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Aménagement numérique des territoires : passer des paroles aux actes

6 juillet 2011 : Aménagement numérique des territoires : passer des paroles aux actes ( rapport d'information )

C. VERS LE HAUT DÉBIT POUR TOUS ?

Ainsi que nous l'avons évoqué, le haut débit pour tous est encore loin d'être une réalité. Le déploiement du très haut débit justifie plus encore que chacun ait désormais accès au haut débit. Il n'est en effet pas concevable que certains aient des débits de plus en plus élevés et des services de plus en plus performants quand d'autres n'ont aucune connexion ou presque.

Deux approches peuvent être suivies pour y remédier : celle consistant à inclure le haut débit dans le service universel, qui se heurte à certaines difficultés, et celle revenant à privilégier la montée en débit dans les zones où ce dernier est encore notoirement insuffisant ou inexistant.

1. Le service universel du haut débit, une « fausse bonne idée » ?

Le cadre communautaire formalisé par le « paquet télécom » permet aux États membres de l'Union européenne, comme cela avait d'ailleurs été évoqué lors de l'adoption récente de la loi visant à en transposer la troisième mouture par habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance48(*), de prévoir un service universel du haut débit sur leur territoire national. Le troisième « paquet télécom » laisse en effet aux États membres le soin de définir les caractéristiques du raccordement au réseau et des débits minimum nécessaires, et supprime la référence à un débit spécifique minima de 56 kbit/s qui existait auparavant.

Rien n'empêche donc, en l'état actuel de la réglementation européenne, le droit français d'inclure le haut débit dans le périmètre du service universel. Cette solution aurait un avantage remarquable en matière d'aménagement numérique du territoire, celui de garantir à tout citoyen, quelle que soit sa localisation, de bénéficier de mêmes services d'un niveau de performance standard et à des tarifs identiques.

On comprend bien les motivations des tenants d'un service universel du haut débit, auxquelles votre rapporteur est très sensible. Celui-ci aurait en effet pour avantage de régler le problème de la fracture territoriale en matière numérique à court terme, en mettant l'ensemble de la population dans une même situation, si l'on excepte la part encore restreinte de celle ayant déjà accès au très haut débit.

C'est le choix qu'a fait la Finlande, qui a intégré par la loi l'accès au haut débit au service universel, depuis le 1er juillet 2010, en garantissant à chaque habitant au minimum 1Mbit/s à un prix raisonnable. Dans ce pays cependant, comme dans les autres l'ayant imité, les performances des réseaux existants permettent déjà d'offrir à presque 100 % de la population un tel débit minimum.

Si le principe le sous-tendant est donc louable, le rapport coût/avantage d'un tel service universel conduit cependant, nous semble t-il, à écarter cette solution pour l'instant. En effet, l'ARCEP a estimé à 3,5 milliards d'euros d'investissement et 800 millions d'euros de coût net annuel le « prix à payer » pour bénéficier d'offres garantissant un débit de 2 Mbit/s. Or, ce montant est plus élevé que celui correspondant au déploiement du très haut débit.

Certes, un service universel à 512 kbit/s serait une solution moins onéreuse - un milliard d'euros d'investissement pour un surcoût annuel de 180 millions d'euros -, mais le débit alors offert serait d'ores et déjà insuffisant pour la plupart des utilisateurs. Seuls le passage au très haut débit ou, lorsque les conditions sont réunies, la montée en débit sur le réseau « cuivre » assortie du recours aux technologies satellitaires comme complément, semblent donc pour l'heure constituer des solutions intéressantes et de long terme pour parvenir à un véritable « haut débit pour tous ».

Toutefois, sachant que la Commission européenne réfléchit à l'imposition d'un tel service universel à l'échelle européenne, il pourrait être utile de mettre à profit ce délai pour continuer à travailler sur le sujet et, notamment, affiner les estimations de coûts et les possibilités de financement.

2. Les solutions alternatives

Depuis 2007 et l'équipement par France Télécom de l'ensemble de ses NRA par la technologie DSL, les services haut débit sont proposés sur 98,5 % des lignes téléphoniques existantes. Restent cependant des zones d'ombre, c'est-à-dire des zones où se trouvent des lignes inéligibles au haut débit par DSL, qui représentent donc 1,5 % des lignes totales et où le service proposé est à bas débit.

De plus, les abonnés dont l'habitation est localisée à une distance excessivement importante des sites d'injection du signal DSL ne disposent que d'un « haut débit à bas seuil », c'est-à-dire de débits compris entre 521 kbit/s et 2 Mbit/s. L'une des réponses techniques pour pallier ces zones d'ombre consiste à réaménager le réseau de boucle locale de l'opérateur historique en établissant des NRA dédiés au haut débit à proximité d'un sous-répartiteur existant. Dénommée « NRA zones d'ombre » (dite « NRA-ZO »), cette solution dépend cependant largement d'initiatives locales et n'a pas encore été généralisée.

Dans ces deux cas, et plus encore dans le premier, les débits offerts aux utilisateurs par le réseau cuivre ne sont pas suffisants pour accéder aux nouveaux usages réclamant plus de bande passante et des débits plus élevés (téléchargement de contenus audio et vidéos, téléconférence ...). Certains services liés à des offres multi-usages, dites « triple play », nécessitent en particulier des débits minimum : la télévision et la vidéo à la demande requièrent à eux seuls des débits supérieurs à 2 Mbits/s.

Or, ces carences de débit sont surtout observables dans les zones rurales les plus reculées, dans lesquelles les habitants sont situés loin des répartiteurs et sous-répartiteurs de l'opérateur historique. Elles dessinent une réelle ligne de rupture entre une grande majorité de la population qui se trouve incluse dans la « modernité numérique » et une minorité qui, en plus d'autres inégalités découlant de sa localisation dans des zones isolées, se trouve mise à l'écart des apports de la société de l'information.

Pour répondre à ce besoin de montée en débit, le déploiement de la fibre optique jusqu'à l'abonné apparaît comme la solution la plus efficace et la plus pérenne. Aussi l'ARCEP déconseille, avec raison, aux collectivités de mettre en oeuvre une montée en débit sur le réseau cuivre là où le FttH est rapidement attendu. Toutefois, ce n'est pas un mystère que celle-ci ne se déploiera peut-être jamais, ou dans un horizon très lointain, dans les zones les plus enclavées. Aussi, comme le souligne l'ARCEP dans les actes qu'elle vient de rendre sur le sujet49(*), « sans mobilisation rapide d'autres solutions de montée en débit disponibles sur tout le territoire, cette arrivée tardive du FttH conduirait à créer une fracture numérique entre les territoires ».

Les solutions de repli qu'offre la montée en débit doivent donc être examinées attentivement par les collectivités, à qui il revient d'en prendre l'initiative pour améliorer la qualité de services numériques de leurs usagers les plus mal desservis. Deux types de technologie sont alors envisageables, celles de nature filaire et les non-filaires.

Les technologies filaires, plus performantes et plus pérennes, sont à privilégier. Elles consistent à accéder à la sous-boucle locale de cuivre, en prolongeant la fibre optique qui arrive au NRA jusqu'au sous-répartiteur. Une telle solution a pour avantage d'être relativement simple, de porter les débits jusqu'à 50 Mbit/s et surtout d'être réutilisable dans la perspective ultime du déploiement de la fibre optique jusqu'à l'abonné.

Les technologies non filaires, quant à elles, peuvent constituer des solutions intéressantes dans certaines circonstances, et ne doivent donc pas être exclues a priori. Toutefois, les inconvénients qu'elles génèrent doivent conduire à en examiner l'opportunité avec attention : la boucle locale radio implique une division du débit réel obtenu entre les différents utilisateurs, tout comme les technologies satellitaires, qui en outre présentent des problèmes de temps de latence, de congestion aux heures de pointe et d'asymétrie entre débit montant et descendant (auxquels permettront peut-être de remédier le satellite de nouvelle génération Ka Sat, en service à partir du mois de juin50(*)), tandis que les réseaux radioélectriques locaux (type Wi-Fi ou WiMAX) présentent une portée et une qualité limitées.

Votre rapporteur affiche une préférence, dans les cas où l'arrivée du FttH ne constitue pas une « porte de sortie par le haut » à court terme, pour une montée en débit via l'accès à la sous-boucle cuivre de France Télécom, qui constitue une étape vers la généralisation du très haut débit et dont le cadre de régulation est aujourd'hui bien établi. Au regard des risques concurrentiels identifiés fin 2009 par l'Autorité de la concurrence51(*), l'ARCEP propose ainsi, dans une récente décision d'analyse de marché52(*), de fixer les modalités pour le réaménagement de la boucle locale dans la droite ligne des obligations imposées à France Télécom au titre du dégroupage, afin de garantir la venue des opérateurs dégroupeurs aux nouveaux points d'injection à la sous-boucle.

S'agissant du modèle juridico-financier induit par une telle montée en débit, votre rapporteur s'interroge tout de même sur le fait qu'il revient, in fine, à la collectivité de prendre en charge une modernisation de la boucle locale restant propriété de l'opérateur historique et dont celui-ci est ensuite le premier à profiter. Outre que, comme a pu le souligner très justement un opérateur local53(*), « cette solution crée un déséquilibre puisque France Télécom se fait financer à 100 % la montée en débit par la collectivité », l'on peut s'interroger sur la légalité, au regard du droit public, d'une telle contribution d'une personne morale de droit public au financement d'un réseau ressortant exclusivement d'une personne privée.

Votre rapporteur rejoint par ailleurs l'autorité de régulation lorsqu'elle recommande aux collectivités territoriales souhaitant réaliser un projet de montée en débit de mener une étude, en vue notamment de s'assurer de la cohérence de leur projet au regard des objectifs visés et de leur faisabilité technique, avant de lancer leur appel d'offres. Il insiste sur la nécessité de prendre en compte, dans cette étude, les perspectives de déploiement du très haut débit et les solutions techniques permettant d'optimiser, dans cette optique, la réutilisation des infrastructures de montée en débit.

Votre rapporteur rappelle que l'enveloppe de 900 millions d'euros affectée par le PNTHD aux collectivités territoriales permet de financer, certes pour une « part minoritaire » restant à déterminer, des projets de montée en débit. Il recommande donc aux collectivités ayant de tels projets de les soumettre à une demande de subvention à ce titre. Il suggère également, afin de s'assurer que les projets de montée en débit soient « intelligents » - c'est-à-dire qu'ils donnent lieu à des travaux réutilisables en vue de l'équipement en très haut débit - que le comité de gestion du FANT définisse leurs critères d'éligibilité aux subventions.

Enfin, la montée en débit n'étant pas évoquée explicitement par l'article 24 de la « loi Pintat », elle n'est pas en l'état éligible au FANT. Or, il conviendrait qu'elle le devienne, par analogie avec le FSN, afin de mettre en place des « solutions d'attente » avant que le très haut débit ne se généralise sur le territoire.


* 48 Loi n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques.

* 49 La montée en débit via l'accès à la sous-boucle locale de cuivre de France Télécom, ARCEP, juin 2011.

* 50 Voir supra.

* 51 Avis n° 09-A-57 du 22 décembre 2009 de l'Autorité de la concurrence.

* 52 Décision d'analyse de marché 4, n° 2011-0668, en date du 14 juin 2011.

* 53 Voir les propos de M. David El Fassy, directeur général d'Altitude Infrastructure, opérateur numérique spécialisé dans l'aménagement numérique des territoires ruraux, dans « Le nouvel économiste » du 12 mai 2011.