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Aménagement numérique des territoires : passer des paroles aux actes

6 juillet 2011 : Aménagement numérique des territoires : passer des paroles aux actes ( rapport d'information )

B. UNE SITUATION LOIN D'ÊTRE RÉELLEMENT SATISFAISANTE

Le potentiel offert par les technologies numériques pour le développement de notre pays et de ses territoires est extrêmement élevé, et de nature à en faire « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde », pour reprendre les objectifs fixés dans la Stratégie de Lisbonne arrêtée par l'Union européenne en 2005.

Pourtant, ce potentiel peine et tarde à s'exprimer pleinement, notamment dans nos zones rurales, du fait des insuffisances des réseaux électroniques constituant l'infrastructure de base sur laquelle doivent se déployer les services à valeur ajoutée pour notre économie et nos concitoyens.

1. Le haut débit fixe
a) Un haut débit à bas seuil

Présenté en octobre 2008 par M. Éric Besson, alors secrétaire d'État en charge du développement de l'économie numérique, le plan « France numérique 2012 »12(*) se donnait justement pour objectif la généralisation à tous nos concitoyens de l'accès à l'internet haut débit d'ici 2012. Le rapport reconnaissait ainsi la persistance d'un à deux millions de Français durablement exclus de la société de l'information, ce qu'il estimait conforme « ni aux idéaux sur lesquels est fondée notre République, ni aux préoccupations d'aménagement équilibré du territoire, de compétitivité de nos entreprises et de rayonnement de notre culture ». Afin d'y faire face, il prévoyait l'instauration pour chaque Français, à compter de 2010, d'un droit opposable à bénéficier d'un accès à internet haut débit à 512 kbit/s à un tarif inférieur à 35 euros par mois, matériel compris. Le débit minimal et le tarif maximal devaient être révisés chaque année. Qu'en est-il aujourd'hui ?

La couverture haut débit de la France s'est largement améliorée ces dernières années. 98,3 % des Français ont en effet accès à des services ADSL depuis leur domicile. Toutefois, selon l'ARCEP, ce taux de couverture n'est plus que de 77 % seulement pour les connexions bénéficiant d'un débit supérieur ou égal à 2 Mbit/s. Or, ce seuil de 2 Mbit/s est aujourd'hui considéré comme le seuil minimal d'un service haut débit, ainsi que l'a d'ailleurs reconnu le ministre en charge des communications électroniques, M. Éric Besson, devant votre commission lors de son audition le 20 juin dernier.

La couverture de 100 % du territoire en haut débit sur laquelle l'opérateur historique communique régulièrement, notamment auprès des élus locaux, s'entend donc d'une couverture multimodale incluant notamment le satellite. Or, l'offre satellitaire constitue un moyen pratique, mais peu satisfaisant, de « boucher les trous » du réseau fixe. Elle ne correspond pas, en effet, aux attentes de nos concitoyens du fait d'une qualité de service moindre et de prix plus élevés. De même, le plan « France numérique 2012 » prévoit un haut débit pour tous en 2012, mais à un seuil peu élevé - 512 kbit/s - et grâce à l'appoint de « technologies palliatives » telles que le satellite.

Selon les chiffres les plus récents communiqués par l'ARCEP13(*), le nombre d'abonnements haut débit atteint, au 31 mars 2011, 21,78 millions. La technologie DSL représente à elle seule près de 20,3 millions d'abonnements, le reste étant le fait de solutions techniques alternatives telles que le câble, le satellite ou la boucle locale radio.

Tous les foyers ne sont donc pas aujourd'hui raccordés ou raccordables par ADSL14(*), soit la déclinaison la plus courante du DSL. Ces foyers ne peuvent donc accéder au haut débit par cette technologie, souvent plus simple et économique que les autres, et offrant une meilleure qualité de service. Ils sont donc obligés de se reporter sur d'autres supports de connexion :

- les technologies radio terrestres. Elles s'appuient sur un maillage de stations de base radioélectrique délivrant à l'utilisateur final un signal radio réceptionné grâce à des équipements terminaux adaptés, et permettent un usage fixe, mais aussi nomade. Il s'agit tout d'abord de la boucle locale radio qui, grâce à une technologie comme le WiMAX, permet d'offrir un accès à internet sur une zone pouvant s'étendre à plusieurs dizaines de kilomètres. Il s'agit également des réseaux radioélectriques, qui utilisent la norme WiFi, dont la portée est plus restreinte ;

- les technologies satellitaires. Principalement utilisées pour la télévision, elles peuvent être également un recours pour les communications électroniques en usage fixe. Elles offrent à cet égard le principal avantage d'une desserte exhaustive de la population, même dans les zones les plus reculées, ce qui permet aux opérateurs satellitaires de respecter les critères du label « haut débit pour tous » lancé par l'État en décembre 200915(*). Cependant, si cette technologie est précieuse pour compléter la couverture dans les zones les plus difficilement accessibles aux techniques plus conventionnelles, elle souffre de handicaps structurels liés à un délai de latence plus important, à une instabilité suivant les conditions météorologiques, à un partage de la bande passante entre l'ensemble des utilisateurs simultanés ou encore à des débits montants limités. Le lancement, fin 2010, du satellite KA-SAT de l'opérateur Eutelsat, qui devrait offrir à un horizon très rapproché des débits de l'ordre de 10 Mbt/s en voie descendante et 4 Mbt/s en voie montante, laisse toutefois entrevoir des possibilités d'évolution intéressantes.

En outre, si l'ensemble des noeuds de raccordement abonnés (NRA), ou répartiteurs16(*), sont équipés pour véhiculer un signal ADSL, toutes les lignes téléphoniques raccordées n'y sont pas pour autant éligibles. Plusieurs centaines de milliers d'utilisateurs résidant dans des « zones blanches » restent ainsi inéligibles à l'ADSL, et sont encore contraints de surfer en bas débit ou de s'abonner à internet par d'autres moyens que le réseau téléphonique. Il s'agit des cas de lignes dites « multiplexées » par l'opérateur historique par le passé pour surmonter la saturation du réseau téléphonique17(*), ce qui a permis de raccorder un nombre plus importants d'abonnés, mais a alors rendu ces lignes inéligibles au DSL.

Par ailleurs, le niveau d'équipement des répartiteurs téléphoniques est loin d'être homogène et de permettre de délivrer un service haut débit de qualité. Certes, une majorité de NRA sont équipés pour l'ADSL2+ - soit l'évolution de la technique ADSL permettant une augmentation du débit maximal possible, lequel atteint théoriquement de 25 Mbit/s, contre la moitié en ADSL -, il en reste de nombreux qui ne supportent que l'ADSL, avec un débit bridé à 2 Mbit/s si le répartiteur n'est pas fibré.

Ainsi, s'il est vrai que 98,3 % de la population est aujourd'hui susceptible d'être desservie en haut débit par ADSL, il ne s'agit d'un « véritable » haut débit, supérieur à 2 Mbit/s, que dans 77 % des cas, comme cela a déjà été souligné. Presque un quart des foyers abonnés au haut débit ne bénéficient donc que d'un débit inférieur à 2 Mbit/s.

Enfin, et même dans les cas où les répartiteurs supportent la déclinaison la plus rapide du DSL, le débit effectivement constaté par l'utilisateur peut être extrêmement réduit du fait de la distance le séparant dudit répartiteur. Au-delà de quelques kilomètres d'éloignement, le signal est tellement atténué que le service n'est généralement plus disponible en haut débit.

C'est ainsi que les lignes de près de 450 000 foyers restent inéligibles à ces offres haut débit DSL :

- pour 310 000 lignes - 70 % des cas - en raison de la seule longueur trop importante de la ligne ;

- pour 135 000 lignes - 30 % des cas - en raison du multiplexage des lignes téléphoniques. Il est à noter que ces lignes multiplexées ont aussi, dans près de 50 % des cas, une longueur trop importante.

b) Une accessibilité au triple play limitée

Largement répandu auprès des consommateurs désormais, le triple play correspond à des offres commerciales dans lesquelles les opérateurs proposent à leurs abonnés un ensemble de trois services dans le cadre d'un contrat unique : l'accès à l'internet à haut - voire très haut - débit, la téléphonie fixe - le plus souvent sous forme de voix sur IP - et la télévision - ainsi que, parfois des services de vidéo à la demande18(*). Ayant connu un « coup d'accélération » avec le dégroupage, le triple play séduit désormais près de 20 millions de français qui bénéficient en la matière des tarifs parmi les plus avantageux au niveau européen.

Or, l'utilisation de services triple play dans des conditions de confort satisfaisantes - c'est-à-dire sans interruption de la communication téléphonique, sans délai de latence entre les pages internet et sans phénomène de pixellisation des images vidéo - requiert de disposer de débits suffisants. Le haut-débit indispensable pour accéder au triple play - et notamment pouvoir utiliser deux, voire trois des services proposés en même temps - s'entend donc d'un « haut débit + ».

On rappellera ici que la limite basse du haut débit se situe à un seuil de quelques centaines de kbit/s, le seuil de 512 kbit/s étant le plus souvent retenu. Or, le triple play nécessite un débit d'au moins 8 Mb/s pour un confort d'utilisation réel19(*). Cette contrainte technique a pour effet qu'une partie importante de la population ne peut accéder à de telles offres. En effet, seules 48,5 % des lignes ADSL disposent de plus de 10 Mbits/s20(*). Cette situation illustre la « fracture territoriale » qui existe aujourd'hui dans l'accès aux services numériques pour la population française.

Cette inégalité est appelée à s'accroître. En effet, si l'on se projette dans les années à venir, l'accroissement du « poids » en bande passante des prestations proposées en triple play (multiplication des vidéos proposées en téléchargement, développement de la haute définition et de la 3D, usage croissant de la visioconférence...) devrait élever le seuil de débit indispensable à un bon usage de ces services, et donc « écrémer » encore davantage les utilisateurs susceptibles d'y recourir. Ce n'est donc aujourd'hui qu'une minorité de nos concitoyens qui a aujourd'hui réellement accès à cette offre.

c) Un dégroupage restant à parfaire

Longtemps les abonnés au téléphone - puis à internet - ont été contraints d'avoir recours à France Télécom, qui possède le réseau cuivre par lequel transite le signal DSL du fait de sa situation d'opérateur historique. Cette situation de monopole dans la commercialisation des offres d'accès au réseau pouvait engendrer des tarifs élevés de connexion, un manque de diversité dans les formules d'abonnement, une faiblesse des débits et parfois un manque de réactivité de l'opérateur, faute de concurrence.

Sous la contrainte du droit européen, l'ARCEP est venue obliger l'opérateur historique à fournir un accès « dégroupé » à la boucle locale - c'est-à-dire la partie de la ligne téléphonique allant du répartiteur de l'opérateur jusqu'à la prise de l'abonné - aux opérateurs alternatifs. Ces derniers ont pu ainsi proposer une offre concurrente aux utilisateurs finaux. Selon que le dégroupage est partiel ou total, l'abonné continue ou non à être client de l'opérateur historique et à payer son abonnement. Dans tous les cas, il peut bénéficier du choix de services proposés par les opérateurs alternatifs.

Le dégroupage rend donc possible une concurrence réelle dans les offres commerciales d'ADSL, ce qui se traduit théoriquement par une plus grande diversité de choix et des prix plus intéressants pour le consommateur. Au 30 juin 2010, 5 080 répartiteurs étaient dégroupés par au moins un opérateur alternatif, ce qui représentait 80 % de la population.

La carte ci-après présente les répartiteurs dégroupés par les opérateurs alternatifs, qu'il s'agisse d'opérateurs privés ou d'opérateurs de réseaux d'initiative publique (RIP).

COUVERTURE EN HAUT DÉBIT PAR DSL PAR FRANCE TÉLÉCOM ET LES OPÉRATEURS DE DÉGROUPAGE AU 30 JUIN 2010

Source : ARCEP, Observatoire du haut débit

Si la couverture en dégroupage continue de progresser, stimulée notamment par les RIP et l'offre en liaison fibre optique (LFO) de raccordement des répartiteurs - offre commerciale de France Télécom librement négociée et souscrite par les opérateurs alternatifs -, la situation, là encore, est loin d'être idéale. Du point de vue des abonnés, 20 % de la population ne bénéficie toujours pas du dégroupage par au moins un opérateur alternatif, et du choix de services associé. Le pourcentage national n'est naturellement pas révélateur de la situation en zone rurale.

Parmi les 9 091 répartiteurs - ou NRA - en zone rurale, seulement 20 % sont dégroupés, ce qui représente près de 2,1 millions de lignes. A cela s'ajoute le fait que 4 925 communes rurales - soit près de 16 % de ces communes - n'ont ni NRA, ni sous-répartiteur (SR), et ne disposent donc que d'un très bas débit.

On relèvera enfin, s'agissant du dégroupage, la remise en cause régulière de la tarification de l'accès à la boucle locale. Ce tarif est fixé par l'ARCEP en fonction de critères mesurant la valorisation et l'amortissement du « réseau cuivre » de France Télécom depuis son installation au début des années 60. Or, certains acteurs (opérateurs alternatifs, associations de consommateurs...) contestent ce mode de calcul et prétendent que l'accès à la boucle locale serait surfacturé par rapport à ce qu'il coûte réellement à l'opérateur historique. Par exemple, l'Association française des opérateurs de réseaux et services de télécommunications (Aforst) a fait le calcul différentiel entre sa méthode d'estimation et celle de l'ARCEP, dont il est ressorti le chiffre de 800 millions d'euros. Il conviendrait donc que la fixation du tarif du dégroupage fasse l'objet de davantage de transparence.

Au terme de ces développements, si les chiffres de couverture actuels en haut débit sont donc a priori flatteurs, la réalité est bien plus nuancée.

2. La téléphonie mobile

Très régulièrement, les opérateurs de télécoms communiquent sur des cartes de couverture qu'ils présentent avantageusement, saturées de couleurs, comme garantissant une desserte par le réseau à la quasi intégralité des utilisateurs. Cet auto-satisfecit contraste avec les retours des élus de terrain, mais également l'expérience personnelle que chacun de nous peut avoir, qui tendent à démontrer que la couverture réelle de notre pays est en fait limitée à une partie, majoritaire certes, mais non exhaustive, des zones d'habitation.

a) Des taux de couverture flatteurs

Dans son bilan au 1er janvier 2009 de la couverture en 2G21(*), l'ARCEP analyse le déploiement de chacun des trois opérateurs mobile (Orange, SFR et Bouygues Telecom) au niveau national, ainsi que les étendues des différentes zones du territoire métropolitain correspondant aux zones dites « blanches » (couvertes par aucun opérateur), « grises » (au moins un opérateur) et « noires » (tous les opérateurs).

Il ressort de ce bilan que 97,8 % de la population est couverte par les trois opérateurs mobiles à la fois (« zones noires », représentant 86 % de la surface du territoire) et que 99,82 % de la population est couverte par au moins un opérateur (« zones grises », correspondant à 97,7 % de la surface du territoire). Le complément renvoie aux zones où aucun opérateur n'est présent (« zones blanches ») ; il représente 0,18 % de la population et 2,3 % de la surface du territoire métropolitain. Enfin, 99,33 % de la population habite dans des zones où sont présents au moins deux opérateurs mobiles, ce qui correspond à 94 % de la surface du territoire.

TAUX DE ZONES NOIRES, GRISES ET BLANCHES EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

Source : ARCEP

Si l'on s'intéresse à présent à la couverture par opérateur, on s'aperçoit qu'Orange est l'opérateur disposant de la couverture la plus étendue. SFR et Bouygues Telecom, qui viennent ensuite, ont des taux de couverture similaires en termes de population, mais également de surface. On relève que la différence de couverture entre ces derniers et Orange est bien plus importante en termes de surface que de population.

TAUX DE COUVERTURE PAR OPÉRATEUR EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

Source : ARCEP

Mais le réseau 2G est en passe d'être rattrapé et, à terme, remplacé par le réseau 3G, qui assure des débits bien plus importants et dont la couverture devrait bientôt être identique. Après avoir été mis en demeure par l'ARCEP en 2009 de tenir leurs engagements échelonnés de déploiement, qu'ils n'avaient pas atteints, Orange, SFR et Bouygues Telecom ont signé, en février 2010, un accord tripartite en ce sens. Ils se sont ainsi engagés à poursuivre leur déploiement en 3G au-delà de leurs obligations, en atteignant une couverture équivalente à celle de la 2G d'ici la fin 2013, soit 99,8 % de la population. Étendu depuis à Free Mobile, cet accord fait appel au « ran sharing », solution de mutualisation qui consiste en l'utilisation commune par les opérateurs d'équipements actifs et de leurs fréquences assignées.

Le croisement de ces données laisse à penser, au premier abord, que notre pays est quasi parfaitement couvert, puisque plus de 99,8 % de la population est couverte par au moins un opérateur en 2G - et le sera dans un horizon rapproché en 3G - et que chacun des opérateurs couvre à lui seul plus de 98,5% de la population. Pourtant, au-delà des données flatteuses et des cartes de couverture prometteuses, la desserte des usagers en téléphonie mobile doit faire l'objet d'une approche beaucoup plus nuancée, et ce pour plusieurs raisons.

b) La persistance de « zones blanches »

Les « zones blanches », zones dans lesquelles aucun opérateur n'est actif et où il n'est donc pas possible d'émettre ou recevoir un appel, demeurent une réalité, certes faible en valeur relative - elles sont évaluées à 0,18 % de la population - mais cependant significative en valeur absolue - environ 100 000 habitants sont concernés - et en étendue - elles correspondent tout de même à 2,3 % de la surface du territoire métropolitain, soit environ 12 600 km².

La situation apparaît très contrastée entre les départements. Certes, un nombre important d'entre eux ont des « zones blanches » très limitées. Ainsi, 45 départements métropolitains sur 96 ont moins de 0,1 % de la population en « zone blanche », et 88 départements comptent moins de 1 % de population en « zone blanche ». En termes de surface, 58 départements sur 96 ont moins de 1 % de leur surface en « zone blanche », et 83 départements ont moins de 5 % de surface en « zone blanche ». Cependant, 13 départements ayant plus de 5 % de leur surface couverte par aucun opérateur concentrent la moitié des « zones blanches ». Ces départements se trouvent dans des zones montagneuses :

- les Alpes, avec notamment les départements des Alpes-de-Haute-Provence, des Hautes-Alpes, des Alpes-Maritimes, de la Savoie, de l'Isère et de la Drôme ;

- les Pyrénées, avec notamment les départements de l'Ariège, des Hautes-Pyrénées, des Pyrénées-Atlantiques et des Pyrénées-Orientales ;

- le Massif central, avec notamment la Lozère ;

- la Corse, composée de ses deux départements (Haute-Corse et Corse-du-Sud).

Hormis le département des Hautes-Alpes, qui comprend 23,9 % de surface en « zone blanche », tous ces départements comprennent entre 5 et 15 % de leur surface en « zone blanche », qui inclue de 0,2 % jusqu'à 5,6 % de la population départementale.

Des correctifs ont certes été apportés pour remédier à des « zones blanches ». Un programme national d'extension de la couverture en « zones blanches » a tout d'abord été lancé par la conclusion d'une convention nationale du 13 juillet 2003 dont les signataires sont le ministre chargé de l'aménagement du territoire, le ministre chargé des télécommunications, le ministre délégué aux libertés locales, l'Association des maires de France (AMF), l'Assemblée des départements de France (ADF), les trois opérateurs et l'ARCEP. Financé à la fois par des fonds publics et privés à hauteur de plus de 600 millions d'euros, ce programme vise à apporter la couverture mobile dans les centres bourgs d'environ 3 000 communes de France où aucun des trois opérateurs n'était alors présent, et prévoit la couverture de 57 127 km d'axes de transport prioritaire22(*). Mis en oeuvre en deux phases (l'une par cofinancement État, collectivités et opérateurs ; l'autre par les seuls opérateurs), il recourt à l'itinérance et, surtout, à la mutualisation des infrastructures. Une nouvelle tranche de 364 communes y a été adjointe en 2008, tandis qu'une circulaire de juillet 2010 vise à identifier les communes qui resteraient encore non couvertes au terme de ces deux programmes.

Si ces programmes de couverture complémentaire sont certes louables, ils restent à achever, du moins pour le second. En effet, et alors que pour le premier, étaient couvertes au 31 janvier 2 907 communes sur les 2 944 identifiées à l'origine, soit 99 %, pour le second en revanche, seules 54 des 364 communes identifiées étaient couvertes, soit 15 %. Outre les difficultés rencontrées par les conseils généraux pour en assurer le financement, les retards importants de ce programme additionnel seraient dus à divers types de difficultés techniques liées à l'identification des points hauts, à la compatibilité avec le graphe technique, aux supports de sites, à la conduite d'études préalables... De plus, on observera que tous les départements n'ont pas signé la convention déclinant le programme d'extension de couverture en « zones banches ».

c) Des différences entre couverture théorique et couverture réelle

En-dehors du problème bien ciblé des « zones blanches », il existe d'autres limites à une couverture optimale de la téléphonie mobile sur le territoire métropolitain.

Il apparaît tout d'abord que les zones réputées couvertes au regard des cartes de couverture fournies par les opérateurs, même vérifiées par l'ARCEP, ne le sont pas toujours en réalité. Ce distinguo entre couverture théorique et expérience de terrain est couramment rapporté par les utilisateurs, qui se plaignent de ne pouvoir émettre ou répondre à un appel dans une zone théoriquement couverte. Cette carence tient en réalité à plusieurs facteurs.

Les premiers sont d'ordre technique et semblent à ce titre compréhensibles. Les calculs théoriques de propagation des ondes, qui servent à calculer les cartes, peuvent ne pas représenter de manière parfaite l'environnement réel, lui-même livré aux aléas climatiques et aux activités humaines. Il est possible de remédier à ces problèmes de mesure, en menant des « contre-mesures » : l'ARCEP accepte et encourage les collectivités - mais aussi, plus largement, tout utilisateur - à réaliser elles-mêmes des tests de terrain et à transmettre tout écart avec la couverture théorique, afin qu'il soit analysé et traité. Les départements des Ardennes et la région Franche-Comté ont ainsi mis en évidence des incohérences de ce type.

La seconde série de facteurs expliquant l'écart entre couverture théorique et couverture réelle tient à des insuffisances du réseau, et amène à s'interroger sur la politique de déploiement des opérateurs et leur tendance à remplir leurs engagements de couverture a minima. Le problème se pose notamment lorsqu'un seul pylône émetteur dessert plusieurs communes, qui ne reçoivent alors qu'un signal dégradé. L'insuffisante densité des antennes ne permettrait donc pas une qualité de réception satisfaisante dans les zones où le « maillage en pylônes » est trop lâche. Ainsi, c'est tout autant la « qualité de service » que la seule réception d'un signal qu'il faudrait contrôler, ce qu'a d'ailleurs commencé à faire l'ARCEP.

d) Des critères de couverture non pertinents

Outre ce problème d'adéquation entre couverture théorique et couverture réelle, l'étalon de mesure auquel il est fait recours pour vérifier si les opérateurs respectent leurs engagements de couverture est sujet à débat. Choisi il y a plus d'une quinzaine d'années, à une époque où la téléphonie mobile était encore confidentielle et le degré d'exigence en la matière limité, et appliqué par l'ARCEP dans ses enquêtes de couverture, il n'apparaît plus adapté aux besoins actuels, qui ont évolué depuis les débuts du mobile. Ce référent juge en effet de la réception uniquement en zone habitée, à l'extérieur des bâtiments et en situation fixe. Comment se satisfaire de ces critères quand on connaît l'usage qui est fait du téléphone mobile et les aspirations des utilisateurs à cet égard ?

Ainsi, on souhaite désormais une couverture en termes de territoire d'intérêt, et non plus strictement de zone habitée : pourquoi ne pas prévoir la desserte, par exemple, de zones économiques, de sentiers de randonnée, de parcs naturels... On souhaite également pouvoir téléphoner, non pas seulement dehors, mais à l'intérieur, depuis chez soi - où la téléphonie mobile remplace de plus en plus souvent la téléphonie fixe - ou bien depuis des bâtiments publics. Ceci est d'autant plus vrai que les résidents secondaires ne prennent plus, bien souvent, un nouvel abonnement de téléphonie fixe, mais s'installent là où il y a du réseau mobile. Enfin, on désire pouvoir téléphoner en situation de mobilité (déplacement piétonnier, voiture, train...), pour des besoins privés comme professionnels : comme son nom l'indique, la téléphonie « mobile » doit, pour être vraiment mobile, ne pas se réduire aux fonctions d'une cabine téléphonique !

Pour toutes ces raisons, le référentiel technique défini par l'ARCEP dans sa décision du 20 février 2007 pour juger du respect par les opérateurs de leurs engagements ne semble plus adapté aux pratiques d'aujourd'hui et il paraîtrait opportun, sans modifier pour autant lesdits engagements, de réviser le « thermomètre » à l'aune duquel la couverture réelle des populations est mesurée.

Se pose également un problème de critère statistique pour ce qui est plus spécifiquement des communes relevant du programme d'extension de couverture en « zones blanches ». Le critère retenu pour juger de sa réalisation est, en effet, largement discutable. On considérera ainsi, selon les dispositions règlementaires, qu'une zone est couverte lorsque 50 % des communications passées au centre-bourg sont « acceptables », et lorsque les perturbations ne nécessitent pas de faire répéter l'interlocuteur.

En pratique, au terme de cette définition minimaliste, la commune sera considérée comme traitée par le programme dès lors qu'il sera au moins possible de passer et recevoir un appel dans des conditions satisfaisantes devant la mairie. Les villageois qui habitent quelques mètres plus loin, ou dans un hameau voisin ou une « commune associée », et qui ne recevront rien, ne pourront donc s'en plaindre puisque leur commune sera considérée comme couverte d'un point de vue statistique. On mesure là l'irrationalité d'un tel critère, qui aboutit à ce que des pans entiers de communes réputées couvertes continuent de relever de facto de « zones blanches ».

C'est cette incohérence et cette « insincérité » des chiffres de couverture en « zones blanches » qui ont incité votre rapporteur a déposer et faire adopter par le Sénat deux amendements similaires visant, dans deux textes distincts, à ce que ne soit considérées comme couvertes au titre du programme d'extension de couverture que les communes dont l'intégralité du territoire est effectivement couvert :

- le premier constitue désormais l'article 7 de la proposition de loi de notre collègue Daniel Marsin sur les télécommunications23(*). Votre rapporteur regrette que ce texte, adopté en première lecture par le Sénat le 8 décembre dernier, ne soit pas encore inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, et ne semble pas devoir l'être dans un avenir proche ;

- le deuxième s'insérait dans le projet de loi assurant la transposition du troisième « paquet télécom », mais la commission mixte paritaire ne l'a malheureusement pas retenu dans le texte finalement adopté24(*).

A ces deux occasions, les ministres présents en séance ont clairement reconnu qu'il existait un réel problème de mesure dans ces communes et ont proposé qu'un travail soit mené pour y remédier.

M. Patrick Ollier, ministre des relations avec le Parlement, est ainsi convenu, le 8 décembre dernier, lors de l'examen de la proposition de loi relative aux télécommunications, qu'il faudrait « définir une approche de la couverture plus satisfaisante et, surtout, moins trompeuse pour les habitants des zones les moins denses ». Quant à M. Éric Besson, ministre en charge de l'économie numérique, il s'est exprimé en ces termes le 10 février 2011, lors de l'examen du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques : « au fond, nous partageons l'analyse qui est la vôtre et nous pourrions travailler ensemble sur une définition plus appropriée de la couverture des zones blanches. Oui, il y a un travail légitime et le Gouvernement souscrit à ce que vous avez dit du diagnostic. S'il s'agit de poser le problème, nous sommes d'accord ».

A ce jour toutefois, votre rapporteur n'a pas eu connaissance d'un quelconque travail dont aurait eu l'initiative le Gouvernement pour répondre à ce problème de mesure de la couverture dans les communes situées en « zones blanches ». Il regrette donc que les déclarations convergentes des ministres n'aient toujours pas été suivies d'effet.

3. Le très haut débit fixe

S'il n'existe pas de définition unanimement acceptée, notamment au plan international, de la notion de « très haut débit », on considère généralement qu'elle se caractérise par un débit symétrique - descendant et montant - de 100 Mbit/s ou plus, le haut débit se situant entre ce plafond et un seuil minimal de 512 kbit/s, limite basse aujourd'hui retenue par l'ARCEP. Certains, y compris l'ARCEP, parlent cependant de très haut débit à partir de 50 Mbit/s, voire moins.

La fibre optique, seule technologie à permettre d'offrir aujourd'hui de tels débits en usage fixe sans altération du signal, y compris sur des distances très élevées, est susceptible d'améliorations en vue d'atteindre des débits bien supérieurs encore, de l'ordre de plusieurs centaines de Mbit/s, voire de plusieurs Gbit/s. Du reste, des offres à plus de 1 Gbit/s sont d'ores et déjà commercialisées dans des pays comme le Japon.

Notre pays ne pourra à terme se passer d'une couverture en très haut débit aussi extensive que possible, sauf à se faire distancer dans la compétition économique mondiale et à brider le potentiel de ses territoires. C'est pourquoi le Président de la République a assigné d'ambitieux objectifs, lors de la conclusion des Assises des territoires ruraux en février 2010 : relier 70 % de nos concitoyens à un réseau très haut débit en 2020, et 100 % en 2025.

a) Une indispensable évolution

Le déploiement du très haut débit sur l'ensemble du territoire est donc aujourd'hui à la fois un impératif et désormais un objectif pour notre pays. Il doit être appréhendé, non à court terme comme représentant un coût pour nos finances publiques, mais à plus long terme comme un investissement pour l'avenir, une opportunité de développement et de croissance pour tous et partout. Une étude a ainsi démontré qu'un tel déploiement sur les trois-quarts du territoire national générerait environ 360 000 annuités d'emplois non délocalisables et environ 20 milliards d'euros de valeur ajoutée, dont la moitié serait captée par les pouvoirs publics25(*).

Pour apporter ce très haut débit dans nos villes et nos villages, deux principales technologies sont aujourd'hui utilisées. D'une part, la fibre optique, qui seule permet d'atteindre des débits crête supérieurs à 100 Mbit/s. D'autre part, le câble, dont la bande passante et les possibilités d'évolution sont inférieures à ce seuil de 100 Mbit/s, mais qui présente l'intérêt d'être déjà déployé dans de nombreuses parties du territoire.

Constitué en fibre optique jusqu'au au domicile de l'abonné, le réseau FttH26(*) diffère du réseau ADSL, qui est constitué de câbles de téléphonie en cuivre, et marque à ce titre une véritable rupture technologique. Il nécessite de ce fait le déploiement d'un nouveau réseau filaire sur l'ensemble de la boucle locale. Cela rend son déploiement plus rentable en zone urbanisée, du fait de la concentration de population. Plus coûteux en zone rurale, il y offre l'avantage de transporter le signal sans dégradation sur de longues distances, contrairement à la paire de cuivre de la boucle locale.

Instrument de desserte des foyers en très haut débit, le réseau FttH permet en théorie de proposer des débits de plusieurs centaines de Mbit/s - voire de plusieurs Gbit/s - à chaque utilisateur, débits limités en pratique uniquement par la capacité des équipements actifs installés sur le réseau. A court terme, il va permettre d'atteindre des débits de l'ordre de la centaine de Mbit/s, voire au-delà, soit un gain significatif par rapport à ce qui est possible sur les réseaux filaires existants. Aujourd'hui, France Télécom-Orange, Free (Iliad) et SFR sont les principaux acteurs du déploiement du FttH sur le territoire.

Proche du FttH est le FttB27(*), où la fibre optique dessert le pied de l'immeuble, le chemin restant à parcourir pour aller jusqu'à l'abonné utilisant la technologie VDSL228(*), technologie DSL plus performante que l'ADSL. Ce sont ici la fibre optique et la paire de cuivre qui sont utilisées pour faciliter le déploiement, mais au détriment de la puissance de la bande passante, qui sera limitée à 100 Mbits.

Enfin, une dernière solution permet aujourd'hui de faire transiter du très haut débit fixe ; elle consiste à utiliser les réseaux câblés, qui ont été installés pour diffuser la télévision. Ce type de câble coaxial s'est avéré en effet présenter une bande passante plus importante que le câble téléphonique, et pouvoir ainsi supporter les débits requis pour la diffusion de programmes télévisuels.

Ce réseau, qui a été établi dans les années 80 et dessert près de 30 % des foyers français, le plus souvent citadins, peut être utilisé pour le très haut débit, mais à condition toutefois de faire l'objet de travaux de rénovation permettant d'établir une collecte optique satisfaisante, en amont de la distribution de câble coaxial. Parmi les différentes architectures de réseaux câblés, seule l'une d'entre elles peut supporter un tel traitement : il s'agit de l'architecture FttLA29(*), dans laquelle la fibre est poussée jusqu'à des « poches » de quelques dizaines d'abonnés, la partie finale du réseau - celle permettant de raccorder l'abonné - restant en câble coaxial.

Cette technologie présente l'inconvénient, par rapport au FttH, de répartir le débit disponible entre tous les utilisateurs. Les débits disponibles pour les abonnés varient donc selon l'endroit et le moment auxquels ils sont relevés ; ils peuvent toutefois s'élever jusqu'à 100 Mbit/s descendants et 5 Mbits/s montants, mais leurs perspectives de montée en débit sont limitées au-delà. Numéricable est aujourd'hui quasiment le seul opérateur opérant les réseaux câblés en France et proposant du très haut débit grâce à la technologie FttLA.

En sus de la fibre et du câble, les deux technologies radio terrestres déjà évoquées que sont la boucle locale radio et les réseaux radio électriques offrent, dans des conditions optimales, des débits qui, s'ils ne sont pas assimilables à du très haut débit, s'en rapprochent cependant, voire pourraient le dépasser :

- le WiMAX permet ainsi d'atteindre des débits de l'ordre de plusieurs dizaines de Mbit/s et une nouvelle norme en cours de certification, le 802.16m, pourrait offrir dès 2012, pour une commercialisation à l'horizon 2015, des débits pics susceptibles d'excéder les 100 Mbit/s ;

- le WiFi, quant à lui, propose des débits pics théoriques allant, dans la bande de fréquences 2,4 GHz (normes 802.11 b, 802.11 g ou 8012.11 n), de 11 à 100 Mbit/s, mais de très courte portée, et dans la bande à 5,4 GHz (norme 802.11 a), de 54 Mbit/s, à plusieurs kilomètres de distance.

Les technologies satellitaires constituent également des solutions complémentaires potentielles pour accéder, à terme, au très haut débit. Le projet MegaSat de l'opérateur Eutelsat, dont le lancement était envisagé en 2014, devait offrir des débits de 50 Mbit/s à 250 000 utilisateurs. La capacité installée projetée étant de l'ordre de 150 Gbit, le seuil des 100 Mbit/s pourrait même être atteint, mais cela impliquerait un nombre moindre d'utilisateurs.

On rappellera par ailleurs que si le réseau cuivre ne peut structurellement offrir du très haut débit, son optimisation par une « montée en débit » bien pensée permet d'en porter le débit à plusieurs dizaines de Mbit/s, soit des seuils parfaitement acceptables pour les usages actuels de l'internet, en attendant l'arrivée du véritable très haut débit.

Enfin, il convient de mentionner qu'il n'y a pas de frontière hermétique entre très haut débit fixe et mobile, les deux étant complémentaires et, dans une certaine mesure, substituables. L'architecture des réseaux fibre et 4G, d'une part, est étroitement liée dans la mesure où il faudra apporter du très haut débit aux points hauts d'émission pour faire passer les débits requis par le LTE. En outre, la 4G peut constituer une solution de réception du très haut débit, en usage fixe ou nomade, dans les zones où la fibre ne sera pas déployée avant un laps de temps important : une « femtocell30(*) » dans les « box triple play », une clef 4G et, demain, un ordinateur portable intégrant une carte 4G permettront aux habitants des zones rurales non desservies par le réseau fibre d'accéder à internet en très haut débit. Il faut toutefois intégrer la limite inhérente aux technologies mobiles, qui fait que l'intensité du débit est proportionnellement inverse à celle du nombre d'utilisateurs simultanés.

b) Un déploiement embryonnaire

Décrire le déploiement du très haut débit sur le territoire requiert, une fois les différentes technologies exposées, de préciser préalablement le type de déploiement considéré. Ceux dits « horizontaux » correspondent au déploiement de fibre optique dans les rues, à travers les infrastructures souterraines de génie civil, jusqu'au foyer de l'abonné ou au pied de l'immeuble. Ceux dits « verticaux » correspondent, dans les zones urbaines, à l'équipement desdits immeubles en fibre optique qui permet de rendre leurs logements « éligibles » à l'offre de très haut débit, et pour leurs occupants d'y souscrire s'ils le souhaitent.

Or, il apparaît que le déploiement de ces réseaux est à la fois récent et très peu développé pour l'instant. Si la technologie de la fibre existe depuis plusieurs décennies, les principaux opérateurs n'ont engagé des déploiements sur la partie horizontale que depuis trois ans environ, et seule une quarantaine d'agglomérations sont aujourd'hui concernées. Sur la partie verticale, le nombre total d'immeubles équipés en fibre optique et raccordés au réseau d'au moins un opérateur s'élève à environ 50 500 au 31 mars 2011, soit une progression de près de 50 % tout de même par rapport au 31 mars 2010. Environ 1 135 000 logements se situent dans ces immeubles et sont éligibles aux offres très haut débit en fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH). Le nombre de logements éligibles est ainsi en hausse d'environ 36 % par rapport au 31 mars 2010.

ÉVOLUTION DU PARC DE LOGEMENTS ÉLIGIBLES AU FTTH

Source : ARCEP

Si l'on regarde à présent, non pas le nombre de logements éligibles au très haut débit, mais le nombre effectif d'abonnés, on se rend compte qu'il demeure encore confidentiel.

Le nombre total d'abonnements au très haut débit est en effet de 520 000 au 31 mars 2011, dont :

- 140 000 abonnements FttH et FttB ;

- 380 000 abonnements FttLA.

Ces chiffres sont à comparer avec ceux de l'accès au haut débit : de l'ordre de 500 000 abonnés pour le très haut débit, d'un peu plus de 20 millions pour le haut débit, le rapport est d'un pour quarante environ ! Certes, les taux d'abonnement au très haut débit augmentent de façon rapide, mais en partant de tellement bas qu'il leur faudrait croître bien plus encore pour être en ligne avec les objectifs de couverture annoncés. De plus, on observe qu'une majorité des abonnements très haut débit fait appel à la technologie FttLA, dont les perspectives d'évolution en termes de débit, ainsi que cela a été mentionné, sont bien plus réduites que celles de la « fibre pure », ou FttH.

L'ensemble de ces considérations amène à dresser un constat critique de l'état du déploiement actuel. Ce que reconnaît d'ailleurs l'ARCEP, dans son rapport sur la montée vers le très haut débit, lorsqu'elle estime que «  La France du très haut débit en 2010 se trouve dans la même situation que la France de l'électricité un siècle plus tôt en 1910 », où le nombre d'abonnés au réseau basse tension était marginal. Une comparaison inquiétante si l'on songe qu'« il a fallu 70 ans pour que l'ensemble des Français aient accès à l'électricité ».

Plus pessimiste encore, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) a fait le calcul qu'il faudrait, au rythme de déploiement actuel et toutes choses étant égales par ailleurs, pas moins de 100 ans pour couvrir la France d'un réseau très haut débit ! Un siècle durant lequel les zones les plus denses bénéficieront assez rapidement de cette technologie, qui ne parviendra dans les campagnes les plus reculées qu'à la toute fin de la période...

c) Une inégalité flagrante entre zones denses et zones peu denses

Une analyse plus fine des chiffres de déploiement du réseau très haut débit montre que celui-ci, non seulement n'est que très peu avancé, mais de surcroît se répartit de façon très déséquilibrée sur l'ensemble du territoire. En effet, le « coût à la prise » de cette technologie est d'autant plus faible que la concentration de foyers est élevée - puisque l'alimentation en fibre d'un immeuble, par exemple, permet de desservir l'ensemble des logements qu'il renferme - et, inversement, d'autant plus important que cette concentration est réduite, puisque la fibre doit alors être « tirée » pour ne desservir que peu de foyers en zone rurale. La variation de ces paramètres peut faire varier le coût total de desserte par logement de moins de 200 euros à plus de 2 000 euros par prise, soit un rapport de un pour dix !

De cette contrainte économique, il découle que les opérateurs, soumis à des impératifs de rentabilité, ont bien évidemment commencé par déployer leur réseau dans les zones d'habitation les plus denses du territoire, c'est-à-dire dans les villes les plus importantes, délaissant en conséquence les zones rurales, voire périurbaines. Comme le montre la carte de France ci-dessous, le déploiement du réseau très haut débit, encore embryonnaire, reste concentré autour des plus grandes zones urbaines, le reste du territoire étant totalement déserté. Après le haut débit et la téléphonie mobile, c'est donc bien à une nouvelle fracture numérique territoriale à laquelle on assiste en matière de très haut débit, une fracture plus forte encore avec d'une part des habitants des zones urbaines disposant de débits très élevés, 100 Mbit/s ou plus, et d'autre part des habitants des zones rurales disposant de faibles débits, 512 kbit/s ou même moins.

ÉTAT DES DÉPLOIEMENTS DE RÉSEAUX FIBRE OPTIQUE EN COURS AU NIVEAU NATIONAL

Source : ARCEP

Le classement statistique de l'Insee relatif à la densité du territoire en habitant fait clairement apparaître le déséquilibre induit par ce déploiement asymétrique. Selon l'institut en effet, la France peut être découpée en :

- zones très denses, communes ayant au moins 50 000 habitants : 23 % de la population ;

- zones moyennement denses, communes de 10 000 à 50 000 habitants : 27 % de la population ;

- zones peu denses et rurales, communes de moins de 10 000 habitants : 50 % de la population.

Si l'on tient pour acquis que les opérateurs se limiteront dans un premier temps - qui pourrait se prolonger durablement - à ces zones très denses, ce sont plus des trois-quarts de la population française qui serait durablement écartée de toute solution d'accès au très haut débit.


* 12 Destiné à « faire de la France un pays moteur de la révolution numérique », ce plan comptait également, parmi ses 154 mesures, l'accès, à l'horizon 2012, de quatre millions de foyers au très haut débit, grâce à la fibre optique ; la couverture de l'ensemble du territoire par la TNT ; la création d'une délégation nationale au numérique et d'un conseil national du numérique ; ou encore le partage du « dividende numérique » entre la radio, l'audiovisuel et les services d'accès à Internet haut débit et très haut débit.

* 13 Observatoire trimestriel des marchés de détail des communications électroniques (services fixes haut et très haut débit) en France pour le 4ème trimestre 2010, mars 2011.

* 14 Asymetric digital suscriber line.

* 15 Label octroyé à des opérateurs proposant sur le territoire métropolitain des offres d'accès à Internet haut débit assurant la couverture de 100 % de la population sur un territoire donné, dans des conditions techniques et financières acceptables.

* 16 Centraux téléphoniques où sont raccordés tous les sous-répartiteurs, et par conséquent toutes les lignes téléphoniques d'une même boucle locale. Leur rôle est de contenir tous les équipements nécessaires à la transmission téléphonique et ADSL entre l'abonné et le réseau national.

* 17 Le multiplexage est une technique qui consiste à faire passer plusieurs informations à travers un seul support de transmission, afin de partager une même ressource entre plusieurs utilisateurs.

* 18 Et, pour les offres quadruple play apparues de façon relativement récente, la téléphonie mobile de surcroît.

* 19 La télévision en triple play n'est accessible en haute définition qu'avec au moins 8 Mbit/s et en simple définition avec 2 Mbit/s.

* 20 Ne sont disponibles que des statistiques pour les seuils de 2 Mbit/s et 10 Mbit/s.

* 21 Deuxième génération de services mobiles (ou GSM), à laquelle a succédé la troisième génération (3G, ou UMTS) et devrait succéder prochainement la quatrième (4G, ou LTE).

* 22 Autoroutes et routes sur lesquelles le trafic est supérieur à 5 000 véhicules par jour ainsi que les axes reliant, au sein de chaque département, les préfectures et les sous-préfectures.

* 23 Proposition de loi n° 676 (2009-2010) de M. Daniel Marsin relative aux télécommunications.

* 24 Loi n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques.

* 25 Accélération du déploiement du FttH, rapport PMP - CDC, janvier 2010.

* 26 Fiber to the home.

* 27 Fiber to the building.

* 28 Very high bitrate digital subscriber line.

* 29 Fiber to the last amplifier.

* 30 Relais cellulaire de téléphonie mobile de faible puissance offrant une couverture radio limitée et souvent dédiée pour un usage résidentiel ou en entreprise.