, de subsidiarité (en vertu duquel chaque collectivité a vocation à gérer ses propres affaires relevant d'un intérêt public local) !

La clause générale de compétence n'est-elle pas consubstantielle à la notion même de collectivité territoriale - par opposition à l'établissement public ? Lorsque la région devient collectivité territoriale en 1982, elle est dotée de la clause générale de compétence.

Votre rapporteur a ainsi plaidé sans succès pour des compétences obligatoires, non exclusives, pour des raisons de principes, de pratiques et d'expériences.

Il a regretté que le rapport d'Yves Krattinger et de Jacqueline Gourault137(*) n'ait pas reconnu explicitement cette thèse qui n'est finalement qu'une version du « chef de file ».

Preuve de l'extrême sensibilité de la question : le débat ne sera finalement tranché qu'en 2015 ; le Gouvernement a choisi... d'attendre. Il serait fâcheux qu'on élise en 2014 des conseillers territoriaux sans connaître leurs compétences !

b) Une innovation contestée : le conseiller territorial
(1) Des griefs politiques

Le Président de la République, estimant que nous avions trop de niveaux de collectivités territoriales, souhaitait - sans le dire explicitement - supprimer le département. Voeu difficile à réaliser étant donné la forte représentation parlementaire des « départementalistes » ; toute sensibilités confondues, il n'existe pas de majorité pour aller dans le sens présidentiel.

D'où l'idée du conseiller territorial, siégeant tout à la fois au département et à la région, que l'exposé des motifs de la loi du 16 décembre 2010 justifie en ces termes : « L'objectif est simple : faire confiance à un élu local, au plus près de la réalité des territoires, pour clarifier les compétences et les interventions des départements et des régions et organiser leur complémentarité. Ce nouvel élu développera à la fois une vision de proximité du fait de son ancrage territorial et une vision stratégique en raison des missions exercées par la région. Sa connaissance du mode de fonctionnement des structures des deux collectivités, de leurs compétences respectives et de leurs modalités d'interventions juridiques, techniques et financières, lui permettra tout naturellement de favoriser une articulation plus étroite de leurs interventions respectives afin d'éviter les actions concurrentes ou redondantes sur un même territoire ».

Cet élu hybride, à deux têtes, cumulant les fonctions, a été contesté pour les motifs suivants : il réduit la parité à l'assemblée régionale, il conduit à une confusion entre la région et le département. Il lui a également été reproché d'appauvrir la démocratie : hier en élisant les conseillers régionaux, les citoyens participaient à la désignation du président.

Certains s'interrogent : Assisterons-nous à la « cantonalisation » de la région alors que nous avons besoin d'une « région stratégique », s'investissant dans un futur fait de développement et de projets ? Les conseils régionaux ne risquent-ils pas d'être paralysés, divisés entre intérêts départementaux opposés ?

Pour ses opposants, il est difficile de prétendre que le conseiller territorial aura « plus de pouvoir » alors que les moyens financiers de nos collectivités territoriales diminuent.

Au final, la perception du conseiller territorial a introduit une véritable rupture au sein des parlementaires comme à l'intérieur des différentes associations d'élus. La Mission Belot n'en avait d'ailleurs pas retenu le principe.

Verrons-nous un déclin de la proximité avec ses solidarités sociales et territoriales ?

Assisterons-nous à un déclin du département, celui-ci devenant un service d'administration sociale de l'État, sans moyen pour faire vivre une autonomie financière et fiscale limitée ?

Une autre critique a été émise : le conseiller territorial siégeant tout à la fois au conseil général et au conseil régional, il y aurait atteinte aux principes de « libre administration » et de « non-tutelle » d'une collectivité sur une autre.

Les arguments d'appui ne manquent pas. Notre tradition institutionnelle - et la doctrine juridique - définissent la collectivité territoriale par un ensemble de composantes : une population, un territoire, un conseil élu, une libre administration, des compétences et un pouvoir réglementaire.

Chaque collectivité doit disposer d'un conseil qui lui soit propre afin d'exercer pleinement ses compétences et de définir ce qui relève de son intérêt, un intérêt qui diffère de celui des autres collectivités.

Le conseiller territorial ne favorise-t-il pas le conflit d'intérêt, ne limite-t-il pas la libre administration de la région et du département ? La solidarité départementale des conseillers territoriaux d'un département ne l'emportera-t-elle pas au sein de la région ou contre le département le moins représenté ?138(*)

Dernière remarque des opposants : avec le conseiller territorial nous allons incontestablement vers une professionnalisation de la fonction et une mise en cause de la représentation des différentes catégories professionnelles, représentation déjà inégalitaire.

(2) Des griefs d'ordre juridique non retenus par le Conseil Constitutionnel

Les parlementaires socialistes défèrent la loi de réforme des collectivités territoriales devant le Conseil constitutionnel le 22 novembre 2010.

Ils formulent six griefs concernant la procédure, le mode de scrutin, les métropoles, la clause générale de compétence, les financements des partis politiques et le conseiller territorial.

Voici le principal de l'argumentaire relatif à ce dernier grief139(*).

La loi confie deux mandats distincts à une même personne qui va devoir remplir des fonctions de conseiller régional et de conseiller général, tenue donc de défendre tout à la fois l'intérêt de la région et de son département.

Or il peut arriver que ces deux intérêts soient divergents : on ne peut confier à une même personne d'assumer la défense de l'un sans que cela se fasse au détriment de l'autre. Il y a entorse au principe de libre administration des collectivités territoriales, le législateur institue le conflit d'intérêts.

Il instaure une tutelle d'une collectivité sur une autre et le département qui comprend le plus de conseillers territoriaux aura de fait une prééminence sur le conseil régional aux dépens tout à la fois de la région et du département le moins représenté.

Les requérants estiment également qu'il y a atteinte à la liberté de suffrage : l'électeur ne peut voter qu'une seule fois pour désigner un même candidat qui va le représenter dans deux assemblées délibérantes. La région et le département ayant des compétences et des intérêts distincts, l'électeur doit être libre d'en confier la gestion à des personnes distinctes.

Le conseiller territorial porte préjudice à la représentation des collectivités territoriales au Sénat prévue par l'article 24 de la Constitution, puisque ce sont les mêmes personnes qui s'exprimeront au nom de la région et du département. Le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 juillet 2000 concernant la loi relative à l'élection des sénateurs n'a-t-il pas décidé que le corps électoral du Sénat devait être composé de toutes les catégories de collectivités territoriales ?

La saisine du Conseil constitutionnel s'appuyait également sur le mode de scrutin aux élections territoriales et la répartition des sièges.

- Dans sa décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel déclare contraire à la Constitution la répartition des conseillers territoriaux mais récuse les critiques portant sur l'institution même du conseiller territorial :

- « l'institution des conseillers territoriaux n'a pas pour effet de créer une nouvelle catégorie de collectivités qui résulterait de la fusion de la région et des départements ; qu'ainsi, elle ne porte pas atteinte à l'existence de la région et du département ou à la distinction entre ces collectivités ».

- « les dispositions critiquées ne confient pas à la région le pouvoir de substituer ses décisions à celles du département ou de s'opposer à ces dernières ni celui de contrôler l'exercice de ses compétences ; que, par suite, elles n'instituent pas une tutelle de la région sur le département

- Le principe de libre administration « n'interdit pas que les élus désignés lors d'un unique scrutin siègent dans deux assemblées territoriales ».

- Le Conseil Constitutionnel décide également que « l'organisation du scrutin tendant à l'élection, dans chaque canton, d'un élu appelé à siéger au conseil général et au conseil régional ne méconnaît aucunement la double exigence de clarté et de loyauté du scrutin ; que la liberté du scrutin n'interdit pas au législateur de confier à un élu le soin d'exercer son mandat dans deux assemblées territoriales différentes »

- Il n'est pas non plus porté atteinte à la représentation des collectivités territoriales par le Sénat : si toutes les catégories de collectivités territoriales doivent être représentées dans le corps électoral sénatorial « cette exigence n'impose pas de distinguer les élus de l'assemblée départementale et ceux de l'assemblée régionale au sein du collège électoral qui élit les sénateurs ».

A la lecture générale de cette décision, les requérants estiment qu'elle est très peu motivée et opère un recul des principes de la décentralisation. Dans un récent projet, le Parti Socialiste prend l'engagement d'abroger le dispositif du conseiller territorial.

H. DÉCENTRALISATION ET CONSEIL DE L'EUROPE

Nos collectivités territoriales sont soumises aux nombreuses décisions des autorités communautaires. Mais, pour rester dans la cadre de ce rapport, nous nous référerons aux textes de principes issus du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe.

Le premier date du 15 octobre 1985 : il s'agit de la Charte européenne de l'autonomie locale, ratifiée par la France en 2007.

Son préambule rappelle que les collectivités locales sont l'un des principaux fondements d'un régime démocratique tout comme la participation des citoyens à leur gestion.

La démocratie et la décentralisation du pouvoir requièrent la défense et le renforcement de l'autonomie locale.

L'article 2 de la Charte dispose que le principe de l'autonomie locale doit être reconnu dans la législation interne et autant que possible dans la Constitution.

L'article 3 alinéa 1er définit l'autonomie locale :

« Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques ».

L'alinéa 2 de ce même article précise :

« Ce droit est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux ».

Bénéficiant de compétences d'attribution, des principes de subsidiarité et de proximité, des droits de consultation et d'adaptation, elles disposent d'une capacité d'organisation interne et doivent disposer d'un personnel statutaire de qualité recruté sur les principes du mérite et de la compétence, bénéficiant « des conditions adéquates de formation, de rémunération et de perspectives de carrière » (article 6).

Le contrôle administratif des actes des collectivités locales ne doit viser qu'à assurer le respect de la légalité et des principes constitutionnels. Toutefois, il peut devenir contrôle d'opportunité par des autorités de niveau supérieur pour « les tâches dont l'exécution est déléguée aux collectivités locales ».

L'article 7 traite des conditions de l'exercice des responsabilités au niveau local : libre exercice du mandat, compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat, principe de la fixation législative des incompatibilités.

L'article 9 est consacré aux ressources financières des collectivités locales :

« Les collectivités locales ont droit, dans le cadre de la politique économique nationale, à des ressources propres suffisantes dont elles peuvent disposer librement dans l'exercice de leurs compétences. (...) Une partie au moins des ressources financières des collectivités locales doit provenir de redevances et d'impôts locaux dont elles ont le pouvoir de fixer le taux, dans les limites de la loi ».

L'alinéa 4 de l'article fait appel à la diversification, à l'évolutivité de la ressource afin de suivre autant que possible « l'évolution réelle des coûts de l'exercice de leurs compétences ». L'alinéa 5 traite de la péréquation pour corriger les inégalités.

La Charte précise que l'octroi de subvention ne doit pas porter atteinte « à la liberté fondamentale de la politique des collectivités locales dans leur propre domaine de compétence » ; que les collectivités locales doivent avoir accès, conformément à la loi, au marché national des capitaux.

L'article 10 reconnaît le droit d'association aux collectivités locales et l'article 11 leur prévoit un droit de recours juridictionnel afin d'assurer le libre exercice de leurs compétences et le respect des principes d'autonomie locale.

Tout en ayant pris le temps pour ratifier cette Charte (21 ans après sa signature), la France l'a fait en posant des réserves140(*).

Les déclarations consignées par la France dans son instrument de ratification
de la Charte européenne de l'autonomie locale

La France a consigné trois déclarations, dans le dépôt de ratification qu'elle a déposé le 17 janvier 2007 :

1. Déclaration relative à l'article 3 (« concept de l'autonomie locale »)

Il s'agit d'une réserve formulée dans les termes suivants :

« La République française considère que les dispositions de l'article 3, paragraphe 2, doivent être interprétées comme réservant aux États la faculté d'instituer la responsabilité, devant l'organe délibérant d'une collectivité territoriale, de l'organe exécutif dont elle est dotée ».

On rappellera que l'article 3, paragraphe 2, prévoit notamment que le droit à l'autonomie des collectivités locales « est exercé par des conseils ou assemblées composés de membres élus au suffrage libre, secret, égalitaire, direct et universel et pouvant disposer d'organes exécutifs responsables devant eux ».

2. Déclaration relative à l'article 12 (« engagements »)

« Conformément à l'article 12, paragraphe 2, la République française se considère liée par tous les paragraphes de la Partie I de la Charte, à l'exception du paragraphe 2 de l'article 7 ».

Rappel : le paragraphe 2 de l'article 7 prévoit que le statut des élus locaux « doit permettre la compensation financière adéquate des frais entraînés par l'exercice du mandat ainsi que, le cas échéant, la compensation financière des gains perdus ou une rémunération du travail accompli et une couverture sociale correspondante »

3. Déclaration relative à l'article 13 (« collectivités auxquelles s'applique la Charte »)

« Conformément à l'article 13, les collectivités locales et régionales auxquelles s'applique la Charte sont les collectivités territoriales qui figurent aux articles 72, 73, 74 et au titre XIII de la Constitution ou qui sont créées sur leur fondement. La République française considère en conséquence que les établissements publics de coopération intercommunale, qui ne constituent pas des collectivités territoriales, sont exclus de son champ d'application ».

Deux textes postérieurs à la Charte ont été adoptés par le Conseil de l'Europe : la Charte urbaine européenne (1992) et la Charte urbaine européenne II (2008)141(*).

La première Charte urbaine (1992)

Elle reconnaît le fait urbain dans le développement de nos sociétés et déclare que les citoyennes et les citoyens des villes européennes ont droit à la sécurité, à un environnement sain et non pollué, à l'emploi, au logement, à la mobilité, à la santé, aux sports et aux loisirs, à la culture, à l'intégration multiculturelle, à une architecture et un environnement physique de qualité, à la coexistence harmonieuse des fonctions, à la participation, à un développement économique durable, à des biens et services, aux ressources et richesses naturelles, à l'épanouissement personnel, à la collaboration entre les municipalités, à des mécanismes et structures financières et à l'égalité.

La ville future, celle du droit à la ville, est une ville de la coopération, de la coordination, de la transversalité.

La seconde Charte urbaine (2008)

Elle met l'accent sur une nouvelle urbanité marquée par le caractère durable. La ville européenne devient le lieu souhaitable d'un compromis historique entre l'économique, le social et l'écologie. Aux gouvernements urbains de faire « une ville de citadins-citoyens », « une ville durable », « une ville solidaire », « une ville de la connaissance ».

Les auteurs de ce texte sont conscients des défis à relever mais l'optimisme, la confiance, l'ouverture les animent.

Ils considèrent les villes comme un atout pour les sociétés, des animateurs du territoire « solidaires des autres territoires ». Il n'existe pas de modèle unique de développement : « nos villes ont une personnalité propre, elles sont toutes différentes et leur diversité est une chance pour l'Europe ». Message optimiste, ambitieux, exigeant, cette Charte porte « le projet européen de la ville, mélange indissociable de valeurs humanistes, de liberté individuelle, de prospérité économique, de solidarité sociale, de respect de la planète et de culture vivante.142(*) »

CONCLUSION

Dans les pages qui précèdent, nous avons retrouvé une partie des lois et rapports qui constituent la charpente de notre décentralisation.

Pour être totalement exhaustif, il aurait fallu revoir l'ensemble de l'oeuvre parlementaire, gouvernementale, retrouver les travaux universitaires, les contributions de toutes sortes (associatives, partisanes, syndicales, institutionnelles...) qui n'ont pas manqué d'éclairer, d'influencer notre législation.

La décentralisation apparaît comme un sujet politique majeur dont l'observation, à ce stade de notre travail, nous permet de tirer trois conclusions :

1. Au cours de ces trente dernières années, des étapes se dégagent


· Premier temps : 1982-1986. Nous vivons une période fondatrice que personne ne conteste. Elle crée un nouveau pouvoir local. C'est le temps de la province qui se « décolonise », de la commune qui s'émancipe. Un nouveau pouvoir naît mais il doit compter avec des limites : la « libre administration » n'est pas l'indépendance, l'autonomie attend toujours sa définition. La nature unitaire de notre État, détenant « la compétence de la compétence », nos appartenances internationales, la multiplication des normes...concourent à nourrir ces limites.


· Deuxième étape : 1986-2009. Ce sont des années de stabilisation. Le législateur tente de conjuguer décentralisation et institution de la démocratie locale. Le droit à l'information, à la consultation se retrouvent dans les textes. Les conseils de quartier sont obligatoires dans les villes de plus de 80 000 habitants. Relégitimation des élus, réhabilitation du politique, respect de la citoyenneté vont de pair. Observant la pratique et la législation, nous sommes obligés de conclure que le droit est fait pour les retardataires !


· Troisième étape : 2010, marquée par la réforme de la taxe professionnelle et la loi du 16 décembre 2010. Ces décisions soumettent nos collectivités territoriales à un impératif économique général. Patrick Devedjian lui-même, ancien ministre de la Relance, constate « le retour d'un État centralisateur » (Le Monde, 8-9 mai 2011).

Nous aurions très bien pu retenir, à côté de ce critère chronologique, une autre classification : nous aurions alors le temps du pragmatisme et le temps doctrinal avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Cette dernière référence nous amène à une seconde observation : le droit est-il toujours effectif ?

2. L'effectivité du droit

Ce sont les personnes, leurs activités, les situations qui font vivre le droit : que vaut l'autonomie fiscale pour une commune qui rassemble une population pauvre ? Au moment où l'on parle beaucoup - à juste titre - de participation, de citoyenneté, il nous semble clair que leur affaiblissement n'est pas à mettre sur le compte de l'absence des procédures démocratiques. Les rendez-vous électoraux existent. Tout comme les modalités de consultation, d'information, de participation. De nombreux textes existent, avant d'en ajouter, faisons bon usage de l'existant.

La loi du 27 février 2002 a crée des conseils de quartiers dans les communes de plus de 80 000 habitants : rien n'empêche d'en créer ailleurs...comme rien n'empêchait d'en créer avant 2002. En 2002, nous en comptions 292 ; 982 en 2003 ; 1177 en 2004 ; 1305 en 2005 ; 1495 en 2006 ; 1583 en 2007. À la suite du renouvellement général des conseillers municipaux de mars 2008, 1552 sont mis en place au 15 septembre 2009.

Des commissions consultatives (appelées antérieurement extra-municipales) s'intéressant à tout problème d'intérêt communal peuvent être créées. Le principe de la commission consultative des services publics locaux est généralement respecté. Les régions, comme bon nombre de départements et de communautés disposent d'un conseil économique et social et environnemental.

Le principe de la consultation des habitants explicitement posé par la loi du 2 mars 1982 a pu être mis en pratique très librement et rien n'empêchait l'anticipation.

La loi du 28 mars 2003 introduit deux innovations majeures en matière de démocratie locale directe : la consultation pour avis et le référendum local143(*).

La loi du 16 décembre 2010 a elle aussi prévu la consultation des populations.

Notre bonne conscience ne doit pas s'en tenir à la loi, au règlement, à la délibération : il faut les faire vivre. C'est toute la question de l'implication politique et civique : elle intéresse tout autant l'élu que le citoyen.

3. Au plan territorial, notre pays, d'histoire et d'État ne progresse durablement que dans l'équilibre

La loi du 5 avril 1884 nous en fournit un exemple : elle codifie une évolution née au XIIe siècle avec la création des communes. Celles-ci naissent de la volonté de leurs habitants d'acquérir des libertés (consacrées dans des chartes) avec un authentique pouvoir financier pour s'organiser, commercer, se protéger.

Retrouvons Fernand Braudel : « Dans le royaume de France, les villes ont lutté contre les seigneurs et contre (ou avec le roi) pour acquérir privilèges et libertés. Elles ont saisi, une à une, des portions du pouvoir seigneurial ou souverain, reçu en présent des institutions qui les associent au gouvernement des hommes : selon leur chance, leur grandeur ou leur pugnacité, un présidial, un baillage, un parlement144(*).»

La loi du 5 avril 1884 ne déroge pas à cette recherche d'équilibre : le maire devient un élu mais sa liberté reste surveillée.

La loi du 2 mars 1982 reste elle aussi un texte d'équilibre, qu'il s'agisse des relations entre les collectivités ou entre celles-ci et l'État.

Quelle est l'ambition de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 si ce n'est la recherche d'un équilibre145(*) ? La question qui se pose aujourd'hui est simple : quelle sera demain la consistance de celui-ci ?

DEUXIÈME PARTIE : LES ÉVIDENCES

A. LA QUERELLE ET L'OUBLI

Une partie du débat politique porte sur la critique de notre système territorial. Nous devons cependant nous défaire de fausses vérités : c'est la condition de la loyauté d'un dialogue nécessaire. Or, dans cette critique, il y a des oublis. L'un d'entre eux mérite réparation, surtout dans la conjoncture actuelle : il concerne la fonction économique de nos collectivités.

1. Querelle et fausses vérités
a) Nous aurions trop de niveaux de collectivités

Nous avons trois niveaux de collectivités avec la commune, le département et la région.

Pierre Mauroy, dans son rapport « Refonder l'action publique locale » (2000), rappelait à juste titre : « Contrairement aux idées reçues, la question du nombre de niveaux de collectivités territoriales ne permet pas de différencier entre eux les membres de l'Union européenne, ni d'identifier en la matière une spécificité française ». L'Allemagne, la Belgique, l'Espagne, l'Irlande, l'Italie, la Pologne et la Suède comptent également trois niveaux de collectivités avec, à la différence de la France, des rapports hiérarchisés et des compétences autres146(*).

Chacun sait que notre spécificité réside dans le nombre des communes. Nous en comptons 36 680, soit 40 % du nombre total de communes de l'ensemble des pays de l'Union européenne147(*).

Ne confondons donc pas nombre de niveaux et nombre de collectivités.

Cette caractéristique nous vient tout à la fois de notre géographie et de notre histoire. Nous avons un vaste territoire, faiblement peuplé, avec des densités régionales variables et un poids déterminant de la région parisienne. En découle le très grand nombre de nos communes et par conséquent et comparativement leur petite taille.

Nous ne comptons que quatre aires urbaines « millionnaires » : Paris, Lyon, Marseille et Lille.

Cette géographie n'est ni figée ni homogène. Il ne suffit pas de citer la croissance de l'urbanisation. Il faut en saisir les différents mouvements : « périurbanisation », « para-urbanisation », « litturbanisation ». Nous ne sommes plus au temps de « Paris et le désert français ».

La France départementale devient de plus en plus plurielle : les écarts de densité se creusent en fonction des soldes migratoires et naturels.

La France régionale n'échappe pas à cette diversité : nos régions ont des densités de population qui vont de 946 habitants au km² pour l'Île-de-France à 32 pour la Corse.

L'écart ne cesse de se creuser depuis 1962. Mais là encore évitons le faux débat : nos régions n'ont pas une taille ridicule. Dix pays européens ont moins d'habitants que la région Rhône-Alpes, la Bretagne compte plus d'habitants que le Nevada, l'Aquitaine, les Pays de la Loire ont autant d'habitants que le Mississipi148(*).

Départements, régions vivent de manière très contrastée suivant l'existence - ou non - d'un phénomène métropolitain influent ; il existe des départements dans lesquels la ville occupe une large place, les armatures urbaines régionales ne sont pas identiques149(*).

L'histoire a sa part dans notre spécificité communale dont les racines sont très anciennes, nous venant des châtellenies et des paroisses. La commune, lieu de première identité, symbolise la proximité, la citoyenneté et les libertés.

Du fait de son Histoire, la France est un pays d'État et de communes et par extension d'État et de collectivités, marqué par un jeu de relations impériales et contractuelles.

Mais, dans ce pays de droit unique, nous aurions tort d'imaginer une uniformité dans l'observation des règles, l'application des politiques nationales, et le vécu des comportements.

La France vit ce paradoxe : l'unité de la loi ne l'empêche pas d'être en habit d'Arlequin. Ces différences expriment la vie avec sa diversité, ses situations, ses temps, son pragmatisme, ses inégalités, ses injustices150(*)...

Que conclure de cette première réfutation ?

1. Nous devons nous défaire de toute fascination théorique, de tout esprit de système :

- tout cadre juridique national - nécessaire - doit laisser jouer une loi de « respiration », d'adaptation. Nous avons une civilisation trop complexe, des situations trop diverses pour l'oublier. Force est de constater que de ce point de vue, nous n'avons ni échoué, ni réussi ;

- il n'existe pas de modèle européen local, la construction de celui-ci n'est pas souhaitable.

2. Chaque niveau de collectivités correspond à une logique :

- logique stratégique pour la région151(*) ;

- logique de solidarité pour le département ;

- logique de proximité pour la commune.

Ces logiques ne sont pas exclusives et ne peuvent s'exercer dans l'ignorance l'une de l'autre : d'où la nécessité de la coopération entre ces collectivités et avec l'État.

Nous devons tout particulièrement soutenir le mouvement de coopération intercommunale qui s'est développé, avec des vitesses variées, au cours du dernier demi-siècle.

Nous devons chercher à parfaire la démocratie et la responsabilité. Elles conditionnent tout le reste. La pléthore d'excellents rapports successifs prouve que nous avons des efforts possibles à faire.

b) Notre système serait trop coûteux

Le Président Sarkozy et le Gouvernement font de la diminution de la dépense publique et des prélèvements obligatoires un objectif impératif.

La réforme des collectivités territoriales et la révision générale des politiques publiques sont en parfaite concordance et relèvent de la même inspiration.

Alain Marleix, alors secrétaire d'État à l'Intérieur et aux collectivités territoriales, considérait que le local devait « prendre sa part » dans l'effort de redressement de nos comptes publics, amplifié depuis 2007152(*).

« Prendre sa part », certes, mais sans oublier les moyens nécessaires aux missions de nos communes, départements et régions.

Henri de Raincourt, hier président du groupe UMP au Sénat déclarait avec clarté : « l'objectif est de parvenir à une rationalisation des collectivités territoriales et à une meilleure gestion des deniers publics. C'est le pendant sur le territoire de la réforme de l'État et de la RGPP »153(*).

Étant sénateur, Alain Lambert tempérait cependant de tels propos : « la suppression administrative elle-même d'un même échelon n'économiserait pas plus de 5 % des dépenses. L'échelon ne doit pas être analysé sous l'angle de l'économie mais sous l'angle de l'efficacité ».

Il n'est pas certain que le chiffrage à 5 % soit solidement étayé mais le raisonnement est juste : il faut aborder la question de notre organisation décentralisée de manière positive : que doit-elle être pour servir au mieux l'intérêt général ?

Sauf à alimenter un populisme dangereux et un libéralisme à tout va, il n'est pas possible de déclarer ex-abrupto que telle ou telle administration coûte cher154(*).

La Mission sénatoriale présidée par Claude Belot fait preuve de beaucoup d'objectivité en observant que le « surcoût éventuel n'a pour l'heure, fait l'objet d'aucune évaluation précise... C'est pourquoi il peut sembler en grande partie illusoire d'attendre des économies substantielles d'une réforme de notre organisation territoriale, et notamment de la suppression d'un échelon »155(*).

La recherche de la performance, la mesure coût-efficacité, commandent tout d'abord de vérifier le bien-fondé du service rendu, d'en analyser les conditions d'exercice, de consulter. À partir de là, il faut agir : maintenir, réformer, supprimer, adapter, transférer si besoin.

Au sein de la sphère publique, il existe très certainement des redondances. Lors d'un récent débat budgétaire, la commission des Finances du Sénat a proposé la fusion de trois directions du ministère des Finances : la Direction générale de la Modernisation de l'État, la Direction générale du Budget, la Direction générale de l'Administration et de la Fonction Publique. Motifs : cloisonnement et perte d'efficacité. Le ministre du Budget s'y est opposé en invoquant la différence de métiers.

Dans un rapport à l'Assemblée nationale, le député Alain Gest regrettait que « des fonctionnaires des administrations centrales de l'État qui sont déchargés de certaines compétences n'en doivent pas moins demeurer au service de l'État afin d'assurer de nouvelles missions de contrôle et de conseil aux collectivités dans le cadre des compétences transférées156(*) ».

Il s'interrogeait à juste titre sur le risque de résistance à la décentralisation que pourrait recéler une telle conception et jugeait utile et souhaitable que des audits soient menés dans les directions d'administrations centrales et le cas échéant dans les administrations déconcentrées lorsque des compétences sont transférées aux collectivités territoriales.

L'État doit redonner aux préfets un rôle de représentation, de coordination et d'animation qu'ils n'auraient jamais du perdre.

Il n'a pas le monopole des redondances : l'intercommunalité en possède sa part.

Tout transfert de compétence doit être accompagné d'un transfert de service. La mise en commun, la mutualisation s'impose même si nous connaissons bien les tensions - temporaires - qui peuvent naître de telles initiatives.

Tirer le meilleur profit d'une organisation passe également par des constructions partenariales entre les collectivités territoriales, entre ces collectivités territoriales et l'État.

Dans un même souci de rationalisation, il faut étudier si une telle coopération syndicale doit demeurer ou si au contraire certains domaines ne pourraient pas être transférés aux communautés existantes.

Nous ne voudrions pas clore ce paragraphe sans citer trois problèmes financiers inséparables de la question du « coût » :

- par les transferts que l'État opère sur les collectivités territoriales, il leur reste bien souvent redevable. C'est tout spécialement vrai dans le domaine social ;

- le statut de l'élu local et la sous-indemnisation des maires ne sont pas acceptables eu égard au rôle qu'ils jouent et à la responsabilité qu'ils encourent ;

- la sous-rémunération de la fonction publique territoriale risque de porter préjudice à la décentralisation, tout spécialement aux petites et moyennes collectivités.

c) Notre système serait illisible

Accusation fréquente : « on ne sait pas qui fait quoi ! » Il est vrai qu'il faut une sérieuse connaissance civique pour se retrouver dans notre labyrinthe décisionnel.

C'est une évidence qui appelle l'effort de simplification et la nécessité de la pédagogie.

Mais nous sommes dans un monde complexe. En chacun coexistent les soucis d'autonomie et de solidarité, de liberté et de protection. Notre culture nous porte à recourir au texte. Il en découle une inflation législative avec sa part d'inefficacité, de contradiction, d'éphémère, de circonstance, de pure communication.

Dans un récent rapport on peut lire ceci :

« Corsetés par des règles nationales s'immisçant parfois dans les moindres détails, par des procédures s'additionnant les unes aux autres et d'une complexité croissante, les territoires subissent une décentralisation « centralisée » qui leur enlève l'oxygène et nuit à leur véritable responsabilisation comme à une implication volontaire de l'ensemble des acteurs locaux. Il faut libérer les énergies créatrices des acteurs locaux publics et privés, notamment en assouplissant certaines règles de la décentralisation. En particulier, il faut encourager les expérimentations rendues possibles par la Constitution depuis 2004 »157(*).

A l'origine de cette inflation normative : l'esprit de suspicion.

Il est à l'origine de nombreux avant-projets de loi. Transmis au Conseil d'État, ils reviennent surchargés de corrections que les conseillers insèrent par crainte d'interprétations erronées. Tout Gouvernement, dans sa production législative, suspecte sa majorité et réduit l'initiative parlementaire.

On a d'autre part, la curieuse impression, que pour le Gouvernement actuel, l'histoire commence aujourd'hui, sans se préoccuper des précédents existants. À titre d'exemple, votre rapporteur considère que la boîte à outils de la coopération intercommunale regorge de moyens : nous avons un large choix pour mieux faire158(*).

Pour démontrer l'illisibilité, l'argument des « financements croisés » est avancé.

Mais l'État lui-même excelle dans cette pratique en l'imposant. Voyons le financement des lignes à grande vitesse, des investissements routiers, universitaires... Il le fait dans les domaines les plus régaliens que sont ceux de la défense, de la sécurité et de la justice... Il le fait dans des proportions qui en font l'une des collectivités les plus impliquées dans les financements croisés, que ce soit en tant que bénéficiaire ou en tant que contributeur. La Cour des comptes s'est d'ailleurs émue de cette situation, dont elle s'est efforcée de prendre la mesure à la lumière des subventions d'investissement versées entre l'État et les collectivités territoriales :

Subventions d'investissement versées entre l'État et les collectivités territoriales
en 2007 (en millions d'euros)

Contributeur /

Bénéficiaire

Commune

EPCI

Département

Région

État

Autres

Total

Commune

-

234,4

3 006,6

1 277,8

803,2

-

5 650

EPCI

134

-

355,8

 

Département

30,4

32

-

311

294,4

279

947

Région

3,8

11,2

41,6

-

95,1

154

306

État

26

26

274,5

427,4

-

-

-

Autres

961

696

2 060

3 335

-

-

-

Total

1 155

1 089

5 383

5 351

     

Source : Cour des comptes, Rapport public thématique. La conduite par l'État de la décentralisation, octobre 2009, page 33.

Les financements croisés sont-ils une bonne ou une mauvaise chose ?

C'est incontestablement un transfert de responsabilité mais le financement croisé peut éviter le blocage, accélérer et multiplier les investissements, établir des priorités pour les collectivités territoriales.

Que conclure ?

L'État a sa part dans l'illisibilité qu'il dénonce : à lui de revenir au niveau qui doit être le sien dans son champ propre de compétence.

Ce retour est-il possible au moment où des observateurs avertis pensent que nous changeons de régime politique avec un Président de la République qui décide de tout sans répondre devant le Parlement ? Au moment où il met en oeuvre une nouvelle conception de l'État fort éloignée de celle dont nous avons héritée à la libération, modernisée par la suite159(*) ?

2. L'oubli : la fonction économique des collectivités territoriales

Le débat institutionnel et financier ne doit pas masquer la réalité : le potentiel économique de la décentralisation est une véritable chance de modernisation et de sécurité pour notre économie. Les collectivités locales jouent aujourd'hui un rôle économique incontestable qui donnera prochainement lieu à l'examen par votre Délégation d'un rapport de notre collègue Pierre-Yves Collombat.

L'État lui-même ne s'y trompe pas lorsqu'il leur fait appel pour réussir « un plan de relance » ou « des investissements d'avenir ».

Mais par-delà la conjoncture, sait-il, veut-il tirer tout le profit industriel, économique, de la décentralisation ?

A l'aide de différentes comparaisons, situons cette dépense publique locale.

a) Administrations publiques locales et Produit Intérieur Brut

Part des dépenses APUL dans le PIB

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

7,87

8,18

8,45

8,65

8,30

8,43

8,66

8,65

8,76

8,81

8,95

9,40

9,53

9,63

9,79

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

9,81

10,0

9,61

9,49

9,57

9,74

9,65

9,99

10,27

10,75

10,90

10,99

11,23

11,39

11,98

Nous constatons qu'en France, la part de nos collectivités territoriales dans le PIB n'a cessé de croître : elle passe de 8,65 en 1983 à 11,98 en 2009.

Pour comparer160(*) :

- les dépenses du secteur public infranational européen se sont élevées à 15 % du PIB ;

- les écarts vont de 33 % pour le Danemark à moins de 7 % pour Malte, Chypre, la Grèce et le Luxembourg ;

- la France se trouve dans une situation intermédiaire avec le Royaume-Uni, l'Irlande et les États membres qui ont rejoint l'Union européenne depuis 2004 (par ordre décroissant : Italie, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Lettonie, République tchèque, Hongrie, France, Estonie, Roumanie, Slovénie, Lituanie, Irlande...) ;

- pour la période 2000-2008, l'évolution des dépenses infranationales et locales ont été en moyenne annuelle plus rapide que celle du PIB, traduisant le rôle croissant du secteur public local en Europe.

Cette tendance est confirmée au sein de l'OCDE.

b) Dépenses des administrations publiques et dépenses publiques locales

Soulignons la part importante des dépenses des collectivités locales par rapport à celles de l'État161(*) et de la dépense publique totale.

 

2005

2006

2007

2008

2009

Ensemble des administrations publiques

921,5

952,1

991,3

1028,9

1067,7

Part des dépenses des collectivités locales

171,5

182

195,7

203,8

210

18,56%

19,11%

19,67%

19,74%

19,68%

Part des dépenses des collectivités locales par rapport à celles de l'État

44%

47,89%

51,72%

52,32%

51,98%

(en milliards d'euros) - Source INSEE.

c) Évolution de l'investissement décentralisé
(1) L'évolution globale

L'investissement des APUL a représenté en 2009 44,5 Mds €, soit près de quatre fois celui des administrations centrales.

 

1990

1995

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Formation brute de capital fixe162(*)

23,90

25,80

31,30

31,60

31,30

33,20

36

39,40

41,60

45,30

45,70

44,50

(en milliards d'euros) - Source INSEE.

D'une base 100 en 1990, l'investissement décentralisé global atteint 193 en 2009 : effort appréciable et continu, même si dans le même temps le total des dépenses des APUL est allé de 100 à 247.

Le tableau suivant permet de comparer l'investissement des administrations centrales, dont l'État, des APUL et du total des administrations publiques.

 

2005

2006

2007

2008

2009

Administrations centrales

11,4

10,1

10,4

10,9

12,4

dont État

7,6

6,7

6,6

6,8

8,2

Administrations publiques locales

39,4

41,6

45,3

45,7

44,5

Total des administrations publiques

57

57,8

62,2

63,4

63,9

% APUL / Total administrations

78%

72,90%

73%

72,50%

70,60%

(en milliards d'euros)163(*) - Source INSEE, comptes nationaux - Base 2000.

(2) L'évolution par niveau

- Évolution de l'investissement communal

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses d'équipement164(*)

13,39

14,07

16,33

16,15

15,06

16,82

18,02

19,40

20,92

23,10

21,39

21,39

(en milliards d'euros) - Source INSEE, comptes nationaux - Base 2000.

L'investissement communal suit donc une incontestable tendance à la hausse qui a, entre 1998 et 2009, fait passer son niveau d'une base 100 à une base 164,5.

Cette évolution est comparable à celle de l'investissement décentralisé global, passé de la base 100 en 1995 à la base 178 en 2009. La part de l'investissement communal reste donc sensiblement la même dans l'ensemble de l'investissement décentralisé : 52,67 % en 2000 ; 48,61 % en 2009.

- Évolution de l'investissement des groupements de communes à fiscalité propre

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses d'équipement165(*)

2,07

2,87

3,02

3,39

3,17

3,50

3,97

4,96

5,59

6,45

6,32

5,97

(en milliards d'euros) - Source INSEE, comptes nationaux - Base 2000.

Plus frappante encore que la hausse constatée au niveau des communes, la progression de l'investissement des EPCI à fiscalité propre a ainsi fait passer celui-ci de la base 100 en 1998 à la base 298 en 2009 (après avoir connu un pic à 322 en 2007). Ce mouvement est d'ailleurs ancien : il s'observe déjà au cours de la période 1984-1992, mais il s'accentue ultérieurement.

- Évolution des investissements du bloc communal (communes + groupements à fiscalité propre)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses d'équipement166(*)

15,47

16,93

19,35

19,55

18,23

20,32

21,99

24,36

26,50

29,56

27,72

27,36

(en milliards d'euros) - Source INSEE, comptes nationaux - Base 2000.

En base, l'investissement du bloc communal est ainsi passé de 100 à 182 entre 1998 et 2009. Base 100 en 1998 ; 2009 : 182 L'investissement Comme on l'a vu, il est dans une large mesure « tiré » par les groupements.

La part de cet investissement dans l'investissement global des APUL était de 62,4 % en 2000 ; il est de 62,18 % en 2009.

- Évolution des dépenses d'équipement investissements des départements

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses d'équipement167(*)

5,02

5,16

5,48

6,09

6,33

6,66

6,90

7,30

7,76

8,33

8,54

8,60

(en milliards d'euros) - Source INSEE, comptes nationaux - Base 2000.

Base 100 en 1998 ; 2009 : 172.

- Évolution des dépenses d'équipement investissements des régions

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses d'équipement168(*)

2,14

2,13

2,13

2,15

2,28

2,44

2,68

2,58

3,10

3,44

3,76

3,81

(en milliards d'euros) - Source INSEE, comptes nationaux - Base 2000.

Base 100 en 1998 ; 2009 : 190.

(3) Total des dépenses d'investissement des collectivités territoriales et de leurs groupements à fiscalité propre (équipement et subvention d'équipement, hors remboursement)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses d'équipement169(*)

32,24

34,15

36,80

38,30

37,65

40,80

44,61

47,14

50,94

56,85

55,23

56,60

(en milliards d'euros) - Source INSEE, comptes nationaux - Base 2000.

Pris globalement, les investissements des collectivités territoriales et de leurs groupements sont donc passés, entre 1998 et 2009, d'une base 100 à 176. Base 100 en 1998 ; 2009 : 176

d) Analyse des dépenses des APUL par fonction de 1998 à 2009170(*)

Les dépenses des administrations publiques locales (en milliards d'euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Total des dépenses

125,7

130,9

140,5

144,6

154,8

164,2

178,4

188,2

198,5

212,8

221,9

228,5

Services publics généraux

30,9

32,1

34,2

34,7

32,9

30,9

32,7

34,9

36,7

38,8

42,0

41,8

Défense

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Ordre et sûreté publics

2,6

2,6

2,8

3,8

4,3

4,7

4,9

5,4

5,8

6,1

6,4

6,6

Affaires économiques

20,2

19,0

21,3

18,7

20,6

21,9

23,2

24,2

24,9

26,9

27,4

28,4

Protection de l'environnement

7,6

7,7

9,1

9,6

10,4

11,4

12,4

13,6

14,5

15,3

15,1

15,6

Logement et développement urbain

15,1

17,0

20,0

21,6

24,0

25,4

27,2

28,1

29,9

32,6

33,8

34,5

Santé

1,3

1,3

1,0

1,0

1,3

1,5

1,7

1,9

1,9

2,2

2,4

2,4

Loisirs, culture et religion

10,9

11,1

12,0

13,3

15,5

17,2

18,0

19,2

20,5

21,6

22,5

23,0

Éducation

21,1

23,8

24,5

26,2

27,7

29,4

30,0

31,4

31,9

34,9

36,6

38,0

Protection sociale

16,0

16,2

15,5

15,6

18,1

21,8

28,3

29,3

32,3

34,5

35,8

38,1

Source : Insee, Comptes nationaux - Base 2000

Poids relatif des dépenses par fonction (en %)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Services publics généraux

24,6

24,5

24,3

24,0

21,3

18,8

18,3

18,6

18,5

18,2

18,9

18,3

Défense

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Ordre et sûreté publics

2,0

2,0

2,0

2,6

2,8

2,9

2,8

2,9

2,9

2,9

2,9

2,9

Affaires économiques

16,0

14,5

15,2

12,9

13,3

13,3

13,0

12,9

12,5

12,6

12,3

12,4

Protection de l'environnement

6,0

5,9

6,5

6,7

6,7

6,9

7,0

7,2

7,3

7,2

6,8

6,8

Logement et développement urbain

12,0

13,0

14,2

15,0

15,5

15,5

15,2

14,9

15,1

15,3

15,2

15,1

Santé

1,0

1,0

0,7

0,7

0,8

0,9

1,0

1,0

1,0

1,0

1,1

1,1

Loisirs, culture et religion

8,7

8,5

8,6

9,2

10,0

10,5

10,1

10,2

10,3

10,2

10,1

10,1

Éducation

16,8

18,2

17,5

18,1

17,9

17,9

16,8

16,7

16,1

16,4

16,5

16,6

Protection sociale

12,7

12,4

11,0

10,8

11,7

13,3

15,8

15,6

16,3

16,2

16,1

16,7

Source : Insee, Comptes nationaux - Base 2000

En 1998, l'ordre d'importance des principales dépenses de nos collectivités était donc le suivant :

1. Les services publics généraux

2. L'éducation

3. Les affaires économiques

4. La protection sociale

5. Le logement -urbanisme

6. La culture

7. L'environnement

En 2009 :

1. Les services publics généraux

2. La protection sociale

3. L'éducation

4. Logement - urbanisme

5. Les affaires économiques

6. La culture

7. L'environnement

L'ordre de la hiérarchie a été modifié au profit de la protection sociale, du logement et de l'urbanisme. Il nous faut constater une très forte croissance des dépenses en matière d'ordre public et de santé.

La régression - relative - des fonctions affaires économiques, éducation, vient tout normalement de leur haut niveau de départ et donc tout normalement d'une moindre progression.

Les données qui précèdent nous aident à mieux cerner le rôle économique de nos collectivités territoriales.

Marie-Jacqueline Marchand, économiste, écrit avec justesse : 

« Depuis la décentralisation, les collectivités locales, détentrices de compétences élargies et de moyens financiers accrus, sont devenues des acteurs clés de la vie économique. En prise directe avec les préoccupations essentielles de la population, elles sont soucieuses de mettre en oeuvre les réponses les mieux adaptées aux besoins et aux demandes de proximité qui leurs sont adressées de façon croissante dans le développement économique, dans l'aide sociale, le système éducatif... Elles jouent ainsi un rôle considérable et croissant dans la création et la répartition des richesses entre les individus et les territoires. Comme principal investisseur public et comme employeur, elles ont un impact macro-économique direct et indirect sur le niveau de la croissance. Par le financement fiscal de leurs budgets, elles participent à la redistribution des ressources publiques.171(*)»

Bien qu'il y ait débat sur la croissance des effectifs de la fonction publique territoriale, les collectivités territoriales sont des employeurs importants (cf. infra). À ce titre, elles financent une demande de consommation des ménages, leur épargne et leur investissement.

Eu égard au statut de leurs employés, elles assurent à ces personnes une certaine sécurité, particulièrement utile à tout le monde en temps de crise.

Par leurs commandes de services, de fournitures, de biens aux entreprises, elles participent au soutien de l'emploi privé. Leurs contributions à l'insertion, leurs aides à l'économie sociale par le biais de leurs liens avec le monde associatif et mutualiste y participent également.

Producteurs de biens et de services utiles à tous les acteurs économiques, nos collectivités territoriales contribuent à la création de richesses. Citons les communications, l'organisation des territoires, les services administratifs, la formation, la qualité de l'environnement, l'eau, l'assainissement, l'accessibilité, les services à la personne...

Régions, départements, communes et groupements sont également des consommateurs qui achètent, des entrepreneurs qui investissent, construisent et aménagent.

Les entreprises de bâtiment et de travaux publics en sont les grands bénéficiaires mais pensons également aux entreprises qui produisent du matériel de transport, des réseaux technologiques...

Logements, équipements relèvent pour une large part des collectivités territoriales. Elles sont donc nécessairement en interface avec les ménages mais aussi avec les banques, les entreprises... et l'État.

Pas un domaine de celui-ci ne leur est étranger, y compris les plus régaliens : la sécurité, la défense (exemple : l'accueil immobilier des gendarmes), les relations internationales (exemple : la coopération décentralisée).

Toute politique de l'État implique qu'on le veuille ou non, les collectivités territoriales. Prenons l'exemple de la maîtrise de l'énergie. Nous sommes au coeur d'une problématique transversale. L'établissement - et le succès - d'un plan climat-énergie va concerner le logement : des diagnostics seront nécessaires, la connaissance et l'application de la réglementation s'imposent tout comme l'observation d'un référentiel. Il faudra mobiliser les propriétaires, les entreprises, les circuits financiers. Ce plan intéresse les déplacements, les transports, la définition des circuits, les nouveaux carburants... Au départ ou à la fin nous trouvons le plan de déplacements urbains, l'implication des commerces (signalisation lumineuse), le développement des énergies renouvelables, la recherche d'autonomie énergétique du territoire, le développement des éco-activités, la déclinaison de chacun de ces éléments dans les différents politiques sectorielles... autant d'objectifs, d'actions qui demandent un personnel compétent.

Dans un tout récent rapport rédigé au nom de la Délégation du Sénat aux collectivités territoriales et à la décentralisation, notre collègue Marie-Thérèse Bruguière a démontré qu'il en allait de même pour la politique de la santé, bien que celle-ci relève formellement des compétences de l'État172(*). Les exemples pourraient ainsi se multiplier à l'infini.

Il est une autre fonction économique des collectivités territoriales que nous devons citer : la redistribution.

Nous pensons bien évidemment au conseil général, avec sa politique de solidarité sociale, mais également à l'ensemble des collectivités qui, au travers de leurs politiques tarifaires, de subventionnement, de péréquation, disposent d'une panoplie efficace.

La décentralisation est certes un concept, mais elle est surtout un processus, une réalité sociale, politique qui nous amène au coeur de l'économie :


· économie spatiale : il existe une diversité de territoires. Ils ont leur pertinence, leur complémentarité, leur concurrence...et leur égoïsme ;


· économie fonctionnelle : chaque fonction a ses règles et son importance mais la transversalité s'impose. La recherche de rentabilité foncière n'est pas conciliable avec la mixité sociale ;


· économie institutionnelle : c'est toute la question de notre système institutionnel, de la meilleure affectation des compétences... et du rapport à l'État, de la conception que l'on a de l'équilibre État-collectivités territoriales ;


· économie temporelle : nous avons privilégié la gestion de l'espace, la gestion du temps a tout autant d'importance.

Finalement - et sans surprise - la décentralisation nous amène en même temps au coeur de la politique.

Autonomes, nos collectivités territoriales doivent faire vivre un partenariat dont l`État ne peut être absent, au nom même de ses missions de développement et de cohésion.

D'autres domaines illustrent l'action économique de nos collectivités. Citons particulièrement le logement et le transport.

Les collectivités territoriales et le logement

Aujourd'hui, toute politique de construction de logements ne peut réussir qu'avec la forte implication des collectivités territoriales. Ce sont elles qui sont les mieux à même de connaître la demande, de bâtir des programmes locaux de l'habitat, de constituer des réserves foncières, de négocier, de planifier, de conduire des mixités, de faciliter des processus résidentiels. Plus précisément, si l'on ne veut pas que la rétention foncière alimente la spéculation et la ségrégation, il importe que la collectivité territoriale arbitre par un bon usage de la taxe foncière sur la propriété bâtie et sa surtaxe. À elle de distinguer entre les terrains à bâtir immédiatement, nécessaires aux besoins de l'urbanisme et ceux qui le sont moins. Nous sommes là dans le registre sensible de la « planification fiscale173(*) ».

Par sa fonction d'aménagement, la collectivité territoriale joue un rôle déterminant en matière de logement en général. Toutefois, une référence particulière à l'action des collectivités territoriales au bénéfice du logement HLM s'impose.

Commençons par regretter les insuffisances statistiques en la matière174(*). L'impact économique de la liaison « collectivités territoriales » « organismes HLM » dépasse le secteur « activités logement ». À titre d'exemple : des logements à bas loyers permettent aux locataires de bénéficier d'un pouvoir d'achat plus élevé, de sorte que l'État peut faire des économies sur les aides à la personne.

 

Construction neuve France, DOM inclus

Construction neuve

HLM

1990

320 900

41 800

1991

317 000

48 600

1992

292 500

56 800

1993

273 600

66 300

1994

325 500

66 300

1995

309 500

59 300

1996

294 800

46 000

1997

291 000

47 900

1998

307 200

40 800

1999

341 400

40 800

2000

355 000

35 800

2001

350 600

34 400

2002

335 300

36 500

2003

350 500

37 000

2004

397 700

38 400

2005

450 100

45 000

2006

473 900

52 300

2007

461 100

59 900

2008

358 900

61 800

2009

277 300

85 200

2010

287 000

81 100

Source : ministère du Logement (mises en chantier Sitadel) pour la construction neuve tous secteurs, fédérations d'organismes HLM pour les mises en chantier de logements sociaux175(*)


· Subventions directes aux opérations locatives sociales :

Ce type d'aide, variable selon les collectivités, progresse, même si globalement il n'est pas chiffré. Une certitude : en dix ans, le prix de revient des opérations a augmenté de 80 %, la contribution des collectivités locales a triplé, passant de 4,6 % à 7,6 % du prix de revient prévisionnel.


· Exonération du TFPB :

Le tableau suivant donne une estimation du montant des exonérations de TFPB consenties par les collectivités locales au bénéfice des organismes HLM et des compensations versées par l'État, à partir du Compte du Logement. L'exonération à la charge des collectivités locales croît avec le parc concerné (environ 18 % du parc HLM bénéficie d'une exonération). En ce qui concerne la part prise en charge par l'État, elle a augmenté à partir de 2001 avec l'abattement de 30 % pour les logements situés en ZUS, puis avec la montée en régime des dégrèvements pour travaux d'économie d'énergie et d'accessibilité ; cette hausse devrait se poursuivre, compte tenu des nouvelles modalités de compensation adoptées dans le cadre du plan de cohésion sociale.

(en millions d'euros)

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Exonération de TFPB
à la charge des collectivités

287

295

315

329

345

365

329

359

386

390

Exonération et dégrèvements de TFPB
à la charge de l'État

31

120

96

95

106

109

111

116

110

152

Source : compte du Logement, estimation DEEF-USH


· Garantie des collectivités locales aux prêts sur fonds d'épargne :

La quasi-totalité des prêts sur fonds d'épargne (PLUS, PLAI, PLS) continuent à bénéficier de la garantie des collectivités locales concernées par ces opérations. À défaut, les organismes devraient recourir à la garantie de la CGLLS, pour un coût égal à 2 % du montant emprunté en PLUS. Le montant des opérations garanties par la CGLLS est inférieur à 200 M€ en 2009. Le gain financier de la garantie des collectivités locales est appréciable et représente, par exemple, une économie de 100 M€ pour les prêts PLUS signés en 2010176(*).

Les collectivités territoriales et le transport

Dans ce domaine, les collectivités territoriales et leurs groupements, à tous les échelons, jouent un rôle incontestable, perçu au quotidien par nos concitoyens et qui fera d'ailleurs prochainement l'objet, sous la plume de notre collègue Yves Krattinger, d'un rapport spécifique de notre Délégation à la décentralisation.

Les collectivités territoriales sont organisatrices du transport public, qui intéresse chaque jour des millions de personnes. La continuité de ce service, le savoir-faire acquis, le montant des investissements, leurs diversités, leur extrême importance dans la vie du pays peuvent - et doivent - nourrir une politique industrielle dans un domaine en pleine expansion internationale mais à forte concurrence.

Nous verrons successivement le rôle des collectivités territoriales dans le domaine du transport urbain puis dans le domaine ferroviaire avec les régions.

Collectivités territoriales et transport urbain

Rappelons quelques données chiffrées :

- en 2008 l'investissement dans les réseaux de transport collectif a atteint, environ 3,42 milliards d'euros. La part du transport urbain dans cet investissement se chiffre à 1,86 milliards d'euros contre 3 milliards en 2006177(*) ;

- la part du matériel roulant varie : moins de 20 % dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants, plus de 60 % dans les agglomérations de moins de 200 000 habitants.

Dans une grande majorité des cas, le matériel acquis par les autorités organisatrices est produit sur le territoire national.

Économiquement, « le transport » entraîne directement de nombreuses activités. À titre d'exemples, l'investissement transport urbain se décompose ainsi : 27 % en matériel ; 20 % en travaux ; 17 % acquisitions foncières et immobilières.

À la suite du Grenelle de l'environnement, un appel à projet est lancé en 2008 pour réaliser des TCSP. L'État propose 710 millions d'aides pour des projets dont les travaux commenceront entre la fin 2008 et la fin 2011. 57 projets ont été proposés par 41 autorités organisatrices de transport. Soit une dépense totale de 7 milliards d'euros. 50 projets ont été sélectionnés, portés par 36 agglomérations pour une dépense totale de 6,6 milliards d'euros (800 millions de participation d'État).

L'apport de l'implication des collectivités territoriales par l'intermédiaire de la compétence transport va bien au-delà de cet aspect investissement. Il participe à l'ensemble de la vie économique : par le transport des travailleurs, des consommateurs, des élèves... Avec le plan de déplacements urbains, les collectivités locales participent à la lutte contre la pollution, à l'économie du temps, à la sécurité, à la rationalisation de la dépense178(*)...

Régions et transport ferroviaire

La régionalisation du trafic ferroviaire apporte une nouvelle preuve du bien-fondé de la décentralisation et des changements qu'elle a apportés.

De 1999 à 2008, le trafic TER a augmenté de 60 % (moyenne de deux extrêmes l'Auvergne : + 12 % ; la Bourgogne + 121 %)179(*).

Chaque région négocie cette organisation et établit son schéma régional de transport. Nous sommes passés d'un système d'offre à un système de la demande : les espaces, les besoins ne sont pas les mêmes d'une région à l'autre. Ainsi a-t-on permis des choix de matériel, des horaires, des entretiens adaptés, débattus, retenus dans un cahier des charges régionalisé.

Avec la loi Pasqua-Hoeffel du 4 février 1995, une expérimentation a eu lieu : « expérimenter pour tester, puis ajuster pour convaincre et étendre »180(*). Cette expérimentation a eu lieu dans 6 régions : l'Alsace, le Centre, le Nord-Pas-de-Calais, les Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Rhône-Alpes et Limousin (1999).

De nouvelles lois allaient conforter cette orientation181(*).

Les succès sont incontestables : ainsi pour l'Alsace qui, de 330 trains régionaux en 1997 et 29 000 voyageurs/jour, passe à 688 trains et à 70 000 voyageurs.

L'effort financier des régions de 1986 à 1995 est passé de 46 à 450 millions de francs (État : 3296 milliards à 3996).

La Cour des comptes n'a pas semblé convaincue par la politique menée : son approche strictement financière limite la portée de son appréciation mais le respect de certaines de ses recommandations s'impose182(*) .

En voici quelques unes :

- le prix payé par les usagers représente (en 2005) environ 17 % du coût complet du TER ;

- pour l'État, l'activité TER s'élève à 1,9 milliard d'euros en 2007 (à comparer avec les 1,350 milliard d'euros précédemment alloués à la SNCF) ;

- les régions ont engagé 2,7 milliards d'euros en 2007, « soit bien au-delà du montant compensé par l'État ».

La Cour des comptes reconnaît que « du point de vue des usagers, ce transfert a marqué un progrès incontestable, en permettant la mise en place de services mieux adaptés aux attentes locales » mais l'opération reste « coûteuse pour l'ensemble des acteurs institutionnels concernés » : régions, État, RFF et SNCF.

L'« exploitation peut être améliorée, au regard de son bilan écologique et de son coût ».

La Cour espère en la concurrence et souhaite une clarification de la « répartition des responsabilités entre l'État et les régions » et du « financement entre contribuable national, contribuable régional et usager » en fonction des principes qui sous-tendent le système des TER : logique de péréquation, d'aménagement du territoire et d'efficacité économique.

B. UNE DOUBLE ILLUSION

1. L'illusion méthodologique des blocs de compétences

La question de la répartition des compétences entre l'État, la région, le département et la commune fait partie de nos permanences.

Beaucoup ont cru trouver dans le principe des blocs de compétences la « solution » à l'enchevêtrement, à la confusion et la réponse assurée au « qui fait quoi ».

Rappelons tout d'abord les déclarations de Gaston Defferre lors des débats précédant le vote de la loi du 7 janvier 1983183(*) :

« Nous avions choisi initialement de procéder, dans toute la mesure du possible, à des transferts par « blocs » - blocs de compétences et blocs de financement. Mais, vous le savez bien, il existe des domaines dans lesquels ce n'est pas possible. C'est le cas, par exemple, des financements croisés de l'État et des collectivités locales, ou des projets très importants qui exigent des financements multiples ».

S'il retient un principe, c'est pour citer les exceptions. D'ailleurs, l'État pourra toujours arbitrer, trancher les conflits. Dans cet esprit, « une véritable déconcentration [doit être] mise en oeuvre pour que le représentant de l'État et lui seul soit à même de régler sur place certains conflits, au nom de l'État, et pour éviter que les dossiers ne reprennent un chemin trop connu, celui des ministères parisiens ».

Il est très intéressant de constater que Gaston Defferre prend soin de lier « transfert de compétences » et « non-tutelle d'une collectivité sur une autre ».

Si Gaston Defferre libère l'État de la pratique des « blocs de compétences » il démontre très clairement que, dans les compétences transférées, il ne peut pas y avoir de spécialisations exclusives. Considérons l'urbanisme : « L'urbanisme tient une place importante dans cette première partie du projet de loi. Il concerne la qualité du cadre de vie, l'utilisation de l'espace, la protection de l'environnement et la répartition de l'habitat. Ces enjeux relèvent d'abord, selon moi, de la compétence des communes. Celles-ci devront avoir l'entière maîtrise du sol. De son affectation dépend en effet la mise en oeuvre de la politique en matière de logement, de transports, de loisirs, d'action sociale, d'aménagement rural ou dans tout autre domaine concernant la vie quotidienne des habitants ». Il s'agit certes d'une compétence de la commune... « Mais elle est tenue d'y associer l'État, la région, le département, ainsi que les organismes consulaires qui le demandent, et de les consulter sur le projet établi184(*) ».

La référence à l'État ne surprend pas : « Le secteur du bâtiment -- vous le savez tous -- joue un rôle essentiel dans la vie économique de la Nation. II constitue un moyen de régulation de l'activité économique. (...) L'État -- comme il est normal en une telle période -- demeure attentif à son évolution. (...) C'est dans ce domaine que nous sommes allés le moins loin pour ce qui concerne la décentralisation ».

Considérons le développement économique et social : la région se voit renforcée dans sa capacité de réflexion, d'incitation, de planification, d'aménagement et de développement. Les communes peuvent élaborer des cartes intercommunales d'aménagement (mais nombre d'entre elles n'ont pas les moyens d'élaborer, de mettre en oeuvre une politique de développement). Le département de son côté se voit reconnaître une compétence générale en matière d'aménagement rural. Voilà une nouvelle preuve que, dans la pensée de Gaston Defferre, la technique de « bloc de compétences » repose plus sur un partenariat que sur une spécialisation exclusive, sur une recherche d'orientation que sur une construction cartésienne.

Cette difficulté à mettre en oeuvre cette technique du bloc de compétences a deux sources :

- la première a été parfaitement décrite par Jean-Pierre Worms, rapporteur du projet de loi au titre de la commission des Lois de l'Assemblée nationale : transférer des compétences : « voilà qui est facile à dire mais plus difficile à faire ». Chacun en effet propose sa décentralisation par « grandes masses ou par grands blocs de compétences. Rien n'est plus difficile en effet que découvrir dans la réalité de véritables blocs de compétences parfaitement homogènes et transférables en l'état » ;

- la seconde relève de la simple observation pratique : il est difficile de construire un projet de collectivité qui ne relève que de cette seule collectivité.

Mais ces difficultés ne sauraient nous faire renoncer à un effort de clarification, de responsabilité au profit des décideurs, des citoyens et de tous les acteurs de la cité.

Lors du débat sénatorial, les membres de la majorité déposèrent un amendement créant un article 2 bis : « La répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l'État s'effectue en distinguant celles qui sont mises à la charge de l'État et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements et aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes, soient affectées en totalité, soit à l'État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Le 28 octobre 1982, le sénateur Paul Girod soutient ce texte car il souhaite que « le transfert d'une compétence de l'État vers les collectivités territoriales s'opère en bloc185(*) ». Il invoque « la continuité de la doctrine sénatoriale (rapport de M. Tinguy du Pouët sur la loi Bonnet) » qui a « toujours voulu respecter ce système du bloc de compétences...Tout transfert doit s'effectuer par bloc complet...La collectivité qui reçoit la compétence doit assurer seule le financement, cela afin d'aller vers la suppression des financements croisés qui sont une plaie de la vie publique et de la vie locale de ce pays ».

Gaston Defferre trouve souhaitable « que le transfert de compétences soit fait le plus largement possible par bloc. Malheureusement quelle que soit notre volonté d'y parvenir, les uns et les autres, ce n'est pas toujours possible ». Pour le démontrer il cite l'urbanisme, le logement, l'éducation... A l'évidence, il ne peut y avoir de transfert par bloc possible.

Il ne convainc pas Paul Girod qui lui réplique : « l'affaire des blocs de compétences est une affaire fondamentale. Il n'est pas possible que nous transférions à une collectivité territoriale une compétence en laissant subsister l'ingérence d'autres intéressés, en particulier celle de l'État. Au niveau du principe en tout cas, il n'est pas concevable d'y déroger ».

Voté par la majorité du Sénat, l'Assemblée nationale retrouve cet article 2 bis additionnel.

Jean-Pierre Worms trouve l'intention louable mais elle ne saurait, selon lui, recevoir valeur normative « car l'imbrication entre les interventions de l'État et des collectivités locales est inévitable, ne serait-ce que sur le plan financier ».

D'une manière générale, les praticiens récusent net le principe des blocs de compétences sur dans son acceptation rigide. Auditionné par la Mission Mercier, Émile Zuccarelli, ministre de la Fonction publique déclare : « la notion de blocs de compétences se révèle irréaliste en matière de développement économique des collectivités territoriales car tous les niveaux de collectivités participent au soutien de l'activité économique tout en reconnaissant la fragilité juridique des bases de ces interventions186(*)»

Martine Buron, au titre de l'Association des petites villes, plaide pour la polyvalence de leurs compétences et l'adoption du « chef de file » car elle ne croit pas à « la clarification par blocs de la répartition des compétences 187(*)».

Pour Marc Censi (Président de l'Assemblée des districts et communautés de France), « il est illusoire de délimiter des frontières nettes dans la mesure où l'aménagement du territoire, l'organisation de l'espace, la lutte contre l'exclusion et l'intervention économique [sont] par nature des domaines à responsabilités partagées ». Il estime prioritaire d'améliorer « l'organisation des relations, notamment contractuelles entre différents partenaires». En matière de sécurité, d'incivilité, de délinquance, il importe « d'essayer de réguler et de coordonner le jeu des acteurs, qu'il s'agisse des travailleurs sociaux, de la police ou de la justice plutôt que de créer de nouvelles institutions.188(*) »

Jean Puech, au titre de l'Assemblée des départements de France ne tiendra pas un autre langage : « Le temps est au partenariat. Si le département est compétent en matière d'insertion, il est obligatoirement un partenaire actif de la région en charge de la formation professionnelle. L'économie réclame le concours de toutes les collectivités de la région (pour la recherche et développement, l'innovation), du département (pour les PME, l'artisanat, l'aide à l'immobilier), de la commune pour le foncier 189(*)...»

Jean Auroux, pour la Fédération des maires des villes moyennes, sera sur la même longueur d'onde190(*).

Daniel Hoeffel, ancien ministre de l'Aménagement du territoire et des Collectivités locales reconnaît que « le réalisme commande de penser qu'il s'agit d'un objectif vers lequel il convient de tendre mais dont l'application immédiate s'avère difficile. La lisibilité en souffre mais l'efficacité l'exige191(*) ».

Si nombre de praticiens prennent leur distance par rapport à cette théorie, la doctrine juridique va, à son tour, la critiquer.

Pour Jean-Bernard Auby, l'abstraction de cette clarification ne correspond pas à la réalité de la politique locale qui a « au contraire un caractère transversal ». Il lui semble difficile d'attribuer de manière exclusive une compétence à une collectivité territoriale. Il adhère à la notion de chef de file pour corriger « une répartition des compétences souvent artificielle192(*).»

Jean-Marie Pontier, professeur de droit à Aix-Marseille, constate que le législateur a maintenu la clause de compétence générale à chaque niveau de collectivité. Il exprime son hostilité à la constitution de blocs : ni possible, ni souhaitable. Il se déclare favorable à une habilitation législative générale à contracter pour les collectivités territoriales193(*).

Bertrand Faure juge que cette doctrine est un « mythe...une référence à la fois obligée et vaine » renfermant une grande part d'adhésion « à prétendre vouloir isoler les domaines de l'action administrative dont la pratique montre l'enchevêtrement 194(*) ». Un mythe tenace : nous le retrouvons dans la loi du 13 août 2004 (« l'intention affichée a tourné court »).

Préfaçant la thèse d'Alain Delcamp sur « le Sénat et la décentralisation », Georges Dupuis avait devancé ses jeunes collègues : « Je crois aussi qu'il convient de prendre acte d'un échec : le système des «blocs de compétences » ne fonctionne pas et pour une matière donnée il vaut mieux recourir à la « co-administration » comme l'expliquait déjà Hauriou au début du siècle, à la « semi décentralisation » pour reprendre l'expression de Charles Eisenmann, aux « financements croisés » comme disent actuellement les gestionnaires195(*) ».

Pour clore ces références, retrouvons Michel Verpeaux :

« Les auteurs des réformes souhaitent transférer des blocs de compétences, si possible à un seul échelon territorial afin qu'il n'y ait pas de compétences partagées. En réalité, le législateur n'est pas parvenu à respecter ce principe posé dans la loi du 7 janvier 1983 car il existe trop de matières pour lesquelles les collectivités territoriales ont des compétences territoriales196(*) ».

Il n'empêche : les mythes ont la vie dure.

La Mission conduite par Alain Lambert dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, retient deux options possibles de clarification des compétences qui peuvent être combinées :

- la clarification des compétences relatives à des politiques déjà bien identifiées par le législateur telles que la solidarité et l'action sociale, la formation professionnelle, l'action économique et le développement des entreprises, l'éducation et l'aménagement du territoire. Le groupe de travail propose, selon les cas, de supprimer les dispositifs d'État redondants, de transférer les compétences résiduelles au profit du détenteur de la compétence principale ou d'appliquer le principe « décideur-payeur » ;

- le remplacement, pour les départements et régions, de la clause générale de compétences par des compétences spéciales. Pour le bon fonctionnement de cette option plus ambitieuse, il faut que les départements et régions interviennent sur un domaine limitatif de compétences, que celles-ci soient exclusives ou par exception, clairement partagées avec une seule autre personne et donc opposable aux autres niveaux d'administration, y compris l'État.

Pour les domaines restant ouverts à tous les niveaux qui relèveraient des compétences partagées, il est proposé :

- soit des procédures de délégation de compétences (sur le modèle de ce qui existe entre les communes et les intercommunalités). Pour les compétences facultatives, les délégations consenties devraient être effectuées par délibération expresse, en début de mandat.

- soit l'application du principe de limitation à deux personnes publiques comme intervenant direct. La maîtrise d'ouvrage doit avoir l'obligation de financer au moins 50 % du projet, selon le principe « qui décide paie ».

La Mission Lambert recommandait de mutualiser des services communaux et intercommunaux, d'achever la rationalisation de la carte intercommunale, ainsi que de doter les intercommunalités d'une légitimité démocratique en instituant une double désignation des conseillers municipaux et intercommunaux à l'horizon 2014.

La Mission demandait la clarification des missions et de l'organisation de l'État territorial par l'identification des services de l'État autour d'un seul responsable, la déconcentration maximale des responsabilités et une distinction nette et effective entre les fonctions étatiques d'arbitrage-contrôle et l'impulsion-intervention.

Avec l'allègement des contraintes normatives, la Mission Lambert optait pour une clarification des relations financières supposant une limitation des concours de l'État, une sécurisation financière des collectivités locales, une plus grande péréquation et une responsabilité fiscale des collectivités locales.

La Mission Belot s'est, à son tour, longuement penchée sur la répartition des compétences en 2008 et 2009.

Dans son rapport d'étape, elle préconise, sous la plume de nos collègues Jacqueline Gourault et Yves Krattinger, « le renforcement des compétences exclusives par niveau de collectivités territoriales ». Cependant, elle limite cette exclusivité en reconnaissant « la faculté de délégation de compétences d'un niveau à l'autre » et la possibilité « pour un niveau d'exercer une compétence attribuée à une autre sur la base d'un "constat de carence" ».

Dans une autre préconisation (21), elle reconnaît « un chef de filat pour les compétences partagées entre plusieurs niveaux et instauration d'un guichet et d'un dossier d'instruction uniques.197(*)»

Les auteurs de ce pré-rapport ont bien vu les défis de la mise en oeuvre du principe des blocs de compétences :

- comment définir un ensemble pertinent de compétences liées, qu'il conviendrait d'attribuer à une collectivité sur un territoire donné ?

- quelle collectivité ou groupement (commune, intercommunalité, département, région) exercera cette compétence le plus efficacement ?

Nombreux furent les intervenants pour critiquer l'idée même de blocs de compétences198(*).

Dans le rapport final, la notion de compétences exclusives disparaît : la Mission propose de « renforcer les compétences obligatoires par niveau de collectivités territoriales ». Le rapport reprend l'idée de « constat de carence » pour favoriser « une approche négociée de la répartition des compétences.199(*)»

Ce même document rappelle que « la spécialisation, aussi poussée soit-elle, devait laisser subsister des domaines de compétences partagés, pour lesquels une coopération entre les différentes collectivités territoriales est absolument nécessaire ». D'où les propositions de chef de file, de convention, de délégation, de mutualisation...

Les rapporteurs sont conscients de la nécessité du dialogue et de la concertation. Dans cet esprit, ils prônent « l'institutionnalisation de la négociation territoriale » par la création « d'un conseil régional des exécutifs »200(*).

Au lendemain du vote de la loi du 16 décembre 2010, la Délégation aux collectivités Territoriales et à la décentralisation est saisie du rapport d'Antoine Lefèvre ayant pour titre « Les compétences des collectivités territoriales à la croisée des chemins : quelles pistes pour demain201(*) ? ».

S'interrogeant sur les sources de l'enchevêtrement des compétences, notre collègue a raison d'écrire que la clause générale de compétence n'en est pas l'unique responsable. L'État y a sa part avec la recherche de financements supplémentaires auprès des collectivités territoriales. Le législateur n'est pas exempt de reproches : en matière sociale, les intervenants auxquels il fait appel sont très nombreux.

Quelle est la voie suivie par la loi du 16 décembre 2010 ?

La commune conserve la clause de compétence générale. Régions et départements sont compétents dans « les domaines que la loi leur attribue » et ce « à titre exclusif ».

Ces principes posés, des limites ont été apportées par le texte lui-même (qui n'entre en vigueur que le 1er janvier 2015) :

- régions et départements pourront continuer d'intervenir en matière de sport, culture, tourisme, que le législateur consacre en tant que compétences partagées, susceptibles d'être exercées par chaque niveau de collectivités ;

- régions et départements pourront délibérer sur tout objet local qui ne relève expressément d'aucune autre personne publique ;

- la loi peut prévoir « à titre exceptionnel, qu'une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités territoriales » ;

- des délégations de compétences peuvent se faire entre collectivités et EPCI par convention ;

- dans les six mois qui suivent l'élection du conseiller territorial, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux peuvent élaborer un projet de schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services.

Antoine Lefèvre, après avoir analysé le titre IV de la loi consacré à la clarification des compétences des collectivités territoriales, se pose très franchement la question : « On peut cependant se demander si ce choix, radical autant que clair, d'un monopole d'attribution est le meilleur dans la panoplie des solutions offertes par une logique de blocs.202(*) »

Et d'évoquer le cas d'une collectivité qui se trouve dans l'impossibilité absolue d'exercer sa compétence, le cas des « problèmes de frontière ».

Le rapporteur, après avoir fait « confiance à l'intelligence territoriale » propose de « substituer au dispositif des compétences exclusives pures (ou simplement « délégables ») un dispositif de compétences obligatoires partageables par accord entre collectivités ».

Autant dire que la loi du 16 décembre 2010 est loin d'avoir clos le débat sur les blocs de compétences. Le législateur l'a lui-même clairement laissé entendre : d'une part, en reportant au 1er janvier 2015 l'entrée en vigueur des dispositions relatives à la clarification des compétences, comme s'il souhaitait se laisser du temps pour, d'ici là, amender voire sensiblement aménager son propre dispositif ; d'autre part, en prévoyant, dans les deux ans suivant cette échéance, une clause de rendez-vous pour apporter des « mesures d'adaptation » dont le principe est donc d'ores et déjà acté.

D'ici là, la réflexion se poursuit, avec comme nouvelle étape attendue, en ce début d'été 2011, les conclusions de la Mission confiée par le Président de la République à M. Jean-Jacques de Peretti sur le contenu des futurs schémas régionaux de compétences prévus par la loi de décembre 2010.

2. L'illusion constitutionnelle

Que valent les principes constitutionnels relatifs à la décentralisation ?

Plus précisément, quelle suite est donnée à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 modifiant l'article 72-2 ?

Dans l'esprit de ses promoteurs, il s'agissait de donner un fondement financier au principe de libre administration. Inspirés par l'idée d'autonomie financière, ils entendent qu'en cas de transfert de compétence il y ait compensation et que la loi prévoie « des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

Tous ces objectifs et références, dans leur concrétisation, dépendent de la loi et de la libre interprétation gouvernementale et parlementaire.

En ces matières, il n'existe, dans la Constitution elle-même, aucune définition officielle, aucune donnée chiffrée consacrée par un texte juridique.

Michel Bouvier observe à juste titre que l'autonomie financière « ne fait pas l'objet d'une définition unanime et ce alors même qu'elle tient depuis toujours une place centrale dans les débats relatifs à la libre administration des collectivités territoriales203(*)». S'il convient de distinguer autonomie de gestion financière et autonomie de décision fiscale, il faut conclure très logiquement que « le véritable lieu de la décision n'est plus la collectivité locale si son autonomie de gestion n'est pas associée à un pouvoir fiscal. C'est bien sur ce dernier terrain, celui d'une autonomie financière conditionnée par l'existence d'une certaine autonomie fiscale et prenant acte que les collectivités locales ne sont pas de simples espaces de gestion que se joue l'avenir de la décentralisation.204(*)»

Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, dans leur rapport pour le compte de la Mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, n'écrivaient pas autre chose : « l'autonomie financière des collectivités territoriales est indissociable, dans le contexte français, d'une large autonomie fiscale.205(*) »

Que sont devenus les principes de l'article 72-2 de la Constitution et, d'une manière plus générale, celui de libre administration ?

Édouard Balladur répond : la révision constitutionnelle de 2003 ne pouvait faire autre chose que d'épuiser rapidement « ses effets heureux ». Il se déclare prêt à imaginer d'inviter les pouvoirs publics à modifier les dispositions constitutionnelles issues de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, « car les incertitudes liées à ces dispositions présentent des inconvénients et limitent étroitement le cadre de toute réforme des finances locales ».

La sentence de l'ancien Premier ministre tombe : ces dispositions sont incohérentes et à moyen terme « une révision de la Constitution sur ce point ne serait pas à déconseiller206(*) ».

Pour nos collègues Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 est « un rendez-vous manqué ». En effet, selon son rapporteur sénatorial René Garrec, citant d'ailleurs la direction générale de la comptabilité publique, devaient être considérées comme ressources propres des collectivités « les recettes de fiscalité locale directe, celles les recettes de la fiscalité locale indirecte et les produits des domaines et d'exploitation ». Mais, un an après, par la loi organique n°2004-758 du 29 juillet 2004, le Parlement a décidé que l'ensemble des ressources fiscales, y compris celles provenant d'impôts nationaux partagés seraient considérées comme des ressources propres. Les collectivités territoriales n'ayant aucun moyen sur la détermination de ces impositions partagées, « la révision constitutionnelle de 2003 constitue donc sur ce point un rendez-vous manqué pour la reconnaissance de l'autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales ».207(*)

Sur ce rendez-vous manqué est récemment venue se greffer la réforme de la taxe professionnelle, dont Alain Guengant, Directeur de recherche au CNRS, démontre qu'elle engendre un recul de l'autonomie fiscale208(*). Avant la réforme le pouvoir de fixation des taux s'appliquait à 82 % du produit cumulé des taxes directes foncières, d'habitation et professionnelle. Après la réforme, nous en serons à 69 %.

L'autonomie fiscale régionale est aujourd'hui de moins de 10 %. Au milieu des années 90, elle était de 42 %, de 23 % en 2009. Les régions perdent « la totalité du pouvoir de vote des taux de la nouvelle fiscalité et ne le conserveront marginalement que pour trois taxes indirectes : la quote-part de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la taxe sur les cartes grises et la taxe d'apprentissage ».

L'autonomie fiscale départementale passe de 35 % à 16 %. Face aux difficultés des départements nous voyons que la variable d'ajustement fiscal demeure limitée. Reste l'autre variable d'ajustement : l'investissement. Notons que celui-ci est en recul : moins 4,7 % de 2008 à 2009 ; moins 11,7 % en 2010. Rappelons qu'en moyenne 78 % de ces dépenses d'investissement vont au gros entretien et à la maintenance, dépenses incontournables sauf à déprécier le capital collectif.

L'autonomie de l'ensemble communes-EPCI évolue de 48 % à 41 %209(*).

C'est avec raison que Gilles Carrez et Michel Thenault peuvent écrire : « La réforme de la fiscalité locale intervenue à l'occasion de la suppression de la taxe professionnelle modifie pour partie en 2010 et radicalement à partir de 2011 la structure des recettes des collectivités locales entre dotations et fiscalité avec ou sans pouvoir du taux... La réduction des marges de manoeuvre résultant de la fixation des taux de fiscalité directe locale et la limitation des transferts de l'États font de la maîtrise de leurs dépenses le principal outil de pilotage des comptes des collectivités locales. 210(*)»

Il est évident qu'avec cette diminution de l'autonomie fiscale ajoutée à l'abandon de la clause de compétence générale du département et de la région, le principe de libre administration des collectivités territoriales se trouve réduit.

Jean-Bernard Auby a regretté l'absence de définition de ce principe et critiqué l'indigence de la Constitution sur « ce principe largement muet »211(*). Il fait partie de celles et de ceux qui ont souhaité donner au droit de la décentralisation d'authentiques bases constitutionnelles. C'est en effet l'absence de celles-ci qui a pu conduire le Conseil constitutionnel à déclarer, à propos de la suppression de la taxe professionnelle: « il ne résulte ni de l'article 72-2 de la Constitution ni d'aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d'une autonomie fiscale ». En définitive, l'article 72-2 de la Constitution ne consacre aucun pouvoir fiscal pour les collectivités territoriales : en permettant à la loi de les autoriser à fixer l'assiette et le taux d'impositions de toutes natures, il ne prévoit qu'un pouvoir fiscal dérivé (car subordonné à la loi), facultatif (car le législateur n'est pas tenu de le mettre en oeuvre) et révocable.

Une nouvelle fois, il nous faut invoquer le politique. Édouard Balladur qui, à titre personnel, conteste le principe de libre administration, a raison d'écrire au début de son rapport que « l'administration du territoire est en France une question éminemment politique ».

La dimension de la libre administration - ou de l'autonomie locale - d'une collectivité se mesure aux moyens dont elle dispose, à son champ de compétences, à l'indépendance de ses décideurs, à leurs prérogatives en matière d'intervention, à la nature du lien qui la réunit à l'État, aux contrôles qu'il exerce sur elle, aux règles de procédures qui s'imposent à elle. Dans un État unitaire tel que le nôtre, n'oublions pas que celui-ci dispose de la « compétence de la compétence ».

Qu'en est-il de la péréquation ?

Les nombreux travaux de la commission des Finances du Sénat sur le sujet prouvent que nous sommes devant un défi toujours présent quoiqu'ancien. Dans la longue liste des rapports de notre Haute Assemblée nous pouvons, à titre d'exemple, citer l'étude de Jean François-Poncet et de Claude Belot consacré à « La péréquation interdépartementale : vers une nouvelle égalité territoriale.212(*) »

Indépendamment des efforts faits, les inégalités demeurent.

Dans son rapport de 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires constate :

- en 2007, le potentiel fiscal par habitant varie, en France métropolitaine, du simple au double entre régions, du simple au quadruple entre départements ;

- en métropole, le potentiel fiscal par habitant des communes varie de 0 € à plus de 30 000 €, pour une moyenne d'environ 500 €. Le potentiel fiscal par habitant varie pour le département de 296 € (Creuse) à 1 069 € (Paris) et pour les régions de 67 € (Corse) à 111 € (Haute-Normandie). L'assiette de la nouvelle contribution économique territoriale ne corrige pas la répartition inégale des bases d'imposition de la taxe professionnelle.

Ces inégalités de ressources peuvent se cumuler avec des charges importantes ; nous le voyons tout spécialement dans certains départements. Ces inégalités de ressources signifient inégalités de service ; au-delà de la réduction des inégalités, la péréquation participe à la satisfaction des besoins du citoyen.

Si nous analysons les dotations de péréquation destinées aux collectivités territoriales, nous constatons qu'en 2010, elles ne représentaient que 16,6 % du montant total de la DGF213(*).

A la demande du Gouvernement, MM. Durieux et Subremon ont remis un rapport sur « L'Évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises » (mai 2010).

Ils soulignent la timidité de l'effet péréquateur des mécanismes mis en place et écrivent avec beaucoup de sagesse : « la situation difficile du budget de l'État limite les perspectives d'évolution de la péréquation par la voie budgétaire. Par conséquent, la péréquation entre collectivités sera la source principale de progrès de la réduction des inégalités entre celles-ci ».

La péréquation horizontale s'impose, mais organisée à l'intérieur d'un périmètre restreint. Elle ne saurait se substituer à la péréquation verticale dont elle est un complément.

Il ne semble pas que la loi de finances pour 2011 ait donné satisfaction aux avocats de la péréquation. Elle a créé un fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FNPRIC). Un rapport doit être remis au Gouvernement avant le 1er septembre 2011 pour préciser les modalités de ce fonds.

Une véritable politique de péréquation est inséparable de la politique de services publics que l'État doit assurer : ne demandons pas à la péréquation de compenser le retrait de l'État. Ceci affirmé, la question centrale reste la définition de la richesse, le territoire pris en considération, les efforts d'organisation demandés214(*).

Pour ajouter à la difficulté, la politique de péréquation ne saurait creuser notre déficit public. Et tout ceci exige une véritable réforme de notre fiscalité locale.

C. LE GRAND ÉVITEMENT

Par évitement, nous entendons ces intentions souvent proclamées mais dont la concrétisation est souvent remise à demain.

Il y en a beaucoup : la limitation du cumul des mandats et des fonctions en est un exemple.

Nous ne traiterons que d'un évitement qui nous paraît majeur : celui de la réforme de la fiscalité locale.

Les annonces et les engagements en faveur de cette réforme sont aussi nombreux qu'anciens.

Nous les retrouvons dans les programmes politiques de toutes les sensibilités. Le supplice de l'espérance continue. Quelles en sont les raisons ?

Le sujet est tout aussi complexe que sensible.

La diversité de nos collectivités, la division idéologique, le débat sur le niveau des prélèvements obligatoires, l'état de nos finances publiques, la situation économique ne facilitent pas les convergences nécessaires.

Le petit nombre d'élus qui s'impliquent dans ce secteur peut également expliquer la situation présente, une situation décrite et dénoncée à l'unanimité.

Curieusement, cette unanimité peut se retrouver pour soutenir des principes théoriques tels que la limite de la spécialisation fiscale, le lien fiscal entreprise-territoire, la correspondance entre la nature de l'impôt et la nature du service financé... Personne ne contestera l'idée selon laquelle chacun doit verser selon sa capacité contributive...

Tout un chacun va rappeler, pour le regretter, que les bases servant au calcul de la taxe foncière sur les propriétés non bâties n'ont pas été révisées depuis 1961, celles des propriétés bâties depuis 1970.

Tout le monde regrette aujourd'hui que la loi du 30 juillet 1990 concernant la révision de ces bases n'ait pas été appliquée, pas plus que celle du 4 février 1995 ayant le même objet.

Différents reports d'application furent décidés (1999-2000) avant qu'on n'en parle plus (jusqu'à la loi de finances rectificative pour 2010 qui a donné un fondement juridique au lancement d'une expérience, limitée à 5 départements et appelée à être généralisée, pour une actualisation des bases des locaux à usage professionnel). L'enjeu est pourtant de taille, ne serait-ce que parce qu'il est difficile d'admettre que les contribuables soient ainsi assujettis à des impôts totalisant, bon an mal an, environ 66 Mds € et calculés sur des bases totalement déconnectées des réalités. La surprise s'empare des promoteurs, en 1990, de la taxe départementale sur le revenu (TDR) en entendant aujourd'hui les adversaires d'hier convertis : cette taxe remplaçait la part départementale de la taxe d'habitation par un impôt assis sur une base voisine de celle de la CSG. Ses détracteurs y virent une « poll-tax », allusion à la fiscalité britannique, laquelle était pourtant un impôt par capitation, ne tenant aucun compte de la richesse du contribuable ; la TDR, tout au contraire, avait pour fondement une richesse du contribuable. Un amendement de 1992 fait disparaître une réforme juste et moderne.

Cette réforme sans cesse reportée, ce grand évitement, appelle deux observations.

Première observation : le contribuable national se substitue au contribuable local.

Le Conseil des prélèvements obligatoires note qu'en 2009 le quart de la fiscalité locale directe est pris en charge par le contribuable national, à travers les dégrèvements (15,7 Mds€) et par les compensations d'exonérations (3,5 Mds€). Le cumul de ces deux chiffres représente près de 20 % de l'effort financier total de l'État en faveur des collectivités territoriales.

L'État atténue ainsi « l'obsolescence de la fiscalité directe locale, notamment en termes d'équité, en mettant en place des dégrèvements et des exonérations, tout en garantissant aux collectivités la compensation de ce manque à gagner.215(*) »

Les dégrèvements législatifs ont évolué de la manière suivante :

 

2005

2006

2007

2008

2009

Taxe d'habitation

2 774

2 918

3 013

3 048

3 148

Taxe foncière

503

563

574

730

672

Taxe professionnelle

7 257

8 877

9 159

11 929

13 641

Total

10 534

12 358

12 746

15 707

17 461

Sources : DGFiP, DGCL (2011).

En 2010, les dégrèvements ont atteint 19,1 Mds€.

Ce système de dégrèvements-exonérations pose plusieurs problèmes :

- il introduit une distinction entre « le produit voté » et « le produit payé » : la collectivité perçoit des ressources supérieures à celles payées par le contribuable au titre de l'impôt local. Celui-ci ne se rend pas nécessairement compte du coût des services locaux puisque ceux-ci reposent sur l'impôt local et l'impôt national (qui finance dégrèvements et exonérations) ;

- le Conseil des prélèvements obligatoires observe justement : « l'interposition de l'État en tiers payant n'allège qu'en apparence la charge de la fiscalité directe locale des contribuables : elle ne fait que la transférer à l'échelon national, le niveau total des prélèvements obligatoires étant inchangé. 216(*)»

Seconde observation : les impôts locaux ne tiennent pas compte de la capacité contributive des contribuables. Le Conseil des prélèvements obligatoires observe même le contraire : « dans certaines situations, la fiscalité directe locale tend même à être régressive par rapport au revenu ».

L'examen de la taxe d'habitation le prouve : elle est progressive jusqu'au quatrième décile, nettement régressive à partir du sixième.

Les taxes foncières « sont également largement insensibles aux capacités contributives des redevables. Les taxes foncières obéissent à peu près aux mêmes règles d'assiette que la taxe d'habitation et certains dispositifs favorables aux contribuables modestes propres à la taxe d'habitation (plafonnement par rapport au revenu) n'ont pas d'équivalent pour les taxes foncières217(*) ».

La non-révision des bases comporte de nombreuses conséquences négatives : les immeubles de construction récente, possédant de nombreux « éléments de confort sont fiscalement défavorisés par rapport à des logements anciens même rénovés ».

Sans y trouver excuse, d'autres pays rencontrent des difficultés dues à l'obsolescence des bases foncières : la dernière revalorisation générale des bases en Allemagne date de 1964 pour les Länder de l'Ouest et de 1935 pour ceux de l'Est. Elle a eu lieu en 1941 au Luxembourg et en 1973 en Autriche.

Dans certains pays, elle est périodique : tous les cinq ans au Royaume-Uni, tous les ans au Portugal, en Irlande et aux Pays-Bas218(*).

D'autres observations sont généralement faites sur les conséquences de ce grand évitement : manque de lisibilité (qui rend difficile pour le contribuable la perception du lien impôt-service), multiplicité des fonctions assignées à la fiscalité locale219(*).

Le Conseil des prélèvements obligatoires confirme les disparités entre collectivités que « ne corrigent que partiellement les mécanismes de péréquation ».

Dans un souci constructif, en fonction de notre expérience et des personnes auditionnées, voici nos constats :

1. Le maintien d'un système fiscal local fait l'objet d'un accord général. Au coeur de cet accord figure la nécessité de la révision des bases servant à évaluer les valeurs locatives. Cette révision doit s'inscrire dans un périmètre géographique à déterminer ; dans cette perspective, le cadre proposé habituellement correspond à celui de l'intercommunalité.

La légitimité de taxes locales reposant sur ces valeurs va de soi : la valeur du bien provient en partie d'un environnement dépendant des décisions de l'autorité locale (présence de services collectifs, cadre de vie). L'existence d'un système fiscal local n'exclut pas l'attribution de ressources nationales mais l'idée de faire de celles-ci la source exclusive de la recette locale suscite l'hostilité220(*).

N'oublions pas que la recherche d'une autonomie fiscale locale a fondé historiquement notre système territorial, autonomie négociée, octroyée ou conquise. Cela fait partie de notre spécificité et l'histoire montre que nos villes ont été toujours prospères lorsqu'elles disposaient d'un pouvoir fiscal en bonne intelligence avec l'État.

2. Nous avons exposé la situation des départements : nous maintenons que, par cohérence, une dépense de solidarité, fixée par la loi, doit être financée nationalement, avec toutefois un « ticket modérateur » pour les départements (qui pourrait être de l'ordre de 10 %, conformément au voeu émis par l'ADF) destiné à les responsabiliser dans la gestion dont ils ont la charge. Ainsi limiterons-nous les problèmes de péréquation.

3. Les régions, en tant qu'autorités organisatrices de transport, souhaitent bénéficier d'une part du versement transport : revendication légitime dès lors que les autres autorités organisatrices n'en sont pas privées. Un accord pourrait se faire sur un plafond de taux cumulé ne dépassant pas, par exemple, 2 %. Une autre piste, en l'occurrence celle du reversement aux régions d'une part des ressources procurées par la TVA, sous réserve de ne pas conduire à une augmentation de l'impôt total pour le contribuable, peut également être envisagée ; rappelons qu'un tel dispositif a notamment été mis en place en Allemagne, en Belgique, en Roumanie...

4. La péréquation conditionne la réduction des inégalités et favorise la satisfaction des besoins des citoyens. Ces objectifs fixés, nous devons nous accorder sur une méthode :

- les péréquations verticale et horizontale vont de pair ;

- l'intercommunalité, avec le département et la région, constitue un niveau efficace pour une péréquation adaptée ;

- afin d'être juste, nous devons rechercher la meilleure définition de la richesse à prendre en compte ;

- peut-on appréhender celle-ci sans réviser les valeurs locatives ?

- la notion de revenu demeure selon nous incontournable, sans aller pour autant jusqu'à constituer la seule référence à prendre en compte ;

- la péréquation ne doit pas se substituer aux politiques publiques de l'État en matière de présence des services publics.

5. La situation financière de la France, les règles budgétaires de l'Union économique et monétaire, nous obligent globalement à concevoir un système financier public, à mettre en cohérence système local, national et international221(*).

Plus précisément, l'État et le local ne peuvent vivre dans l'ignorance l'un de l'autre... ou dans une adversité dangereuse.

Des procédures de dialogue et de concertation l'imposent telle que la « Conférence nationale des exécutifs ». Un pacte État-territoires est à faire vivre dans une atmosphère de dialogue et de confiance.

Cette question fiscale et financière n'est pas que technique. Elle gouverne la libre administration des collectivités territoriales et une certaine conception de la société civique.

Crise financière, fiscale et crise politique sont liées.

Le divorce du couple contribuable-citoyen porte préjudice à l'édifice démocratique. C'est la raison pour laquelle nous devons être très réservés à l'égard des dégrèvements et exonérations.

L'impôt local conditionne l'existence des services locaux, justifie la responsabilité des décideurs et l'intérêt du citoyen pour la chose publique locale.

Il faut bien évidemment une pédagogie civique continue pour expliquer tous ces tenants et aboutissants.

Toute perte d'autonomie fiscale, toute perte du « droit d'imposer » affaiblit l'intérêt du citoyen : pourquoi « participer » au niveau local si le pouvoir est ailleurs ?

Elle peut aussi « désespérer » l'élu qui n'est plus maître de ses ressources. Le statut de l'élu diffère de celui de l'agent public, la perte d'autonomie fiscale modifie le rapport de l'élu à l'État : celui-ci disposant, celui-là verse dans la soumission ou le conflit.

Cette perte d'initiative serait très coûteuse en termes de création, d'innovation222(*) !

D. LA TRANSFORMATION TERRITORIALE

1. La coopération intercommunale

Tout plaide pour constater son enrichissement.

a) Éléments statistiques

En 1990, nous comptions en métropole 9 communautés urbaines, 214 districts et 18 058 syndicats (dont 14 596 à vocation unique), 9 syndicats d'agglomération nouvelle.

En 2011, il existe 2 599 EPCI à fiscalité propre, regroupant 35 041 communes pour une population totale regroupée de 58,8 millions d'habitants223(*).

Sur ces 2 599 EPCI, 1 320 pratiquent la fiscalité professionnelle unique, totalisent 18 212 communes regroupées pour une population de 47,6 millions d'habitants.

Le tableau suivant retrace, de 1993 à 2010, l'évolution des groupements à fiscalité propre224(*) :

 

Groupements
à fiscalité propre

Communes regroupées

Population regroupée
(en milliers d'habitants)

1993

466

5071

16100

1994

866

8973

21800

1995

1102

11516

24600

1996

1235

13566

27300

1997

1446

16240

29900

1998

1577

17760

31800

1999

1678

19128

34000

2000

1845

21347

37100

2001

2000

23497

40300

2002

2174

26870

45100

2003

2360

29754

48800

2004

2461

31426

50700

2005

2524

32308

52100

2006

2573

32923

53300

2007

2588

33413

54200

2008

2583

33636

54600

2009

2601

34166

56400

2010

2611

34774

57900

Source : DGCL

Depuis 2006, voici l'évolution constatée du nombre de groupements de communes à fiscalité propre225(*) :

Au 1er janvier

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Communauté urbaine

14

14

14

16

16

16

Communauté d'agglomération

164

169

171

174

181

191

Syndicat d'agglomération nouvelle

6

5

5

5

5

5

Communauté de communes

2389

2400

2393

2406

2409

2387

Nombre d'EPCI à fiscalité propre

2573

2588

2583

2601

2611

2599

Nombre total de communes

32923

33413

33636

34166

34774

35041

Population totale regroupée
(en millions d'habitants)

53,3

54,2

54,6

56,4

57,9

58,8

dont à TPU :

           

Nombre de groupements

1162

1200

1224

1263

1302

1320

Nombre total de communes

15145

15859

16336

16970

17732

18212

Population totale* (en millions d'hab.)

40,9

41,8

42,4

44,3

46,4

47,6

Sources : DGCL, Insee Recensements de la population

* Population totale en vigueur au 1er janvier de chaque année, des communes composant les groupements

Nous observons une croissance continue du nombre de communes se retrouvant dans un EPCI à fiscalité propre et au cours de l'année 2009, 125 communes isolées ont adhéré à des groupements existants (304 en 2008). Soyons certains que la loi du 16 décembre 2010 permettra une recomposition de la carte intercommunale. Concernant leur poids économique, les EPCI à fiscalité propre ont vu leurs dépenses réelles d'investissement évoluer au cours des six dernières années de la manière suivante :

Dépenses d'investissement des EPCI à fiscalité propre :

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses réelles d'investissement

6,73

8,08

8,34

9,78

9,68

9,45

Hors remboursements

5,42

6,65

6,91

8,24

8,10

7,91

(en milliards d'euros)226(*)

Ces chiffres peuvent être comparés avec ceux des années 80 :

 

1980

1981

1982

1983

1984

1988

1989

Investissement227(*)

16,2

20,5

24,6

26

28,4

43,9

44,4

Équipement

10,9

14,5

17,1

18,3

20,2

27,8

28,4

(en milliards de francs)

Si l'on additionne les comptes des communes et de leurs groupements à fiscalité propre, l'évolution des dépenses d'investissement donne les chiffres suivants :

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses réelles d'investissement

33,23

35,44

37,22

41

38,56

39,17

Dépenses d'investissement
hors remboursements

25,43

27,30

29,72

33,55

31,37

32,03

(en milliards d'euros)228(*)

Notons également que l'épargne nette de ce groupe d'organisations a été de 7,58 milliards d'euros en 2009 (5,42 en 2005 ; 6,82 en 2006 ; 6,36 en 2008)229(*).

b) La dynamique de coopération

Elle existe incontestablement mais c'est un mouvement complexe et diversifié qui allie diplomatie et fermeté.

(1) Un mouvement complexe et diversifié230(*)

Nous avons des communautés qui réunissent moins de 5 communes, d'autres qui en comptent plus de 20 ; qui comptent moins de 5 000 habitants, d'autres plus de 20 000.231(*)

Certaines correspondent à un canton (surtout dans l'Ouest), d'autres ont un périmètre inférieur au canton. Certaines sont « à cheval » sur deux ou plusieurs cantons, et même sur plusieurs départements voire sur deux régions.

43 départements totalisent moins de 10 communes isolées, 13 plus de 40.

Le rythme de la coopération varie : entre le 1er janvier 2006 et le 1er janvier 2010, 16 départements ont vu le nombre de communes isolées diminuer de plus de 40 communes232(*) ; dans 23 autres, il a été inférieur à 5.

Dans 59 départements, une majorité de communautés a plus de 10 000 habitants. Si le Grand-Ouest se remarque par une forte coopération, l'Île-de-France, quoique région particulière, souffre d'un déficit de coopération communale : les Yvelines, avec 122 communes isolées ; la Seine-et-Marne, avec 56233(*). N'y a-t-il pas dans certains cas de nouveaux rapports à tisser entre communes, départements et région ?

Le mouvement de coopération continue de progresser : 1 870 communes isolées au 1er janvier 2006 ne le sont plus au 1er janvier 2010. Le dispositif mis en place par la loi du 16 décembre 2010 devrait favoriser ce processus ; encore faut-il espérer que la logique de progrès l'emporte sur la logique défensive.

Signe positif : le nombre de fusions est en nette progression. En 2010, elles ont concerné 395 communes, 16 communautés et 1 592 635 habitants.234(*)

(2) Un mouvement qui demande diplomatie et fermeté

Le temps de l'intercommunalité dans sa création et son fonctionnement est un temps long, très différent du temps municipal. Il suppose beaucoup de pédagogie pour évacuer les faux problèmes et les fausses controverses, faire reconnaître l'intérêt communautaire, faire comprendre que loin d'affaiblir, la coopération étend le champ d'intervention, de compétences, de décisions des représentants des petites communes235(*). Elle peut apporter des services que l'État - ou une commune seule - n'est plus à même d'assumer.

Un sujet mérite attention : l'intercommunalité n'entraîne pas ipso facto la disparition de la commune. À ses promoteurs, dans la concertation, de définir le contenu des pouvoirs du maire.

Au nombre de ceux-ci, et à titre d'exemple, doit figurer le pouvoir de signer les actes d'urbanisme (permis de construire, permis de démolir...).

La gouvernance d'un EPCI diffère de celle d'un conseil municipal par le nombre d'élus, leur diversité d'appartenance communale, les rapports avec l'administration, la nature des délibérations. Elle demande concertation, entretiens, visites, information, écoute...

Un conseil municipal se gouverne avec une majorité, un conseil communautaire demande la recherche du plus large rassemblement.

Si la coopération va de soi intellectuellement, si elle est nécessaire, eu égard à notre « paysage communal », elle n'est pas un long fleuve tranquille.

Il faut parfois beaucoup de courage à l'élu pour faire avancer un dossier difficile, conflictuel, impopulaire, qu'il concerne l'élargissement du périmètre intercommunal, la politique du transport, de solidarité financière, d'accueil des gens du voyage, ou encore le traitement des déchets et des ordures ménagères.

Bien souvent, « la discrétion présidentielle » sera un atout pour gérer une capacité consensuelle, conforter le pouvoir, la renommée du maire.

Citons deux sujets sensibles et exemplaires, avec d'importantes conséquences.

Les communautés ont eu la faculté de mettre en place une taxe professionnelle à taux unique. Le sujet n'est pas simplement fiscal et financier : certes, il faut s'accorder sur la durée de transition pour aller vers un taux unique, se mettre d'accord sur les critères de répartition de la dotation de solidarité. Voilà des sujets qui enrichissent la capacité de compréhension et de négociation.

Mais, bien souvent, il faudra aller au-delà et toucher à l'aménagement du territoire, étendre telle zone d'activité attrayante, fermer telle autre, coûteuse et vide, réorienter géographiquement le programme local de l'habitat...

Au nombre des apports, de la richesse de la coopération, il existe une culture de négociation, de développement, de dépassement des frontières particulièrement utile.

Second sujet tout aussi sensible : la mutualisation.

La mutualisation (entendons un service ou une activité placés sous une autorité hiérarchique partagée) concourt à doter nos communes et nos communautés d'outils en correspondance avec leurs objectifs. Ce processus demande lui aussi clarté et confiance.

Il peut compromettre le cours de la coopération du fait des enjeux politiques qu'il déclenche, des difficultés de management qu'il crée, des conflits de pouvoirs qu'il engendre. L'absence de culture commune peut susciter des tensions.

Le temps et la sagesse résoudront ces embarras et ces oppositions car nous sommes, d'une manière générale, dans une période de construction et vouloir tirer immédiatement des économies ne semble pas réaliste236(*).

Ce qu'il faut saluer, appuyer, développer ce sont les orientations prises.

Une récente étude de l'ADCF porte sur la mutualisation des services à partir d'études de cas237(*). Elle montre - sans surprise - la diversité des situations. Dans certains cas, ce sont tous les services qui sont mutualisés : communautés de communes de Charny, Reims-Métropole, Strasbourg, Verdun. Ailleurs, ampleur et fonctions varient à l'extrême : ici, ce peut être réduit à l'informatique ; là, ce peut être l'ensemble des services techniques ; ici, il peut y avoir une direction générale commune, un cabinet commun ; là, nous pouvons retrouver le service du droit des sols, des marchés publics, de l'information, de la communication, de la culture, des archives, du patrimoine, de la police municipale, des ressources humaines, du déplacement, de l'eau et de l'assainissement, des fêtes et manifestations, des relations internationales...

Une fois de plus, nous voyons opérer la diversité : celle de la forme, de la thématique, du degré d'intégration...et des motivations.

Preuve est apportée de la nécessité de la souplesse législative, réglementaire et de l'extrême importance de la responsabilité politique dans la construction des convergences.

Dans une partie de l'opinion, des critiques ont été exprimées sur le mode d'élection des conseillers délégués. Ils ne seraient « pas élus au suffrage universel ». Ils le sont, mais au suffrage universel indirect.

La solution aujourd'hui retenue - élection par fléchage - constitue une bonne solution : rien ne serait plus néfaste à la coopération intercommunale que de voir siéger en son conseil une représentation communale adverse de la majorité du conseil municipal.

La procédure retenue reste une voie moyenne et il n'est pas interdit d'imaginer un régime différent, plus intégré là où la coopération est plus avancée, correspondant à un véritable bassin de vie aux frontières internes moins affirmées.

Mais, d'une manière générale, nous devons rechercher à faire correspondre légitimité et authenticité, légitimité politique et authenticité des compétences, des utilités, des moyens.

2. La régionalisation

Le mouvement de régionalisation répond à une attente ancienne.

Pierre Mendès-France fut un avocat pertinent de la région dans son essai « Pour une République moderne », publié en 1962238(*).

Aujourd'hui, chacun comprend l'utilité de cette jeune collectivité, même si des débats sont entretenus sur ses frontières, l'esprit d'appartenance qu'elle suscite plus ou moins selon les territoires, la faiblesse de ses compétences, de ses moyens.

L'idée d'avoir une collectivité qui s'investit dans la stratégie, la prospective, la coordination, la cohérence fait l'unanimité.

Au cours de ces trente dernières années, nous observons la progression de son action dans « les domaines stratégiques comme le développement économique, la formation professionnelle ou les transports »239(*).

L'insatisfaction régionale - qui existe - ne doit pas se nourrir de nostalgie mais bien au contraire d'espoir, d'approfondissement et d'expansion.

Le président de l'ARF, Alain Rousset, juge ainsi la décentralisation : « Elle a réduit les inégalités en France, modernisé les compétences qui ont été transférées. Parallèlement, les collectivités locales sont en équilibre. Elles ne sont pas endettées240(*) ».

Les regrets sont autant de conquêtes à parfaire : affirmer plus de compétences en matière de formation professionnelle, d'apprentissage, de développement économique ; réduire une faiblesse financière, alléger la tutelle financière de l'État, retrouver une autonomie fiscale... Tout cela conditionne l'avenir du potentiel scientifique, technique, culturel, économique de nos territoires avec les contrats de plan, puis de projets.

A une première approche statistique, nous ajouterons des commentaires.

a) L'approche statistique globale


· Évolution des dépenses des régions241(*)

 

1980

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1989

2005

2006

2007

2008

2009

Dépenses totales

5

7,7

11,3

14

18,2

23

24,5

40,5

19,5

21,7

24,4

26,6

28

Investissement

4,5

6,7

8,1

8,8

11,1

13,2

15,4

26,2

9

9,9

10,3

11,4

12

Investissement
hors remboursement

4,3

6,5

7,9

8,4

10,6

12,4

14,6

24

7,7

8,2

9

9,49

10

Subvention équipement

3,6

5,6

6,6

7,1

8,2

9,6

9,9

12,3

4,5

4,9

5,3

5,4

5,7

Équipement

0,06

0,1

0,3

0,4

0,7

1,6

3

7,5

2,5

3,1

3,44

3,76

3,81

(en milliards de francs)

(en milliards d'euros)


· Évolution des ressources totales

 

1980

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1989

2005

2006

2007

2008

2009

Ressources totales

5,3

7,6

12,1

15,4

18,1

23,3

29,4

40,4

19,5

21,7

24,4

26,6

28

Ressources fiscales

3,5

4,4

7,2

8,8

11

12,5

15,9

21,3

6,9

8,3

10,5

11,7

12,2

Dont impôts locaux

1,5

2

3

4,1

4,7

5,2

6,9

10

4

4,4

4,4

4,6

5

(en milliards de francs)

(en milliards d'euros)

Au cours de ces 25 dernières années, les grandes tendances financières régionales sont les suivantes242(*) :

- la dynamique régionale n'a cessé de croître tout spécialement à partir de 2002 suite aux nombreux transferts de compétences (TER, formation professionnelle et TOS - techniciens, ouvriers et de service - pour l'entretien des lycées). Les budgets de la région ont changé d'échelle (de 3 milliards d'euros en 1985 à 28 milliards en 2009) ;

- au cours des années 80, les dépenses d'investissement dominaient. Avec les transferts de la dernière décennie, une inversion s'est produite au bénéfice des dépenses de fonctionnement. 1998 a été l'année de transition ;

- l'investissement a constamment progressé (qu'il s'agisse d'investissements directs ou indirects par subventions).

Trois compétences dominent budgétairement243(*) :


· l'enseignement244(*) ;


· la formation professionnelle et l'apprentissage ;


· le transport ferroviaire régional.

 

2005

2006

2007

2008

2009

Enseignement

3,96

3,89

5,18

6,11

6,55

Formation professionnelle
et apprentissage

3,47

3,99

4,88

4,88

4,92

Transport ferroviaire

2,75

2,88

3,16

3,36

3,3

(en milliards d'euros)

Les ressources régionales ont connu de nombreuses modifications : l'autonomie fiscale régionale décroît. Elle a représenté 42 % au milieu des années 90. Elle n'est plus aujourd'hui qu'à 10 %. Si l'épargne brute reste stable, l'épargne nette a tendance à baisser depuis 2007 : la région ne bénéficie pas de la dynamique des droits de mutation.

La dette totale est passée de 10,14 Mds€ à 17 Mds€ en 2010245(*).

Ces statistiques globales méritent un complément : il ne surprendra personne qu'il souligne de futures disparités.

b) Les disparités

Depuis l'accession de Mayotte à ce statut, le 31 mars dernier, la France compte 26 régions au sens de l'article 72 de la Constitution : 21 en métropole et 5 en outre-mer. S'y ajoutent, même si elles ne relèvent pas juridiquement de la catégorie des régions, la Nouvelle-Calédonie (qui n'a pas le statut de collectivité territoriale) et la collectivité territoriale de Corse (qui constitue une collectivité à statut particulier au sens de la Constitution). Celle-ci présente de telles similitudes avec les régions au sens strict du terme qu'elle leur est habituellement assimilée dans les analyses statistiques, constituant de facto une 22e région métropolitaine.

Les régions se caractérisent par de grandes disparités, dont quatre exemples seront donnés ici.

(1) Les disparités démographiques

Sur nos 22 régions métropolitaines, 4 comptent plus de 4 millions d'habitants ; 7 entre 2 millions et 3 999 999 millions, 9 entre 1 million et 1 999 999, 2 moins de 1 million.

L'écart va donc de 302 966 (la Corse) à 11 659 260 (Île-de-France). Le Limousin compte 29,3 % de personnes de plus de 60 ans contre 17,5 % pour l'Île-de-France. La part des moins de 20 ans va de 20,4 (Corse) à 26,9 % (Nord-Pas-de-Calais).

(2) Les disparités dans le maillage communal des territoires

Le nombre de communes par région varie de 360 (la Corse) à 3 020 (Midi-Pyrénées) ; celui des communes de plus de 100 000 habitants va de 0 (Corse, Poitou-Charentes) à 5 (Île-de-France) ; celui des communes de moins de 10 000 habitants va de 357 (Corse) à 2 988 (Lorraine) ; celui des communes de moins de 7 000 habitants va de 294 (Corse) à 2 389 (Midi-Pyrénées).

(3) Les disparités financières

Les ratios financiers, présentés en euros, nous donnent les indications suivantes :

- dépenses réelles de fonctionnement par habitant : écart de 202 (Bretagne) à 1 320 (Corse) ;

- imposition directe par habitant : écart de 10 (Corse) à 107 (Midi-Pyrénées) ;

- dépenses d'équipement par habitant : écart de 26 (Basse-Normandie) à 389 (Corse) ;

- dette par habitant : écart de 89 (Aquitaine) à 1 055 (Corse) ;

- DGF par habitant : écart de 74 (Pays-de-la-Loire) à 155 (Limousin).

Autres données :

(4) Les disparités sociales

En 2009, le taux de chômage allait de 7,8 % (Bourgogne, Languedoc-Roussillon) à 12,6 % (Midi-Pyrénées).

Le PIB par emploi va de 61 434 € (Basse-Normandie) à 99 676 (Île-de-France).

Le PIB par habitant va de 22 894 € (Languedoc-Roussillon) à 46 984 € (Île-de-France).

Les régions vont devoir trouver un nouveau rapport entre ressources et projets, un nouveau partenariat avec l'État et avec les autres collectivités territoriales. Déficits publics, gels des dotations modifient le contexte.

E. L'ENJEU DÉPARTEMENTAL

Au nombre des évidences figure la question du département, en tant que collectivité territoriale. Elle a été relancée - ou entretenue - par la création du conseiller territorial (loi du 16 décembre 2010).

Certains y ont vu la première étape d'une suppression, soit pour s'en réjouir, soit pour le regretter.

Le discours de François Fillon prononcé le 20 novembre 2000 explicitait, comme nous l'avons déjà écrit, un point de vue très défavorable à cette institution créée par la loi du 22 décembre 1789.

Alain Juppé, député-maire de Bordeaux, l'avait devancé par une tribune parue le 1er décembre 1998 dans le journal Sud-Ouest. L'ancien Premier ministre voyait dans nos niveaux d'administration (trop nombreux) « un facteur de complication croissante et de coûts considérables... N'est-il pas nécessaire de simplifier ? ».

Il avait alors posé la question du département : « Nombreux sont ceux qui estiment que les politiques de solidarité sociale seraient conduites avec plus d'efficacité et surtout plus d'humanité si elles étaient confiées à des échelons plus proches du terrain : la commune bien sûr, cellule de base de notre démocratie et l'intercommunalité ou l'agglomération ».

Les collèges ? Alain Juppé trouvait artificielle la séparation écoles primaires, collèges, lycées. Il optait pour le transfert des collèges à la région. La région est en charge du développement économique : elle pourrait parfaitement assumer la compétence du département en matière d'aménagement de l'espace rural.

Et de conclure : « Ne vaudrait-il pas mieux aller vers une redéfinition des circonscriptions cantonales plus larges et plus équilibrées, au sein desquelles seraient élus des conseillers qui siégeraient tout à la fois au conseil général et au conseil régional ? Ce serait un pas en avant dans le sens de la cohérence, de l'efficacité et de la démocratie ».

A l'appui de sa démonstration, Alain Juppé citait la population cantonale de la Gironde qui varie de 2 500 habitants à 45 000 habitants, des conseillers généraux qui ont 1 826 électeurs, d'autres 32 064. Le député-maire de Bordeaux en appelait à l'intérêt général et à la modernité !

Jacques Attali, en 2008, dans un rapport pour le Président de la République, avait également proposé de faire disparaître, en dix ans, le département et de transférer ses compétences aux communautés246(*).

François Fillon déclara que cette suppression n'était pas à l'ordre du jour.

Le Président du Sénat, Christian Poncelet, réagit avec véhémence : selon lui la proposition de suppression du département témoignait d'une « profonde méconnaissance des réalités locales (...). Le département est tout à la fois un repère identitaire pour nos concitoyens, un espace d'expression de solidarités garantes de la préservation du pacte républicain et le lieu de conception de grands projets d'aménagement structurants dont notre pays a besoin »247(*).

Valéry Giscard d'Estaing pensait qu'un jour il faudrait choisir entre la région et le département car, selon lui, « il ne saurait y avoir entre l'État et la commune deux collectivités intermédiaires ».

Tout en étant attaché à la région, Jean-Pierre Raffarin établit que « le département devait être le leader de proximité dont le social était pour ainsi dire l'identifiant »248(*).

Cette déclaration faisait suite à ce passage : « La vocation du département a été confirmée en ce qui concerne l'enfance, les personnes âgées et les personnes en situation d'exclusion. Il a également la responsabilité en plus des collèges, des équipements de proximité : routes, logements, gestion de l'eau et des déchets lorsque les communes et l'intercommunalité ne peuvent s'en charger. Il est maintenant le premier aménageur local »249(*).

En mai 2009, l'institution départementale reçoit un soutien significatif du Médiateur de la République. Dans son éditorial du « Journal du Médiateur », il voyait dans le département « la terre d'élection des représentants de la Nation », « l'acteur central de la réduction des inégalités et de la dynamique d'insertion des populations fragiles ». Notons le titre de la dernière page : « Le département : un interlocuteur incontournable pour les délégués ».

De son côté, l'Observatoire national de l'action sociale décentralisée (ODAS) rappelle son attachement au département : « Depuis 1984, la légitimité du département a souvent été discutée. Mais le bilan positif de leur action a été pris en compte et l'acte II de la décentralisation s'est concrétisé par un transfert important de compétences à leur profit ».

Tout en recherchant une meilleure complémentarité entre solidarité nationale et locale, une meilleure coopération entre les différents acteurs locaux, l'ODAS conclut : « la suppression de l'échelon départemental évoquée par le rapport Attali (...) réduirait de fait une capacité collective de répondre aux enjeux de plus en plus complexes de notre société »250(*).

Entre le maintien et la suppression, une troisième thèse existe : Dominique Perben, dans un rapport du 5 février 2008251(*), soutient l'idée d'une fusion département-région dans les zones métropolitaines denses.

De son côté, Philippe Richert, ministre des Collectivités territoriales, président du conseil régional d'Alsace, prône « la réunion », dans un Conseil d'Alsace, du conseil général du Bas-Rhin, du conseil général du Haut-Rhin et du conseil régional252(*). Au sein de cette future collectivité, « Il apparaît possible, voire souhaitable [que] soient créés des conseils départementaux du Haut-Rhin et du Bas-Rhin qui, composés des conseillers territoriaux élus dans leur ressort territorial du département, exerceraient des attributions définies par le conseil d'Alsace en vertu du principe de subsidiarité ».

Le Président du conseil régional d'Alsace prévoit de nouveaux transferts de l'État vers le conseil d'Alsace (la langue régionale, l'orientation professionnelle, les routes nationales, la médecine et le travail social en milieu scolaire), la mise en place de « conseils de territoire » (dont le cadre géographique pourrait être celui de l'arrondissement, du pays ou du SCOT), la garantie des rôles de Strasbourg, de Colmar, de Mulhouse (par délégation de responsabilités), la constitution d'un groupe projet (composé de conseillers territoriaux, de parlementaires, de représentants des associations des maires, des trois agglomérations de Mulhouse, Colmar et Strasbourg et des membres du conseil économique, social et environnemental d'Alsace).

Philippe Richert souhaite un temps d'expérimentation : « La fusion des assemblées, des services et des moyens n'est envisageable qu'après le renouvellement des élus ».

En matière de coopération, de mutualisation, de fusion entre collectivités, la loi du 16 décembre 2010 repose sur le volontariat, dans un souci de bonne administration et d'intéressement citoyen.

Il est nécessaire de lever toute ambiguïté départementale.

Le département conserve toute sa légitimité dès lors qu'il assure une double solidarité : sociale et territoriale. C'est toute la question de la modernisation du département.

Cette prise de position ne suffit pas à ramener la sérénité dans cette collectivité : il faut que nous apportions une réponse durable à ses difficultés financières actuelles.

1. La modernisation du département

Paradoxalement le département doit tirer partie de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et du développement de l'intercommunalité.

Avec la RGPP, nous assistons à une accélération de l'appauvrissement des services déconcentrés de l'État. Les anciennes directions départementales de l'État, telles que les DDE, DDASS, DDA, apportaient un service technique important aux communes et structures intercommunales. Depuis un certain temps les ex-DDE ont sérieusement restreint leur service d'instruction.

Aujourd'hui, bon nombre d'intercommunalités ne peuvent pas recruter pour des raisons de dimensions ou de capacités, des conseils, des experts, des techniciens dont elles ont besoin. Cela est particulièrement vrai dans les domaines de l'urbanisme, du droit (en général et en particulier : droit des sols, droit de la fonction publique, des contrats...), de l'environnement, de l'assainissement, de la gestion financière, de l'énergie... Autant de secteurs complexes, sensibles, à fort potentiel contentieux.

Il y a une fonction d'ingénierie, d'assistance à maîtrise d'ouvrage à organiser253(*).

Elle sera particulièrement utile pour les territoires ruraux, les petites et moyennes communautés ou celles qui sont en constitution.

C'est cette thèse que nous avons défendue au sein de la Mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales254(*).

L'organisation de cette aide-conseil - facultative bien évidemment - peut prendre des formes diverses : services du département, agence, société publique locale, délégation à l'association des maires...

Le précédent des agences d'urbanisme - dont certaines sont très anciennes - créées par des villes ou des EPCI peut être un excellent exemple. Bien souvent ces agences sont devenues des agences de développement dont les compétences et la loyauté n'ont jamais été mises en cause.

Notons d'ailleurs que, comme le groupe de travail l'a constaté lors de ses différents déplacements, certains départements pratiquent de manière remarquable ces fonctions dont nous plaidons la cause. Ces fonctions d'ailleurs peuvent se fonder sur des participations diverses de l'État, de la région, du département, des EPCI, des communes, des agences ou des syndicats. Il y a des formes de mutualisation à inventer.

L'essentiel pour le décideur politique c'est d'avoir une maîtrise d'ouvrage solide, qu'il agisse en régie ou par délégation.

Ajoutons qu'avec l'évolution du canton en zone urbaine ou périurbaine, nous voyons bien qu'un nouveau rapport va s'établir entre le département et l'intercommunalité. Le groupe de travail considère que le département moderne doit être « le Sénat des intercommunalités »255(*). Il doit par conséquent en être l'émanation, selon des modalités qui restent à déterminer mais conduisent à s'interroger d'ores et déjà sur le type de scrutin à appliquer256(*).

2. La question financière départementale

Après avoir exposé des bilans particuliers qui nous ont été communiqués lors de nos rencontres avec des présidents de conseils généraux, nous tirerons un bilan général.

a) Bilans particuliers : quelques illustrations

Dans un souci d'objectivité, nous présenterons la situation de 3 départements gérés par des majorités politiques différentes : la Sarthe, la Drôme et l'Ille-et-Vilaine.

Nous aurions pu citer la totalité des départements visités : ils sont tous, sur la question financière, en parfaite concordance de situation.

Les chiffres qui suivent sont extraits des documents publics que nous ont transmis les présidents de ces conseils généraux.


· Conseil général de la Sarthe : Bilan chiffré des prestations versées

CA

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Total CA
2004/2010

Prestations versées

32 223 774

35 185 515

40 987 865

42 003 847

39 818 214

44 165 798

50 500 000

 

Allocation RMI

32 139 941

34 679 847

38 022 119

37 293 715

36 056 427

18 512 432

150 000

 

Allocation RSA socle

 

 

 

 

 

18 265 780

38 500 000

 

Allocation RSA ex API

 

 

 

 

 

4 243 337

9 000 000

 

Allocation RMA

83 833

358 831

681 831

858 532

836 811

547 836

350 000

 

Allocation contrat d'avenir

 

146 837

2 284 365

3 851 601

2 924 976

2 596 414

2 500 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Opérations comptables

90 026

170 979

108 258

167 005

344 265

268 340

250 000

 

Remises gracieuses

90 026

149 799

84 816

65 089

83 021

50 691

50 000

 

Admissions en non valeur

 

21 180

23 442

101 916

261 244

217 649

200 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Frais structure

310 474

665 376

879 163

966 721

1 021 793

1 347 203

1 348 140

 

Frais personnel

221 536

484 845

709 120

773 324

809 923

1 041 515

1 100 000

 

Coûts induits

88 938

180 532

170 044

193 398

211 870

305 687

248 140

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Recettes compensation

28 761 793

31 909 177

32 154 307

32 602 796

32 402 090

34 915 960

38 444 542

 

TIPP (compensation État)

28 761 793

28 950 261

28 792 427

28 871 344

28 871 344

28 871 344

28 871 344

 

TIPP RSA API

 

 

 

 

 

2 609 037

5 903 933

 

Dotations

 

2 958 916

3 361 880

3 731 452

3 462 481

3 019 242

3 532 145

 

Recettes DDAS

 

 

 

 

68 265

69 280

0

 

TSCA

 

 

 

 

 

347 057

137 120

 

Opérations comptables

477 357

559 697

1 284 835

1 134 812

1 322 123

1 228 800

1 020 000

 

Recettes Indus (7531 7532)

477 357

559 697

1 282 464

1 090 273

1 216 233

1 212 642

1 000 000

 

Remboursements divers

0

0

2 371

44 539

105 890

16 158

20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Charge nette

3 385 125

3 552 996

8 538 515

9 444 504

7 565 949

9 652 739

12 633 598

54 773 427

Observation : la charge nette du conseil général augmente, ainsi que les frais de personnel. L'explication se trouve en partie dans le tableau suivant :


· Le fonds d'aide aux jeunes : bilan chiffré

CA

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Total CA 2005/2010

Prestations versées

152 800

320 000

370 000

370 000

340 000

313 821

340 000

 

Abondement a parité avec l'État

152 800

320 000

370 000

370 000

340 000

301 845

328 024

 

Financement places jeunes

 

 

 

 

 

11 976

11 976

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Frais structure

0

0

0

0

0

0

0

 

Pas de personnel recruté

 

 

 

 

 

 

 

 

Mission effectuée par redéploiement

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Recettes

0

153 918

153 918

153 918

153 918

153 918

153 918

 

TSCA (compensation État)

 

153 918

153 918

153 918

153 918

153 918

153 918

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Charge nette

152 800

166 082

216 082

216 082

186 082

159 903

186 082

1 130 313

Delta par rapport à 2004

 

13 282

63 282

63 282

33 282

7 103

33 282

213 513


· Le fonds solidarité du logement : bilan chiffré

CA

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Total 2005/2010

Prestations versées

891 273

2 110 457

2 565 433

2 514 673

2 294 232

2 262 760

2 770 000

 

Contribution FSL/Prestations

558 000

1 151 034

1 333 953

1 249 566

1 158 492

1 155 985

1 250 000

 

Prêts

 

539 852

718 933

674 660

644 030

602 494

750 000

 

Impayés énergie

333 273

419 571

512 548

581 273

491 710

504 280

770 000

 

Autres

 

 

 

9 174

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Remises gracieuses

 

4 271

1 351

28 475

13 313

9 399

40 000

 

Admissions en non valeur

 

 

 

10 660

184 695

203 158

200 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Frais structure

0

538 484

606 967

669 919

694 269

706 389

739 743

 

Gestion CAF

 

72 662

31 010

14 875

6 155

0

0

 

Frais personnel

 

342 467

434 111

493 973

538 868

557 893

592 140

 

Coûts induits

 

123 356

141 846

161 071

149 246

148 496

147 603

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Recettes

0

1 520 962

2 364 253

2 123 637

2 094 009

1 842 742

2 085 605

 

TSCA (compensation État)

 

631 605

631 605

631 605

631 605

631 605

631 605

 

Autres participations

 

411 127

435 100

661 143

694 337

574 412

654

 

Retour prêts CAF

 

385 805

237 420

67 645

3 034

0

0

 

Retour Prêts CG

 

92 425

327 147

664 951

686 046

636 725

800 000

 

Titres prêts défaillants CAF

 

 

732 981

98 293

78 987

0

0

 

                 

Charge nette

891 273

1 132 250

809 499

1 100 090

1 092 501

1 338 963

1 664 138

7 137 442

Delta par rapport à 2004

 

240 977

-81 774

208 817

201 228

447 690

772 864

1 789 802

Hors défaillants CAF

891 273

1 132 250

1 542 481

1 198 384

1 171 488

1 338 963

1 664 138

8 047 703

 

 

240 977

651 207

307 111

280 214

447 690

772 864

2 700 064

Dans sa globalité, le nombre de dossiers a augmenté depuis 2005 de 9 831 dossiers à 11 600 en 2009.

Il faut aussi tenir compte du caractère aléatoire du recouvrement effectif des prêts consentis ; de ce fait, une charge supplémentaire pourrait être enregistrée dans les années à venir pour admission en non-valeur des créances irrécouvrables.


· Le personnel technique des collèges (ex-TOS) : bilan chiffré

CA

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Total 2005/2010

Frais structure

0

14 847

774 731

10 457 047

12 684 328

14 138 888

14 247 678

 

Frais personnel

 

10 375

649 672

10 150 454

12 384 064

13 890 728

13 999 765

 

Coûts induits

 

4 472

15 059

196 593

225 855

248 160

247 913

 

Convention Cnaséa

 

 

110 000

110 000

74 409

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Recettes compensation

0

0

463 572

9 236 446

11 073 032

11 327 863

11 655 677

 

TSCA (compensation État)

 

 

463 572

9 236 446

11 073 032

11 327 863

11 389 669

 

Recette Cnaséa contrats d'avenir CG

 

 

 

 

 

 

266 008

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Charge nette

0

14 847

311 159

1 220 601

1 611 296

2 811 025

2 592 001

8 560 929

325 agents titulaires ont été recrutés par le conseil général en 2007, suivis de 51 en 2008 ; 16 en 2009.


· Infrastructures (routes) : bilan chiffré

CA

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Total CA 2006/2010

Dépenses réalisées
hors frais de structure

0

0

3 719 029

5 508 028

8 884 803

10 980 159

9 611 460

 

Entretien routier (F+I)

 

 

2 463 000

1 971 000

3 281 686

3 275 619

2 758 000

 

Fonctionnement

 

 

1 963 170

1 640 886

2 517 899

2 663 901

2 300 000

 

Investissement

 

 

499 830

330 114

763 788

611 718

458 000

 

Reprise contrat de plan
(AP 497)

 

 

1 060 403

2 583 989

5 383 357

7 094 772

5 340 000

 

Dépenses Inv sur locaux
CE et ATD

 

 

195 626

833 039

166 759

595 768

1 500 000

 

Dépenses ISF

 

 

 

120 000

53 000

14 000

13 460

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Frais structure

0

0

37 811

1 142 579

9 310 302

12 519 812

13 355 455

 

Personnel y/c supports

 

 

37 811

943 112

8 002 941

10 923 322

11 728 732

 

Coûts induits

 

 

 

199 467

1 307 361

1 596 490

1 626 723

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Recettes

0

0

4 291 497

7 064 724

14 221 480

18 437 887

19 509 528

 

Dotation / TSCA routes

 

 

3 482 947

3 482 947

3 482 947

3 482 947

3 482 947

 

TSCA personnel et fonctionnement

 

 

 

933 577

7 669 497

10 278 222

10 921 225

 

Dommages RN et permissions voiries

 

 

43 002

70 000

79 528

72 078

70 000

 

Remboursement FDC

 

 

765 548

1 201 016

-48 341

 

 

 

Participations Contrat de plan

 

 

 

1 377 184

2 766 007

3 046 989

3 750 000

 

FCTVA estimatif travaux

 

 

 

 

271 842

1 557 651

1 285 356

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Prestations pour RD

 

809 991

809 991

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Charge nette transfert

 

 

-534658

-414 116

3 973 626

5 062 084

3 457 387

11 544 323

Charge nette CA

 

809 991

275 333

-414 116

3 973 626

5 062 084

3 457 387

12 354 314

Moyenne des prestations DDE sur RD

 

 

 

 

 

 

 

 

Non versées a/c de 2007

 

 

809 991

809 991

809 991

809 991

809 991

4 049 956

Delta par rapport à 2005

 

 

-534 658

-1 224 107

3 163 634

4 252 093

2 647 396

8 304 358

Stricte application de la loi

- 1er janvier 2006 : transfert des 297 km de routes nationales, entretien et investissement repris par le CG (sauf déviation de St Saturnin) ;

- 6 mars 2006 : conventions entre l'État et le département ; le nombre d'ETP de référence à transférer est fixé à 340,11 ; à défaut de transfert de personnes physiques, l'État s'engage à verser la compensation financière y afférent ;

- 1er janvier 2007 : mise à disposition de 287 agents de l'Équipement, mise en place des 5 agences techniques départementales de la direction des routes ;

- 1er janvier 2008 : intégration des 177 agents ayant exercé leur droit d'option avant le 31 août 2007 ; 133 ont demandé leur intégration à la fonction publique territoriale (75,14 %) et 44 ont choisi le détachement sans limitation de durée (24,86 %) ;

- 1er janvier 2009 : 61 agents ont exercé leur droit d'option au 31 août 2008 dont 21 agents ayant demandé leur intégration dans la fonction publique territoriale et 40 ayant choisi le DSLD ;

- 1er janvier 2010 : 4 agents ont intégré la fonction publique territoriale et 13 agents ont été placés en DSLD.

Le département de la Sarthe a été amené, pour des raisons de continuité et de qualité du service public, à créer par anticipation des postes pour pourvoir au remplacement de départ en retraite ou de mutation d'agents. La prime de service du conseil général ne fait pas l'objet d'une compensation financière.


· Charge globale

 

1er exercice décentralisé

Reconduction cumulée de la dernière charge annuelle avant décentralisation

2010 Charge supplémentaire cumulée depuis décentralisation

Total

cumulé

Nombre d'exercices

FSL

2005

5 347 639

1 789 802

7 137 442

6

CLIC

2005

1 799 628

2 658 035

4 457 663

6

FAJ

2005

916 800

213 513

1 130 313

6

PRNP

2005

0

257 929

257 929

6

Schéma d'enseignement artistique

2007

 

61 037

61 037

4

RN

2006/2007

4 049 956

8 304 358

12 354 314

5

RMI

2004

0

54 773 427

54 773 427

7

TOS

2006

0

8 560 929

8 560 929

5

Convention restauration

2005

0

34 035

34 035

6

Forfait externat

2007

0

373 803

373 803

4

Ecart FARPI/TSCA

2006

0

-310 429

-310 429

5

PEDMA

2006

0

319 445

319 445

5

Aménagement foncier

2008

0

82 011

82 011

3

Voies d'eau

2009

0

121 995

121 995

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Total

 

12 114 023

77 239 890

89 353 914

 

 

 

 

 

 

 

Régularisation TSCA

 

 

-498 084

-498 084

 

 

 

 

 

 

 

TOTAL

 

12 114 023

76 741 806

88 855 830

 


· Charge nette annuelle

 

Charge

CA 2007

Charge CA2008

Charge

CA 2009

Charge

CA 2010

Evolution 2010/2009

FSL

1 100 090

1 092 501

1 338 963

1 664 138

24,30%

CLIC

733 609

757 159

796 228

906 037

13,80%

FAJ

216 082

186 082

159 903

186 082

16,40%

PRNP

71 407

127 056

26 713

28 095

5,20%

Schéma d'enseignement artistique

3 200

19 596

19 241

19 000

-1,30%

RN

-414 116

3 973 626

5 062 084

3 457 387

-31,70%

RMI

944 504

7 565 949

9 652 739

12 633 598

30,90%

TOS

1 220 601

1 611 296

2 811 025

2 592 001

-7,80%

Convention restauration

11 160

-8 863

11 160

11 160

0,00%

Forfait externat

-8 141

16 621

179 771

185 552

3,20%

Ecart FARPI/TSCA

-26 836

-36 418

-125 375

-153 106

22,10%

PEDMA

82 911

80 845

50 912

30 861

-39,40%

Aménagement foncier

0

28 524

22 215

31 272

4080,00%

Voies d'eau

 

 

36 384

85 611

135,30%

 

 

 

 

 

 

TOTAL

12 434 472

15 413 973

20 041 964

21 677 688

8,20%

 

 

 

 

 

 

Régularisation TSCA

1

1

-547 153

 

 

Charge nette CA

12 434 473

15 413 974

19 494 811

21 677 688

11,20%

Évolution annuelle

1 471 100

2 979 501

4 080 837

2 182 877

 

Laissons au président du conseil général de la Sarthe, Roland du Luart, la conclusion :

« Si l'engagement constitutionnel de compensation à la date du transfert a bien été respecté, le département a néanmoins dû faire face à de nombreuses charges supplémentaires.

Globalement, la charge nette supplémentaire cumulée relative aux transferts est estimée à 76,7 M€ pour la période 2004-2010 (données 2010 provisoires). Si nous avions reconduit à l'identique (hypothèse d'école) en 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009 nos interventions sur la base de 2004, la dépense n'aurait été que de 12,1 M€.

En effet, la dégradation de la situation sociale a conduit à majorer considérablement le volume des prestations destinées au plus démunis (RMI, RSA...), sans que ses recettes propres n'augmentent dans les mêmes proportions.

De même, la politique volontariste du conseil général visant à améliorer le fonctionnement des compétences transférées (remplacement TOS, régime indemnitaire des personnels TOS et DDE transférés) a bien évidemment engendré des charges nouvelles ».


· Constat du conseil général de la Drôme

RMI / RSA : dépenses transférées depuis le 1er janvier 2004

RMI / RSA : allocations

2004
réalisé

2005
réalisé

2006
réalisé

2007
réalisé

2008
réalisé

2009
réalisé

CA 2010

BP 2011

Allocations RMI/RSA

35 315 991

37 488 442

40 097 152

40 209 551

39 101 816

42 094 740

47 855 643

55 207 629

TIPP *

35 063 513

31 811 371

31 816 653

31 21 839

31 816 653

34 275 470

36 756 000

36 756 000

FMDI
(part 1 et 2) **

   

2 450 691

2 554 419

2 290 926

2 161 085

2 033 622

2 033 622

Total recettes

35 063 513

31 811 371

34 267 344

34 376 258

34 107 579

36 436 555

38 789 622

38 789 622

Charge nette

252 478

5 677 071

5 829 808

5 833 293

4 994 237

5 658 185

9 066 021

16 418 007

* Concernant la TIPP, le réalisé 2004 comprend la participation exceptionnelle perçue en 2006 (3 275 296 €) et le réalisé 2006 ne comprend pas ces 3 275 296 € alors qu'ils ont été perçus en 2006.

** Les parts compensation et péréquation du FMDI de 2006 ont été rattachées à l'exercice 2006 alors qu'elles ont été perçues en 2007.

Contrats d'avenir et contrats RMA

Contrats d'avenir et contrats RMA

2006
réalisé

2007
réalisé

2008
réalisé

2009
réalisé

CA prévisionnel 2010

BP 2011

Montants Contrats d'avenir

1 192 519

1 896 991

1 885 535

1 851 917

1 847 608

19 500

Montants Contrats RMA

209 581

528 109

425 240

266 798

203 500

 

Montants Contrats d'accompagnement dans l'emploi

       

500 000

1 470 000

Montants Contrats d'initiative emploi

       

100 000

200 000

Total dépenses

1 402 100

2 425 100

2 310 775

2 118 715

2 651 108

1 689 500

Part insertion du FMDI

840 120

1 212 215

1 115 496

1 068 041

1 068 041

1 068 041

Participation de l'État (12 % des dépenses)

9 041

188 876

69 716

0

   

Total recettes

849 161

1 401 091

1 185 212

1 068 041

1 068 041

1 068 041

Charge nette du département

552 939

1 024 008

1 125 563

1 050 674

1 583 067

621 459

PCH : charge nouvelle depuis 2006

PCH

CA 2006

CA 2007

CA 2008

CA 2009

CA 2010

BP 2011

Dépenses

ACTP

PCH

5 263 485

3 673 500

2 974 917

3 926 958

3 670 975

6 079 348

3 372 165

10 527 025

3 158 376

13 525 623

3 100 000

13 000 000

Recettes CNSA

3 439 000

3 768 627

3 775 000

4 396 856

3 992 010

3 500 000

Charge nette
liée à la PCH

234 500

158 331

2 304 348

6 130 169

9 533 613

9 500 000

Autres dépenses sociales transférées en 2005

 

2005

réalisé

2006
réalisé

2007
réalisé

2008
réalisé

2009
réalisé

CA prévisionnel 2010

Prévu
2011

FAJ

435 000

448 000

210 436

250 000

0

0

0

CLICs

231 400

199 640

441 791

425 671

370 181

291 101

294 012

FSL-FULH

0

4

0

0

0

0

0

TSCA

240 812

945 816

945 816

945 816

945 816

945 816

945 816

Participation des communes et autres aux Clics

   

21 600

212 434

184 874

145 000

125 000

Coût pour le CG

425 588

- 298 172

- 315 189

- 482 579

- 760 509

- 799 715

- 776 804

TOS : dépenses transférées depuis 2006

TOS

2006

2007

2008

2009

2010 prévisions

2011
BP

Personnel paye TOS

Education TOS forfaits externats collège privés

Formation

Social / médecine préventive

599 443

0

7 421 033

1 225 501

2 392

14 225

9 464 788

1 133 119

4 935

18 517

9 897 980

1 349 985

5 782

17 574

9 934 986

1 349 772

13 308

17 458

10 449 580

1 425 000

30 000

17 458

Total dépenses

592 443

8 663 150

10 621 359

11 271 321

11 315 524

11 922 038

TSCA en atténuation

408 819

6 367 999

7 349 652

8 008 333

8 008 333

8 008 333

Charge nette

183 624

2 295 151

3 271 707

3 262 988

3 307 191

3 913 705

APA : charge nouvelle depuis 2002

APA

CA 2002

CA 2003

CA 2004

CA 2005

CA 2006

CA 2007

CA 2008

CA 2009

CA 2010

BP 2011

                     

APA

13 521 467

21 408 197

24 599 847

27 133 997

30 111 165

34 465 999

38 918 488

42 095 072

45 070 659

46 035 497

% évolution

 

58,33 %

14,91 %

10,30 %

10,97 %

14,46 %

12,92 %

8,16 %

7,07 %

2,14 %

Fonds APA

4 288 185

11 734 698

7 169 005

11 543 917

9 558 054

10 463 961

12 296 244

13 303 035

12 449 622

10 900 000

% évolution

Part du fonds % dépenses

31,71 %

173,65 %

54,81 %

-38,91 %

29,14 %

61,03 %

42,54 %

-17,20 %

31,74 %

9,48 %

30,36 %

17,51 %

31,59 %

8,19 %

31,60 %

-6,42%

27,62 %

-12,45 %

23,68 %

Coût pour le CG

9 233 282

9 673 499

17 430 842

15 590 080

20 553 111

24 002 038

26 622 244

28 792 037

32 621 037

35 135 497

% évolution

 

4,77 %

80,19 %

-10,56 %

31,83 %

16,78 %

10,92 %

8,15 %

13,30 %

7,71 %

Transfert des routes

Routes

CA 2006

CA 2007

CA 2008

CA 2009

CA 2010

prévisionnel

BP 2011

TRANSFERT DE COMPÉTENCE

- Routes à intérêt national : 63 km transférés (45 km en 2006 ; 18 km en 2008

- Viabilité hivernale

- Surcoût des charges de fonctionnement

           

Dépenses (investissement et fonctionnement) hors dépenses de personnel257(*)

Recettes (1ère année ministère Équipement puis TSCA)

Recettes transfert portions résiduelles de RNIL (2008 : dotation ministère Équipement, à partir de 2009 TSCA)

604 000

604 000

950 600

696 857

1 350 600

604 005

186 735

1 350 600

790 740

1 350 600

790 740

1 342 600

790 740

TRANSFERT DE PERSONNEL

           

Dépenses (fonctionnement)

Recettes (2007 : dotation ministère Équipement, à partir de 2008 TSCA)258(*)

 

699 241

220 629

12 169 722

10 312 766

13 232 146

11 546 840

13 585 661

11 546 840

13 829 354

11 546 840

TRANSFERT MOBILIER (informatique et téléphonie)

           

Dépenses (investissement)

Recettes

 

361 300

94 673

31 141

116 681

13 700

TRANSFERT IMMOBILIER (construction / reconstruction voirie)

           

Dépenses (investissement)

Recettes

9 700

262 000

587 645

439 947

802 002

130 634

Dépenses totales

613 700

2 273 141

14 202 640

15 053 834

15 854 944

15 316 288

Recettes totales

604 000

917 486

11 103 506

12 337 580

12 337 580

12 337 580

Charge totale nette

9 700

1 355 655

3 099 134

2 716 254

3 517 364

2 978 708

- Constat du conseil général d'Ille-et-Vilaine

INSERTION
(fonctions
5471 et 5472)

CA 2004

CA 2005

CA 2006

CA 2007

CA 2008

CA 2009

BP 2010

CAA 2010

BP 2011

RMI

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TIPP (RMI- RMA)

38 010 781

33 697 360

33 702 997

33 708 688

34 618 880

33 703 018

33 700 000

33 703 018

33 700 000

Indus

136 394

231 489

133 578

228 767

206 154

467 457

245 000

480 624

340 000

FMDI

 

 

 

8 119 026

4 356 932

4 128 173

4 355 000

4 672 334

4 355 000

TIPP (RSA)

 

 

 

 

 

2 887 161

5 033 615

5 033 615

7 209 329

Total recettes

38 147 175

33 928 849

33 836 575

42 056 481

39 181 966

41 185 809

43 333 615

43 889 591

45 604 329

Allocations RMI

38 177 264

41 030 860

42 693 995

43 726 656

42 077 911

22 575 380

507 000

32 307

150 000

Allocations RSA (65171+65172)

 

 

 

 

 

25 928 545

52 300 000

58 200 317

64 030 000

Frais de gestion RMI / RMA / RSA

104 000

147 391

135 190

133 387

137 312

159 087

186 000

176 000

178 260

Titres annulés

 

 

2 823

583

0

194

5 000

1 720

3 000

Remises gracieuses de dettes RMI

 

 

23 563

7 645

8 292

331

6 000

2 644

6 000

RMA

 

22 376

364 507

792 793

813 040

520 870

290 000

290 752

50 000

Pertes sur créances irrécouvrables

 

 

7 120

14 697

31 090

19 040

20 000

38 311

18 000

ETP

 

 

75 000

75 000

 

 

 

 

 

Total dépenses

38 281 264

41 200 627

43 302 198

44 750 761

43 067 645

49 203 448

53 314 000

58 742 052

64 435 260

Solde RMI

134 089

7 271 778

9 465 623

2 694 280

3 751 590

8 017 639

9 980 385

14 852 460

18 830 931

Déficit RMI

 

7 137 689

9 331 534

2 560 191

3 617 501

7 883 550

9 846 296

14 718 371

18 696 842

PERSONNES AGEES

CA 2004

CA 2005

CA 2006

CA 2007

CA 2008

CA 2009

BP 2010

CAA 2010

BP 2011

APA
(chapitre 016)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

APA

51 947 224

56 848 774

61 346 676

68 259 817

73 274 500

76 099 003

82 510 000

77 553 902

84 026 000

CNSA

16 889 406

18 861 059

18 086 814

18 849 037

21 977 413

22 033 589

21 372 000

21 803 773

22 526 000

Mandats annulés et divers

1 271 178

1 190 051

1 124 665

1 230 993

1 663 501

1 749 236

1 688 000

1 461 765

1 072 000

Solde

33 786 640

36 797 664

42 135 197

48 179 787

49 633 585

52 316 178

59 450 000

54 288 364

60 428 000

Déficit

 

3 011 024

8 348 557

14 393 147

15 846 945

18 529 538

25 663 360

20 501 724

26 641 360

ETP

 

 

227 531

301 031

301 031

301 031

301 031

301 031

301 031

Total déficit APA

 

3 011 024

8 576 088

14 694 178

16 147 976

18 830 569

25 964 391

20 802 755

26 942 391

Voici les commentaires du président du conseil général Jean-Louis Tourenne :

« Initialement, lors de la mise en place du dispositif RMI/RSA, la répartition attendue entre l'État et le département était respectivement de 70 % et 30 %. Dans les faits c'est la proportion inverse qui a été observée.

En juin 2010, lorsque l'État prend à sa charge 5 873 bénéficiaires du RSA, le département en prend 12 729.

Concernant l'APA, le nombre de bénéficiaires ne cesse d'augmenter : la charge nette du département qui était de 26,36 millions € en 2002 est désormais de 48,94 millions. Le désengagement de la CRAM et de la MSA nous a conduit à créer 7 postes de conseillers en gérontologie ».

Didier Guillaume et Jean-Louis Tourenne se rejoignent pour justifier la croissance de la masse salariale dans le secteur social. À titre d'exemples :

- Les décrets n° 2007-106 et n° 2007-826 ont modifié le régime juridique des heures faites par les personnes effectuant des veilles de nuit (couchées) dans les établissements : il a fallu en moyenne créer 1,5 poste par structure.

- L'avenant 305 du 20 mars 2007 à la convention collective du travail relative aux assistants familiaux travaillant en centres d'accueil a alourdi substantiellement les charges départementales259(*).

A l'évidence le contexte économique et social pèse sur nos institutions territoriales : en 2000, le département d'Ille-et-Vilaine prenait en charge 6 mineurs étrangers ; en 2010 : 300.

Estimant que la juste compensation des charges par l'État n'était pas observée, le département d'Ille-et-Vilaine a engagé un recours concernant la non-couverture de ses charges nettes au titre des RMI/RSA et APA. Le préjudice estimé est chiffré à 330 035 150,43 millions d'€260(*).

Le recours gracieux rejeté, s'ouvre alors la voie contentieuse. Le Conseil d'État saisi par de nombreux départements reprochant à l'État de ne pas respecter le principe constitutionnel de compensation en matière de RMI-RSA et APA, adresse le 20 avril 2011 une question prioritaire de constitutionnalité.

Le Conseil constitutionnel récuse, par sa décision du 30 juin 2011, les objections départementales selon lesquelles la collectivité territoriale ne peut répondre à l'importance et à l'augmentation de ses charges du fait de l'absence de ressources suffisantes, qu'il s'ensuit une méconnaissance du principe de compensation institué par le 4e alinéa de l'article 72-2 de la Constitution et une entrave au principe constitutionnel de libre administration.

Le Conseil constitutionnel fait un rappel classique :

- le législateur doit « attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert » ;

- la compensation ne vise que les créations et extensions de compétences ayant un caractère obligatoire et dans cette hypothèse « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau » ;

- le législateur ne doit pas « restreindre les ressources des collectivités territoriales au point de dénaturer le principe de libre administration de ces collectivités, tel qu'il est défini par l'article 72 de la Constitution ».

D'une manière générale, le Conseil constitutionnel estime que ces principes sont respectés :

- le calcul du montant des ressources de compensation est fait au moment du transfert et il est équivalent à celles consacrées antérieurement au transfert ;

- l'article 2 de la loi du 30 décembre 2005 a tenu compte des surcoûts liés en prévoyant une somme de 456 752 304 € « correspondant aux dépenses supplémentaires réalisées » par les départements en 2003 ;

- ce même article 2 (paragraphe IV) prévoit la remise par le Gouvernement d'un rapport définissant les modalités des compensations financières des départements ;

- le principe de libre administration n'est pas entravé.

b) Bilan général

Il a été exposé par le directeur général de l'Assemblée des départements de France - Jean-Christophe Moraud - dans la Revue française des finances publiques du 1er février 2011261(*).

Prenant appui sur différentes études, l'auteur de l'article affirme d'emblée : « Les départements traversent une passe financière difficile »262(*). Mais est-ce une crise passagère ou une crise structurelle ?

Printemps 2010 : une trentaine de départements - sans profil type - sont en difficulté.

L'explication est simple : avec la crise économique, les dépenses sociales croissent, les recettes baissent, l'État lui-même connaît une situation financière dégradée. Les allocations individuelles de solidarité vont progresser. Si les recettes de DMTO repartent à la hausse, elles ne compensent pas les déficits antérieurs.

Fin 2011, le nombre de départements en difficulté pourrait atteindre 45. Que faire ?

La vocation sociale identifie le département mais APA, RSA, PCH relèvent de la loi et le budget national ne suit pas263(*). Jean-Christophe Moraud nous propose les trois tableaux accompagnés des commentaires suivants pour illustrer l'évolution du reste à charge au titre du panier des trois allocations individuelles de solidarité depuis 2008 :

« En 2008, la charge nette des départements se décompose ainsi :

En M€

I

II

III

I / II

Dépenses
2008

Compensations versées en 2008

Reste à charge
net

Taux de couverture en %

RMI (1)

5 974,5

5 441,7

532,8

91,0%

APA

4 854,5

1 598,9

3 255,6

32,9%

PCH

568,7

550,7

18

96,8%

Total

11 397,9

7 591,3

3 806,5

66,60%

(1) Avec le FMDI (500 M€)

En 2009, la situation s'aggrave :

En M€

I

II

III

I / II

Dépenses
2009

Compensations versées en 2009

Reste à charge
net

Taux de couverture en %

RMI/RSA (1)

6 472,4

5 763,8

708,6

89,0%

APA

5 087,0

1 548,2

3 538,8

30,4%

PCH

829,5

509,7

319,8

61,4%

Total

12 388,9

7 821,7

4 567,2

63,1%

(1) Avec le FMDI (500 M€)

Pour 2010, et en fonction des projections réajustées de la CNSA (octobre 2010), la dégradation 2009 s'accuse :

Les dépenses départementales progressent tandis que les recettes CNSA (CSG et CSA) sont stables. Selon les évaluations de l'administration (sur le fondement d'analyses de la CNAF), plus de 1,3 M de personnes bénéficieront du RSA socle en 2010 : ceci représentera une charge pour les finances départementales de 6,88 Mds€ à rapprocher d'une compensation totale (FMDI compris) versée par l'État d'un peu plus de 6 Mds€, soit un reste à payer de plus 800 M€.

En M€

I

II

III

I / II

Estimation des dépenses 2010

Compensations
à verser en 2009

Estimation de reste à charge net

Taux de couverture en %

RMI/RSA (1)

6 883

6 085,8

797,1

88,4%

APA

5 397

1 550

3 847

28,7%

PCH

1 058,3

505,9

552,4

47,8%

Total

13 338,3

8 141,7

5 196,5

61%

(1) Avec le FMDI (500 M€)

Pour mémoire, les budgets départementaux s'élèvent à environ 71 Mds€ en 2010 dont 51 Mds€ au titre des dépenses de fonctionnement qui comptent 34 Mds€ au titre des dépenses d'action sociale. On pourrait considérer, avec ces masses, que la capacité d'ajustement est réelle. En réalité, les départements n'ont pratiquement aucun levier d'ajustement à la hauteur de ces masses budgétaires.

Si on considère (rapport Carrez/Thenault de juin 2010 et, avant lui, commission Delafosse dans les années 90) que les dépenses d'initiative hors compétences légales (exemples : sport, culture, soutien aux communes, développement durable...) représentent entre 10 et 15 % des budgets départementaux, qui font déjà l'objet de restructurations budgétaires, il ne reste plus guère que deux variables d'ajustement :

- l'investissement : pour équilibrer les budgets, les départements peuvent encore réduire les dépenses d'investissement : elles étaient déjà en recul de 4,7 % de 2008 à 2009 et de 11,7 % en 2010. Là encore, des travaux menés par le CNRS montrent qu'il existe un modèle économique propre aux dépenses d'investissement : en « chargeant » les départements (par la voirie, les collèges), en capital fixe, on les oblige à consacrer en moyenne 78 % (2008) de leurs dépenses d'investissement en gros entretiens, maintenance. Ce sont donc des dépenses incontournables, sauf à déprécier le capital collectif ;

- la fiscalité : avec la réforme de la TP en 2010, les conseils généraux ne peuvent utiliser le levier fiscal que sur 16 % de leurs recettes fiscales contre 35 % auparavant (rapport Carrez-Thenault).

Le département va recevoir de la CVAE dont l'assiette (la valeur ajoutée des entreprises) a été présentée comme dynamique. Outre le fait qu'il faut s'interroger sur le caractère étroit et peu varié dorénavant du panier fiscal départemental (la solidarité et le social ne doivent-ils pas aussi être financés par de l'impôt ménage ?), il faut mettre en cause la présentation favorable de cette assiette. Les informations issues du rapport IGF/IGA de juin dernier, malgré une présentation volontariste de l'assiette de la CVAE, se gardent bien d'analyser le comportement précis de cette assiette en particulier en 2009, par rapport au PIB. Il faut en particulier tenir compte de la part de la VA du secteur public dans le PIB qui sert « d'amortisseur ». Finalement, la VA des entreprises s'avèrera plus volatile et plus élastique à la conjoncture que l'assiette de la TP - elle chute plus durement, mais peut remonter plus vite que le PIB ; en réalité elle est relativement imprévisible !

Sur chronique longue, ce phénomène de décrochement de la VA des entreprises par rapport au PIB a déjà été mis en exergue en 1993 mais cette observation n'emporterait pas de conséquences fiscales. Le basculement sur cette nouvelle assiette dès 2011 risque d'être problématique pour les départements car leur structure budgétaire exige au moins une stabilité et une prévisibilité de leurs ressources.

Dans ces conditions, confrontés à une structure budgétaire et un modèle économique rigide dont la dégradation a été profonde et rapide, les départements n'ont d'autre choix que de tailler dans leurs dépenses : après les classiques efforts sur les frais de structure, la tenue de la masse salariale (rendue quasi impossible entre 2007 et 2009 en raison du transfert de quelque 130 000 agents de l'État aux conseils généraux), les départements regardent désormais l'évolution des dépenses de structure liée au champ social. Le rapport Jamet avait isolé des marges de manoeuvre portant plus sur l'administration du « social » (relations avec les prestataires, opérateurs de l'aide à domicile, hébergement, etc.) que sur le coeur de la dépense, les prestations, dont on assiste à la montée inexorable »264(*).

La charge nette des départements résultant de leurs compétences sociales a pu se réduire en 2010 du fait de la reprise du marché immobilier procurant à ces collectivités un supplément de rentrées financières avec les droits de mutation.

Cela n'empêche pas les différences entre départements et ne fait pas disparaître une situation structurelle durable marquée par un déséquilibre recettes-dépenses.

Dans son dernier rapport, la Cour des comptes corrobore les analyses qui précèdent : « La reprise de la croissance des DMTO ne peut masquer l'inadéquation actuelle des modes de financement de la dépendance par les départements. Il est donc souhaitable d'étudier des modes de financement plus adaptés à la nature de ces dépenses décentralisées qui, sous réserve des quelques marges dont disposent les départements dans leur gestion, sont des prestations nationales universelles de solidarité265(*) »

En 2010, la dépense nette sociale des départements de métropole atteignait 30,3 Md€ (+ 5,8 % par rapport à 2009).

Après déduction des reversements spécifiques de l'État, la charge nette des départements se montait à 22,7 Md€ (+ 5,9 %).

Les deux tiers de l'augmentation proviennent des dépenses d'allocation, un tiers des dépenses d'hébergement.

Les départements ne restent pas inactifs : diminution des dépenses dans les domaines du personnel, de l'éducation, de la culture, du sport, de la voirie...

Bien souvent, ce sont les actions de prévention qui font les frais de ces révisions. Nous risquons d'assister à une mutation. « Or, la décentralisation avait pour principal fondement de restructurer l'intervention sociale du curatif vers le préventif. La légitimité du mouvement de décentralisation pourrait donc être lourdement affectée par cette évolution qui se vérifie d'ores et déjà sur le terrain. Avec la prégnance accrue d'une approche plus gestionnaire que stratégique de l'action sociale départementale, les départements pourraient perdre leur principal atout au moment où l'organisation administrative française est fortement impactée par la réforme territoriale266(*) ».

L'objectivité de ces constats doit nous aider à remédier à une situation structurelle et non conjoncturelle.

La réduction des dépenses ne peut suffire à équilibrer les finances départementales. La liberté de recettes doit compter avec une limitation de l'autonomie fiscale.

Diverses propositions de loi ont été faites pour mettre fin à la crise financière départementale267(*). À leur départ, ce rappel : au nom de la solidarité nationale et du principe d'égalité, l'État décide des conditions d'accès et des mécanismes de calcul des allocations individuelles de solidarité que sont donc le RSA, l'APA, la PCH. Les modes hétérogènes de leurs financements ne sont pas adaptés à la nature de ces allocations. Si la couverture maladie, les allocations familiales et allocations de retraite sont financées par des ressources prélevées à l'échelon national dans le cadre de la loi de finances ou de la loi de financement de la Sécurité sociale, une partie de plus en plus importante du financement de l'APA, du RSA et de la PCH repose sur les finances départementales, ce qui est incohérent. L'équilibre financier des départements est menacé, le principe de libre administration atteint.

Les évolutions ne peuvent être que défavorables aux départements : dynamisme de la dépense, conjoncture économique défavorable, vieillissement de la population, extension du champ du handicap.

Conclusion des auteurs des propositions de loi (examinées et rejetées par le Sénat le 9 décembre 2010) : compte tenu du caractère propre de ces trois allocations individuelles de solidarité, il convient de faire évoluer le mode de financement et de compensation. L'État doit compenser ces charges que le département assume, après avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (compensation qui, bien évidemment, ne prend pas en charge les mesures complémentaires décidées par les départements).

Avant de mettre en place une nouvelle compensation à la perte d'autonomie, il faut apurer cette situation financière des départements.

L'Assemblée des départements de France l'a bien compris : avec responsabilité, elle propose d'établir un financement de 50-50 de l'APA entre l'État et les départements268(*).

L'entretien d'une dramatisation autour de toutes ces questions ne favorise ni l'objectivité ni la construction d'une solution durable.

F. LA MUTATION DES ACTEURS

Au cours de ces décennies passées, nous avons assisté à une mutation des acteurs. S'agissant des administrations territoriales décentralisées, cette mutation est à la fois quantitative et qualitative.

1. La mutation de la fonction publique territoriale
a) Mutation quantitative


· Évolution des effectifs de la fonction publique territoriale 1980-2008

 

Fonction publique territoriale

Collectivités territoriales

ÉPA
locaux

Fonction publique territoriale (FPT)

1980

843 666

177 334

1 021 000

1982

887 075

186 458

1 073 533

1984

913 823

189 825

1 103 648

1986

926 826

194 557

1 121 383

1988

926 590

193 066

1 119 656

1990

963 224

203 140

1 166 364

1992

982 263

219 455

1 201 718

1994

1 003 556

228 193

1 231 749

1996

1 023 049

239 312

1 262 361

1998

1 055 364

251 881

1 307 245

2000

1 091 111

280 817

1 371 928

2002

1 135 166

328 212

1 463 378

2004

1 189 022

385 232

1 574 254

2005

1 210 622

402 599

1 613 221

2006

1 242 211

420 149

1 662 360

2007

1 322 264

433 422

1 755 686

2008

1 384 752

440 279

1 825 031

Sources : Fichier général de l'État (FGE), enquête sur les effectifs des collectivités territoriales (Colter), Insee ; enquête SAE, enquête sur les établissements d'hébergement pour personnes âgées, Drees. Traitement DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l'évaluation.

Champ : emplois principaux, tous statuts, hors bénéficiaires d'emplois aidés269(*).


· Répartition des effectifs au 31/12/2008

Effectifs physiques de la fonction publique territoriale au 31 décembre 2008

 

Rappel 2007

2008

Effectifs au 31/12/2007(2)

Effectifs au 31/12/2008

Part de femmes
(en %)

Part de titulaires
(en %)

Part de non-titulaires
(en %)

Part d'assistantes maternelles
(en %)

Emplois principaux

 

 

 

 

 

 

Régions, départements, communes

1 322 264

1 384 752

61,7

77,4

18,9

3,7

ÉPA locaux

433 422

440 279

57,5

73,4

25,5

1,1

Total fonction publique territoriale

1 755 686

1 825 031

60,7

76,4

20,5

3,1

Assistantes maternelles

56 029

55 758

96,3

-

-

100,0

PT hors assistantes maternelles

1 699 657

1 769 273

59,5

78,9

21,2

-

Emplois secondaires (1)

 

 

       

Régions, départements, communes

51 599

52 951

71,6

41,0

59,0

0,0

ÉPA locaux

21 562

22 614

74,6

35,9

64,1

0,0

Total

73 161

75 565

72,5

39,5

60,5

0,0

Organismes sous tutelle FPT

 

 

 

 

 

 

ÉPIC locaux - emplois principaux

54 169

61 531

46,0

25,5

74,5

0,0

ÉPIC locaux - emplois secondaires (1)

535

547

59,8

16,8

83,2

0,0

ASA, GIP - emplois principaux

4 730

5 217

69,5

27,8

72,1

0,0

ASA, GIP - emplois secondaires (1)

2 971

2 966

75,3

45,7

54,3

0,0

 

Source : enquête sur les effectifs des collectivités territoriales (Colter), Insee. Traitement DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l'évaluation.

Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bénéficiaires d'emplois aidés. Métropole, DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon.

(1) Activité secondaire d'une personne exerçant son emploi principal chez un autre employeur (autre collectivité territoriale notamment).

(2) Actualisation par rapport à l'édition précédente.

Effectifs en équivalents temps plein (1) de la fonction publique territoriale
au 31 décembre 2008

 

Rappel 2007

2008

Effectifs au 31/12/2007(2)

Effectifs au 31/12/2008

Part de femmes
(en %)

Part de titulaires
(en %)

Part de non-titulaires
(en %)

Part d'assistantes maternelles
(en %)

Régions, départements, communes

1 206 687

1 268 909

59,6

79,8

16,2

4,0

ÉPA locaux

391 255

397 657

54,2

76,5

22,3

1,2

Total fonction publique territoriale

1 597 942

1 666 565

58,3

79,0

17,7

3,3

Assistantes maternelles

55 358

55 128

96,3

-

-

100,0

FPT hors assistantes maternelles

1 542 584

1 611 437

57,0

81,7

18,3

-

Organismes sous tutelle FPT

           

ÉPIC locaux

51 394

58516,05

44,5

26,0

74,0

0,0

ASA, GIP

4 291

4687,25

68,0

28,4

71,6

0,0

Source : enquête sur les effectifs des collectivités territoriales (Colter), Insee. Traitement DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l'évaluation.

Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bénéficiaires d'emplois aidés. Métropole, DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon.

(1) Les ETP sont calculés à partir de l'ensemble des emplois, la mesure en ETP nécessitant d'intégrer les emplois secondaires.

(2) Actualisation par rapport à l'édition précédente.

Effectifs physiques de la fonction publique territoriale
par type de collectivité et statut au 31 décembre 2008

 

2008

Évolution 2007-2008 (en %)

Répartition par statut selon la collectivité en 2008 (en %)

Communes

Titulaires

802 423

0,7

78

Non-titulaires

215 468

1,7

21

Assistantes maternelles

12 891

-3,6

1

Total

1 030 782

0,9

100

Départements

Titulaires

210 534

19,5

75

Non-titulaires

33 052

1,3

12

Assistantes maternelles

37 982

0,8

13

Total

281 568

14,3

100

Régions

Titulaires

58 807

37,8

81

Non-titulaires

13 595

22,0

19

Assistantes maternelles

0

0,0

0

Total

72 402

34,5

100

Total collectivités territoriales
stricto sensu

Titulaires

1 071 764

5,5

77

Non-titulaires

262 115

2,6

19

Assistantes maternelles

50 873

-0,3

4

Total

1 384 752

4,7

100

Établissements communaux

Titulaires

74 487

1,6

62

Non-titulaires

42 152

3,3

35

Assistantes maternelles

3 353

-7,6

3

Total

119 992

1,9

100

Établissements intercommunaux(1)

Titulaires

163 603

4,1

74

Non-titulaires

54 964

6,3

25

Assistantes maternelles

1 201

17,7

1

Total

219 768

4,7

100

Établissements départementaux

Titulaires

80 796

2,0

85

Non-titulaires

13 708

3,9

14

Assistantes maternelles

331

-4,9

0

Total

94 835

2,3

100

Autres ÉPA locaux (2)

Titulaires

4 442

-58,2

78

Non-titulaires

1 242

-48,9

22

Assistantes maternelles

0

0,0

0

Total

5 684

-56,5

100

Total ÉPA locaux

Titulaires

323 328

0,9

73

Non-titulaires

112 066

3,6

25

Assistantes maternelles

4 885

-2,2

1

Total

440 279

1,6

100

Total FPT

Titulaires

1 395 092

4,4

76

Non-titulaires

374 181

2,9

21

Assistantes maternelles

55 758

-0,5

3

Total

1 825 031

3,9

100


Source : enquête sur les effectifs des collectivités territoriales (Colter), Insee. Traitement DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l'évaluation.

Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bénéficiaires d'emplois aidés. Métropole, DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon.

(1) Etablissements à fiscalité propre, et essentiellement Sivom, SIVU.

(2) Caisses de crédit municipal et offices publics de HLM, ÉPA qui sont des services marchands.

Effectifs en équivalents temps plein de la fonction publique territoriale
par type de collectivité et statut au 31 décembre 2008

 

2008

Évolution 2007-2008 (en %)

Répartition par statut selon la collectivité en 2008 (en %)

Communes

Titulaires

755 606

0,7

81

Non-titulaires

161 689

3,0

17

Assistantes maternelles

12 416

-3,7

1

Total

929 711

1,0

100

Départements

Titulaires

199 607

20,4

74

Non-titulaires

31 388

1,3

12

Assistantes maternelles

37 916

0,8

14

Total

268 911

14,7

100

Régions

Titulaires

57 058

38,0

81

Non-titulaires

13 229

22,7

19

Assistantes maternelles

0

0,0

0

Total

70 287

34,9

100

Total collectivités territoriales stricto sensu

Titulaires

1 012 271

5,7

80

Non-titulaires

206 306

3,8

16

Assistantes maternelles

50 332

-0,3

4

Total

1 268 909

5,2

100

Établissements communaux

Titulaires

66 960

1,5

66

Non-titulaires

31 598

5,2

31

Assistantes maternelles

3 290

-7,4

3

Total

101 848

2,3

100

Établissements intercommunaux(1)

Titulaires

153 366

4,0

77

Non-titulaires

43 877

7,2

22

Assistantes maternelles

1 181

20,6

1

Total

198 424

4,8

100

Établissements départementaux

Titulaires

79 458

2,1

86

Non-titulaires

12 093

4,3

13

Assistantes maternelles

325

-3,2

0

Total

91 875

2,4

100

Autres ÉPA locaux (2)

Titulaires

4 305

-58,3

78

Non-titulaires

1 205

-48,0

22

Assistantes maternelles

0

0,0

0

Total

5 510

-56,4

100

Total ÉPA
locaux

Titulaires

304 089

0,9

76

Non-titulaires

88 773

4,6

22

Assistantes maternelles

4 796

-1,4

1

Total

397 657

1,6

100

Total FPT

Titulaires

1 316 359

4,6

79

Non-titulaires

295 078

4,1

18

Assistantes maternelles

55 128

-0,4

3

Total

1 666 565

4,3

100

 

Source : enquête sur les effectifs des collectivités territoriales (Colter), Insee. Traitement DGAFP, bureau des statistiques, des études et de l'évaluation.

Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bénéficiaires d'emplois aidés. Métropole, Dom et Saint-Pierre-et-Miquelon.

(1) Établissements à fiscalité propre, et essentiellement Sivom, SIVU.

(2) Caisses de crédit municipal et offices publics de HLM, ÉPA qui sont des services marchands.


· Commentaires

Indépendamment des définitions et méthodes retenues, les effectifs de la fonction publique territoriale n'ont cessé de croître : 1 073 533 en 1982, 1 825 031 en 2008. Le cap des deux millions d'agents est aujourd'hui franchi.

La part de la fonction publique territoriale dans l'ensemble de la fonction publique augmente : au 1er janvier 1990, elle en représentait le quart, aujourd'hui elle est de 35 %.

Selon le dernier rapport de la DGAFP, la part des effectifs communaux dans la fonction publique territoriale, de 1998 à 2008, passe de 67,2 % à 56,5 %, celle des départements de 12,8 à 15,4 %, celle des régions de 0,7 à 4 % et celle des établissements publics de 19,3 à 24,1 %.

En vingt ans, les effectifs des agents territoriaux doublent alors que ceux de l'État ne s'accroissent que de 50 %.

Le rythme de progression des premiers varie : jusqu'en 1984 il a été de 4 % en moyenne annuelle, de 1,2 % entre 1984 et 1989.

De 1998 à 2008, du fait de la loi du 12 juillet 1999 sur la coopération intercommunale et de celle du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la progression annuelle a été de 3,4 % alors que le nombre des agents de l'État baisse de 0,1 %270(*).

Au cours de cette période, les transferts des agents de l'État vers les collectivités territoriales, amorcés en 2006, ont été déterminants. Près de 80 000 adjoints techniques des établissements d'enseignement et 21 000 des anciennes directions départementales de l'Équipement en charge du réseau routier transféré aux départements ont rejoint régions et départements. Il n'y a rien de surprenant à observer la hausse des effectifs dans les conseils généraux (+ 14,3 %) et dans les conseils régionaux (+ 35,6 %). Le CNFPT a d'ailleurs calculé qu'« un tiers des agents présents au 1er janvier 2009 dans les régions et départements est lié directement ou indirectement aux transferts de personnels relatifs à l'acte II de la décentralisation »271(*).

En 2007, les effectifs de titulaires augmentent de 20 % dans les départements et de 170 % dans les régions272(*).

En avril 2009, sur 100 agents présents dans les régions, 61 avaient été transférés entre fin 2005 et fin 2008 et 12 avaient été recrutés pour faire face aux besoins liés à ces transferts. 27 agents n'avaient aucun lien avec les transferts précédents. Dans les départements, la part des agents transférés était nettement plus faible (19 %), il en était de même pour les agents recrutés en lien avec les transferts (3 %).

b) Mutation qualitative

Pour être actives et respectées, les collectivités territoriales ont besoin d'une administration compétente.

Une nouvelle génération d'élus arrivés dans les mairies en 1977 va oeuvrer en ce sens et rencontrer l'intérêt de l'université avec la création du GRAL (devenu par la suite GRALE : groupement de recherche sur l'administration locale en Europe), le CNRS, l'Institut français des sciences administratives. En 1978, se tient un colloque à Fontevraud qui marquera une étape importante dans la réflexion collective.

La loi du 26 janvier 1984 crée un dispositif avec les centres régionaux de formation de la fonction publique territoriale mais ce sera celle du 13 juillet 1987 qui mettra en place le CNFPT, les délégations départementales et régionales273(*).

Vingt ans plus tard, le ministre Brice Hortefeux verra dans la fonction publique territoriale « le laboratoire de la modernisation publique 274(*)». Vingt ans auparavant, les grades d'attaché territorial, d'administrateur territorial, d'ingénieur territorial auront été créés275(*).

Une formation commune ENA-INET sera mise en place par un protocole du 9 mars 2006. Le budget estimé de formation en 2008 pour les agents de la FPT atteint 546 millions d'€ (+ 4 % par rapport à 2007), soit 1,6 % de la masse salariale des collectivités (2 % pour les communes, communautés d'agglomération, département ; 4,5 % pour les SDIS).

Le nombre de journées de formation par agent en 2007 varie de 1,6 (communes de 1 000 à 3 499 habitants) à 11,2 (SDIS) pour une moyenne de 3 journées. La dépense moyenne par agent varie de 144 € (commune de moins de 1 000 habitants) à 1 114 € (SDIS).

En 2007, ce sont 48 % des agents permanents des collectivités territoriales qui ont suivi au moins une formation (53 % pour l'ensemble des salariés du public, 41 % pour les salariés du privé).

Même si sa représentation statistique reste modérée, la qualification de la fonction publique territoriale s'est incontestablement renforcée.

La part des agents de la catégorie A progresse : 7,9 % en 1998 ; 8,4 % en 2008 (grâce à l'apport des établissements publics : la catégorie A correspondait à 7,4 % de leurs effectifs en 1998 pour 9,6 % en 2008)276(*).

Sans surprise, la filière administrative compte 17,5 % de cadres A, la filière culturelle 23,7 %, la filière médico-sociale 28,8 %, les hors-filières (chargés de mission, assistants d'études...) 44,6 %.

Les catégories C (soit 78 % de la FPT) ont accueilli des TOS et des agents des directions départementales de l'écologie, de l'équipement et de l'aménagement durable.

Cette qualification se retrouve dans toutes les parties de l'organigramme des collectivités territoriales. La maîtrise d'ouvrage s'est considérablement enrichie.

Les services de conseil, d'évaluation, d'audit ont été créés et développés277(*). Nous retrouvons des compétences de haut niveau dans toutes les directions : administration générale, urbanisme, environnement, culture, finances, relations publiques, information...

La décentralisation a fait, par exemple, de la fonction financière une discipline exigeante très étroitement liée à la fonction budgétaire. Les collectivités locales cherchent à optimiser leur gestion financière, à entourer la décision budgétaire des meilleures approches.

Maîtriser l'endettement, faire une programmation pluriannuelle des investissements, lier celle-ci à une prévision d'exploitation, à une gestion prévisionnelle des emplois et des carrières, trouver le bon équilibre entre l'autofinancement et l'emprunt, choisir entre la régie ou la délégation, arrêter, négocier, un contrat de partenariat public-privé, optimiser un bilan de ZAC, négocier avec les banques, l'État, avec des investisseurs, des promoteurs... Tout cela fait partie d'un ordinaire qui implique les financiers, la fonction publique territoriale et les élus.

La fonction juridique a pris, avec la décentralisation, une nouvelle dimension : il appartient à son titulaire, au sein de la collectivité, de conseiller la maîtrise d'ouvrage, d'avoir et de diffuser une bonne culture générale et au besoin d'orienter vers le bon spécialiste. Activité ardue du fait de la diversité des actes de la collectivité, des disciplines, de la multiplicité continue des textes, du principe de précaution qui accentue les risques et de la pénalisation de l'action publique. La confrontation avec l'ordonnateur, avec le juge financier, administratif, pénal peut provenir de multiples saisines : celle de l'État, d'une entreprise, d'une association, d'un syndicat, d'un contribuable ou d'un citoyen.

« Culture juridique » et « culture de gestion » vont non seulement cohabiter mais s'interpénétrer : ceci constitue incontestablement la marque de l'évolution de l'administration territoriale.

Loin d'affaiblir la dimension politique de la délibération, ces transversalités pluridisciplinaires ne font que la renforcer : l'élu ne peut les ignorer. Il doit les comprendre pour en débattre et décider. Il doit aussi les traduire pour les mettre à la portée de plus grand nombre de ses contrôleurs parmi lesquels... le citoyen278(*).

La décentralisation a transformé la démarche des élus, des cadres dirigeants des collectivités et leurs relations. L'élu décide mais, avant cette étape, il y a l'élaboration de dossiers préparatoires, échanges, commentaires, débats. Nous sommes dans la coproduction, la mise en commun. Rien n'est plus faux que de réduire l'administration à une pure fonction exécutive.

Ces nouveaux rapports élus-administration prennent une dimension particulière avec la diversité des actes prospectifs décentralisés, qu'ils émanent de la région, du département, de la commune ou de l'intercommunalité279(*).

La territorialisation - des organisations et des politiques - repose également sur ce dialogue. Nous entendons une objection : ce type de lien élus-administration n'engendre-t-il pas une politisation de la fonction administrative ? Non, dès lors qu'il y a, de part et d'autre, respect d'une certaine éthique : dans ses fonctions, l'agent public n'est pas un militant politique et le « spoil system » ne doit pas faire partie de notre pratique. Compétence et loyauté s'imposent.

Dans une double relation - hiérarchique et partenariale - l'État a besoin d'une administration territoriale capable car, comme on l'a vu, aucune de ses politiques ne peut être menée sans la participation du local, y compris les plus régaliennes ; pensons à la sécurité, à la défense, aux relations internationales...

Autant d'objectifs, d'actions qui demandent un personnel compétent, des responsables politiques locaux considérés.

Il faut regretter que le Président de la République, dans son discours de Saint-Dizier du 20 octobre 2009, ne se soit pas référé à toutes ces caractéristiques, préférant mettre en cause la croissance des emplois publics territoriaux.

Nous reproduisons le passage de ce discours consacré à cette thématique :

« Les impôts locaux augmentent. Quant à la fonction publique territoriale : 36 000 nouveaux emplois publics en 2008, sans nouveaux transferts de compétences et dans le même temps l'État en supprime 35 000. Comment voulez-vous que notre pays puisse s'en sortir si l'on continue cela ?

Il ne s'agit pas d'accuser les uns, de vanter les autres, il s'agit de regarder. Nous sommes un pays qui a créé 1 million d'emplois de fonctionnaires depuis 1992. C'est le contribuable qui paie. C'est la compétitivité de l'économie française qui est en cause. Je pense que la population est légitimement exaspérée et qu'elle nous met tous dans le même bain ou dans le même sac ou dans la même catégorie ».

Remarquons tout d'abord que la question du nombre de fonctionnaires fait partie des thèmes de la vie politique française280(*). Elle renaît chaque fois que l'économie est en crise et prend plus appui sur des positions intellectuelles et politiques que sur des analyses fonctionnelles et économiques.

La critique du Président Sarkozy, outre qu'elle est en correspondance avec une partie de l'opinion qu'elle entend prendre à témoin, correspond à un objectif très précis : faire baisser la dépense publique.

Que vaut cette critique ?

La croissance des effectifs de la fonction publique territoriale est incontestable.

Dans leur rapport, Gilles Carrez et Michel Thenault font le bilan suivant :

« Les dépenses des collectivités locales ont globalement évolué sur 25 ans (1983-2008) à un rythme plus élevé que le PIB. Si environ 60 % de cette hausse sont liés aux transferts de compétences intervenus lors des vagues successives de décentralisation, le groupe de travail estime qu'environ 40 % de la hausse des dépenses s'est effectué à champ constant, soit un peu moins d'un point de PIB.

Cette hausse des dépenses à champ constant s'est produite essentiellement entre 1983 et 1994. (...). Sur cette hausse de la dépense par rapport au PIB entre 1983 et 2008, environ les deux tiers proviennent du bloc communal, un tiers des régions. La dépense des départements à champ constant est à peu près stable par rapport au PIB sur la période.

- pour le bloc communal, les dépenses à champ constant passent d'environ 5,3 % à 5,9 % du PIB, soit environ 0,6 point de PIB de hausse, concentrée sur la période avant 1994 ;

- pour les régions, les dépenses à champ constant passent d'environ 0,3 % à 0,6 % du PIB (hausse de 0,3 point de PIB, concentrée entre 1986 et 1993, puis en 2005), ce qui est peu en comparaison de l'impact des transferts de compétences (plus d'un point PIB) ;

- pour les départements, les dépenses à champ constant sont stables par rapport au PIB entre 1983 et 2008. Avec les transferts de compétence, on obtient en revanche une hausse de plus d'un demi-point de PIB, intervenue pour l'essentiel depuis 2002.

L'endettement des collectivités locales, comptabilisé dans les ratios de Maastricht, est reparti à la hausse à partir de 2003, après avoir décru entre 1997 et 2002281(*) ».

Cette analyse a le mérite de fixer la juste proportion : à champ constant (hors décentralisation), la hausse des dépenses des collectivités territoriales a été inférieure à 1 point du PIB.

En fonction de nos rencontres, voici les secteurs qui, selon nos interlocuteurs, ont connu une croissance du personnel particulièrement forte :

- le secteur des aides à la personne282(*) ;

- la fonction générale de sécurité ;

- les fonctions d'accueil, d'information, de médiation ;

- les services culturels, d'environnement, d'urbanisme ;

- le renforcement de la maîtrise d'ouvrage ;

- l'extension des services intercommunaux.

La mutualisation, les mises en commun s'imposent, mais il ne faut pas oublier que nous sommes dans une phase de transition. Dans un premier temps le désir parfaitement fondé de mutualisation peut freiner la progression de la coopération.

Tous ces changements de la fonction publique territoriale, comme tous ceux qui font vivre la décentralisation, résultent de volontés politiques. Ils s'expriment à tous les niveaux et s'interpénètrent. Au nombre de ces volontés, il y a bien évidemment les élus territoriaux qui assument des responsabilités importantes et évidentes.

La figure du maire les illustre.

2. Le maire : permanence et variation
a) Observations générales

Le maire, avec le Président de la République, demeure l'autorité politique la mieux reconnue.

Historiquement, il a toujours occupé une place privilégiée, dans l'imaginaire politique comme dans la réalité. Cette perspective continue, même si la fonction a changé de nature.

Hier, identifié comme notable, il pouvait fonder son leadership sur son expérience, ses titres, sa capacité relationnelle, sa capacité à négocier, à rendre des services283(*). Mais il pouvait également être identifié à partir de ses convictions, de ses références idéologiques dans lesquelles une partie de la population pouvait se reconnaître. Le maire symbolisait alors une solidarité protectrice dans le combat idéologique.

Aujourd'hui, le maire peut être perçu par son engagement politique mais ce qui compte c'est la traduction qu'il en fait.

Les différences politiques existent : le problème est de savoir si elles correspondent aux différences partisanes et s'il y a une cohérence entre le comportement territorial et les positions prises au niveau national.

Avec la décentralisation, le maire acquiert un véritable pouvoir décisionnel : les champs de l'initiative et de l'action lui sont ouverts. À titre d'exemple, citons l'urbanisme : hier, il relevait de l'État, aujourd'hui, il relève de la commune ou de l'intercommunalité. De plus, la collectivité agit dans la concurrence et cherche à maîtriser l'espace (par l'aménagement) et le temps (par la prévision et la prospective).

Tout ceci concourt à faire du maire d'aujourd'hui un décideur, une autorité d'anticipation, un entrepreneur. Il en va d'ailleurs également ainsi pour tous les responsables de collectivité territoriale (maire comme président du conseil général ou régional) : tous exercent des fonctions et sont investis de missions qui les assimilent à des entrepreneurs... sans que, pour autant, leur collectivité soit assimilée à une entreprise privée, ce que, bien entendu, elle ne saurait être.

Le maire a des contraintes juridiques, comptables, il décide et agit au nom des valeurs qui sont les siennes pour assurer le bien-être quotidien des habitants de sa commune, pour assurer l'avenir de la collectivité qu'il représente. Il va le faire en cherchant à obtenir le soutien de ses concitoyens, selon sa conception de la démocratie et de la responsabilité.

Dans la conjoncture actuelle, le maire, eu égard à sa proximité et à son pouvoir, a des responsabilités particulières. Par sa présence, par ce qu'il représente avec les élus qui l'entourent, il est le mieux à même de participer à la réduction de ce que l'on nomme la fracture civique.

Il lui revient d'être l'animateur de la reconstitution de la société civique. Devoir difficile qui n'exonère pas les autres autorités politiques, administratives, civiles ou judiciaires.

Présence, pédagogie, temps, souci de réalité et de justice doivent faciliter cette entreprise d'une absolue nécessité, tout comme le courage d'affronter l'adversité, l'ignorance, l'exclusion, le déclassement et le populisme284(*).

Dans cette démarche, des solidarités, des décisions, des comportements nationaux s'imposent : il existe des ségrégations territoriales, sociales dont la disparition relève de l'effort de tous.

Qu'est l'acte politique sinon la conjugaison de la liberté et de l'égalité, de la liberté et de la fraternité, de l'autonomie et de la participation à la péréquation ?

Le maire est bien un décideur, mais un décideur dans la complexité.

Prenons l'exemple de la politique du logement. Il faut commencer par analyser objectivement la demande. La conclusion de ce travail peut ne pas correspondre à celle des promoteurs. Il faut ensuite maîtriser le foncier, choisir des localisations, négocier des prix de revient, mobiliser des financements, gérer des mixités sociales, fonctionnelles, géographiques, générationnelles, prévoir des services, intégrer tout cela dans une programmation pluriannuelle d'investissement, tenir compte de la conjoncture...

Tout ceci ne se réduit pas à des standards de gestion ou à des partis pris idéologiques285(*).

Rien d'étonnant à ce que l'on parle compétences, savoirs, savoir-faire, professionnalisation, rapprochement avec les élites tertiaires.

Une telle évolution, utile à la démocratie, n'empêche pas que le maire, personne de projet, de risque, demeure aussi la personne de la proximité, du détail, de l'immédiateté, de l'écoute, de la médiation, de la confidence, du soutien personnel.

Le maire est tout à la fois une autorité politique, publique et morale.

Ce double visage du maire (compétences et savoir, d'une part, proximité, d'autre part) se généralise.

Dans un récent numéro de la revue « 36 000 communes286(*) », voici le résultat d'une analyse sociographique faite dans le département de la Somme concernant l'origine des maires :

- « Ce sont incontestablement les couches moyennes (instituteurs, fonctionnaires de catégorie B, techniciens principalement) et supérieures, salariés (cadres d'entreprise et du secteur public, ingénieurs, professeurs), qui bénéficient du recul des agriculteurs.287(*) »

- « Dans les communes où la population s'accroît et se diversifie socialement, où les enjeux locaux se revitalisent, on assiste à un glissement des registres de légitimité des maires. Dans un contexte de décentralisation et de refonte de l'intercommunalité, les élus construisent non seulement leur légitimité sur la gestion de proximité (disponibilité, médiation, écoute, etc.), mais aussi sur le registre managérial, entrepreneurial. Depuis les lois de décentralisation, le pouvoir des maires s'est considérablement accru et leur rôle a évolué dans le sens d'une plus grande marge d'action et de décision. Le maire n'est plus simplement intercesseur entre les services de l'État et la communauté villageoise, mais doit désormais être un décideur efficace, ce qui suppose la détention de compétence et la maîtrise de savoir-faire et connaissances plus pointus en matière de gestion publique ».

- « Les données statistiques collectées démontrent clairement que la surreprésentation des cadres et professions intellectuelles supérieures s'accélère au fur et à mesure que les EPCI gagnent en surface décisionnelle.»

b) La perception des élus locaux par les citoyens288(*)

Les Français se montrent très attachés à leurs élus locaux et portent une appréciation fort positive sur « le local ». Les élus locaux, en particulier le maire et le conseiller général, sont des figures très anciennes. Ils apparaissent comme consubstantiellement liés au modèle républicain ; le conseil municipal et le conseil général ont acquis depuis longtemps la légitimité conférée par le suffrage universel (la première élection au suffrage universel direct des conseillers municipaux et généraux remonte à 1848) ; ils constituent la base d'un système de communication pyramidal entre l'État et ses territoires car ils ont permis, d'un côté, de les intégrer au niveau central (notamment par le cumul des mandats qui a conduit des élus locaux à siéger en qualité d'élus nationaux et à pouvoir faire remonter les problèmes au niveau central) et, d'un autre côté, d'expliquer la République aux citoyens et de la rendre plus concrète ;

Le processus de décentralisation a renforcé cet attachement : d'après une enquête réalisée en 1999, environ un Français sur deux se disait « très attaché » à chacune de ses collectivités (commune, département, région).

(1) Les manifestations de la bonne image des élus locaux auprès des Français

Cet attachement se traduit par une image des élus locaux qui se caractérise notamment par trois éléments : la confiance des Français dans leurs élus locaux ; l'appel au développement de leurs pouvoirs ; la reconnaissance de leur rôle essentiel.


· La confiance

Faites-vous...

% confiance

% défiance

% sans opinion

Au maire de votre commune

70

29

1

A votre conseiller général

62

31

7

A vos conseillers régionaux

60

34

6

Source : baromètre de la confiance politique CEVIPOF / TNS-Sofres novembre 2006

Il est d'ailleurs intéressant de noter que, en ce qui concerne le maire, quasiment tout le monde a une opinion (et une immense majorité pour les autres élus), ce qui est un gage de notoriété : les élus locaux sont donc à la fois connus et appréciés.

Sondage TNS-SOFRES, décembre 2009

 

Confiance

Pas confiance

Maire

69

29

Conseiller général

62

31

Conseiller régional

59

35

Député national

58

37

Député européen

44

51

Premier ministre actuel

40

58

Président de la République

35

63

Ces sondages montrent une nouveauté : il y a une chute de confiance dans les élus de proximité, même si le maire reste majoritaire. Outre cette observation, le dernier sondage CEVIPOF de décembre 2010 apporte les enseignements suivants :

- les Français restent attachés à la démocratie : 56 % pensent que voter permet d'exercer de l'influence (6 % optent pour l'influence de la grève, 8 % pour l'influence de la manifestation) ;

- le mécontentement nourrit le vote prestataire.


· Le souhait de voir les élus locaux disposant de davantage de pouvoirs

Le soutien qu'ils apportent au développement du pouvoir des élus constitue la deuxième caractéristique de l'attachement des Français à leurs élus.

Le pouvoir des institutions suivantes est...

% excessif

% insuffisant

% comme il faut

Les communes

5

65

30

Les départements

7

53

40

Les régions

8

53

39

Le Parlement

19

33

47

Panel électoral Français 2002 CEVIPOF / TNS-Sofres.


· Un rôle reconnu

Troisième manifestation de la bonne image des élus locaux auprès de leurs concitoyens : la reconnaissance de leur compétence, traduite par l'importance du rôle que les Français leur assignent.

Les acteurs jugés les plus importants (dans les affaires locales)

OIP 1992

%

OIP 1999

%

OIP 2001

%

Présidents de région

25

25

22

Présidents de département

15

15

18

Maires de grandes villes

11

25

24

Députés

14

12

13

Sénateurs

2

2

2

Ministres

12

7

6

Préfet

8

9

9

NSP

13

5

6

Baromètre de la décentralisation OIP/Conseils régionaux.

L'évolution la plus spectaculaire concerne les maires des grandes villes qui, avec les présidents de région, sont considérés comme constituant le couple phare de la décentralisation.

En définitive, si on se livre à une comparaison européenne, on constate que les Français sont ceux qui ont la meilleure opinion de leurs élus locaux.

Les élus locaux et

régionaux....

France

Moyenne des
27 pays de l'UE

Ecart

Inspirent confiance

62

50

+12

Ont de l'influence sur les conditions de vie de chacun

33

12

+21

Ne participent pas suffisamment aux décisions de l'UE

74

59

+15

Expliquent le mieux les politiques de l'UE

37

28

+9

Eurobaromètre spécial 70.1 novembre 2008 « Le rôle et l'influence des élus locaux et régionaux au sein de l'UE ».

On constate notamment que les élus locaux sont considérés comme ceux qui expliquent le mieux la politique de l'Union, comme jadis ils étaient considérés comme ceux expliquant le mieux la politique nationale : c'est un réel hommage qui leur est rendu.

(2) Les logiques qui « impactent » l'image des élus locaux


· L'image de la décentralisation elle-même

La bonne image des élus est tout d'abord liée à l'image de la décentralisation elle-même : la politique de décentralisation a renforcé l'image politique. Or, d'une part, la décentralisation est jugée par les Français de manière moins positive aujourd'hui qu'au cours des années 90 et, d'autre part, elle encourt des griefs partagés par une large majorité.

. La décentralisation est jugée beaucoup moins positivement aujourd'hui que dans les années 90

La politique de décentralisation

Années 90

(enquêtes OIP, moyennes)

Septembre 2006

(Baromètre politique du CEVIPOF)

Évolution

Devrait être développée

58

24

-34

A atteint un niveau suffisant

23

34

+11

A été trop loin

6

42

+36

Sans réponse

13

-

-13

Dans les années 90, il y avait un engouement pour la politique de décentralisation : 58 % des Français en redemandaient.

En 2006, on constate que les opinions se sont constituées : tout le monde a une opinion sur la décentralisation (ce qui est un vrai point positif), mais l'opinion dominante (quoique non majoritaire) est celle d'une décentralisation qui est allée trop loin. Il n'y a plus qu'un quart des Français qui voudraient aller plus loin.

L'ampleur de ces évolutions est exceptionnelle : il est rarissime que les enquêtes d'opinions enregistrent, sur une dizaine d'années, de telles chutes (comme en l'espèce pour les partisans d'une décentralisation plus poussée : de 58 à 24 %) ou de telles progressions (comme ici à propos de ceux qui pensent que l'on est allé trop loin : de 6 à 42 %). Il faut y prendre garde car l'image des élus locaux est à l'évidence liée à l'image de la décentralisation.

. La décentralisation fait l'objet de plusieurs griefs

Les principaux griefs des Français à l'égard de la politique de décentralisation sont bien identifiés :

- la décentralisation est accusée d'entraîner une hausse des impôts. L'augmentation des impôts locaux correspond certes à une réalité, mais on oublie de dire qu'elle est la conséquence du transfert de charges de l'État vers les collectivités. Néanmoins, telle est la perception qu'en ont les Français (dont l'antifiscalisme est une donnée structurelle) : celle d'une augmentation des impôts en général ;

- elle est également accusée d'accentuer le déséquilibre entre les territoires riches et les territoires pauvres (même si l'on peut penser que le libellé de la question, en ce qu'il parle d'accentuation, suggère une réponse défavorable à la décentralisation). Il n'en demeure pas moins que 68 % des Français considèrent que la décentralisation aurait failli à l'un de ses objectifs majeurs, annoncé dès ses débuts sous le « Gouvernement Mauroy », à savoir la correction des déséquilibres entre les territoires ;

- les Français n'ont pas le sentiment que la décentralisation améliore leurs conditions de vie quotidienne.

Les principaux griefs en septembre 2006...

Plutôt

d'accord

Plutôt pas d'accord

Indice

d'accord

Entraîne une hausse trop importante des impôts

70

29

+41

Accentue le déséquilibre entre territoires riches et pauvres

68

32

+36

Améliore les conditions de vie quotidienne des citoyens

40

60

-20

BPF du CEVIPOF


· Les transformations du rôle des élus locaux

Les fonctions d'élu local s'exercent aujourd'hui dans un contexte qui s'est considérablement transformé depuis les premières lois de décentralisation, du fait notamment de quatre évolutions majeures :

. la professionnalisation du « métier » d'élu local

C'est un phénomène que l'on a constaté sur ces trente dernières années, notamment pour les maires (rarement considérés comme des professionnels avant la décentralisation).

. la politisation des élus locaux

Il devient de plus en plus difficile de se faire élire sans le soutien d'un parti politique. Le temps n'est plus (ou est de moins en moins) où la notabilité compensait l'absence d'affiliation politique (conduisant à l'élection fréquente de personnes sans étiquette ou étiquetées « divers gauche » ou « divers droite »).

Cette politisation n'est pas forcément rejetée par les Français, mais elle tranche avec l'idée qu'ils se font d'un élu local et d'une élection locale, qu'ils ont tendance à considérer comme non politiques.

. la personnalisation du pouvoir local

Elle n'est pas propre aux élus locaux ; elle n'est pas toute récente et trouve en partie sa source dans la durée du mandat local (6 ans, soit une durée largement suffisante pour accomplir un vrai programme). Néanmoins, si l'image du maire « monarque local » existait avant la décentralisation, celle-ci l'a renforcée.

. l'intégration européenne

Elle a accéléré les transformations du rôle des élus locaux. Ceux-ci bénéficient aux yeux des autorités européennes d'une double légitimité : celle qu'ils tiennent de l'élection et celle qui tient à la qualité d'experts de leur territoire (pour les autorités européennes, ce sont les élus locaux qui incarnent la « société civile locale »).

Deux séries d'éléments expliquent que les élus locaux soient des interlocuteurs pleinement reconnus par les autorités européennes :

- leur insertion dans des réseaux de pouvoirs horizontaux (les associations d'élus locaux) ;

- leur insertion dans des réseaux de pouvoirs verticaux, qui remontent jusqu'à Bruxelles (Comité des régions...) et qui sont d'autant plus utiles que l'Union européenne a réellement besoin d'interlocuteurs de terrain.

c) Évolution de l'origine sociale des élus territoriaux

Répartition socioprofessionnelle des maires - 1983-1989-1995

Catégories socioprofessionnelles

1983

1989

1995

Nombre

%

Nombre

%

Nombre

%

Professions agricoles

13 323

37 %

10 454

29 %

7 258

20 %

Professions industrielles et commerciales

4 270

12 %

3 582

10 %

3 079

8 %

Salariés du secteur privé

5 005

14 %

5 387

15 %

6 057

17 %

Professions libérales

1 982

5 %

1 895

5 %

1 865

5 %

Professions de l'enseignement

2 799

8 %

3 291

9 %

3 193

9 %

Autres fonctionnaires

1 219

3 %

1 416

4 %

1 678

5 %

Personnels des entreprises du secteur public

474

1 %

627

2 %

791

2 %

Divers

7 378

20 %

9 826

27 %

12 615

35 %

Total

36 450

100%

36 478

100%

36 536

100%

Évolution socioprofessionnelle des élus municipaux
des communes de plus de 3 500 habitants en 2001

Catégories socioprofessionnelles

Maires

Conseillers municipaux

Nombre

%

Nombre

%

Professions agricoles

43

1,8 %

1 608

2,0 %

Professions industrielles et commerciales

162

6,6 %

5 023

6,3 %

Salariés du secteur privé

472

19,3 %

26 654

33,2 %

Professions libérales

372

15,2 %

5 637

7,0 %

Professions de l'enseignement

300

12,3 %

9 637

12,0 %

Autres fonctionnaires

157

6,4 %

4 941

6,2 %

Personnels des entreprises du secteur public

53

2,2 %

2 438

3,0 %

Divers

884

36,2 %

24 366

30,3 %

Total

2 443

100%

80 304

100%

Catégorie socioprofessionnelle des élus locaux (élections de 2008) (en %)

 

Conseillers municipaux

Maires

Conseillers généraux

Conseillers régionaux

(élections 2010)

Population de 15 ans et plus en 2008*

Agriculteurs exploitants

11,1

15,6

5,3

2,9

0,9

Artisans, commerçants et chefs d'entreprise

8,8

8,0

8,3

6,4

3,3

Cadres et professions intellectuelles supérieures

11,9

15,0

31,4

32,2

8,7

Professions intermédiaires

11,5

11,0

14,8

25,6

13,0

Employés

20,6

9,2

5,4

8,9

16,5

Ouvriers

4,8

2,0

0,7

1,1

13,1

Autres professions

7,7

4,7

4,7

7,6

-

Retraités

19,6

32,4

26,5

9,9

30,7

Autres sans activité professionnelle

4,0

2,0

2,8

5,4

13,8

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

* Enquête Emploi (Insee), résultats en moyenne annuelle en France métropolitaine.

Source : Ministère de l'Intérieur, bureau des élections et des études politiques

Commentaire : On constate une surreprésentation des maires « agriculteurs et exploitants », des « artisans, commerçants et chefs d'entreprise » et une sous représentation des « ouvriers ». Sur les trente dernières années, nous observons une diminution de la part des maires « agriculteurs » et une croissance de celle des maires « retraités » ; curieusement, en 2008, les « agriculteurs et exploitants » ne fournissent que 5,3 % des conseillers généraux (soit une proportion trois fois moindre que parmi les maires).

G. ÉLÉMENTS POUR UN ACCORD

1. Les raisons de la décentralisation

Elles font l'unanimité mais leur mise en pratique reste relative suivant la motivation et les circonstances.

La décentralisation favorise la démocratie, prend en compte les réalités, mobilise les ressources, sert la réforme de l'État. Elle peut être un thème de rassemblement politique.

a) Avec la décentralisation, le nombre de décideurs s'élargit considérablement

Notre pays compte environ 520 000 élus locaux qui disposent aujourd'hui d'un authentique pouvoir.

Cet élargissement du nombre de décideurs s'accompagne d'une réelle démocratisation : ces élus peuvent appartenir à des catégories, à des classes sociales très différentes de celles dont sont issus les décideurs centraux.

Avancée encore de la démocratie dans la mesure où la décentralisation permet une information, une consultation, une participation des habitants de la collectivité.

Elle enrichit la citoyenneté par la démocratie participative qu'elle peut entraîner et l'extension du champ des compétences qui font l'objet d'un nouveau pouvoir de la démocratie représentative.

Au moment où nous connaissons une « fracture politique », il nous faut tout mettre en oeuvre pour tenter de la réduire.

La décentralisation ne se limite pas à « une simple optimisation du fonctionnement administratif » de l'État289(*), à un simple transfert de décisions de celui-ci aux collectivités territoriales.

Dans un État garant du pacte républicain, elle est un nouveau pouvoir donné à chaque citoyen pour son quotidien et son futur. À nous, élus, de lui faire comprendre qu'il dispose d'un pouvoir sur les services qu'apportent l'école, la mairie, le centre communal d'action sociale... A nous de démontrer qu'il a un pouvoir sur le montant de ses impôts et l'usage qui en est fait par les élus qu'il se donne.

La décentralisation apparaît comme un nouveau pouvoir donné à chaque citoyen, une nouvelle capacité pour faire vivre un projet territorial qui intéresse chacune et chacun, toutes et tous, à titre privé ou public.

Ainsi comprise et vécue, la décentralisation est - entre autres - une voie pour réduire cette dramatique « fracture politique ».

Encore faut-il que tous les acteurs s'investissent pour intéresser nos concitoyens, se saisissent de la proximité pour faire oeuvre de pédagogie civique et reconstruire une véritable société civique plaçant au centre l'explication et non la communication, la recherche de participation et non la séduction, le bien commun et non l'audience médiatique.

Cette société civique a des exigences : au tout premier rang l'implication responsable de tous les acteurs, du Président de la République au conseiller municipal, du directeur de l'administration centrale à l'adjoint administratif, du magistrat au préfet, des médias aux banques...

Les élus en charge de la décentralisation ont une responsabilité particulière dans cette réanimation de la société civique. Ils ont un rapport à la population, au temps, à l'espace très étroit. Ils sont identifiés, visibles et accessibles. Parmi eux, le maire conserve une légitimité de premier ordre.

Comme tout exécutif territorial, il dispose d'une liberté décisionnelle, d'une capacité à agir, à intervenir que le parlementaire n'a pas.

Confronté à l'épreuve de la réalité et de la vérité il doit justifier, expliquer, rendre compte, débattre. Sa liberté décisionnelle est encadrée, elle n'est pas personnelle mais collective, elle s'appuie sur des coopérations, elle a ses limites mais elle existe ou peut exister.

Les dispositifs d'association des citoyens à la décision locale ne manquent pas.

Les dispositifs d'association des citoyens à la décision locale

La reconnaissance des organismes consultatifs par le Code général des collectivités territoriales (CGCT) a connu une nette accélération depuis le début des années 2000.

A) Les conseils de quartiers

Mesure phare de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, les conseils de quartier doivent être créés dans les communes de plus de 80 000 habitants. Les communes dont la population est comprise entre 20 000 et 79 999 habitants peuvent également appliquer ces dispositions.

On constate une évolution constante du nombre de conseils de quartier ainsi que du nombre d'adjoints de quartier. Ces chiffres étaient évalués en effet à 292 conseils et 56 postes d'adjoints en 2002 ; 982 conseils et 379 postes d'adjoints en 2003 ; 1 177 conseils et 409 postes d'adjoints en 2004 ; 1 305 conseils et 494 postes d'adjoints en 2005; 1 495 conseils et 817 postes d'adjoints ou délégués aux quartiers, ces deux catégories étant confondues en 2006 ; 1 583 conseils de quartier et 655 postes d'adjoints chargés de quartier en 2007, selon les informations rassemblées par la Direction générale des collectivités locales.

A la suite du renouvellement général des conseils municipaux de mars 2008, il ressort des chiffres communiqués par les préfectures, au 15 septembre 2009, que 1 552 conseils de quartier sont mis en place et que 731 postes d'adjoints de quartier ont été institués.

B) Les commissions consultatives

En sus de la question spécifique des conseils de quartier, les communes peuvent être amenées à créer différentes formes de commissions extra-municipales.

Tout d'abord, un conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie de son territoire et comprenant des personnes qui peuvent ne pas appartenir au conseil, notamment des représentants des associations locales (article L. 2342-2 du CGCT).

Sur ce fondement juridique, les communes ont ainsi pu créer des commissions extra-municipales, des conseils municipaux d'immigrés ou d'enfants.

Ensuite, la commission consultative des services publics locaux constitue une espèce particulière de commission consultative. Sa création est prévue dans les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants pour l'ensemble des services publics qu'ils confient à un tiers par convention de délégation de service public ou qu'ils exploitent en régie dotée de l'autonomie financière.

Les établissements publics de coopération intercommunale dont la population est comprise entre 20 000 et 50 000 habitants peuvent créer une commission consultative des services publics locaux dans les mêmes conditions. Cette commission, présidée par le maire, le président du conseil général, le président du conseil régional, le président de l'organe délibérant, ou leur représentant, comprend des membres de l'assemblée délibérante ou de l'organe délibérant, désignés dans le respect du principe de la représentation proportionnelle, et des représentants d'associations locales, nommés par l'assemblée délibérante ou l'organe délibérant. En fonction de l'ordre du jour, la commission peut, sur proposition de son président, inviter à participer à ses travaux, avec voix consultative, toute personne dont l'audition lui paraît utile.

C) La consultation des électeurs

L'ensemble des collectivités territoriales peut aujourd'hui consulter les électeurs. Cette disposition dont bénéficiaient les communes depuis 1992 a été étendue aux autres collectivités territoriales par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Les électeurs de la commune (ou du département ou de la région) peuvent être consultés sur les décisions que les autorités municipales (ou départementales ou régionales) sont appelées à prendre pour régler les affaires de la commune. D'une manière générale, tous les électeurs de la collectivité sont consultés. Toutefois, il est possible de ne consulter que ceux concernés par des affaires intéressant telle ou telle partie de son territoire.

Ce dispositif n'est cependant que rarement mis en application. La DGCL a ainsi recensé 233 consultations entre 1995 et 2009.

D) Le référendum local

Le référendum local permet au corps électoral de se substituer aux organes élus pour prendre une décision sur une affaire locale. Le caractère décisionnel du référendum est, néanmoins, conditionné par un niveau suffisant de participation des électeurs.

Le conseil municipal peut décider de soumettre à référendum local tout projet de délibération relatif à une affaire de la compétence de la commune. Le maire, seul, peut proposer au conseil municipal de soumettre à référendum local tout projet d'acte relevant des attributions qu'il exerce au nom de la commune, à l'exception des projets d'acte individuel.

Dans une même délibération, le conseil municipal détermine les modalités du référendum local, fixe la date du scrutin, convoque les électeurs et précise le projet de délibération ou d'acte qui sera soumis à référendum local. Le projet est adopté si la moitié au moins des électeurs a pris part au scrutin et s'il réunit la moitié des suffrages exprimés. À défaut, il n'a qu'une valeur consultative.

Depuis l'entrée en vigueur de l'ensemble du dispositif législatif et réglementaire, aucune région et aucun département n'ont organisé de référendum local.

En ce qui concerne l'échelon communal, on en dénombre 25 entre 2005 et 2007 (dont 12 ont été annulés par les juridictions administratives, leur objet portant dans un cas sur une décision individuelle et, dans les autres, relevant de la compétence d'autorités autres que municipales).

Dans une petite commune, rien ne remplace la réunion.

Il faut aussi pouvoir compter avec les différents mouvements associatifs, syndicaux, mutualistes, les composantes de ce que l'on nomme improprement « la société civile ». Comme la « société politique », elle peut avoir ses imperfections, ses déviations. Tout le monde n'a pas la même capacité d'expression, de pression !

Un travers que doit éviter l'élu : l'entre-soi de l'hémicycle, de la salle de réunion, de la commission, du comité, du bureau, des techniciens... L'élu doit aller à la rencontre de tous ses concitoyens. Ce n'est pas chose facile. Il faut du temps, des connaissances rendues accessibles, savoir écouter, accepter les adversités, travailler collectivement, déléguer, dépasser les frontières et les spécialités, partir du quotidien pour travailler sur un horizon.

Les nouvelles technologies, aussi performantes soient-elles, ne peuvent se substituer à ces fondamentaux dont elles ne sont que les serviteurs.

Restent les pires ennemis de la pédagogie civique : le découragement et la démagogie.

La pédagogie civique suppose un débat effectif et sincère, par exemple sur la nature de l'État, la place et le rôle des services publics, la consistance et la fiscalité des prélèvements obligatoires, le rôle des collectivités territoriales...

N'invoquons pas la complexité pour évacuer nos devoirs. N'esquivons pas le débat.

Opposer « collectivités territoriales » et « entreprises » ne correspond pas à la réalité, tout comme est très discutable cette idée que « l'État gouverne » et que « les collectivités territoriales gèrent ».290(*)

L'évidence démocratique d'une décentralisation bien comprise constitue une chance pour la réalisation d'un modèle institutionnel moderne.

b) La décentralisation permet la prise en compte des réalités territoriales et de leurs composantes.

Le concept de proximité traduit une volonté justifiée par une situation hier ignorée.

Personne ne conteste l'unité, l'indivisibilité de notre République. Personne, parallèlement, ne peut contester sa diversité constitutive de richesse, de liberté.

Cette diversité ressort de notre propre organisation : nos communes, départements, régions, pour avoir le même cadre juridique, ne sont identiques ni par la géographie, ni par la démographie, ni par l'économie, ni par la culture.

Notre droit a d'ailleurs introduit des spécificités, y compris en métropole : qu'il s'agisse des collectivités à statut particulier (Paris, Lyon, Marseille, la région Île-de-France et la collectivité territoriale de la Corse) ou à régime particulier (par exemple l'Alsace et la loi de 1905291(*)).

Nos collectivités ne font pas toutes le même rapport avec le citoyen, avec l'État, avec le temps292(*). À titre d'exemple, l'organisation de l'aide à domicile en milieu urbain et en milieu rural ne s'organise pas de la même manière, les coûts ne sont pas les mêmes, pas plus que les contraintes (de transport...) à surmonter pour une prestation de service identique. Gardons-nous de fixer des « coûts standards » généraux !

Il faut compter avec la diversité des identités293(*), leur force plus ou moins grande d'influence, la variation des conjonctures. Nous avons des collectivités qui anticipent, d'autres gèrent.

c) La décentralisation contribue à une meilleure mobilisation des ressources

Il est incontestable que la décentralisation permet des projets, des démarches, des réalisations dont le gouvernement central - ou ses représentants - n'aurait pas eu l'initiative. Elle permet aussi des améliorations : nombre des interlocuteurs du groupe de travail rencontrés dans les territoires, élus ou fonctionnaires, ont ainsi souligné que les nombreux bâtiments de qualité, neufs ou rénovés, au service de notre système scolaire sont le fruit du transfert des collèges et lycées aux départements et régions.

La carence de l'État n'est pas nécessairement délibérée mais résulte souvent de l'éloignement, de l'ignorance des situations locales, de l'absence de moyens.

La mobilisation des ressources due aux collectivités territoriales peut tout aussi bien concerner les finances locales, les savoirs professionnels que la société civile ou l'opinion. Elle peut entraîner l'État.

Bon nombre de réformes importantes ont été initiées au niveau local : le RMI/RSA en est un bon exemple dans le domaine social. Vidal de la Blache ne s'y était pas trompé lorsqu'il écrivait qu'une contrée est un réservoir où dorment des énergies.

d) La décentralisation aide à la réforme de l'État

En transférant au local, l'État allège heureusement ses actions. C'est toute la question de son retour sur ses « fonctions essentielles », sur ses « fonctions régaliennes » que chacun définit selon son idéologie. Sous cette réserve, personne ne peut contester cette rationalisation.

D'aucuns aspirent à des clarifications cartésiennes entre l'État et nos collectivités, via une distribution expresse par les textes des attributions de chacun : c'est tout simplement oublier que nous ne sommes pas un État fédéral, ni même un État régionalisé comme peuvent l'être l'Espagne ou l'Italie. Nous sommes un État unitaire et il ne me semble pas souhaitable d'en changer la nature.

Ceci étant, il convient de s'accorder sur les moyens de l'État pour qu'il assume ses missions, organise les contrôles nécessaires, entretienne cohérence et cohésion tout en intégrant notre appartenance européenne et nos solidarités internationales.

e) La décentralisation est un thème politique de rassemblement

Cela relève de la normalité civique pour toutes les raisons que nous venons de décrire. L'important c'est de voir les suites !

Toutes les principales formations politiques ont cherché à rassembler sur ce sujet : colloques, conventions, assises, mouvements, forums, tables rondes, meetings, manifestes...n'ont pas manqué.

La décentralisation comme thème de rassemblement politique, échappant dans ses principes aux clivages partisans, peut être illustrée à la lumière des propos et prises de positions qu'elle à inspirés à deux de nos anciens présidents de la République : François Mitterrand et Jacques Chirac.

(1) François Mitterrand et la décentralisation

En 1981, François Mitterrand a fait de sa volonté de rendre le pouvoir aux citoyens l'un des principaux thèmes de ses engagements. Son programme tenait en 110 propositions : 6 d'entre elles traitent « des contre-pouvoirs organisés ; un État décentralisé ».

François Mitterrand fait de la décentralisation de l'État une priorité : « Les conseils régionaux seront élus au suffrage universel et l'exécutif sera assuré par le président et le bureau. La Corse recevra un statut particulier. Un département basque sera créé. La fonction d'autorité du préfet sur l'administration locale sera supprimée. L'exécutif du département sera confié au président et au bureau du conseil général. La réforme des finances locales sera aussitôt entreprise. La tutelle de l'État sur les décisions des collectivités locales sera supprimée » (proposition 54).

Après avoir pris l'engagement d'encourager les identités régionales, de respecter et d'enseigner les langues et cultures minoritaires, le candidat à l'élection présidentielle soutient la proposition 57 : « Les communes, départements, régions bénéficieront pour assumer leurs responsabilités d'une réelle répartition des ressources publiques entre l'État et les collectivités locales. Celles-ci auront notamment la responsabilité des décisions en matière de cadre de vie : développement prioritaire des transports en commun, aménagement des rues, services sociaux, espaces verts. Elles susciteront le développement de la vie associative, contribuant ainsi à l'animation de la ville, au rayonnement de ses activités, à l'affirmation de sa personnalité ».

La proposition 58 s'adressait aux peuples de l'outre-mer français et leur promettait concertation, dialogue, reconnaissance de leur identité et de « leurs droits à réaliser leurs aspirations ». L'institution d'un conseil départemental, élu à la proportionnelle, responsable de la vie locale, sera proposée au Parlement.

Ce programme constituait un tournant car une partie de la gauche restait attachée à un jacobinisme centralisateur294(*).

(2) Jacques Chirac et la décentralisation

Jacques Chirac a su très souvent s'exprimer en faveur de la décentralisation. Ainsi le fit-il à Rennes, le 4 décembre 1998, où il souligna le lien particulier qui doit exister entre la région et l'État. Selon lui, le destin des régions ne réside pas dans l'effacement de l'État au profit d'une Europe des régions : « que deviendraient nos régions si elles étaient abandonnées à un tête à tête, forcément déséquilibré, avec l'Union européenne ? ».

Pour Jacques Chirac « le national et le régional ne doivent plus être opposés ». Un nouvel équilibre est à inventer, « fondé sur la capacité de l'État à assumer pleinement ses devoirs et sur la capacité à développer une véritable démocratie de proximité ».

Il en appelle à la démocratie de proximité, car le salut passe par un nouveau souffle donné à la démocratie locale. Pour redonner confiance aux Français il faut être à leur écoute, partir des besoins concrets des gens, donner aux élus les moyens d'y répondre, libérer les initiatives et les énergies locales. Et Jacques Chirac de citer la sécurité, l'éducation, l'emploi, la solidarité.

Pour réussir, les collectivités territoriales doivent avoir de nouvelles responsabilités, ce qui va de pair avec le renforcement de leur armature et la modification de leur organisation.

Le Président de la République dénonce des responsabilités « trop diffuses », des collectivités qui « s'enchevêtrent », une démocratie locale qui « s'éloigne des citoyens ». Dans la confusion des pouvoirs et des compétences, « même les élus peinent à s'y retrouver ».

Conclusion : « Il est temps d'établir plus de clarté et de cohérence dans notre organisation. Sont en cause la vitalité de notre démocratie, la compétitivité de nos territoires en Europe, les frais généraux de la maison France et l'efficacité de nos collectivités dans le service rendu aux citoyens ». Il ne faut pas sous-estimer la réalité des efforts accomplis : « la création des régions en 1972 », « la décentralisation engagée en 1982 », le rééquilibrage entre l'État et les exécutifs locaux, la déconcentration, « le formidable essor de l'intercommunalité ».

Mais dans ce bilan, estime-t-il, il existe des points négatifs : le manque de vue d'ensemble, la superposition des centres de décisions, l'éloignement du citoyen, la dilution des responsabilités locales, l'absence de visibilité295(*). L'avenir commande « un puissant mouvement de simplification et de démocratisation ». Il doit reposer sur une coopération intercommunale, progressive, volontaire et sans contrainte, avec des conseils élus au suffrage universel direct.

Jacques Chirac refuse la contrainte, persuadé que les vocations intercommunales emporteront les conservatismes et les craintes dès lors que le législateur aura su procéder « avec toutes les garanties et les incitations nécessaires ».

Avec un pays comme le nôtre, heureusement marqué par sa diversité, « il est grand temps de reconnaître que des formes d'organisation différentes doivent pouvoir coexister ».

Pour le Président de la République, « le département conserve tout son avenir comme lien de coordination et de synthèse des politiques locales et comme circonscription pertinente de l'action de l'État. De plus en plus de services, des transports scolaires au traitement des déchets, s'organisent aujourd'hui à l'échelon départemental. Entre communautés rurales et conseils généraux, il faudra, dans chaque département, déterminer de façon évolutive la meilleure répartition des responsabilités, en fonction des besoins et des réalités locales ».

La région, la plus grande de nos collectivités territoriales, doit exceller dans sa mission d'aménagement du territoire et de développement économique. Encore faut-il qu'elle soit gouvernable : une réforme du mode de scrutin (« qui doit exclure toute manoeuvre ou arrière-pensée politicienne ») doit faire émerger des majorités régionales. Il faut conforter la région dans son rôle de planification, d'aménagement du territoire et d'animation économique avec un président qui détient les principales clés de la décision politique296(*).

L'État lui, doit, devenir un facilitateur de projets. Il doit prendre sa part dans ce mouvement de modernisation. La fiscalité locale, conservatrice, a placé « les collectivités territoriales sous la dépendance croissante de ses dotations budgétaires ».

Pour Jacques Chirac, il faut inverser cette tendance et donner aux élus une liberté sans laquelle il n'y a pas de responsabilité politique. Il réclame pour ces élus l'accès à une expertise indépendante : « l'administration et la chambre régionale des comptes, dans la plus parfaite impartialité, devraient à l'avenir développer des services de conseil et d'audit et les mettre à disposition des collectivités en fonction des besoins de celles-ci ».

Pour terminer, Jacques Chirac renouvelle son attachement à un véritable droit à l'expérimentation, au principe d'adaptation, et veut que l'on rende tout son sens au service public et à ses principes essentiels : la responsabilité, la continuité et le principe d'adaptation.

D'autant plus que « les Français subissent des prélèvements obligatoires parmi les plus élevés du monde, des prélèvements beaucoup trop lourds. Ils ont droit à des services publics accueillants et performants ».

Le dialogue social, la modernisation de notre vie politique par l'amélioration de l'accès des femmes à la responsabilité, par l'accès des professionnels de tous les secteurs de l'activité nationale à la représentation participent à l'ouverture nécessaire de notre vie politique.

Ces raisons de la décentralisation, et ces points de convergence entre les responsables politiques de sensibilités diverses, n'excluent pas des différences d'approche.

2. Une diversité d'approche

Si l'on s'en tient au fond, le contenu de la décentralisation varie suivant les conceptions. À cet égard, le débat d'orientation générale ouvert à l'Assemblée nationale le 17 janvier 2001 et consacré - à l'initiative du Gouvernement - à la décentralisation est riche d'enseignements.

(1) Le point de vue de Lionel Jospin

En ouvrant ce débat, le Premier ministre Lionel Jospin cite l'attachement réel des Français « aux communes, aux départements et aux régions : il n'est pas envisagé de supprimer un de ces niveaux de collectivités, il faut en revanche moderniser, parfois démocratiser leur fonctionnement ».

Attaché au caractère unitaire de notre État, il ne croit pas pour autant à son uniformité.

Quel est alors, selon lui, le rôle de cet État ? Le Premier ministre en fait le défenseur de l'intérêt général, le gardien de la cohésion nationale, le garant d'un développement équilibré sur tout le territoire. L'État doit faire vivre le pacte républicain.

Soucieux d'une nouvelle étape d'une décentralisation « citoyenne et solidaire », Lionel Jospin cite les thèmes d'action suivants : approfondissement de la démocratie locale, modernisation des finances locales, simplification du partage des compétences entre l'État et les collectivités, transfert de nouvelles attributions, rénovation des conditions d'exercice des mandats locaux. Les citoyens attendent une administration plus proche, plus efficace, plus juste, plus responsable. Parallèlement, nos concitoyens doivent s'investir davantage dans la vie publique.

Tout ceci ne se parachute pas, il faut en débattre, se concerter, décider.

Évoquant la rénovation des institutions locales, il souligne qu' « aucun consensus ne prévoit la suppression de tel ou tel niveau297(*) » : les Français sont attachés à la proximité de la commune, ils mesurent le rôle du département dans le domaine social et pour les infrastructures facilitant leur vie quotidienne, ils apprécient la région qui oeuvre à la formation, au développement économique et à l'aménagement du territoire.

En revanche, il convient de renforcer les coopérations intercommunales, interdépartementales et régionales. Les instruments existent pour ce faire : qu'ils prennent la forme de contrats298(*) ou de structures dédiées (notamment d'établissements publics), ils permettent une meilleure coordination.

La coopération ne saurait être seulement interne : l'ouverture de la France à l'Europe nous amène à favoriser la coopération transfrontalière : avec la coopération décentralisée, nos collectivités participent à l'ouverture de la France sur le monde.

Pour approfondir la démocratie locale, le Premier ministre en appelle à aider les citoyens qui le souhaitent à assumer des responsabilités locales. Il y a certes eu des progrès notables, notamment sur le cumul des mandats ou la parité hommes-femmes. Il faut cependant les poursuivre : aller plus loin sur la limitation du cumul, améliorer les conditions d'accès aux mandats locaux et d'exercice de ces mandats afin que le travail accompli par les élus au service de l'intérêt général ne le soit pas au détriment de leur vie professionnelle et personnelle299(*).

La démocratie locale demande une vie de la démocratie participative. Des conseils de développement ont été mis en place dans les agglomérations et les pays, des conseils de quartiers ont été créés dans les villes moyennes et grandes mais il faut les étendre. Lionel Jospin cite expressément son projet de commission de service public, le respect des droits de l'opposition, la réforme de certains scrutins300(*), l'élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires301(*).

Autre priorité affichée par le Premier ministre : la recherche d'un « meilleur partage des compétences ».

L'enchevêtrement rend difficile l'identification du décideur. Désignation d'un chef de file, délégation (transparente) de compétence, nouveaux transferts de compétence (de l'État et entre collectivités), respect du principe de subsidiarité et expérimentation302(*) doivent favoriser les clarifications attendues303(*).

Par respect du principe de cohésion et d'équité, le Gouvernement Jospin se montre défavorable à une décentralisation « à la carte » qui donnerait l'avantage aux collectivités les plus riches et les plus puissantes, au détriment des autres : « le principe d'égalité républicaine doit dicter tous nos choix en ce domaine304(*) ».

Le Premier ministre aborde ensuite le thème de la modernisation des finances locales : « Le système de financement des collectivités locales demande une profonde réforme ». Des changements ont eu lieu mais les critiques répétées, classiques, demeurent justes. Notre système de dotation demeure lourd, obscur, n'assure pas la péréquation, ne concourt pas à l'équilibre du territoire, première vocation des dotations !

Voici la doctrine du Gouvernement : conformément à nos engagements européens, nous devons maîtriser l'évolution de nos prélèvements obligatoires et de nos dépenses publiques.

Dans ce cadre, il faut affirmer la responsabilité fiscale des élus : elle définit leur propre responsabilité. Le principe d'autonomie fiscale découle du principe de libre administration, lequel ne peut relever d'une « vision libérale ».

Si la spécialisation fiscale a un sens, c'est d'abord de garantir la clarté de l'impôt et la sécurité.

Pour Lionel Jospin, la réforme ne doit pas entraîner des transferts excessifs entre contribuables, entre collectivités. Face à un sujet sensible, il se veut ouvert : « Toutes les pistes, y compris celle du partage d'une partie des recettes des impôts d'État, peuvent être explorées ».

Avant de terminer par l'évocation de la déconcentration (un décret d'octobre 1999 renforce le pouvoir préfectoral sur les services déconcentrés de l'État), le chef du Gouvernement se réfère à la fonction publique territoriale dont il faut résorber la précarité, simplifier les procédures de recrutement, prendre en compte l'expérience et faciliter les passerelles entre filières.

(2) Le point de vue d'Alain Madelin

Alain Madelin, au nom d'une conception libérale, exprime son ressentiment à l'égard de l'État. L'Histoire de nos deux derniers siècles a vu la politique se concentrer dans l'État, il faut aujourd'hui qu'elle revienne dans la société. Pour lui, l'enjeu n'est pas de poursuivre « la décentralisation modèle 1982 », mais de « redistribuer le pouvoir aux Français, aux partenaires sociaux, aux collectivités locales, en donnant aux régions un rôle pivot ». Hostile « à la souveraineté illimitée de l'État », Alain Madelin veut construire une société en partant d'en bas, « à partir d'individus libres et responsables ». La refondation qu'il souhaite s'appuie sur le principe de subsidiarité : « Ce que les citoyens, les familles, les associations, les collectivités locales peuvent faire eux-mêmes, il faut le leur laisser faire et ne pas renvoyer vers l'État et vers l'Europe ce qu'ils feront effectivement ».

En réalité, Alain Madelin s'intéresse moins à la réforme de l'action publique locale qu'à la réorganisation générale de notre système institutionnel305(*).

Développement économique, culture, environnement, sport, tourisme, emploi, insertion, transport, université, éducation, santé : autant de domaines qui appartiennent à la décentralisation.

Il revient à l'État de se réformer et de réformer ses politiques en réduisant le nombre de ministères et les administrations centrales, en mettant en place de nouvelles régulations, en redistribuant les pouvoirs, les ressources ; TVA, TIPP... doivent servir la péréquation.

Se référant à la délégation, Alain Madelin détaille sa conception du « pouvoir normatif ». Il regrette que la réalité législative se soit éloignée de sa définition constitutionnelle. Le remède : il faut déléguer aux partenaires sociaux, aux collectivités locales « un pouvoir normatif, complément des pouvoirs législatif et réglementaire »306(*). Hostile à toute idée de préférence corse ou bretonne, aux dérives ethniques ou communautaristes de notre droit, ferme sur les lois républicaines, Alain Madelin entend que la loi détermine « les règles et les principes fondamentaux applicables à tous en tout point du territoire. Aux acteurs économiques, aux partenaires sociaux et aux pouvoirs locaux de définir dans le cadre de ces lois générales leurs propres règles du jeu en fonction des réalités locales, économiques ou professionnelles ».

Il défend une conception extensive d'une libre administration intégrant la libre organisation des collectivités locales entre elles.

Soucieux de combattre « le risque de féodalité, le poids des notables, les verrous partisans, le clientélisme, les liaisons dangereuses avec les intérêts privés », Alain Madelin en appelle aux contre-pouvoirs pour évaluer et contrôler, ainsi qu'à l'élargissement de l'usage du référendum local.

Tous ces sujets méritent un grand débat : ce sera « le débat de 2002 » ; une réforme de la Constitution donnera aux libertés locales une base constitutionnelle nécessaire intégrant le principe de subsidiarité et consacrant l'autonomie fiscale.

(3) Le point de vue de Jean-Pierre Chevènement