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Aménagement numérique des territoires : passer des paroles aux actes

6 juillet 2011 : Aménagement numérique des territoires : passer des paroles aux actes ( rapport d'information )

C. TRÈS HAUT DÉBIT : DES INQUIÉTUDES FORTES SUR LES MODALITÉS DE DÉPLOIEMENT RETENUES

La France est aujourd'hui à une période charnière dans le déploiement de ses réseaux très haut débit fixe et mobile, puisqu'elle en fixe actuellement les « règles du jeu » pour les différents acteurs, privés et publics. Ce choix fondamental est de nature à déterminer pour des années le rythme du déploiement et l'extension de nos réseaux, période durant laquelle notre pays risque d'accumuler un retard très difficile à combler s'il ne prend pas les bonnes décisions dès le départ, c'est-à-dire dès maintenant.

Or, le modèle choisi pour le déploiement du réseau très haut débit fixe, préféré à d'autres qui paraissaient pourtant tout aussi légitimes, semble inapte à garantir l'atteinte des objectifs ambitieux fixés par le Président de la République. Quand au réseau mobile, si les modalités retenues paraissent satisfaisantes pour obtenir une bonne couverture de nos territoires, tout dépendra du respect par les opérateurs du cadre qui leur a ainsi été fixé.

1. Mobile 4G : la nécessité de maintenir l'aménagement du territoire comme objectif prioritaire

Quatrième génération de standards pour la téléphonie mobile, après la 2G et la 3G, la 4G devrait offrir des débits théoriques de l'ordre d'une centaine de Mbit/s. Elle permettra ainsi d'accéder aux nouveaux usages du numérique (téléchargement de fichiers lourds tels que la vidéo haute définition, visiophonie, télévision haute définition en streaming...), dont un grand nombre reste d'ailleurs à inventer, en situation de mobilité et avec une grande fluidité.

Surtout, cette nouvelle technologie de télécommunication présente des avantages certains en termes d'aménagement numérique du territoire. Les zones rurales seront en partie couvertes par la bande de fréquence des 800 MHz, issue du dividende numérique - soit les fréquences libérées par l'arrêt de la télévision analogique en novembre de cette année -, qui a pour avantage de permettre une plus grande couverture (de 5 à 100 km pour un émetteur selon les conditions de terrain). La 4G permettra donc d'y apporter le très haut débit mobile mais aussi, en attendant un déploiement plus poussé du réseau fibre, le très haut débit en usage fixe et nomade31(*).

Quant aux zones urbaines, elles seront desservies par la bande des 2,6 GHz qui, quant à elle, possède de plus grandes facultés de propagation et permet donc une meilleure réception dans les bâtiments. De plus, la 4G présente d'excellents résultats pour des supports en mouvement, ce qui n'était pas le cas des générations précédentes : de très bons résultats dans la transmission des données ont été enregistrés jusqu'à plusieurs centaines de km/h, pour certaines bandes de fréquences. Il résulte de la combinaison des ces éléments techniques qu'une optimisation du futur réseau 4G devrait permettre de répondre en grande partie aux lacunes mentionnées pour les générations de téléphonie mobile : couverture uniquement des zones habitées, en extérieur et en situation fixe.

Pour ce faire, encore faut-il que le cahier des charges exigé des opérateurs fasse de cet objectif d'aménagement numérique du territoire une priorité. De ce point de vue, les critères retenus dans le cahier des charges de l'appel d'offre tiennent bien compte de cet impératif fixé par le législateur. Il convient désormais qu'ils soient pris en considération et respectés par les opérateurs qui se verront octroyer les licences. Ces dernières ne sont en effet accordées qu'au regard de simples engagements, comme cela avait été le cas pour la 2G et la 3G. Des technologies pour lesquelles il avait fallu, suite au retard de déploiement pris par les opérateurs, l'intervention du régulateur leur rappelant leurs engagements de licence et les mettant en demeure pour qu'ils finissent par respecter leurs obligations. Tout porte donc à craindre que, cette fois encore, et au vu de l'investissement que représente l'acquisition des licences, les opérateurs ne « traînent les pieds » pour remplir des obligations qui seront bien plus strictes encore que celles prévues pour les générations précédentes de téléphonie mobile. Afin de saisir tous les enjeux de la question, il est ici nécessaire de revenir en arrière et de rappeler brièvement le déroulement de la procédure.

Conformément à l'article L. 42-2 du code des postes et des communications électroniques (CPCE), c'est au ministre en charge des communications électroniques qu'il revient de fixer les conditions d'attribution des fréquences à 800 MHz et 2,6 GHz, sur proposition de l'ARCEP. Fin 2009, la « loi Pintat » est venue préciser les objectifs assignés à l'attribution de la bande 800 MHz en modifiant ledit article L. 42-2 afin d'y prévoir explicitement que, s'agissant des fréquences du dividende numérique affectées aux services de communications mobiles, « les conditions d'attribution (...) tiennent prioritairement compte des impératifs d'aménagement numérique du territoire » ; le législateur a ainsi clairement fait état de sa volonté que l'objectif d'une couverture nationale aussi complète que possible soit prioritairement pris en considération.

Puis, à la suite d'un processus préparatoire mené de manière approfondie et concertée avec tous les acteurs, marqué notamment de deux consultations publiques, l'ARCEP a présenté, en juillet 2010, ses propositions de cahiers des charges pour le lancement de la procédure d'attribution des licences pour les bandes de fréquences 800 MHz et 2,6 GHz. Or, le trait marquant du document publié par l'autorité tient à l'importance accordée au critère d'aménagement du territoire, le régulateur ayant insisté sur la nécessité de respecter des objectifs cibles ambitieux de couverture du territoire au niveau national et, ce qui est nouveau, de chaque département. Il a également fait état d'obligations additionnelles de couverture pour une « zone de déploiement prioritaire » couvrant les trois quarts les moins denses du territoire.

A l'occasion des Assises du numérique, au mois de novembre 2010, le ministre en charge de l'industrie, M. Éric Besson, a fait part d'un calendrier de déploiement « ambitieux » qui permettrait d'obtenir une couverture à 99 % de la population par au moins deux opérateurs mobiles d'ici 15 ans. Le ministre a d'ailleurs indiqué son attachement à ce critère d'aménagement du territoire lors de son audition par votre commission, le 21 juin dernier.

Il a toutefois également rappelé que « les 2,5 milliards d'euros exigés par le Gouvernement pour l'attribution des licences 4G ne (...) semblent pas excessifs » et qu'« il ne faudrait pas (...) « brader » ces fréquences « en or » constitutives du patrimoine de l'État ». Le doute peut donc subsister quant aux intentions réelles du Gouvernement. Au regard du contexte des finances publiques, on peut craindre en effet que les pouvoirs publics ne cherchent à obtenir un prix de cession maximum pour les licences, qui serait alors compensé par une réduction du niveau d'exigence du cahier des charges en matière de couverture territoriale. Une telle stratégie aurait certes des conséquences financières positives à très court terme. Cependant, outre le fait qu'elles seraient relativement limitées (de l'ordre de quelques centaines de millions d'euros), elles se révèleraient contre-productives à plus long terme. En effet, les contraintes qui ne seraient pas incluses dans les cahiers des charges devraient, un jour ou l'autre, être « payées » - et sans doute pour des montants bien plus importants - pour renforcer l'aménagement du territoire. Il en a été ainsi pour la couverture 2G et 3G, dont on voit aujourd'hui qu'elle requiert des programmes d'extension financés en partie par de l'argent public.

Saisi par le Gouvernement sur le projet de décret portant attribution des licences, le Conseil d'État a précisé dans un avis les conséquences juridiques découlant du caractère prioritaire de cet objectif. Il s'inscrit dans la droite ligne des propositions de l'ARCEP et va au-delà des projets du Gouvernement ; notamment, il se prononce pour un cahier des charges obligeant les opérateurs à fournir une couverture de 99,6 % dans les prochaines années, là où le Gouvernement entendait se satisfaire d'une telle obligation pour deux des quatre lots de fréquence à céder, les deux autres n'imposant qu'une obligation limitée à 90 %.

Puis c'est la commission du dividende numérique qui a été consultée sur le projet de décision de l'ARCEP, uniquement pour la bande des 800 MHz correspondant audit dividende. Créée par la loi du 5 mars 2007 relative à la « télévision du futur », composée de quatre députés et de quatre sénateurs et présidée par notre collègue Bruno Retailleau, cette commission est en effet chargée de se prononcer sur le schéma national de réutilisation des fréquences libérées par l'arrêt de la diffusion de la télévision analogique et le passage au numérique. Or, elle a, dans un avis du 11 mai dernier, estimé qu'il tenait « bien prioritairement compte de l'objectif d'aménagement numérique des territoires » et y a donc donné un avis favorable.

L'ARCEP a ensuite transmis à la commission consultative des communications électroniques (CCCE) les ultimes projets de décision proposant au ministre chargé des communications électroniques les modalités d'attribution des fréquences des bandes 800 MHz et 2,6 GHz, avant de les rendre publics le 16 mai dernier, puis d'adopter le 31 mai 2011 lesdites décisions.

La procédure d'appel à candidatures a finalement été lancée sur cette base par la prise, par le ministre en charge de l'économie numérique, de l'arrêté du 14 juin 2011 relatif aux modalités et aux conditions d'attribution d'autorisations d'utilisation de fréquences dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz en France métropolitaine pour établir et exploiter un système mobile terrestre.

Les acteurs ont été invités à déposer leur dossier de candidature avant le 15 septembre 2011. L'autorité attribuera les fréquences de la bande 2,6 GHz à l'automne 2011 et celles de la bande 800 MHz début 2012.

Au final, il ressort que les conditions d'attribution de ces fréquences visent à satisfaire de manière équilibrée un triple objectif :

- l'aménagement numérique du territoire est pris en compte de manière prioritaire pour l'attribution des fréquences du dividende numérique, comme le prévoyait la « loi Pintat » et comme les différents avis l'ont souligné. Afin de répondre à cet impératif, des objectifs ambitieux de couverture du territoire sont fixés : 98 % de la population métropolitaine dans un délai de 12 ans et 99,6 % dans un délai de 15 ans ; tous les axes routiers prioritaires dans un délai de 15 ans ; 40 % de la population d'une zone prioritaire, représentant les 18 % de la population métropolitaine non couverte en 3G à l'été 2009, dans un délai de 5 ans, et 90 % dans un délai de 10 ans ; et 90 % de la population de chaque département métropolitain dans un délai de 12 ans. De plus, des mesures incitent à la mutualisation des réseaux et des fréquences entre opérateurs ;

- les modalités d'attribution des fréquences doivent aussi respecter l'objectif, fixé par la loi, d'assurer une concurrence effective et loyale sur le marché mobile. Outre qu'aucun opérateur ne pourra acquérir à lui seul l'ensemble des lots constitutifs d'une bande de fréquences, un dispositif incite les candidats à ouvrir au maximum leurs réseaux aux opérateurs virtuels, dits MVNO ;

- enfin, la bonne valorisation des fréquences, patrimoine immatériel de l'État, est garantie dans la mesure ou, d'une part, le montant financier proposé par les candidats pour l'acquisition des fréquences constitue l'un des critères de sélection des procédures d'enchères combinatoires à un tour et, d'autre part, des prix de réserve sont prévus pour les différents lots de fréquences à attribuer dans les deux bandes32(*).

Rejoignant l'opinion de la commission du dividende numérique et des diverses autres instances consultées, votre rapporteur estime que l'objectif, prioritaire pour notre assemblée, d'aménagement numérique du territoire semble avoir été pris en compte dans la procédure d'appel d'offre pour l'attribution des licences 4G. Reste aujourd'hui à attendre les résultats dudit appel d'offre, à vérifier que les dossiers des opérateurs y répondent et surtout, une fois les licences délivrées, à contrôler très strictement et très régulièrement le respect des calendriers de déploiement annoncés.

Votre rapporteur reconnaît le caractère antagoniste des critères d'aménagement du territoire et de rentabilité financière, qu'il est impossible de satisfaire pleinement en même temps. Il estime qu'il faut donc arbitrer entre les deux, et que l'aménagement de nos territoires doit constituer une priorité, quand bien même il en coûterait quelques centaines de millions d'euros supplémentaires pour le budget de l'État. Eu égard aux enjeux capitaux pour nos territoires et notre pays, des décisions difficilement réversibles ne doivent pas être prises à la seule aune de considérations budgétaires, mais bien plus au regard du formidable retour sur investissement attendu d'ici quelques années ou décennies.

Il conviendra, parallèlement, et cette fois-ci pour s'assurer que le critère concurrentiel est bien respecté également, de vérifier que les réponses à l'appel d'offre laissent une place satisfaisante aux opérateurs virtuels, ou MVNO. Ceux-ci dynamisent les offres de service et incitent les opérateurs nationaux à mieux prendre en compte les besoins et attentes des consommateurs. Or, les dernières enchères pour des fréquences 3G ont été pour eux une déception : malgré la présence d'un coefficient multiplicateur pour les opérateurs soumissionnaires acceptant d'assouplir les conditions économiques des MVNO, les premiers ont en effet préféré payer plus cher l'accès aux fréquences plutôt que de faire des concessions aux seconds.

Tout a été fait dans l'appel d'offre 4G pour inciter cette fois-ci réellement les opérateurs à ouvrir leur réseau aux MVNO. Mais là encore, l'expérience montre qu'il faut attendre les réponses à l'appel d'offre pour s'assurer que les opérateurs alternatifs pourront intervenir sur le marché de la 4G et l'animer par leurs offres commerciales agressives.

2. Très haut débit fixe : des modèles de déploiement mis de côté

Le modèle de déploiement du très haut débit fixe retenu par le Gouvernement ne constituait pas, loin s'en faut, le seul ni le meilleur modèle envisageable pour notre pays. D'autres pays ont d'ailleurs fait des choix différents, qui ne s'en remettent pas au seul « bon vouloir » des opérateurs privés, mais fixent un cadre cohérent et contraint pour maximiser les chances d'obtenir rapidement un réseau dimensionné à l'échelle des territoires et de leurs populations.

a) L'opérateur unique mutualisé

La première solution alternative à celle retenue était de recourir à un opérateur mutualisé pour la mise en place du réseau de fibre optique sur l'ensemble du territoire. Cet opérateur aurait été un acteur privé résultant, par exemple, de l'association de tous les opérateurs de télécom intéressés, mais également de partenaires institutionnels tels que la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Certes animé d'un objectif de rentabilité, il aurait cependant eu pour objet de déployer et d'exploiter une infrastructure optique sur l'intégralité du territoire, et de fournir une offre de gros à l'ensemble des opérateurs de détail, de manière non discriminatoire.

Un tel scénario aurait présenté plusieurs avantages. Il aurait permis de réduire le coût unitaire de la prise optique en limitant le coût d'investissement et d'exploitation dans les zones très denses et en rentabilisant le déploiement dans les zones moyennement denses. Il aurait par ailleurs rendu possible une péréquation des coûts entre les zones plus ou moins denses, ainsi par conséquent qu'une réduction du montant des subventions nécessaires pour couvrir les zones moins denses. Enfin, procédant d'une approche nationale permettant de garantir une égalité de traitement entre tous les citoyens, quelle que soit leur implantation géographique, il aurait garanti une gouvernance coordonnée et maîtrisée du déploiement.

Malgré ses atouts et bien qu'ayant l'assentiment de certains opérateurs, ce modèle n'a finalement pas été retenu du fait de ses inconvénients. Il exigeait en effet la définition d'une structure juridique appropriée, tenant compte des problèmes concurrentiels tant sous l'angle du droit communautaire (aides d'État) que du droit national (concentration). Mais surtout, ce projet d'un opérateur qui aurait pu s'appeler « France fibre » s'est vu opposer l'hostilité de l'opérateur historique, qui l'aurait éventuellement accepté pour ce qui est du déploiement dans les zones peu denses, mais en aucun cas pour ce qui est des zones denses.

b) L'opérateur unique sur fonds publics

Ce modèle est en réalité une variante du modèle précédent. Il part du même principe de rationalisation dans le déploiement de la fibre, qui cherche à éviter les doublons de réseaux et à faire porter la concurrence, non sur le réseau lui-même - ou « fibre noire », qui ne génère pas de plus-value en tant que tel - mais sur les services qu'il permet aux opérateurs de détail de proposer. A la différence du modèle de l'opérateur mutualisé, de nature et de financement privé, celui-ci fait appel à une structure entièrement publique, tant dans son statut que dans ses ressources.

C'est en réalité le modèle retenu en Australie. A la suite d'un appel à candidatures lancé en 2008 pour déployer un réseau national très haut débit demeuré infructueux, malgré les subventions proposées et les facilités règlementaires prévues, le Gouvernement australien a annoncé le lancement d'un réseau national financé uniquement sur fonds publics : le National broadband network (NBN Co).

La construction et le financement de ce réseau ont été confiés à une entreprise d'État, la NBN Company, devant proposer en offre de gros l'accès au réseau à tous les opérateurs le souhaitant. Les objectifs lui ayant été fixés étaient particulièrement ambitieux en termes de couverture (93 % de la population devant être couverte en FttH à 100 Mbit/s), et les financements publics alloués significatifs (de l'ordre de 30 milliards d'euros). Après négociation auprès de Telstra de l'accès à ses infrastructures par NBN Co pour 7,4 milliards d'euros, le coût total du projet a pu être réduit de l'ordre de 30 %. Il est de plus prévu que des fonds privés prennent, passée la cinquième année, le relai des financements publics.

Le projet a commencé d'être mis en oeuvre fin 2009, avec la couverture prioritaire des régions actuellement les moins bien desservies en haut débit. Il est prévu qu'à son terme, cinq ans après que le réseau aura été entièrement déployé, la NBN Co soit entièrement privatisée, avec des hypothèses de valorisation très favorables pour l'État cessionnaire.

Ce modèle n'a donc pas davantage été retenu pour la France. Il a pourtant été évoqué de confier à une entreprise, qui aurait pu être l'opérateur historique, la mission de déployer le réseau d'infrastructures passives sur l'ensemble du territoire en contrepartie de la possibilité de recourir à une péréquation entre zones pour assurer le financement global, et à la condition de laisser ensuite les autres opérateurs accéder au réseau à des tarifs régulés. Ce processus se serait naturellement accompagné d'une séparation structurelle, au sein de cette entreprise, des fonctions d'opérateur réseau et d'opérateur de service, afin de respecter les exigences de neutralité et de respect de la concurrence fixées par le droit européen. C'est du reste le modèle qui a été retenu en Corée du Sud ou encore au Japon.

c) La mise en oeuvre de partenariats publics-privés

Différente des précédents modèles est l'hypothèse de partenariats public/privé national assortis de lots régionaux, tel qu'il y a été recouru en Finlande.

Pays européen le moins dense, dans lequel 36 % de la population est rurale, la Finlande comptait il y a quelques années un nombre quasi symbolique d'abonnés à la fibre optique en raison notamment d'un prix élevé des prestations proposées. Se rendant compte que les seuls opérateurs privés n'investiraient jamais d'eux-mêmes, ni seuls, dans les zones peu denses, le Gouvernement a adopté, en mai 2008, un plan national d'action pour le très haut débit comportant deux objectifs principaux :

- à la fin 2010, 100 % de la population de Finlande devra pouvoir prétendre à une connexion internet d'un débit descendant d'au moins 1 Mbit/s, ce qui revient à prévoir - de façon unique au monde - un service universel du haut débit ;

- à fin 2015, 99 % des foyers devront se trouver à 2 km maximum d'un réseau permettant de leur offrir internet à 100 Mbit/s, le dernier tronçon devant alors être nécessairement réalisé en fibre optique ou câble.

Outre son contenu, ce plan national est original par son mode de financement, le coût en ayant été estimé entre 500 et 800 millions d'euros. L'État et les collectivités régionales devront soutenir les projets qui ne seront pas économiquement viables au sens du marché - soit les 5 % de population les plus isolées du pays -, mais sans se passer pour autant du concours des acteurs privés. Il a ainsi été prévu que les projets nécessitant une intervention du secteur public seront financés pour un tiers par l'État, pour un tiers par les collectivités régionales ou les municipalités et pour un tiers par l'opérateur privé, à travers des structures locales appelées « regional councils ».

L'État finlandais a prévu d'allouer une enveloppe budgétaire maximale pour 2010-2015 de 66 millions d'euros, entièrement financée par la vente de licences radio sur les fréquences 2,6 GHz et 800 MHz. Les usagers souhaitant être raccordés au réseau très haut débit devront payer le raccordement à l'opérateur de leur choix, pour des tarifs pouvant être élevés (de 2 000 à 3 000 euros), mais bénéficieront de déductions fiscales.

Ce modèle a l'avantage de prévoir un financement paritaire décentralisé au plus près des besoins. Pas plus que les autres scénarios, toutefois, il n'a été retenu pour notre pays, et ce pour des raisons analogues à celles précédemment exposées.

d) Le modèle des concessions autoroutières

Défendu notamment par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la Fédération des industries électriques, électroniques et de communication (FIEEC), ce modèle tend à s'inspirer de celui qui a permis à l'État français de faire réaliser, sans débourser d'argent public et sans être dépossédé de la propriété du foncier le supportant, un des réseaux autoroutiers les plus importants et les mieux entretenus en Europe.

Le parallélisme entre le réseau très haut débit et le réseau routier se retrouve dans leur périmètre respectif. Ainsi, la desserte en fibre de l'ensemble des bâtiments en France - à l'exception de ceux isolés - requiert de déployer un réseau de 1 100 000 km - 500 000 km pour les 80 % de prises situées dans les zones les plus denses, 300 000 km pour atteindre 95 % de couverture et 300 000 pour les cinq derniers pourcents -, là où le réseau routier s'étend sur un peu moins d'un million de km.

S'agissant du modèle juridique et financier, le système autoroutier est fondé sur le principe de la concession des travaux et services publics. La convention de concession, assortie d'un cahier des charges extrêmement précis, est ainsi un contrat par lequel l'État confie à des sociétés concessionnaires, à leurs risques, l'ensemble des responsabilités de construction et d'exploitation des autoroutes. Il a permis à la France de construire, entretenir et exploiter plus de 8 300 km d'autoroutes à péage sans faire appel aux contribuables ni au budget de l'État. Surtout, il a pour avantage d'avoir maintenu entre les mains de l'État la propriété du foncier sur lequel passent les autoroutes : dans la concession, seule l'exploitation est privatisée, et non le « bien de retour », qui reste un bien public.

Un tel modèle, s'il avait été adopté pour le déploiement du très haut débit, aurait permis d'obtenir des opérateurs l'installation et l'exploitation du réseau, à leurs frais et à leurs risques. Sa propriété serait restée publique, et aurait en l'occurrence relevé des collectivités territoriales. Les zones peu denses auraient été couvertes dès lors que les appels d'offre pour les concessions auraient inclus dans leurs cahiers des charges, localement, des zones denses permettant aux concessionnaires de réaliser eux-mêmes la péréquation. Ces cahiers des charges, tout en veillant à ce que l'activité déléguée demeure rentable pour les opérateurs, auraient également prévu des exigences en termes de zones à couvrir prioritairement, de débits minimum et de calendrier de déploiement.

Il convient de souligner que les critères de rentabilité des groupes de travaux publics, qui sont délégataires des concessions autoroutières, diffèrent sensiblement de ceux des opérateurs télécom. Là où les investissements des premiers s'amortissent sur une longue durée, et donnent lieu à des taux de rendement annuel relativement faibles, ceux des opérateurs de télécoms sont soumis à la pression d'un actionnariat exigeant une rentabilité à la fois rapide et élevée, de l'ordre de 10 ou 12 % par an. Il résulte de ceci que le déploiement d'un réseau d'infrastructures passives telles que de la « fibre noire »33(*), que l'on demande aujourd'hui aux opérateurs de télécoms de prendre en charge, s'apparente en réalité davantage à l'activité naturelle d'un groupe de bâtiments et travaux publics (BTP).

La couche d'infrastructures passives représente 80 % des investissements, donne lieu à un retour sur investissements d'environ 15 ans et possède toutes les caractéristiques d'une infrastructure essentielle relevant de l'aménagement du territoire. Cet équipement, qu'il apparaît inutile de dupliquer34(*), aurait ainsi pu être confié à un délégataire du secteur du BTP, qui aurait été parfaitement « armé » pour en supporter le déploiement. Seule la couche d'infrastructures actives (transmission, intelligence du réseau...), dont le retour sur investissement est d'environ 5 ans, et plus encore la couche des services de détail, dont le délai de retour sur investissement est plus court encore, auraient alors été confiées aux opérateurs du secteur des télécoms.

Dans un tel modèle, la concurrence n'aurait pas eu lieu sur les infrastructures passives, qui auraient constitué un socle commun d'infrastructures mutualisées et librement accessibles, mais sur celles qui apportent réellement la plus-value au réseau. Un seul concessionnaire de travaux de construction du réseau aurait donc été désigné au niveau national, ce qui aurait en outre permis de garantir l'interopérabilité de ses différentes composantes territoriales. Et les opérateurs spécialisés auraient pu réserver leurs financements pour garantir aux utilisateurs finaux une offre de services véritablement attractive, qui aurait pleinement exploité les capacités immenses de la fibre optique.

3. Le contenu du programme national très haut débit

Le programme national très haut débit (PNTHD) a été rendu public par le Premier ministre en juin 2010, puis détaillé par les ministres respectueusement en charge de l'économie numérique et de l'aménagement du territoire en avril 2011. Il est censé permettre d'atteindre les objectifs ambitieux fixés par le Président de la République début 2010, soit une couverture de 70 % de la population d'ici 2020 et de 100 % d'ici 2025. Il privilégie l'aide au déploiement de la fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH), technologie considérée comme la plus performante et la plus pérenne en matière de très haut débit.

Sa philosophie générale est de favoriser l'initiative privée non seulement dans les zones denses, mais même au-delà. En-dehors des zones urbanisées, le déploiement des opérateurs fait ainsi l'objet d'un soutien non subventionnel, c'est-à-dire de prêts. Pour ce qui est des collectivités, la logique du plan est de ne les subventionner que pour les zones où les opérateurs ne pourront se déployer, c'est-à-dire les zones rurales. Elles se trouvent ainsi cloisonnées dans les zones les moins rentables, qui n'intéressent pas les opérateurs, et dans lesquelles elles ne pourront pas recourir à une quelconque péréquation avec des zones plus intéressantes économiquement. Cette approche augmente d'autant leurs besoins de subventions publiques. Cet aspect du dispositif ne parait pas pertinent à votre rapporteur.

a) La première version du PNTHD, présentée le 14 juin 2010

Dans sa version d'origine, le PNTHD distingue, sur le territoire national, trois types de zones ayant chacune leur logique économique et juridique :

- les zones très denses (zone 1), définies par l'ARCEP comme les 5,16 millions de foyers des 148 principales villes françaises. Ces zones sont concentrées sur une petite partie du territoire, puisque 8 régions et 73 départements n'en possèdent pas. L'investissement privé y est a priori rentable, et le déploiement d'un ou plusieurs réseaux concurrents devrait s'y faire naturellement, sans qu'aucune intervention publique ne soit nécessaire ;

- les zones moyennement denses (zone 2), dans lesquelles le développement parallèle de plusieurs réseaux est économiquement inenvisageable. L'investissement privé peut toutefois s'y avérer rentable, à condition que les opérateurs décident de co-investir ;

- enfin, les zones peu denses (zone 3), où seules des subventions publiques peuvent inciter au déploiement de réseaux.

Le financement du programme se fait par le canal du plan national « investissements d'avenir ». Sur les 35 milliards d'euros du « grand emprunt » lancé par le Gouvernement en 2010, 2,5 sont alloués aux « contenus numériques » et au PNTHD. 1 milliard d'euros est mobilisé sous forme de prêts et garanties d'emprunt aux opérateurs en zones moyennement denses. 750 millions d'euros sont prévus à l'origine pour les collectivités territoriales dans les zones peu denses, qui représentent pourtant la grande majorité de nos territoires. Enfin, 250 millions d'euros sont affectés au financement de solutions technologiques - essentiellement satellitaires - permettant d'obtenir une couverture exhaustive du territoire à l'intérieur de ces zones peu denses.

Les 4,5 milliards d'euros ainsi dévolus au développement de l'économie numérique abondent le fonds national pour la société numérique (FSN), dont la gouvernance est assurée par le Premier ministre via le commissariat général à l'investissement (CGI) et en association avec les ministères compétents. C'est donc le FSN qui va attribuer les subventions « au fil de l'eau », et ceci aux conditions du FANT, avant que celui-ci, une fois mis en place, ne prenne la relève. On soulignera que le FANT, qui est donc aujourd'hui un « fonds sans fonds », a vocation à exister au-delà du FSN, dont la fonction n'est que de « lancer » les projets de déploiement en dehors des zones les plus rentables.

La phase de lancement a été lancée le 4 août 2010 par l'ouverture d'un appel à projets pilotes, expérimenté jusqu'au premier semestre 2011, et d'un appel à manifestations d'intentions, qui a couru jusqu'au 31 janvier 2011 :

- l'appel à projets pilotes a débouché sur la sélection de 7 des 38 dossiers de candidature déposés35(*). Associant collectivités et opérateurs, ils visent à définir les bonnes pratiques relatives à la conception, la construction et l'exploitation de réseaux publics de télécommunication à très haut débit. L'État a investi jusqu'à 500 000 euros pour chacun des projets retenus. Les expérimentations menées dans ce cadre, qui devraient permettre de préparer de façon opérationnelle le lancement du PNTHD à l'échelon national, doivent faire l'objet de la rédaction d'un guide de bonnes pratiques, qui sera publié à l'automne 2011 ;

- l'appel à manifestations d'intention d'investissement visait quant à lui à recueillir les intentions d'investissement des opérateurs privés et des collectivités agissant en tant qu'« investisseurs avisés » en matière de déploiements de réseaux de boucle locale à très haut débit à horizon de 5 ans en dehors des zones très denses. En réponse à cet appel, 6 opérateurs - France Télécom, SFR, Iliad, Covage, Alsatis et une société de projet à créer, Ezyla - ont manifesté leur intention d'engager, dans le délai de 5 ans précité, des déploiements sur plus de 3 400 communes regroupant, avec les 148 communes qui constituent les zones très denses, près de 57 % des ménages. Cette première référence doit permettre, selon le Gouvernement, de donner aux acteurs publics une « meilleure visibilité sur les perspectives de déploiement privés », et ainsi de mieux positionner leur intervention dans le cadre des SDTAN.

La carte ci-dessous, qui présente les intentions d'investissement des opérateurs suite à l'AMII, montre bien que les 57 % de la population couverts par les projets des opérateurs sont regroupés dans et autour des principales agglomérations urbaines du pays.

b) Les annonces complémentaires du 27 avril 2011 concernant le PNTHD

Les ministres en charge respectivement de l'aménagement du territoire et de l'économie numérique, MM. Bruno Le Maire et Éric Besson, accompagnés de M. René Ricol, commissaire général à l'investissement, ont dévoilé au mois d'avril la carte des projets de déploiement de la fibre optique des opérateurs privés dans les dix prochaines années découlant de l'appel à manifestations d'intentions. Ils ont également présenté les ultimes modalités de mise en oeuvre du PNTHD.

S'agissant des aspects financiers, les deux milliards d'euros du « volet A » du « grand emprunt » consacré à l'économie numérique sont scindés en trois sous-enveloppes dont la répartition a évolué par rapport au dispositif initial :

1 milliard d'euros de prêts, de longue maturité (jusqu'à 15 ans), en vue de renforcer la capacité d'investissement des opérateurs privés, soit déployant pour leur compte, soit exploitant des réseaux d'initiative publique (RIP) dans le cadre d'une délégation de service public (DSP) ou d'un partenariat public-privé (PPP). Dans un souci d'inciter à la rationalisation des investissements, ces prêts doivent financer les investissements portant sur la partie des réseaux à très haut débit située entre le point de mutualisation et les logements, qui a vocation à être mutualisée entre les opérateurs. Ils pourront couvrir jusqu'à 50 % du montant des investissements éligibles ;

900 millions d'euros - contre 750 à l'origine -, préfigurent le FANT. Ils sont consacrés aux projets des collectivités territoriales de déploiement de fibre optique s'étendant au moins à l'échelle d'un département. Il est prévu que le cofinancement soit modulé selon la situation de chaque département, en prenant en compte la proportion de la population vivant en territoire rural. Le soutien de l'État variera ainsi entre 33 et 45 % du besoin de subvention public au déploiement de FttH, dans la limite d'un montant maximum par prise compris entre 200 et 350 euros selon l'importance des zones rurales dans le département concerné.

Une part minoritaire de cette enveloppe doit être consacrée à améliorer la fourniture d'accès à internet à haut débit par des technologies alternatives telles que la montée en débit, en complément d'un projet de très haut débit. Le montant du prêt, dans ce dernier cas, sera plafonné à 100 euros par prise, le remboursement pouvant être différé à l'échéance finale, qui sera au plus de 15 ans. Enfin, le recours à des « technologies alternatives » au FttH pourra également être soutenu par une « part minoritaire de l'enveloppe de 900 millions », à un taux maximum compris entre 33 et 45 % et dans la limite d'un montant de 100 euros par client desservi pour le réseau hertzien terrestre (Wi-Fi, WiMAX...) et le soutien à l'équipement satellitaire ;

40 millions d'euros en 2011, pouvant être étendus à 100 millions d'euros - contre 250 à l'origine - pour des travaux de recherche et développement visant à préparer la nouvelle génération de satellites dédiés à l'accès très haut débit à internet. Après une première phase commencée dès cette année et portant sur des technologies à engager prioritairement, une deuxième phase pourra être lancée, au vu des résultats de la première et du retour d'expérience du satellite Ka Sat, lancé fin 2010 et dédié à l'internet haut débit.

L'esprit général du PNTHD est donc bien d'appuyer en priorité des initiatives privées et de chercher à éviter absolument la superposition de deux projets - l'un public, l'autre privé - sur une même portion de territoire. D'un point de vue financier, ne seront ainsi aidés que les projets de collectivités situés en-dehors des zones que les opérateurs s'engagent à couvrir, ou qu'ils n'auront pas couvertes dans les huit ans à dix ans au plus tard. Il n'y aura donc pas de financements pour les collectivités dans les zones où les opérateurs ont annoncé leur déploiement. Ceci constitue un réel problème pour les collectivités qui, soit obtiendront des aides publiques mais dans des zones très coûteuses à desservir, soit souhaiteront couvrir des zones rentables - en même temps que des zones non rentables, afin de réaliser une péréquation financière - mais seront alors privées de toute subvention.

En outre, il est prévu que seuls les projets des collectivités s'inscrivant dans le cadre d'un SDTAN soient éligibles aux financements. Cette exigence s'explique par la recherche d'une cohérence et d'une rationalité dans l'articulation des différents projets, qui doit se faire au sein des schémas. Elle présente en revanche un effet pervers, qui est d'empêcher le financement de projets de collectivités situées dans un territoire dépourvu de SDTAN. Ainsi, une communauté de communes qui souhaiterait porter un projet d'aménagement numérique dans un département tardant à élaborer un SDTAN serait privée de tout financement, à l'inverse d'une collectivité située dans le département voisin qui en serait pourvu. Il y a là une iniquité de traitement qui ne peut qu'interpeller.

4. Les risques du modèle choisi

Les inconvénients du modèle de déploiement retenu par le Gouvernement semblent réels. Sa réalisation est en effet très hypothétique, l'action des collectivités marginalisée et les financements incertains.

a) Un déploiement hypothétique dans le temps et dans l'espace

En choisissant de donner la priorité à la seule initiative privée et de « faire confiance » aux opérateurs pour assurer le déploiement du réseau national très haut débit, le dispositif entier du PNTHD se retrouve soumis à la plus grande incertitude, et ce à au moins trois égards.

En premier lieu, la crédibilité même des annonces des opérateurs, c'est-à-dire leur volonté de tenir leurs propres engagements, est largement sujette à caution, comme cela du reste a largement été soulevé au cours des auditions. « Est-il normal de demander aux collectivités d'abandonner leurs projets, et de prendre acte de déclarations d'investissements à un horizon de dix ans, alors même que les opérateurs privés sont totalement critiques, manquent de visibilité ou d'intérêt à cette mutation ? », s'est ainsi interrogée l'Association des villes et collectivités pour les communications électroniques et l'audiovisuel (AVICCA)36(*).

Des doutes sérieux ont notamment été émis à la suite des annonces faites, à la mi-février dernier, par l'opérateur historique. Son projet prévoit d'apporter la fibre optique jusqu'à l'abonné (FttH) dans 3 600 communes réparties dans 220 agglomérations, incluant toutes les grandes villes et villes moyennes (plus de 20 000 habitants). La couverture FTTH d'Orange bénéficierait alors à 10 millions de foyers en 2015 (soit 40 % des foyers français) et 15 millions en 2020 (soit 60%). 2 milliards d'euros seront ainsi consacrés à l'investissement du groupe dans le très haut débit de 2010 à 2015, auxquels les autres opérateurs seront invités à s'associer, notamment via des offres de cofinancement, pour des montants prévisionnels de 500 millions à un milliard d'euros.

Formellement prometteuses, ces annonces de l'opérateur historique, qui sont aussi les plus ambitieuses des manifestations d'intentions des opérateurs, ont été relativisées. Il a été observé durant les auditions que 90 % des projets annoncés par France Télécom pour la période 2010-2015 seraient en réalité concentrés sur la tranche 2014-2015, et qu'ils ne donneraient lieu au surplus qu'à des études. En outre, ainsi qu'il sera développé ultérieurement, leur financement a été largement remis en cause eu égard aux estimations de coût de déploiement réalisées par des organismes publics : ainsi, France Télécom table sur une couverture de 60 % de la population en 2020 en investissant 2 milliards d'euros, là où les projections font état d'un besoin de financement d'environ 7 milliards d'euros.

L'incertitude vient en réalité du fait que les engagements des opérateurs, sur lesquels est fondée toute la « mécanique » du système, sont totalement unilatéraux et dépourvus de toute force contraignante. Il ne s'agit, comme le prévoit d'ailleurs expressément le PNTHD, que de « manifestations d'intentions d'investissement », et non d'engagements fermes et contractuels à déployer selon les annonces effectuées. Cette logique diverge des pratiques communautaires, qui exigent que les opérateurs remettent des plans de déploiement extrêmement précis s'agissant des territoires couverts, assortis d'un calendrier détaillé et d'hypothèses de financement tout aussi rigoureuses.

En l'absence de tels engagements, les opérateurs ne se trouvent liés que par leur parole et prennent la main sur le dispositif, dont ils deviennent les véritables « maîtres du jeu ». On peut ainsi même imaginer des stratégies de blocage de leur part : leurs déclarations d'intention, qui ne seraient liées pour certaines à aucun désir réel de s'investir, auraient pour seule vocation d'empêcher durablement toute collectivité d'investir. A cet égard, il faut mentionner les problèmes rencontrés par de nombreuses collectivités (Indre, Haute-Savoie...) dans leurs relations avec France Télécom et, plus largement, l'ensemble des opérateurs, qui ont été relatés à votre rapporteur par plusieurs de nos collègues ; ils illustrent le manque de coopération des opérateurs pour organiser efficacement le déploiement des réseaux haut et très haut débit.

Ces blocages avec les collectivités peuvent s'étendre aux rapports qu'entretiennent les opérateurs entre eux dans le cadre de l'appel à manifestation d'intention d'investissement sur les agglomérations de taille moyenne. Pas moins d'une centaine de celles-ci serait aujourd'hui concernée ! L'opérateur historique y a pris des engagements couvrant en général toutes les communes des agglomérations, alors que ses concurrents annoncent desservir la seule commune centre. Or, seul un opérateur se verra octroyer par le CGI le label AMII pour bénéficier du « grand emprunt », et être de facto l'opérateur du monopole de la boucle locale sur ladite commune ou agglomération.

France Télécom menace de retirer toute l'agglomération de son programme si on attribue la commune centre ou quelques communes clés à l'un de ses concurrents, tandis que ces derniers refusent que soient confiées toutes les communes à l'opérateur historique alors qu'ils ont proposé de couvrir une ou quelques unes des communes de cette même agglomération. Les projets des opérateurs se trouvent ainsi bloqués, mais les collectivités ne peuvent reprendre la main, dès lors qu'il existe bien des initiatives privées censées couvrir le territoire.

Il existe donc un risque certain d'assister à un « écrémage » du territoire par les opérateurs et à un déploiement « mité », avec des surinvestissements et une multiplicité de réseaux dans les zones rentables, et à l'inverse un sous investissement, voire une absence de réseaux, dans le reste du territoire. Il est très probable, en outre, qu'on assiste à un tel déploiement en « tache de léopard » à l'intérieur même des zones denses, voire très denses, car elles renferment également des poches de faible densité ; le pré-découpage du territoire en zones de plus ou moins forte densité montrant ici sa limite. Cette divergence entre intérêts privés et intérêt collectif conduit à penser que l'approche retenue n'offre pas, loin de là, toutes les garanties requises pour un déploiement rapide et homogène sur l'ensemble du territoire.

Le Gouvernement, dans la présentation qu'il a fait du dispositif le 27 avril dernier, reconnaît, tout en se félicitant du niveau élevé des engagements, qu'il ne « s'agit pas, pour autant, d'une garantie de déploiement ». Il croit bon d'ajouter aussitôt qu'il « sera vigilant quant au respect de ces engagements par les opérateurs », aveu implicite du risque que ces derniers ne soient pas tenus. Du reste, de quelle vigilance s'agit-il ? Interrogé sur ce point lors de son audition par la commission, le ministre en charge de l'économie numérique, M. Éric Besson, a simplement indiqué que le Gouvernement « veillera à ce que ces engagements soient respectés » et « (n'acceptera) pas que les initiatives des collectivités soient durablement bloquées par des promesses de déploiements non tenues », ce qui relève de la pure rhétorique, évoquant sans plus de précisions le rôle de contrôle de l'ARCEP. Il convient de souligner qu'il n'existe en réalité aujourd'hui aucun dispositif de contrôle et de sanction.

Il est par ailleurs précisé dans le PNTHD que les opérateurs devront « dialoguer avec les collectivités territoriales et leur présenter précisément leurs intentions de déploiement », mais quelle sera l'efficacité potentielle d'une telle assertion face à des opérateurs fermement décidés à ne pas s'avancer dans leurs engagements ? Si le « bâton » paraît peu menaçant, la « carotte », qui consiste à promettre un « label aux opérateurs prenant des engagements en matière de rapidité et d'homogénéité de leur déploiement », semble quant à elle de peu d'attrait.

Les opérateurs, il ne faut pas l'oublier, sont des acteurs privés mus - ce qui est d'ailleurs normal - par la recherche du profit. Or, l'investissement dans la fibre n'est rentable qu'à long, voire très long terme. Les entreprises du secteur ne les privilégient donc pas, préférant investir dans l'offre de services sur les technologies existantes, bien plus rémunératrice.

Fondamentalement, le problème réside dans le fait que les opérateurs n'ont guère d'incitation à déployer un réseau très haut débit, l'équation n'étant pas intéressante économiquement :

- d'un côté, des investissements très importants à réaliser, de l'ordre de plusieurs dizaines de milliards d'euros, dans une conjoncture difficile où d'autres dépenses structurelles d'importance sont à faire (montée en débit, finalisation des programmes « zones blanches » sur la 2G et la 3G, acquisition des licences 4G...). Ceci face à des actionnaires « court-termistes » et réticents à la prise de risque, qui jugent plus favorablement des investissements plus rentables, notamment à l'étranger ;

- de l'autre, une rentabilité incertaine, du moins dans un premier temps. La demande, en effet, reste timide pour une technologie qui doit encore démontrer son utilité. De surcroît, les consommateurs ne sont pas prêts, tant que les services ne suivront pas, à débourser beaucoup plus que pour du haut débit satisfaisant grosso modo leurs attentes.

Face à des retours sur investissement à la fois faibles et longs, la méfiance des actionnaires et des investisseurs d'un secteur habitué à des PER37(*) élevés est inéluctable : comme l'a reconnu un dirigeant d'un groupe de communications électroniques, en-dehors de quelques zones rentables bien identifiées, la fibre optique est un « investissement dégueulasse »... Si tous les opérateurs ne font pas preuve d'une telle franchise, il y a tout lieu de craindre qu'ils partagent le même sentiment sans oser l'exprimer ainsi.

Il y a tout lieu de craindre également que les affirmations de l'opérateur historique relatives à sa volonté de satisfaire l'intérêt général et d'aménager le territoire ne sont pas conformes à la réalité d'une société de droit privé cotée en bourse38(*). En effet, l'absence d'intérêt à déployer se mue en intérêt à ne pas déployer pour un opérateur comme France Télécom. De par sa position d'opérateur historique, ce dernier possède la « boucle locale cuivre » et se fait rémunérer par les autres opérateurs souhaitant y accéder pour proposer aux utilisateurs des offres d'accès au haut débit: la « rente du cuivre » dont il profite ainsi, sans investissement comparable à ceux de la fibre, est bien évidemment de son point de vue un élément l'incitant à en poursuivre l'exploitation aussi longtemps que possible, et donc à retarder la transition, pourtant inéluctable, vers le très haut débit.

Nombreux sont donc ceux qui pensent que les effets d'annonce de l'opérateur historique sont guidés par la seule volonté de freiner le déploiement du réseau très haut débit afin de profiter le plus longtemps possible de la « rente du cuivre ». Cette force d'inertie se trouve renforcée par l'intérêt convergent de l'État, actionnaire de France Télécom à hauteur de 27 %, qui récupère un peu plus du quart de cette « rente du cuivre », soit 2 milliards d'euros chaque année.

Ce constat a conduit votre rapporteur à s'interroger sur l'opportunité de fixer une date butoir à l'arrêt de l'utilisation du réseau cuivre et au basculement vers le réseau fibre, à l'instar de ce qui a été décidé pour le passage à la télévision numérique sur l'ensemble du territoire. Une telle mesure aurait d'autres avantages : d'une part, elle permettrait de réaliser des économies en évitant de continuer à entretenir deux réseaux offrant - si l'on excepte les différences de bande passante - des usages de même nature ; d'autre part, elle susciterait l'intérêt des investisseurs pour un réseau qui deviendrait alors le seul sur lequel pourrait s'effectuer l'offre de services, ce qui pousserait au développement de nouveaux services à valeur ajoutée spécifiquement adaptés au très haut débit, qui tireraient à leur tour la demande.

Dans un second temps, et à supposer que les opérateurs soient eux-mêmes convaincus du sérieux de leurs annonces, leur capacité matérielle à les mener à bien peut être largement discutée, ce qui revient à faire planer la plus grande incertitude sur l'horizon du déploiement, dans sa double dimension spatiale et temporelle.

S'agissant tout d'abord du déploiement dans l'espace, les doutes tiennent à l'extension territoriale de ce dernier.

Comme l'a souligné le cabinet Tactis, « il reste d'importantes zones d'imprécisions sur la nature même des projets : jusqu'où ira le réseau FttH dans son déploiement : un point par commune, un point par rue, le passage devant tous les immeubles et la desserte des pavillons, la desserte (à des tarifs comparables) ou non des entreprises (y compris dans les zones d'activité) (...) hors des zones d'habitats, la desserte des sites publics, couverture partielle ou totale des communes... ? ». Toutes ces questions se posent très naturellement dans la mesure où les annonces de déploiement sont extrêmement imprécises, au-delà des agglomérations auxquelles il est fait référence. La nécessité de cartes affinant ces premières annonces, par exemple à l'échelle du 1/25 000e, est donc aujourd'hui cruciale, faute de quoi les collectivités ne connaitront pas précisément les zones n'intéressant pas les acteurs privés et dans lesquelles elles seraient donc habilitées à intervenir avec un soutien public.

En ce qui concerne les échéances temporelles du déploiement, les interrogations les plus lourdes sont également de mise. Les opérateurs seront-ils en mesure de tenir leurs engagements à l'horizon de temps fixé par le PNTHD ?

L'analyse faite par le Gouvernement du calendrier futur de déploiement suscite des doutes à cet égard. Les opérateurs, est-il souligné dans le PNTHD, se sont engagés à couvrir 57 % de la population en fibre optique dans les dix prochaines années (soit 5 ans au plus pour entamer la réalisation de leurs projets, puis à nouveau 5 ans au maximum pour les mener à bien). Cela représente, est-il écrit par ailleurs, un rythme moyen d'un million de logements par an. Or, les déclarations des opérateurs portent sur 15 millions de foyers, soit 1,5 million par an, soit 50 % de plus que ce qu'annonce l'État. En outre et surtout, il est extrêmement peu probable qu'il soit suivi dans la mesure où moins de 300 000 foyers ont été raccordés l'an passé. A ce rythme là, comme ont pu le faire remarquer certaines personnes auditionnées, le XXIe siècle suffirait à peine pour remplir les objectifs de déploiement que notre pays s'est fixés !

En outre, l'échelonnement dans le temps des contraintes émises dans l'appel à manifestation d'intérêt suscite des interrogations quant au rythme de déploiement des projets. L'appel a en effet demandé aux opérateurs d'annoncer les zones dans lesquelles ils ont l'intention d'engager, d'ici cinq ans, des travaux de déploiement qu'ils auront ensuite à nouveau cinq ans pour mener à bien. Si l'on impute ces deux délais - le premier de cinq ans pour commencer les travaux, le second de cinq ans également pour les finir -, cela revient à ne prendre d'engagement que pour des déploiements à un horizon de dix ans ! Est-il raisonnable d'annoncer, finalement, aux habitants des zones à projets - qui ne représentent, on le rappelle, qu'un peu plus de la moitié de la population - qu'ils pourront éventuellement être desservis d'ici 2021 ? Est-il par ailleurs acceptable de laisser encore cinq ans les collectivités dans l'incertitude par rapport aux intentions réelles des opérateurs, délai au-delà duquel elles seront habilitées, si ces derniers n'ont pas débuté leur déploiement, à intervenir tout en bénéficiant de subventions ? Comment, dans ces conditions, 100 % de la population pourrait-elle être couverte en 2025 ?

b) Un partage du fardeau désavantageant les acteurs publics au profit des privés

Ainsi que le souligne très justement le document de présentation du PNTHD, « l'articulation des projets publics et privés est un enjeu au coeur du programme ». Si votre rapporteur rejoint le Gouvernement pour constater l'importance cruciale de cette articulation, son appréciation diffère assez sensiblement sur ce qu'elle aurait dû être idéalement.

Dans le PNTHD, ainsi qu'il a été déjà mentionné, le déploiement du très haut débit en-dehors des zones denses doit s'appuyer « en priorité sur l'initiative privée », l'action des acteurs publics ne devant intervenir qu'une fois la carence des acteurs du marché constatée. Les SDTAN sont les documents dans lesquels les zones d'intervention respective des deux types d'acteurs - privés et publics - doivent être consignées. Dans celles où les opérateurs auront indiqué leur intention de se déployer, les collectivités se verront interdites, non de se déployer en tant que tel, mais de percevoir des subventions publiques si elles souhaitent intervenir comme opérateurs, ce qui revient in fine peu ou prou à la même chose.

Il est ainsi explicitement indiqué dans le PNTHD que « préalablement à toute demande de subvention, les collectivités territoriales devront s'assurer que leur projet ne porte pas sur des communes que les opérateurs s'apprêtent à couvrir ». Elles devront donc, au moment du dépôt de la demande d'aide financière, mener une consultation qui permettra que soient formellement et précisément identifiées les zones où le déploiement à l'initiative des opérateurs privés serait en cours dans les 5 années à venir et le calendrier de ces déploiements.

Les éléments que devront transmettre les collectivités à l'État dans leurs dossiers de demande de financement portent la marque de ces contraintes puisque devront y figurer, notamment, « le compte-rendu de la concertation locale avec les opérateurs, et la façon dont sont prises en considération leurs intentions avérées sur trois ans d'une part, et affichées sur 5 et 10 ans d'autre part ».

En résumé, et prétendument en raison du cadre juridique imposé par le droit européen sur les aides publiques, les collectivités pourront bénéficier des 900 millions d'euros prévus par le volet B du PNTHD au sein du FSN qu'à condition que leurs projets portent sur des zones n'intéressant pas les opérateurs privés. Elles ne percevront rien, en revanche, si elles souhaitent intervenir dans des zones où les opérateurs privés s'engagent aujourd'hui - sans que rien juridiquement ne les contraigne à tenir leurs promesses - à réaliser leur projet d'ici dix ans au plus.

Si les possibilités de financement des interventions des collectivités pour le déploiement du très haut débit ouvertes par le FSN sont donc étroites, et restreignent significativement leur champ d'action jusqu'à le limiter aux zones les plus coûteuses à desservir, les modalités d'utilisation prévues pour le FANT ne confortent pas plus l'action publique.

Il est en effet prévu que les maîtres d'ouvrage des travaux de réalisation des infrastructures et réseaux envisagés par les SDTAN peuvent bénéficier d'aides s'ils « établissent, suivant des critères précisés par décret, que le seul effort, y compris mutualisé, des opérateurs déclarés en application du I du même article L. 33-1 ne suffira pas à déployer un réseau d'infrastructures de communications électroniques à très haut débit ». Les dispositions règlementaires évoquées n'ayant toujours pas été publiées, cette disposition peut être interprétée restrictivement comme restreignant l'intervention des collectivités aux seules zones délaissées par les opérateurs privés.

Plus encore, le cadre de subventionnement des collectivités s'est dégradé avec dans la présentation du PNTHD faite le 27 avril dernier, qui empêche désormais toute péréquation. En effet, il était jusque là acquis que les collectivités pourraient déposer des projets « intégrés », c'est-à-dire couvrant à la fois des mailles sans perspective d'investissement privé rapide, au titre desquelles elles seraient éligibles à des subventions, et des mailles sur lesquelles un opérateur pourrait être rapidement labellisé, au titre desquelles elles ne seraient pas subventionnées. A condition d'établir une séparation stricte entre les différentes mailles et projets, les collectivités pouvaient donc recevoir des aides pour de tels projets intégrés, et réaliser un minimum de péréquation en leur sein. Or, avec le nouveau dispositif présenté par le Gouvernement, une telle faculté ne leur est plus reconnue, les collectivités abandonnant dans ce cas tout droit à subvention, et donc toute velléité de péréquation.

L'agrégation de ces deux dispositifs FSN et FANT - relègue donc l'intervention des collectivités aux seules zones les moins rentables, ou plutôt les plus coûteuses à équiper. Cette approche leur enlève toute possibilité de péréquation financière entre zones rentables et zones non rentables, qui aurait pourtant permis de trouver un modèle de développement équilibré d'un point de vue économique, tout en ne préemptant pas excessivement l'initiative privée. Enfin, ce schéma revient à s'en remettre, pour le déploiement d'un réseau d'importance aussi fondamentale que le très haut débit, au seul bon vouloir des opérateurs privés. Ces derniers auront naturellement beau jeu d'annoncer la couverture de zones aussi étendues que possible, sans certitude d'y parvenir, de manière à « figer » les facultés d'intervention des collectivités. Ils pourront alors procéder au déploiement au rythme - vraisemblablement assez lent - qui leur convient, sans risquer quelque sanction que ce soit en cas de non respect de leurs engagements.

La carte reproduite ci-dessous rend compte des projets des collectivités pour le déploiement de réseaux très haut débit jusqu'à l'abonné.

Par ailleurs, les collectivités voient leurs interventions à travers des réseaux d'initiative publique (RIP) fragilisées par un « vide juridique » dont l'interprétation pourrait bénéficier aux opérateurs privés. Depuis la loi du 21 juin 2004 sur la confiance en l'économie numérique (LCE), les collectivités territoriales ont investi près de 3 milliards d'euros (dont 50 % sur fonds privés) à travers plus de 120 RIP. Cela a permis d'apporter des réponses durables dans de nombreux territoires ruraux placés en déficit de concurrence et de services du fait d'un sous-investissement structurel des acteurs de marché, comme l'a mis en avant l'étude réalisée sur le sujet par l'ARCEP fin 200839(*).

Or, depuis quelques années, le développement continu d'offres de gros par France Télécom a pris une ampleur inédite : offre LFO (location de fibre noire entre les NRA), offre de bitstream sur les liens cuivre livrés au niveau départemental ou régional, offre de fourreaux... Et certaines de ces offres viennent en concurrence directe avec les RIP existants, notamment de collecte. Elles interviennent sur les mêmes segments de marché jusqu'alors déficients, ayant justifié quelques années auparavant l'intervention des RIP. Cette situation peut avoir des conséquences néfastes pour les collectivités ; a minima, elle pourrait fragiliser les investissements réalisés et briser leur dynamique de long terme.

c) Des financements incertains et insuffisants

« Pierre angulaire » du PNTHD, le financement du déploiement du très haut débit est à ce jour l'objet de grandes incertitudes et apparaît en tout état de cause insuffisant au vu des projections réalisées.

Outre les sources privées provenant des plans d'investissement des opérateurs, il fait appel aux deux instruments de financement public que sont :

- le FSN, qui prévoit d'affecter deux milliards d'euros à cet objectif, dont un destiné aux opérateurs privés sous forme de prêts et 900 millions d'euros aux acteurs publics sous forme de subventions directes ;

- le FANT, en relais du FSN et une fois l'enveloppe consacrée à ce dernier épuisée, pour des montants et selon des modalités non encore définies.

Face à cette offre globale de financement, les besoins pour le déploiement d'un réseau national très haut débit ont fait l'objet de plusieurs modélisations. Votre rapporteur, dans son rapport au Premier ministre d'octobre 2010, avait estimé à 23,5 milliards d'euros les besoins de financement pour une couverture de 98 % de la population en fibre optique, les 2 % restant étant desservis par des technologies alternatives et bénéficiant de la montée en débit. Cette évaluation était cohérente avec celles d'autres organismes (DATAR, ARCEP, CDC...), ainsi qu'avec celle évoquée par le commissaire général à l'investissement, M. René Ricol, lors de son audition dans le cadre du présent rapport.

La confrontation de l'offre de financement aux besoins d'investissement fait apparaître, à ce stade de réalisation du PNTHD, deux grands problèmes.

Tout d'abord, une inadéquation flagrante entre les deux « plateaux de la balance ». D'un côté, un coût de l'ordre de 25 milliards d'euros. De l'autre, si l'on agrège les annonces privées et publiques, quelques milliards d'euros - moins d'une dizaine en tout cas - prêts à être investis.

Outre le fait qu'il paraît notoirement insuffisant au regard des besoins, le financement du très haut débit semble particulièrement incertain. Les opérateurs, tout d'abord, sont restés évasifs quand à leurs intentions réelles d'investissement : seul France Télécom Orange a annoncé sa volonté d'investir 2 milliards d'euros d'ici 2015 sur le très haut débit40(*) ; SFR et Bouygues Telecom n'ont pour leur part pas précisé leurs intentions ; quant à Iliad-Free, il a clairement indiqué qu'il se concentrerait sur les seules zones denses. En outre, et même si les annonces de l'opérateur historique - principal investisseur privé sur le réseau très haut débit - étaient tenues, de forts doutes se sont élevés, ainsi qu'il a été déjà indiqué, sur leur capacité à permettre de réaliser l'objectif de couverture de 60 % de la population en 2020.

Les collectivités, pour leur part, attendaient de connaître les intentions des opérateurs pour se positionner, et n'ont donc pas encore indiqué leurs projets de financement d'une façon exhaustive. Toutefois, leur poids dans le financement du dispositif est considérable, puisque l'on peut estimer à 200 millions d'euros par an l'investissement qu'elles ont réalisé dans les infrastructures haut et très haut débit au cours des dernières années. Ce qui a conduit votre rapporteur à retenir, dans son rapport au Premier ministre, une contribution des collectivités à hauteur de 150 millions d'euros par an au cours des années à venir, soit un montant en retrait au vu des contraintes financières actuelles et futures auxquelles elles devraient être exposées. En attente d'un signal fort de l'État, les collectivités seront d'autant plus décidées à investir dans le très haut débit que ce dernier rendra son engagement crédible en mobilisant une enveloppe budgétaire conséquente pour alimenter durablement le FANT ; à l'inverse, et en l'absence d'un tel engagement, elles risquent de se tourner vers des processus de montée en débit qui ne seraient pas toujours rationnels au regard du rapport coût/avantage.

L'Union européenne pourrait constituer une source de financement significative, avec des abondements pouvant aller jusqu'à 50 % des financements publics. Pourraient ainsi être mobilisés des fonds provenant de la Banque européenne d'investissements (BEI), du Fonds européen de développement régional (FEDER) ou encore du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). Toutefois, les montants en seraient limités, si l'on se rapporte à ceux octroyés à la France depuis 2007-2008 : 108 millions au titre du FEDER ou 30 millions au titre du FEADER. Aussi votre rapporteur avait retenu l'hypothèse, prudente, d'un abondement des fonds européen à hauteur de 50 millions par an sur la période 2010-2025.

Enfin et surtout, l'État, dont on attendrait qu'il fixe une ligne de conduite claire sur un dossier aussi structurant pour l'avenir du pays, en sécurisant des financements conséquents et pérennes, n'a pour l'heure pas répondu aux attentes :

- le FSN renferme certes une enveloppe de deux milliards d'euros pour les infrastructures « très haut débit », mais dont un milliard d'euros correspondent à des prêts pour les opérateurs privés à des conditions les rendant peu attractifs auprès de ces derniers, et dont 100 millions d'euros seront affectés à des projets de recherche - certes intéressant, mais avec un faible caractère opérationnel à court terme - pour des technologies satellitaires appelées à ne jouer qu'un rôle de complément. Quant aux 900 millions d'euros prévus pour les collectivités, ils représentent un montant peu élevé au regard du nombre et de l'ampleur des projets à financer. En outre et surtout, dans l'immédiat, ils sont suspendus à des critères - cela a été évoqué - rendant leur utilisation très contrainte ;

- le FANT, quant à lui, est pour l'instant une « coquille vide », faute d'avoir prévu des sources d'approvisionnement pérennes. Certes, le Gouvernement a prévu, dans le PNTHD, que les crédits mobilisés pour le FSN seraient affectés au FANT mais, comme le souligne d'ailleurs l'ARCEP dans son rapport sur la montée en débit, « la loi n'a pas prévu à ce stade de dispositif d'abondement du fonds ». Or, et ainsi qu'il est également indiqué, « le FANT a vocation à exister au-delà même du PNTHD, dont la fonction est bien de lancer les déploiements en-dehors des zones les plus rentables ». Comment les projets retenus dans le cadre du PNTHD seront-ils donc financés une fois que l'enveloppe issue du FSN sera épuisée ?

Cette absence d'alimentation du FANT avait été relevée dès sa création dans les débats au Sénat et avait conduit à la nomination de votre rapporteur comme parlementaire en mission. Ainsi, dans le rapport qu'il a remis au Premier ministre en octobre dernier, il livre une analyse des besoins financiers complémentaires et y associe des pistes de financement, qui sont restées sans suite. Au titre des premiers, et au vu de différentes hypothèses concernant les cofinancements prévisibles annuels des opérateurs - 700 millions d'euros -, des collectivités - 150 millions -, du reliquat des investissements d'avenir - 50 millions - et des fonds européens - 50 millions également -, il fait état pour le FANT de besoins de l'ordre de 660 millions d'euros dans le cas d'un déploiement sur 98 % de la population. Outre la suggestion de créer une contribution de solidarité numérique de 75 centimes d'euros par abonnement et une taxe de 2 % sur le chiffre d'affaires des téléviseurs et des consoles de jeu, votre rapporteur avait formulé une autre proposition d'abondement du fonds dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011, qui n'a pas davantage été retenue41(*).

C'est ce « trou de financement » de 660 millions d'euros annuel qui devra être porté par le FANT, dont les sources de comblement sont aujourd'hui incertaines et qui paralyse en grande partie la dynamique de déploiement du très haut débit sur l'ensemble du territoire. Or, il s'agit d'une somme certes importante, mais finalement modeste au regard du retour sur investissement attendu à terme et des moyens consacrés à d'autres politiques, par exemple aux infrastructures routières.

5. Des objectifs déjà compromis

Les objectifs de déploiement du très haut débit ont été fixés par le Président de la République, rappelons le, à des niveaux et selon un calendrier ambitieux : 70 % de la population métropolitaine raccordable d'ici 2020, et 100 % d'ici 2025.

Face à ce très haut niveau d'exigence, auquel votre rapporteur ne peut que souscrire, la situation d'étape, en termes de déploiement, incite à la prudence quant au respect à terme des objectifs fixés. L'absence de politique volontariste de la part des pouvoirs publics, l'inexistence d'un quelconque pilotage du dispositif ou encore l'absence d'incitation réelle au déploiement des collectivités font que personne, aujourd'hui, ne croît que 100 % des habitants de notre pays seront desservis en 2025. Les plus optimistes envisagent que soit atteint l'objectif de 70 % de la population couverte en 2020, mais seulement dans les zones denses, l'objectif de 100 % se trouvant relégué au mieux à l'horizon 203042(*).

Le président de la République lui-même, qui avait pourtant fixé d'ambitieux objectifs de couverture à horizon de 10 et 15 ans, est resté évasif sur le sujet lors de la conférence de presse qu'il a tenue le 27 juin dernier sur le « grand emprunt ». Il a certes réaffirmé sa volonté de généraliser le très haut débit en France, avec notamment les objectifs à 2020 et 2025, mais n'a pas donné davantage de précisions.

Ainsi qu'il a été indiqué précédemment, et pour ce qui est de la situation actuelle, notre pays disposerait, selon les derniers relevés, d'environ 1 135 000 logements raccordables à une solution de desserte en très haut débit, tandis qu'un peu moins de la moitié - 520 000 exactement - seraient effectivement raccordés et bénéficieraient des services associés. Au-delà de ces chiffres consolidés, le départ entre technologies d'accès au très haut débit fait apparaître qu'une majorité des foyers raccordables le sont jusqu'au niveau du bâtiment (FttB ou FttLA), et non jusqu'à l'abonné (FttH), pourtant la solution la plus efficace et évolutive en termes de débit.

Contrairement aux affirmations du ministre en charge de l'économie numérique devant votre commission, le taux de pénétration de la fibre optique dans les foyers français est donc encore extrêmement faible, puisqu'il s'élève à 8 % seulement, contre 17,5 % - soit plus du double - dans le reste de l'Union européenne. La comparaison est encore plus douloureuse si l'on compare les chiffres avec ceux des nations les plus en pointe en-dehors de l'Europe, puisque la France, avec 1 % de la population connectée, stagne au 22rang parmi les 26 pays analysés par le FttH Council, qui fait état d'un taux de pénétration fin 2010 de seulement 2 % aux États-Unis, et même 12 % au Japon ou 15 % en Corée du Sud ! Certes, le nombre de foyers éligibles progresse de façon exponentielle chaque année, mais là aussi, et toutes proportions étant gardées par ailleurs, notre pays fait « pâle figure » avec 300 000 raccordements supplémentaires par an là où 50 millions de prises sont installées en Chine dans le même temps !

La carte reproduite ci-dessous, qui représente l'état actuel du déploiement dû à l'initiative privée, montre clairement que celui-ci est encore extrêmement limité, et concentré sur les zones urbaines les plus importantes.

Le retard pris à déployer un réseau national très haut débit se retrouve au niveau le plus local, celui de la desserte des bâtiments qu'un opérateur au moins s'est engagé à raccorder. L'Union nationale des associations des responsables de copropriété (UNARC) a ainsi fait état d'une « situation(...) catastrophique » dans laquelle 80 % des plaintes qu'elle reçoit sont liées à la fibre optique et concernent des retards de pose. De très nombreuses copropriétés constatent ainsi d'importants atermoiements, qui peuvent atteindre deux ou trois ans après signature de la convention par l'immeuble avec un opérateur. Et ce alors que la loi oblige un opérateur à fibrer un immeuble dans les six mois suivant la signature de la convention avec une copropriété.

Si « notre pays avait pris de l'avance dans le haut débit », constate à juste titre la Fédération des industries électriques, électroniques et de communication (FIEEC), « force est de constater qu'au moment où cette expérience se serait révélée la plus utile pour lancer la phase suivante du très haut débit, au moment où la collaboration entre collectivités locales et opérateurs privés aurait pu et dû se révéler la plus fructueuse, notre pays n'a pas su - ou n'a pas souhaité - capitaliser sur ses acquis. A présent, il est désormais flagrant que la France prend du retard ». La FIEEC, à cet égard, fait remarquer qu'il faudrait installer pas moins de 2,5 millions de prises par an si l'on voulait tenir l'objectif de 70 % de la population couverte en 2020, là où 300 000 environ sont mises en place chaque année...

Or, les projections quant aux évolutions à court terme du déploiement « très haut débit » n'incitent pas à l'optimisme. L'estimation rendue par le cabinet Tactis à fin 2013, dont la carte est reproduite ci-dessous, l'illustre bien, puisque le déploiement supplémentaire par rapport à la carte actuelle du très haut débit dans notre pays y paraît peu significative au regard des ambitions affichées.

Outre le manque de visibilité globale sur les projets des acteurs et le cadre de financement, cette lenteur dans le déploiement vient en grande partie de la stratégie adoptée, qui est d'avoir équipé d'abord les zones les mieux desservies en DSL, où les besoins ne sont donc pas les plus importants et où l'appétence pour le très haut débit est réduite. Au contraire, la fibre optique est fortement demandée dans les départements les plus ruraux, où elle induit le différentiel de débit le plus important par rapport à la technologie existante. Ainsi en est-il de l'Ain, par exemple, où l'on a observé un taux de souscription de 60 % des foyers à la future offre FttH. Un chiffre à mettre en parallèle avec les 5 % de foyers ayant souscrit à une telle offre dans la capitale, près de cinq ans après le déploiement du FttH. Un opérateur a même rapporté que les abonnés parisiens à l'ADSL ne souhaitent pas, pour une partie d'entre eux, passer à la fibre bien que la migration soit sans aucun surcoût !

Il s'agit là d'un argument plaidant fortement pour « renverser la logique actuelle » et commencer sans attendre à desservir les zones les plus reculées du territoire. L'idée que les zones rurales - qui sont aujourd'hui les plus mal couvertes et les plus demandeuses - devraient être prioritairement desservies commence à faire son chemin. Les attentes y sont telles qu'une des personnes auditionnées par votre rapporteur a indiqué que leurs habitants, que certains nomment les « crève la faim du haut débit »43(*), seraient prêts à se constituer en coopératives et « creuser eux-mêmes des tranchées » pour y faire passer des fourreaux.

La prise de conscience de ce retard et des risques de perte de vitesse qu'il recèle pour notre pays - notamment dans les zones du territoire les moins denses et les moins bien desservies - commence néanmoins à se faire. A titre d'illustration, les 5e Assises du très haut débit, organisées le 9 juin dernier par l'Idate, évoquaient le manque de visibilité sur les échéances dans le déploiement du très haut débit en France et la crainte d'un retard de celle-ci ou d'une nouvelle fracture numérique.

Le « temps de latence » introduit aujourd'hui dans les projets des collectivités par les déclarations d'intention d'investissement des opérateurs risque cependant de retarder un peu plus encore le « décollage » du très haut débit. Certes, il peut être utile à la réflexion et à la concertation entre les parties prenantes. Mais si les opérateurs, dans la formalisation des SDTAN, adoptent une stratégie délibérée de procrastination, les collectivités n'auront pas les moyens de s'y opposer et, faute de « reprise en main » de la stratégie globale de déploiement par l'État, c'est l'aménagement numérique de l'ensemble de nos territoires qui risque fort d'en faire les frais.


* 31 Voir supra.

* 32 Le Gouvernement ayant évoqué un prix de réserve global de 2,5 milliards d'euros, soit 700 millions d'euros pour la bande 2,6 GHz et 1,8 milliard d'euros pour la bande 800 MHz.

* 33 Fibre optique brute installée, mais qui n'est pas encore activée ni, à plus forte raison, utilisée.

* 34 L'infrastructure passive, entendue en ce sens, doit être accessible à tous, de manière ouverte et non discriminante en termes concurrentiels.

* 35 Communauté de communes Coeur de Maurienne (Savoie), conseil régional d'Auvergne et Issoire, conseil général de Seine-et-Marne et Chevry-Cossigny, conseil général de Lozère et Aumont-Aubrac, Sallanches (Haute-Savoie), Mareuil-sur-Lay (Vendée) et Saint-Lô (Manche).

* 36 Fibre optique : l'État ne peut plus faire la sourde oreille, communiqué de presse de l'AVICCA en date du 5 mai 2011.

* 37 Price earning ratio, ou bénéfice par action.

* 38 Voir supra.

* 39 L'intervention des collectivités territoriales dans le secteur des communications électroniques, décembre 2008.

* 40 ... pour couvrir 3 600 communes, là où le plan présenté par Stéphane Richard, lorsqu'il a pris la présidence de la société en juillet 2010, portait, pour un même financement de 2 milliards d'euros d'ici 2015, sur 350 communes seulement ...

* 41 Voir supra.

* 42 Ainsi, la région Bretagne, en avance sur le déploiement d'un réseau FttH par rapport à la moyenne des collectivités, se donne pour objectif une couverture à 100 % d'ici 2030.

* 43 Voir la tribune de Stéphane Lelux, Les sentiers non balisés du très haut débit, in Autoroutes de l'information et territoires, n° 291, 17 juin 2011.