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Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ?

12 octobre 2011 : Faut-il revoir la loi sur les jeux en ligne ? ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 17 (2011-2012) de M. François TRUCY, fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 octobre 2011

Disponible au format PDF (1,6 Moctet)


N° 17

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 12 octobre 2011

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'évaluation de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne,

Par M. François TRUCY,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS

La recherche d'un meilleur équilibre pour l'activité des opérateurs légaux

Proposition 1 : maintenir l'interdiction des jeux de chance et de hasard en ligne et évaluer le niveau de dépendance lié à l'offre correspondante de la Française des jeux.

Proposition 2 : maintenir l'interdiction du pari à fourchette (« spread betting ») et des bourses aux paris (« betting exchange »).

Proposition 3 : autoriser de nouvelles variantes de poker en ligne : Omaha high & low, Stud et le cas échéant HORSE.

Proposition 4 : autoriser, à titre dérogatoire, la constitution de tables internationales de poker (tournois et cash game) sous réserve que soient respectées les conditions suivantes :

- une demande préalable de l'opérateur agréé auprès de l'ARJEL ;

- une autorisation du collège de l'ARJEL après instruction du dossier ;

- la conclusion par l'ARJEL d'une convention avec le ou les régulateurs des pays concernés, garantissant l'équivalence et la fiabilité des conditions d'agrément et de contrôle ;

- et le respect par les opérateurs exerçant leur activité à l'étranger du régime français d'éviction de l'offre non autorisée.

Proposition 5 : amorcer rapidement une réflexion sur l'intégration des jeux d'habileté en ligne dans le champ du régime d'agrément de la loi du 12 mai 2010 et de la surveillance de l'ARJEL.

Proposition 6 : maintenir l'élargissement des paris sportifs aux matchs amicaux internationaux de football, de catégorie A FIFA, opposant deux équipes toutes deux classées dans les cinquante premières du classement de la FIFA, tout en surveillant l'enquête en cours de la FIFA portant sur les tentatives de trucage de telles rencontres.

Proposition 7 : autoriser les paris sportifs portant sur un écart de points supérieur à un écart donné, ce qui aurait des effets équivalents au pari à handicap.

Proposition 8 : étendre la compétence de l'ARJEL relative à la définition des compétitions, phases de jeu et types de résultats pouvant faire l'objet de paris à l'ensemble des paris sportifs.

Proposition 9 : conserver strictement, pour les paris hippiques, la seule forme mutuelle.

Proposition 10 : retenir l'assiette du PBJ pour les jeux en ligne tout en maintenant le principe du plafonnement du TRJ. Dans une phase ultérieure, appliquer la même assiette aux paris hippiques et sportifs du réseau physique.

Proposition 11 : si l'assiette du PBJ est mise en oeuvre, il appartient au Gouvernement de fixer le nouveau taux du prélèvement, dans le cadre d'un arbitrage entre la sécurité fiscale à court terme et une possible redynamisation du marché légal.

Si l'assiette des mises est maintenue, le taux de prélèvement fiscal applicable aux paris sportifs pourrait être aligné sur le nouveau taux des paris hippiques, soit 4,6 %.

Proposition 12 : afin d'éviter de possibles distorsions de concurrence, étudier l'opportunité d'une prolongation jusqu'au 31 décembre 2014 du régime actuel d'exonération de TVA du produit d'exploitation des opérateurs de jeux en ligne, figurant dans l'article 261 E du code général des impôts.

Proposition 13 : verser le produit du prélèvement sur les hippodromes à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sur le territoire duquel est implanté l'hippodrome, plutôt qu'à la commune.

Proposition 14 : modifier le décret du 29 juin 2010 pour supprimer explicitement le prélèvement pre flop sur les parties de poker, dans l'hypothèse où le régime de prélèvements demeurerait inchangé.

Proposition 15 : prévoir plus explicitement, dans le code général des impôts, la possibilité de fiscaliser les gains de certains joueurs selon un faisceau d'indices (récurrence des gains, part dans le revenu global, exercice ou non d'une activité professionnelle déclarée et rémunérée...) qui déterminerait leur degré de professionnalisation.

Proposition 16 : maintenir le plafonnement du TRJ à 85 %, dans l'attente de résultats crédibles et fiables sur la corrélation et la causalité entre TRJ et addiction.

Proposition 17 : assouplir les modalités de contrôle du TRJ en supprimant la règle des deux trimestres consécutifs, sans remettre en cause le principe du strict plafonnement sur l'année civile.

Proposition 18 : permettre le recours, à titre exceptionnel et sous de strictes conditions, à l'abondement des gains entre les courses.

Proposition 19 : garantir des conditions satisfaisantes de mise à disposition des images des courses.

Proposition 20 : contraindre les sociétés mères de courses à rendre publiques leurs règles de prévention des conflits d'intérêts.

Proposition 21 : aboutir rapidement à la conclusion de la convention entre l'Etat et la Française des jeux et de celle entre l'Etat et le PMU.

Proposition 22 : assouplir à la marge les modalités réglementaires d'inscription du joueur en :

- prévoyant que l'opérateur puisse adresser au joueur son code secret par tout moyen, et non pas exclusivement par courrier. Le cas échéant, une copie d'un justificatif de domicile pourrait être exigée lors de la pré-inscription ;

- portant de six semaines à deux mois le délai d'activation du code secret pour la conversion du compte provisoire en compte définitif.

La protection des populations vulnérables

Proposition 23 : mener une réflexion sur la faisabilité d'une association du secteur bancaire aux procédures de vérification de l'identité du joueur afin d'éviter que des mineurs, âgés entre 16 et 18 ans, titulaires d'un compte bancaire, puissent s'inscrire sur les sites de jeu en ligne.

Proposition 24 : limiter les dépôts sur le compte joueur pendant la période de pré-inscription.

Proposition 25 : interdire le pré-enregistrement de la date de naissance et du mot de passe des joueurs inscrits.

Proposition 26 : assouplir l'encadrement de la publicité en faveur des jeux dans les salles de cinéma en fonction des plages horaires fréquentées par les mineurs.

Proposition 27 : étendre, si nécessaire, le champ de compétences du CSA pour lutter contre la dénaturation des émissions sportives ou la « publicité clandestine » en faveur d'un opérateur.

Proposition 28 : adapter les modalités d'affichage des messages sanitaires sur les supports commerciaux ne permettant pas techniquement de répondre aux obligations actuelles.

Proposition 29 : encadrer davantage les offres commerciales et les bonus.

Proposition 30 : augmenter progressivement la fréquence de consultation obligatoire du fichier des interdits de jeu.

Proposition 31 : mettre en place des dispositifs d'alerte afin d'éviter les problèmes d'inversion (volontaires ou non) des noms et prénoms des joueurs qui faussent aujourd'hui la consultation du fichier des interdits de jeu.

Proposition 32 : étudier les moyens d'étendre le régime des interdits de jeux à l'ensemble du secteur des jeux « en dur ».

Proposition 33 : mettre en place une étude de prévalence au jeu problématique dans le secteur des jeux en ligne et renouveler régulièrement ce type de démarche.

Proposition 34 : évaluer et revoir, si nécessaire, les messages sanitaires relatifs à la prévention du jeu excessif et leur modalité d'affichage sur les nouveaux supports informatiques.

Proposition 35 : imposer aux opérateurs de présenter, sur leur site de jeu, une zone dédiée au jeu responsable comprenant l'ensemble des messages de mise en garde et d'information à destination des joueurs.

Proposition 36 : mettre en place des campagnes régulières d'information et de prévention du jeu pathologique.

Proposition 37 : interdire la mise en place de modérateurs comprenant des menus déroulants ou des valeurs par défaut et imposer aux opérateurs qu'ils indiquent aux joueurs leur durée de jeu en temps réel.

Proposition 38 : mener une réflexion sur l'instauration d'un numéro d'identification unique des joueurs.

Proposition 39 : renforcer la formation des « écoutants » du GIP ADALIS.

Proposition 40 : avancer rapidement sur la question de la faisabilité d'une procédure d'agrément des divers organismes d'information et d'assistance aux joueurs.

Proposition 41 : après une évaluation précise des besoins, renforcer le cas échéant les moyens des CSAPA, des centres de recherche et de formation et des associations d'aide aux joueurs.

Proposition 42 : mener une réflexion sur la faisabilité d'une affectation à la lutte contre le jeu excessif du solde des comptes joueurs provisoires devant être clôturés.

Proposition 43 : prévoir un rapport annuel sur les mesures et les crédits destinés à la lutte et à la prévention de l'addiction.

La lutte contre la fraude et l'offre illégale

Proposition 44 : promouvoir les solutions techniques dites « d'identification forte » des joueurs en ligne, sans pour autant leur donner force de loi.

Proposition 45 : demander à l'ARJEL qu'elle intensifie ses investigations sur l'existence de « robots informatiques » et le degré de menace qu'ils représentent pour l'authentification des joueurs.

Proposition 46 : aligner les seuils de prise d'identité dans le réseau physique de la Française des jeux et du PMU sur ceux en vigueur pour les casinos.

Proposition 47 : renforcer les effectifs et moyens matériels (ordinateurs et enveloppe financière dédiée au jeu sous pseudonyme) des « cyberpatrouilles ».

Proposition 48 : permettre, après accord des ministres en charge de la justice et du budget, que certains enquêteurs de l'ARJEL puissent être spécialement habilités à bénéficier de moyens d'investigation étendus, consistant en :

- la faculté de recourir, sous irresponsabilité pénale, à un pseudonyme pour participer à des sessions de jeux sur des sites illégaux ;

- la faculté d'utiliser les informations recueillies lors de ces enquêtes, exclusivement pour la mise en oeuvre des procédures civiles de blocage ;

- un droit de communication étendu auprès des prestataires de services de paiement, des hébergeurs et des fournisseurs d'accès à Internet.

Proposition 49 : renforcer les mises à disposition d'agents investis de pouvoirs de police judiciaire auprès de l'ARJEL.

Proposition 50 : préciser les possibilités d'échanges d'informations entre le parquet, les services de police judiciaire et les enquêteurs de l'ARJEL, et prévoir explicitement la faculté pour ces derniers de les utiliser aux fins de mise en oeuvre des procédures civiles de blocage de l'accès à un site frauduleux ou des transferts de fonds via le compte bancaire d'un tel site.

Proposition 51 : modifier l'article 61 de la loi du 12 mai 2010 pour étendre de deux manières la portée de la procédure civile de blocage de l'accès à un site frauduleux, après mise en demeure infructueuse de l'ARJEL :

- écarter toute interprétation tendant à une subsidiarité des actions engagées à l'encontre des hébergeurs et des FAI ;

- étendre l'application de cette procédure à l'ensemble des opérateurs proposant une offre non autorisée ou agréée.

Proposition 52 : étudier l'opportunité et les modalités d'une évolution vers une pénalisation de la demande de jeux illégaux, en sus de celle de l'offre, par la création d'un délit de fraude applicable aux joueurs.

Le renforcement de l'intégrité des compétitions sportives

Proposition 53 : assurer le respect de l'obligation pour les fédérations sportives d'édicter des mesures adéquates en matière de lutte contre les conflits d'intérêts.

Proposition 54 : permettre aux fédérations sportives d'accéder aux informations personnelles relatives à des opérations de jeu d'un acteur d'une compétition sportive par l'intermédiaire de l'ARJEL afin d'assurer le respect de l'interdiction faites aux acteurs de cette compétition d'engager des paris sur celle-ci.

Proposition 55 : interdire aux acteurs des compétitions sportives de se livrer à des prestations de pronostics sportifs, ou d'exercer des activités « d'ambassadeur » ou de consultant pour des opérateurs de paris en ligne.

Proposition 56 : interdire toute participation financière (directe ou indirecte) d'un organisateur ou d'une partie prenante au sein d'un opérateur de paris dès lors que celui-ci organise des paris sur la compétition qu'il organise ou à laquelle elle participe.

Proposition 57 : appliquer aux paris sportifs « en dur », placés sous le régime du droit exclusif, le même encadrement qu'aux paris en ligne en matière de lutte contre les conflits d'intérêts et de respect de l'intégrité des compétitions.

Proposition 58 : créer un délit de corruption sportive.

Proposition 59 : créer une obligation de déclaration de soupçons en matière de corruption sportive.

Les pouvoirs, l'efficacité et la transparence de l'ARJEL

Proposition 60 : doter l'ARJEL de la personnalité morale, ou à défaut consacrer un droit d'action civile de son président en cas de publicité pour un site illégal, quels que soient les jeux et paris en ligne en cause.

Proposition 61 : octroyer au collège de l'ARJEL, en cas d'urgence et de manquement d'une particulière gravité, la faculté de prendre, dans des délais brefs et sous le contrôle de la commission des sanctions, une mesure conservatoire à l'encontre d'un opérateur, consistant en une suspension provisoire de l'agrément, l'interdiction de tout ou partie de l'offre de jeux ou la modification de ses caractéristiques. La décision du collège devrait être motivée et rendue publique, et serait susceptible de recours.

Proposition 62 : supprimer, pour l'ouverture d'une procédure de sanction, le caractère obligatoire de la mise en demeure préalable de l'opérateur en cause par le collège de l'ARJEL.

Proposition 63 : mettre en place un médiateur au sein de l'ARJEL, compétent pour les litiges opposant les joueurs et les opérateurs et susceptible d'être saisi après l'échec d'une première démarche amiable entre les parties.

Proposition 64 : envisager, à terme, la faculté pour l'ARJEL de recourir ponctuellement à des professionnels externes pour la réalisation d'enquêtes, dans les mêmes conditions d'habilitation et d'assermentation que les personnels dédiés de l'Autorité.

Proposition 65 : confirmer, dans l'article 31 de la loi du 12 mai 2010, que l'obligation d'archivage en temps réel dans le « frontal » porte sur l'ensemble des données échangées entre les joueurs et l'opérateur.

Proposition 66 : formaliser, à l'attention des agents de l'ARJEL, des opérateurs et du public, une charte des enquêtes et une charte du contrôle exposant clairement les droits et obligations des personnes qui font l'objet de ces procédures comme les pouvoirs, obligations et principes de bonne conduite des enquêteurs et contrôleurs.

Proposition 67 : prévoir la publication, sur le site de l'ARJEL, des décisions du collège portant sur d'éventuelles mesures conservatoires ou la mise en oeuvre d'une procédure civile de blocage de l'accès à un site illégal ou de blocage des flux financiers. Prévoir également la publication de tout recours administratif du président de l'Autorité à l'encontre d'une décision de la commission des sanctions.

Proposition 68 : renforcer la transparence de la procédure de sanction par les mesures suivantes, de nature législative :

- faire évoluer la faculté de publication des décisions de sanction vers un principe général, assorti d'une exception en cas de perturbation grave du secteur des jeux en ligne ou de préjudice disproportionné pour les parties en cause ;

- prévoir un principe de publicité des séances de la commission des sanctions. D'office ou sur la demande d'une personne mise en cause, le président de la formation pourrait toutefois interdire au public l'accès de la salle « dans l'intérêt de l'ordre public, de la sécurité nationale ou lorsque la protection des secrets d'affaires ou de tout autre secret protégé par la loi l'exige » ;

- inscrire dans la loi, plutôt que dans un décret, la faculté de récusation d'un membre de la commission des sanctions.

Enfin, l'anonymisation des décisions devrait dans la pratique être possible soit de manière immédiate, en cas de préjudice disproportionné pour la personne mise en cause, soit de manière différée, en application du « droit à l'oubli » prévu par la législation sur l'informatique, les fichiers et les libertés.

Proposition 69 : préciser, dans le décret n° 2010-481, les conditions de prévention des conflits d'intérêt et de compétence professionnelle des enquêteurs de l'ARJEL, en s'inspirant des dispositions réglementaires analogues applicables à l'AMF.

INTRODUCTION

FAUT-IL REVOIR LA LOI SUR LES JEUX EN LIGNE ?

« Qui veut bien penser doit savoir repenser »

Le 12 mai 2010, la loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne était promulguée, après des débats parlementaires parfois houleux et à la mesure de l'émoi que suscite cette activité. Un domaine qui attise depuis l'Antiquité les passions humaines et donc les contradictions : loisir pour les uns, vice délétère pour les autres, le jeu d'argent n'est, ainsi que le dispose l'article premier de la loi, « ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire ».

En cela, il appelle un traitement juridique particulier et a justifié, depuis la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries, un encadrement strict de l'offre, reposant essentiellement sur un régime de droits exclusifs accordés à la Française des jeux, au PMU et aux établissements de casinos.

La loi du 12 mai 2010 entendait mettre fin à un statu quo et à un aveuglement qui, de l'avis du Gouvernement comme de votre rapporteur, n'étaient plus tenables. Le droit, adossé aux objectifs de préservation de l'ordre public et de rendement budgétaire, n'était plus en phase avec la réalité du développement accéléré des jeux sur Internet. Hors de toute régulation et fiscalisation, l'offre de jeux en ligne prospérait dans une illégalité théorique et ouvrait la porte à de nombreux risques : blanchiment, fraude, jeu des mineurs et addiction.

Le périmètre légal, constitué de l'offre en ligne de la Française des jeux et du PMU, paraissait dérisoire au regard de l'ampleur réelle et des perspectives du marché. En outre, la politique publique des jeux n'avait guère intégré une dimension pourtant essentielle, celle des risques sociaux et sanitaires pour une population française qui, certes, n'est culturellement pas la plus encline au jeu et au pari, mais dont sans doute près d'un ressortissant sur deux est joueur régulier ou occasionnel1(*).

La pression exercée par la Commission européenne a donc fourni un argument supplémentaire pour moderniser le cadre juridique et tenir compte, avec retard par rapport à d'autres secteurs, de l'impact croissant d'Internet dans la structuration de l'offre et des pratiques commerciales. Un nouveau régime encadré d'agréments, délivrés par une autorité de régulation dédiée, a ainsi été mis en place, dans le cadre d'un équilibre entre des contraintes de divers ordres et l'ouverture à la concurrence.

L'article 69 de la loi a opportunément prévu une « clause de rendez-vous » qui dispose que dans un délai de dix-huit mois à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi, soit d'ici le 13 novembre 2011, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport qui évalue les conditions et les effets de l'ouverture du marché et propose, le cas échéant, les adaptations juridiques nécessaires. Le Gouvernement doit également remettre, avant le 31 décembre 2011, un second rapport sur la mise en oeuvre de la politique de lutte contre le jeu excessif ou pathologique.

Le Parlement s'est légitimement approprié cette clause. Nos collègues députés Jean-François Lamour et Aurélie Filipetti ont ainsi publié un rapport conjoint2(*) pour marquer le premier « anniversaire » de la loi. Votre rapporteur, fidèle à la mission qui lui a été confiée en 2001 et qui a donné lieu à deux rapports d'information3(*), a quant à lui été chargé par notre collègue Jean Arthuis, alors président de la commission des finances, de tirer le bilan de l'ouverture et de formuler des propositions tendant à améliorer le respect des objectifs de la loi. Ces rapports, ainsi que celui de la nouvelle Autorité de régulation des jeux en ligne, contribueront à enrichir la réflexion du Gouvernement, dont les nouveaux opérateurs attendent beaucoup, peut-être trop.

Près de dix-huit mois après l'ouverture du marché des jeux en ligne, le moment est opportun pour évaluer de manière objective l'application de cette loi qui s'est distinguée, au cours de la présente législature si ce n'est dans l'histoire de la Ve République, par sa rapidité de mise en oeuvre. Cette célérité était en effet liée à un événement sportif planétaire, la Coupe du monde de football, qui était susceptible de cristalliser la nouvelle offre.

Tout aussi rapide a été l'essor du marché légal dans les mois qui ont suivi l'octroi des premiers agréments, soutenu par d'intenses campagnes de communication. En revanche, l'année 2011 laisse une impression beaucoup plus mitigée chez les nouveaux opérateurs légaux, compte tenu de l'évolution des mises - en baisse sensible s'agissant des paris sportifs - et d'une absence de rentabilité perçue comme structurelle. La déception alimente dès lors les critiques, en particulier sur le régime de prélèvements.

Après avoir beaucoup écouté, consulté et réalisé une centaine d'auditions de toutes les parties prenantes, votre rapporteur est en mesure d'établir un bilan précis du nouvel environnement des jeux d'argent et de hasard et de formuler près de 70 propositions.

PREMIÈRE PARTIE UN BILAN DU MARCHÉ DES JEUX EN LIGNE DEPUIS L'OUVERTURE

Près de quatre ans après l'ouverture d'une procédure d'infraction à l'encontre de la France par la Commission européenne, en octobre 2006, notre pays innovait en adoptant, le 12 mai 2010, une loi dédiée à l'ouverture et à l'encadrement du marché des jeux de hasard et d'argent en ligne. Le législateur a ainsi dû faire preuve de créativité. La politique française des jeux étant assise sur un régime de droits exclusifs, l'essentiel de l'offre de jeux en ligne évoluait jusqu'alors dans une illégalité juridiquement certaine mais en pratique illusoire.

Il convient cependant de bien apprécier la portée réelle de cette réforme. Il ne s'agissait pas tant, ainsi d'ailleurs que le traduit le titre de cette loi, d'une démarche de libéralisation que de régulation d'un secteur dont le législateur a pour la première fois consacré l'existence. Dans son avis rendu le 20 janvier 2011, l'Autorité de la concurrence a ainsi souligné qu' « en comparaison de l'ouverture à la concurrence d'autres secteurs économiques, (...) le dispositif adopté pour les jeux d'argent et de hasard en ligne ne procède pas d'une libéralisation, mais avant tout d'une volonté de régulation visant à encadrer une activité déjà existante, exercée dans l'illégalité ».

Dès lors, la volonté d'équilibre entre ouverture et encadrement qui a animé le législateur n'échappe pas au risque de la contradiction et peut sembler à certains égards une gageure. L'Autorité de concurrence relève ainsi que « les objectifs du droit de la concurrence et les objectifs d'intérêt général poursuivis par la loi du 12 mai 2010 peuvent apparaître en partie contradictoires et nécessitent donc d'être conciliés. Ainsi, la lutte contre l'addiction au jeu entraîne nécessairement la recherche d'une limitation de la consommation, et partant, de l'offre de jeux, alors que le droit de la concurrence vise à stimuler la concurrence pour améliorer les conditions de vente d'un produit ou service et en faciliter l'accès le plus large possible au consommateur ».

Après que nos collègues députés ont publié leur rapport d'information et quelques semaines avant que le Gouvernement ne soumette sa propre évaluation, votre rapporteur, fidèle à la mission dont il est investi depuis 2001, entend ici établir un bilan sans concession de ces dix-huit premiers mois d'ouverture. Le principe de l'ouverture a permis de réduire sensiblement l'emprise du marché illégal, mais les conditions de pérennité du marché légal et de l'efficacité de la lutte contre le jeu excessif ne sont pas totalement réunies.

I. UN PARI RÉUSSI AUX PLANS INSTITUTIONNEL ET JURIDIQUE

A. UN CADRE JURIDIQUE TRÈS RAPIDEMENT OPÉRATIONNEL

1. Un « calendrier impossible » qui a finalement été tenu

La mise en place du nouveau cadre législatif et réglementaire sur les jeux a relevé de la « course contre la montre » - compte tenu notamment des délais incompressibles de promulgation de la loi, de saisine éventuelle du Conseil constitutionnel et d'instruction des demandes d'agrément par l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) - et représentait un véritable défi organisationnel. Cet empressement soudain, alors même que le projet de loi avait été déposé très en amont, le 30 mars 2009, n'était certes pas motivé par le souci de complaire aux nouveaux opérateurs pressentis, mais par l'imminence d'événements sportifs majeurs, en particulier la Coupe du monde de football (du 11 juin au 11 juillet) et le Tour de France (du 3 au 25 juillet).

Le fort écho médiatique et social de ces événements constituait autant une chance de succès qu'un risque pour la nouvelle démarche d'ouverture encadrée. En effet, on pouvait craindre qu'en l'absence d'offre alternative reconnue, les principaux sites illégaux, désireux de capitaliser sur de telles opportunités commerciales, attirent de nombreux joueurs et les accoutument à des modalités de jeu ou paris éloignées des objectifs du futur cadre légal. De même pour les joueurs, il eût été difficilement compréhensible que la loi fût adoptée peu avant la Coupe du monde, mais que son impact concret fût décalé de plusieurs mois.

Ces circonstances ont conduit le Gouvernement à mettre en place un dispositif inhabituel et à actionner des leviers tant politiques que juridiques et administratifs :

en amont de l'adoption de la loi, les parlementaires ont été « invités » à aboutir rapidement à un texte commun4(*), sans commission mixte paritaire et après une seule lecture dans chaque assemblée, bien que le projet de loi n'ait pas fait l'objet de la procédure accélérée prévue par l'article 45 de la Constitution. En anticipation de l'ouverture, les principales dispositions réglementaires ont été pré-rédigées (et soumises à votre rapporteur) et une « mission de préfiguration » de la future autorité de régulation, présidée par son futur président, Jean-François Vilotte, a été constituée dès avril 2009. Elle a permis de préparer l'essentiel des normes et textes techniques5(*) nécessaires à l'examen des demandes d'agrément, qui a pu officiellement débuter dès la promulgation de la loi ;

en aval, le processus d'instruction et d'octroi des agréments s'est déroulé en deux étapes, en privilégiant ceux afférents aux paris sportifs durant les mois de mai et juin6(*). Le cahier des charges des opérateurs et le dossier des exigences techniques, dont des versions préliminaires avaient été opportunément publiées sur le site de l'ARJEL, ont été rapidement approuvés, le premier par un arrêté du 17 mai, et le second par visa dans un décret du 18 mai7(*). Surtout, la grande majorité des textes d'application a été publiée dans les six mois de la promulgation (cf. infra), démarche qui devrait constituer la norme mais demeure exceptionnelle, en dépit d'efforts récents pour, de manière générale, réduire les délais de publication des décrets.

2. Un taux d'application inhabituellement élevé
a) Des modalités d'application rapidement fixées, à quelques exceptions près

On peut naturellement regretter cette situation d'urgence subie sous la pression d'événements conjoncturels, voire d'avoir été « mis devant le fait accompli » par la préemption, au stade de l'examen parlementaire, du contenu final du projet de loi. Ce contexte n'a pas été le plus propice à un débat serein. Il faut néanmoins se féliciter de la grande réactivité et de l'important travail réalisé par les services du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat et de la mission de préfiguration de l'ARJEL.

Ainsi, sur les trente-et-un textes d'application publiés à ce jour8(*), soit dix-huit décrets, douze arrêtés et une instruction fiscale, douze l'ont été dès le mois de mai 2010, vingt-quatre entre mai et fin juillet 2010 et vingt-huit (soit 90,3 %) dans les six mois qui ont suivi la promulgation de la loi. Trois décrets sont cependant encore en attente de publication, relatifs :

- au contenu du rapport annuel que les organismes d'information et d'assistance doivent adresser au Comité consultatif des jeux ;

- aux conditions de diversification des activités du PMU dans les jeux de cercle et l'organisation de paris en ligne, qui suppose de modifier le décret n°97-456 du 5 mai 1997 relatif aux sociétés de courses de chevaux et au pari mutuel. Le projet de décret a été suspendu dans l'attente d'une réponse de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) à une question préjudicielle. Cette dernière a donné un avis favorable au monopole le 30 juin 2011 ;

- aux modalités de compensation pour les opérateurs des coûts liés au blocage des sites par les fournisseurs d'accès à Internet, sur injonction de l'ARJEL ou décision en référé du tribunal de grande instance de Paris. Fin septembre 2011, un projet de décret était en cours de transmission au cabinet du ministre chargé du budget.

Un important arrêté, prévu par le décret n° 2010-1504 du 7 décembre 2010 et nécessaire pour mettre en oeuvre la procédure de blocage des mouvements de fonds en provenance ou à destination des comptes d'un opérateur non autorisé, n'a également pas été encore pris.

En outre, la possibilité de céder des machines à sous d'occasion entre exploitants de casinos9(*), prévue par l'article 67 de la loi, n'a pu être mise en oeuvre qu'à compter de la nouvelle année ludique, du 1er novembre 2010 au 31 octobre 2011. Les deux textes d'application, un décret10(*) et un arrêté, ont en effet été publiés, respectivement, le 18 juin et le 29 octobre 2010. Environ 1 % du parc des machines à sous a ainsi changé de propriétaire. Votre rapporteur n'est toutefois pas en mesure d'évaluer l'efficacité de cette disposition, qui devait permettre aux exploitants en difficulté d'améliorer l'attractivité de leur offre de jeux, et in fine leur résultat d'exploitation.

b) Des conventions avec les opérateurs historiques qui n'ont toujours pas été signées

De même, votre rapporteur déplore l'important retard pris dans l'établissement de conventions pluriannuelles entre l'Etat et les deux opérateurs « historiques », prévues par l'article 66 de la loi. Ces conventions ne se substitueront pas aux dispositions réglementaires qui régissent actuellement les relations entre l'Etat, la Française des jeux (FdJ) et le PMU. Elles ont pour objet de préciser les conditions dans lesquelles ils organisent et exploitent les jeux et paris, dans le respect des objectifs d'intérêt général inhérents à la politique d'encadrement des jeux, et de déterminer les modalités de fixation des frais d'organisation et de couverture des risques d'exploitation auxquels les deux opérateurs sont exposés.

D'après les informations transmises par la direction du budget de la mise en oeuvre de ces conventions, le retard pris concernant leur signature serait sans conséquences. Pour la Française des jeux, la première convention a été signée en 1978 mais les règles qui en sont issues ont depuis été traduites sur un plan réglementaire. Le seul point faisant aujourd'hui réellement débat serait celui de l'ouverture du capital de l'opérateur historique : c'est en fonction de l'arbitrage de ce point que la convention devrait fixer des dispositions différentes. S'agissant du PMU, la direction du budget ne relève aucun enjeu significatif afférent à la mise en oeuvre de ces conventions, ayant en particulier trait à l'absence de règles spécifiques de rémunération.

Mais puisque des dispositions législatives prévoient ces conventions avec la Française des jeux et le PMU, il convient de s'interroger sur la persistance d'une telle situation, d'autant que les enjeux financiers sont considérables. En effet, par l'instauration de frais d'organisation et de placement, ces textes permettraient de préciser la répartition du produit de l'activité des deux opérateurs historiques entre eux-mêmes et l'Etat.

3. L'installation du CCJ : un retard inacceptable

Votre rapporteur avait estimé que la loi, au-delà de la création d'une autorité de régulation dédiée au jeu en ligne, représentait une occasion unique de rationaliser l'organisation administrative de la politique française du jeu et de renforcer la coordination de ses parties prenantes. La création d'un comité consultatif des jeux (CCJ), défendue de longue date par votre rapporteur et opportunément rétablie par nos collègues députés dans l'article premier du projet de loi, en constituait la pièce maîtresse.

Il a vocation à regrouper diverses instances de supervision relevant de ministères distincts et à assurer la cohérence de la régulation des jeux par des fonctions d'information, d'analyse et de conseil. Il comprend ainsi un collège de dix-neuf membres, un observatoire des jeux de huit membres, et deux commissions spécialisées11(*) qui succèdent aux instances de supervision des jeux sous droits exclusifs, soit le Comité consultatif pour l'encadrement des jeux et du jeu responsable (COJER), qui avait été créé en juin 2006, et la Commission supérieure des jeux.

Lors de l'examen du projet de loi, le Sénat, à l'initiative de votre rapporteur, avait précisé ses missions et placé le CCJ auprès du Premier ministre afin de conforter son caractère interministériel et transversal, la triple tutelle originelle étant apparue source de confusions. Comme on le sait, cette question sensible de la tutelle a finalement conduit le Gouvernement à formuler auprès du Conseil constitutionnel une demande de déclassement en mesure réglementaire d'une partie de l'article 3 de la loi. Après que ce dernier eût fait droit à cette demande le 14 décembre 2010, deux décrets en Conseil d'Etat ont été pris début 2011 :

- le décret n° 2011-169 du 10 février 2011 a modifié l'article 3 précité pour supprimer les références aux services du Premier ministre ;

- le décret n° 2011-252 du 9 mars 2011 relatif au comité consultatif des jeux a précisé les modalités de fonctionnement de ses quatre formations (missions, composition, modalités de désignation, saisine, indemnisation de certains membres...). Le CCJ est désormais sous l'autorité des ministères chargés de l'intérieur et du budget, dont les services assurent alternativement le secrétariat.

Sans revenir sur le principe et les motivations parfois opaques de cette procédure de déclassement, alors même que le Gouvernement avait été favorable aux dispositions introduites par le Sénat et avait soumis à votre rapporteur l'avant-projet de décret, on ne peut que regretter que six mois aient été nécessaires pour aboutir à cette conclusion. Ce délai a retardé d'autant la création d'une instance - et le lancement d'études - que votre rapporteur juge essentielles au renforcement de la connaissance et de la régulation du secteur des jeux.

B. UN CADRE « EURO-COMPATIBLE » MAIS ENCORE SOUMIS À DES ALÉAS

1. La loi a permis d'ouvrir un dialogue plus constructif avec la Commission européenne

Les jeux d'argent et de hasard ayant été exclus du champ de la directive dite « services »12(*) et de celle sur le commerce électronique13(*), la Commission européenne a entendu jouer son rôle de « gardienne des traités » et a fait preuve d'une vigilance particulière sur la compatibilité des différents régimes nationaux, souvent caractérisés par un monopole public, avec les libertés d'établissement et de circulation. Elle a ainsi ouvert en octobre 2006 plusieurs procédures d'infraction à l'encontre de onze Etats membres, dont la France, qui a fait l'objet d'un avis motivé le 27 juin 2007. Cette pression de la Commission n'est pas directement à l'origine du projet gouvernemental de mise en place d'un nouveau cadre de régulation, mais elle a indéniablement contribué à le légitimer.

Le projet de loi a dans un premier temps suscité des réticences de la Commission européenne, qui dans son avis circonstancié du 8 juin 2009 a sollicité des précisions et modifications sur quatre aspects :

- la prise en compte, lors de l'examen des candidatures à l'agrément, des obligations et contrôles auxquels le demandeur a déjà été soumis dans son Etat d'établissement. La Commission n'est cependant pas allée jusqu'à exiger une reconnaissance mutuelle, dont la CJUE n'avait pas admis la nécessité ;

- le plafonnement du taux de redistribution aux joueurs (TRJ), la France n'ayant pu apporter la preuve qu'un tel dispositif permettait de réduire le risque d'addiction aux jeux ;

- le mécanisme obligatoire du « droit au pari », perçu comme une restriction injustifiée au principe de libre prestation de service ;

- et l'obligation, jugée disproportionnée par rapport à l'objectif poursuivi, imposée à chaque opérateur agréé de disposer d'un représentant fiscal sur le territoire français.

La Commission européenne s'est cependant satisfaite des engagements et réponses apportés par le Gouvernement le 9 juillet 2009, qui prévoyaient notamment de réaliser, dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur de la loi, une étude sur l'impact du plafonnement du TRJ au regard de l'ordre public et social, et de substituer au représentant fiscal des mesures d'assistance et de coopération administratives à l'occasion des renégociations d'accords fiscaux bilatéraux. La Commission a également demandé que le Gouvernement réalise un rapport sur l'efficacité du droit au pari et son impact sur la libre circulation des services. L'article 16 du projet de loi, sur le régime de délivrance des agréments, a enfin été amendé à l'Assemblée nationale pour que l'ARJEL prenne en considération le régime de sanctions et les obligations auxquels un opérateur agréé dans un autre Etat européen est le cas échéant soumis.

Votre rapporteur juge également que cet aval de la Commission traduisait ses propres incertitudes quant à la portée de sa doctrine « minimaliste » sur l'application des libertés communautaires fondamentales au secteur des jeux, et une reconnaissance tacite de ce que le seul respect des traités ne pouvait en définitive tenir lieu de régime communautaire « par défaut ».

Quelques mois après la promulgation de la nouvelle loi, le 24 novembre 2010, la Commission européenne a clôt la procédure d'infraction14(*) tout en se félicitant de l'ouverture du marché des jeux en ligne en France. Cette reconnaissance, fondée avant tout sur le caractère concurrentiel, transfrontalier et non-discriminatoire du nouveau régime, a également conduit la Commission, de manière cohérente avec la jurisprudence de la CJUE15(*), à admette plus explicitement des restrictions d'intérêt général.

2. De nouvelles incertitudes sur les paris hippiques

Dans les mois qui ont suivi l'adoption de la loi, l'activité des paris hippiques en ligne, et son articulation avec la délicate question du financement de la filière, ont cependant donné lieu à de nouveaux questionnements et aléas juridiques, tant au niveau communautaire que national.

a) Au niveau européen : un dispositif national débattu

Au plan européen, la redevance perçue au profit des sociétés de course pose de sérieuses difficultés et n'a, de ce fait, jamais été mise en oeuvre en dépit de son grand intérêt. Acquittée par les opérateurs de paris hippiques en ligne et assise sur les seules sommes engagées par les parieurs en ligne, son produit devait être affecté aux sociétés de courses, investies d'une mission de service d'intérêt économique général (SIEG).

L'article 1609 tertricies du code général des impôts avait ainsi fixé son taux dans une fourchette comprise entre 7,5 % et 9 % et le décret du 3 août 2010 l'avait arrêté à 8 %.

Ce projet français de redevance au profit des sociétés de courses a été notifié à la Commission européenne dès le 13 avril 2010 pour être examiné au regard du régime communautaire relatif aux aides d'Etat. Après plusieurs échanges au cours desquels la France a pu faire valoir que la redevance correspondait à une compensation pour charges de service public en se fondant sur l'article 106 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), la Commission européenne a décidé par une lettre du 17 novembre 2010, publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 14 janvier 201116(*), d'ouvrir une procédure formelle d'examen de la compatibilité de cette aide avec les règles du marché intérieur, conformément à l'article 108 du TFUE.

Dans sa lettre, la Commission européenne conteste tout particulièrement la qualification de SIEG. Il convient cependant de souligner qu'une résolution européenne du Sénat du 2 août 2011 relative à la redevance au profit des sociétés de courses estime que « c'est à bon droit que la France a qualifié de service d'intérêt économique général les missions de service public remplies par les sociétés de course ». Elle invite également, « au nom du principe de subsidiarité donnant aux Etats membres la liberté de définir les services d'intérêt économique général, la Commission européenne à donner une suite favorable à la notification effectuée par les autorités françaises concernant le financement par taxe affectée de la mission de service public d'amélioration de l'espèce équine et de promotion de l'élevage, de formation dans le secteur des courses et de l'élevage chevalin ainsi que de développement rural ».

Dans ce contexte d'incertitudes et de contentieux avec la Commission européenne, l'article 34 de la loi de finances pour 2011 a substitué à cette redevance, mais à titre réputé provisoire, une taxe dont le produit est directement versé au budget de l'Etat. Parallèlement, la fiscalité des paris hippiques a d'ailleurs été abaissée de 5,7 % à 4,6 %, dans le but d'accroître le résultat net du PMU reversé à la filière équine et d'améliorer ainsi son financement.

Sur le fond, la reconnaissance par la Commission européenne, dans son Livre vert sur les jeux en ligne publié le 24 mars 2011, d'une spécificité des courses de chevaux et des paris hippiques est néanmoins certaine. Un chapitre du Livre vert est ainsi consacré au financement des activités d'intérêt public et des événements sur lesquels reposent les paris hippiques.

Par ailleurs, une autre incertitude ressort du recours devant la CJUE introduit le 16 décembre 2010 par la Commission européenne sur l'application de taux de TVA réduits au bénéfice de la filière équine17(*). Il s'agit d'une demande récurrente de la Commission européenne, qui estime que ces taux ne peuvent être appliqués aux opérations relatives aux équidés dès lors que ceux-ci ne sont normalement pas destinés à être utilisés dans la préparation des denrées alimentaires ou dans la production agricole. Elle vise donc à contraindre la France à relever ses taux.

En la matière, une résolution européenne du Sénat du 29 mai 2011 sur l'application du principe de subsidiarité en matière de TVA a été adoptée dans le but de conforter la position traditionnelle française. Cette résolution précise ainsi que « c'est à bon droit que dans le cas particulier de la filière équine, la France ne partage pas l'analyse de la Commission européenne qui tend à priver la filière équine du bénéfice de l'application d'un taux réduit, au motif que tous les chevaux ne sont pas destinés de manière générale ou habituelle à la consommation ». Elle considère, au contraire, que « le taux réduit de TVA, ou à défaut un taux intermédiaire, doit continuer à s'appliquer à l'ensemble de la filière équine, tant à la livraison des équidés qu'aux activités qui s'y rattachent ».

Il convient en outre d'observer qu'un arrêt récent de la CJUE18(*) est intervenu dans le but de répondre à une question préjudicielle introduite par le Conseil d'Etat, par décision du 9 mai 2008, au sujet du monopole du PMU.

La Cour estime que le droit français en matière de paris hippiques, en cause au principal, constitue bien une entrave au principe de libre prestation de services en ce qu'il est de nature à limiter, pour les prestataires d'un Etat membre autre que la France, l'exploitation des paris hippiques hors hippodromes en France. Mais elle observe surtout qu'un « Etat membre cherchant à assurer un niveau de protection particulièrement élevé des consommateurs dans le secteur des jeux de hasard peut être fondé à considérer que seul l'octroi de droits exclusifs à un organisme unique soumis à un contrôle étroit des pouvoirs publics est de nature à permettre de maîtriser les risques liés audit secteur et de poursuivre l'objectif de prévention de l'incitation à des dépenses excessives liées aux jeux et de lutte contre l'assuétude au jeu d'une façon suffisamment efficace ».

Elle considère donc au total que, sous le contrôle du juge national, l'institution d'un monopole n'est pas contraire au droit communautaire, s'il repose, d'une part, « sur la constatation selon laquelle les activités criminelles et frauduleuses liées aux jeux et l'assuétude au jeu constituent un problème sur le territoire de l'Etat membre concerné auquel une expansion des activités autorisées et réglementées serait de nature à remédier » et d'autre part, s'il ne permet que la mise en oeuvre « d'une publicité mesurée et strictement limitée à ce qui est nécessaire pour canaliser les consommateurs vers les réseaux de jeu contrôlés ». On peut se demander si la publicité en France est limitée à ce strict nécessaire.

b) Au niveau national : l'avis de l'Autorité de la concurrence et la réponse du PMU

Au plan national, l'Autorité de la concurrence, sur auto-saisine et demande d'avis d'une association professionnelle (l'European Gaming and Betting Association - EGBA), a publié le 21 janvier 2011 un avis sur les conditions de concurrence dans les paris et jeux en ligne. L'Autorité s'est ainsi interrogée sur les conditions d'accès des opérateurs concurrents du PMU aux données nécessaires à l'organisation des paris, la coexistence dans une même entité d'activités concurrentielles et exercées en monopole, et sur l'avantage concurrentiel que détient le PMU dans le volume élevé d'enjeux qu'il collecte, en particulier dans son réseau physique.

L'Autorité a formulé plusieurs recommandations, portant notamment sur une meilleure formalisation de la mise à disposition des images et données relatives aux courses, et sur une séparation juridique et fonctionnelle des activités ouvertes exercées sous monopole. Elles n'ont aujourd'hui qu'un caractère indicatif mais peuvent laisser présager des critères d'appréciation plus formels et contraignants à l'avenir.

Extrait du communiqué de l'Autorité de la concurrence du 21 janvier 2011
relatif aux conditions de concurrence dans le secteur des paris hippiques

Un accès aux données hippiques dans des conditions transparentes et non discriminatoires

Certains opérateurs alternatifs ont dénoncé les conditions imposées par les sociétés de courses pour accéder aux informations hippiques (programmes des courses, chevaux et jockeys partants, résultats officiels etc.) nécessaires à l'organisation de paris. Les liens existant entre le PMU et les sociétés de courses seraient à cet égard susceptibles d'entraîner un risque d'éviction des concurrents du PMU.

Pour prévenir ce risque, l'Autorité recommande aux pouvoirs publics de renforcer les dispositions réglementaires déjà existantes afin de garantir des conditions d'accès à ces informations dans des conditions transparentes et non discriminatoires. A cet égard, elle préconise l'élaboration d'une convention-type de mises à disposition d'images et de données relatives aux courses précisant notamment de manière limitative la nature des informations que les sociétés mères de courses peuvent demander aux opérateurs agréés, en échange de l'accès aux informations nécessaires pour organiser les paris hippiques.

L'Autorité recommande également l'instauration d'un mécanisme de surveillance et de sanction du respect de ces obligations sous l'égide de l'ARJEL.

Permettre aux opérateurs alternatifs d'être compétitifs

Le PMU et la Française des jeux disposent d'un monopole sur l'offre de paris proposés dans les points de vente physique (cafés, bars, débits de tabac...), alors qu'ils exercent en parallèle une activité concurrentielle d'offre de jeux et paris en ligne.

La coexistence de ces deux activités peut présenter certains risques pour la concurrence, notamment du fait de l'exploitation de la notoriété des marques du PMU et de la Française des jeux pour promouvoir leurs activités en ligne et du risque de subventions croisées entre les activités exercées en monopole et les activités ouvertes à la concurrence.

L'Autorité recommande la séparation juridique et fonctionnelle des activités exercées en monopoles et des activités exercées sur le marché concurrentiel, remède qu'elle préconise régulièrement dans une telle hypothèse.

Elle a par ailleurs relevé un risque de distorsion de la concurrence lié à l'avantage concurrentiel détenu par le PMU du fait de l'importance de la masse des enjeux qu'il collecte, notamment dans ses points de vente physique. Le volume des enjeux collectés lui permet en effet de distribuer aux gagnants de paris complexes (type Quinté dans l'ordre), une rémunération plus élevée que celle qui peut être proposée par les opérateurs alternatifs.

A cet égard, l'Autorité recommande la mise en place de mécanismes d'abondements des gains entre courses, qui permettraient aux opérateurs alternatifs de proposer des paris susceptibles de concurrencer efficacement le pari « Quinté plus » proposé par le PMU. Elle invite le législateur à procéder à une clarification de la législation applicable sur ce point.

Source : communiqué publié sur le site Internet de l'Autorité de la concurrence

Par la voix de son secrétaire général, le PMU a affirmé en juin 2011 avoir coopéré avec l'Autorité de la concurrence et tenu compte de ses préoccupations. Sans se prononcer sur le fond, votre rapporteur constate cependant que le PMU s'est davantage attaché à défendre la légitimité de son organisation qu'à la modifier dans un sens pleinement conforme aux recommandations de l'Autorité. Les réponses du PMU portent sur les points suivants :

- il a confirmé la mise en place d'une séparation stricte de ses bases de données clients issues de son activité de monopole et de son activité de paris hippiques en ligne. Cette séparation s'accompagne d'une séparation fonctionnelle de ses équipes commerciales entre ces deux activités. Votre rapporteur relève que le PMU n'entend pas franchir le pas de la séparation juridique que préconise l'Autorité ;

- il a informé l'Autorité d'une évolution de la Carte PMU qui conduira à ce que le compte adossé à la Carte PMU pour la prise de paris hippiques dans le réseau physique soit distinct du compte qu'un titulaire de Carte PMU ouvre pour pouvoir jouer sur le site pmu.fr. Le seul lien existant entre cette carte et les activités en ligne du PMU sera ainsi supprimé ;

- par ailleurs, le PMU a expliqué en détail le fonctionnement et l'objectivité de la comptabilité séparée qu'il a mise en place pour ses activités de jeux et paris en ligne, et a proposé d'y apporter certains amendements afin de mieux prendre mieux en compte le risque de subventions croisées évoqué par l'Autorité ;

- enfin sur la question de la marque, le PMU a expliqué les raisons à la fois juridiques et économiques pour lesquelles il estime qu'une distinction au niveau de la marque entre ses activités de prise de paris en dur et en ligne n'était pas justifiée et serait même disproportionnée. Il a en revanche proposé une adaptation de la marque et du logo utilisés sur le site pmu.fr afin de les différencier de la marque du monopole de la prise de paris hippiques dans le réseau physique.

C. UN MODE DE RÉGULATION ORIGINAL ET PRESCRIPTEUR EN EUROPE

1. L'aspiration croissante à une plus grande harmonisation européenne
a) La Commission européenne a dû préciser sa stratégie

En initiant des procédures d'infraction, suivies de réformes ou projets dans de nombreux Etats membres, la Commission a ouvert la voie à l'édification progressive d'une plus grande harmonisation des législations nationales, dont les principes reposaient jusqu'alors sur les subtilités de la jurisprudence de la CJUE, et s'est vue de facto contrainte de préciser sa politique sur les jeux.

Elle y était aussi incitée par le dynamisme de la croissance de l'offre, les évolutions technologiques, susceptible de multiplier les opportunités de dématérialisation du jeu sans contrôle, et les initiatives prises par les deux autres institutions européennes :

- le Parlement européen, qui a adopté à une large majorité, le 10 mars 2009, une résolution sur l'intégrité des jeux en ligne ;

- et le Conseil, qui a pour la première fois adopté à l'unanimité, le 10 décembre 2010, d'importantes conclusions sur le cadre relatif aux jeux de hasard et aux paris dans les Etats membres.

La présidence belge de l'Union européenne a également organisé, le 12 octobre 2010, une conférence sur le rôle des autorités dans la réglementation des jeux de hasard.

Michel Barnier, commissaire en charge du marché intérieur et des services, a pleinement pris la mesure du « retard » de la Commission en la matière comme des attentes et enjeux sur la nécessité d'un encadrement de cette activité. Il a ainsi confirmé, lors de la conférence précitée, son intention d'ouvrir le débat sur les jeux en ligne, dans le respect du principe de subsidiarité, et d'aborder des thèmes tels que l'impact sociétal du jeu en ligne, les dimensions de l'ordre public, la contribution éventuelle au financement des filières hippique et sportive, et les moyens de garantir le respect par les opérateurs des nouvelles règles définies par le régulateur.

b) Le Livre vert de mars 2011 doit être suivi de vraies avancées

Cette démarche a abouti à la publication, le 24 mars 2011, d'un Livre vert sur les jeux d'argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur, qui a été soumis à consultation publique jusqu'au 31 juillet. Conformément à sa vocation, ce document ne préjuge pas des conclusions de la Commission sur la nécessité éventuelle de prendre des mesures ni sur leur contenu ou leur forme, mais établit un bilan du marché, identifie les enjeux et problèmes19(*) actuels et pose de nombreuses questions en vue d'éclairer sa réflexion. Pour l'heure, « les Etats membres conservent toute latitude pour déterminer leur approche dans ce secteur, dans les limites fixées par les principes énoncés dans la jurisprudence de la CJUE ». Le Livre vert n'en a pas moins tourné la page du « mythe » de la reconnaissance mutuelle, en admettant le principe de subsidiarité et une législation nationale pour le maintien de l'ordre public.

Ainsi qu'il est précisé dans le Livre vert, le secteur des jeux d'argent et de hasard représentait un produit brut des jeux (PBJ) estimé à 75,9 milliards d'euros en 2008 dans l'UE 27, dont 7,5 % (soit 6,16 milliards d'euros20(*)) pour les services en ligne. Internet demeure pour ces derniers le principal canal de diffusion, mais les taux de croissance les plus élevés d'ici 2012 sont attendus sur les nouvelles applications mobiles (smartphones et tablettes) et la télévision par Internet.

Selon toute logique, ce Livre vert pourrait être suivi par un Livre blanc fin 2011 ou début 2012, qui marquerait une nouvelle étape vers des propositions d'action ou de législation communautaire. Ainsi qu'il a eu l'occasion de l'expliquer lors de l'examen du projet de loi français, votre rapporteur estime, compte tenu de la multiplication des mesures nationales dans un secteur par définition transfrontalier, que les institutions européennes ne pourront guère s'abstenir de mettre en place un cadre communautaire plus harmonisé, qui soit en phase et non plus en décalage avec la réalité.

Un tel cadre devra à tout le moins garantir l'existence d'autorités nationales de régulation, des procédures de coopération efficaces et le respect d'impératifs d'ordre public tels que la prévention de la criminalité et de l'addiction et la protection des joueurs vulnérables. En revanche, l'harmonisation de la fiscalité (en particulier les modalités d'assiette et d'affectation), bien qu'elle soit une composante essentielle de l'équilibre économique du secteur des jeux et des filières, est hypothétique puisqu'elle requiert l'unanimité des Etats membres.

Le commissaire Michel Barnier semble avoir été convaincu par les résultats de la consultation publique sur le Livre vert puisqu'il a annoncé, fin septembre 2011, la présentation d'une directive mi-2012. Ses ambitions seraient pragmatiques puisque ce texte ne porterait pas sur l'organisation concurrentielle du secteur ni a fortiori sur son régime fiscal, mais se concentrerait sur deux objectifs :

- la protection des consommateurs et la lutte contre les offres illégales ;

- le renforcement des ressources des filières sportives, avec la mise en place d'un « juste retour » qui pourrait s'inspirer du « droit au pari » de la législation française.

La création d'un « passeport » européen pour l'offre transfrontalière de jeux, sur le modèle de certains produits et services financiers, paraît difficilement envisageable compte tenu de l'importance des enjeux d'ordre public et de la sensibilité culturelle et politique de ce secteur. La reconnaissance mutuelle des agréments supposerait quant à elle de disposer de garanties solides sur un niveau élevé et homogène d'exigences imposées aux opérateurs en Europe, ce qui n'est assurément pas le cas aujourd'hui.

2. Un nouveau cycle de régulation en Union européenne

Conformément à sa culture du bookmaking et à sa tradition libérale, le Royaume-Uni est le principal marché européen du jeu en ligne et a devancé les autres grand Etats européens (Allemagne, Espagne, France, Italie...) pour mettre en place en 2005, avec le Gambling Act, un modèle de régulation ouvert et compétitif. L'Italie a suivi peu après dans le cadre d'une démarche générale de renforcement de la concurrence et d'atténuation des importantes barrières à l'entrée de certains services professionnels. Les décrets-lois dits « Bersani » de juin 2006 ont ainsi permis l'octroi de licences pour le jeu en dur et en ligne.

Certains « petits » Etats et territoires, en particulier Alderney, Gibraltar, Malte et l'Ile de Man, ont cependant constitué un important avantage comparatif au cours de la dernière décennie en proposant un cadre réglementaire et surtout fiscal très favorable. La régulation des jeux en ligne dans l'Union européenne était donc très fragmentée lors de la présentation du projet de loi français en 2009, et reflétait des préoccupations économiques, culturelles et éthiques très différentes selon les Etats.

Ce véritable « patchwork » de législations nationales est toujours d'actualité. Plusieurs Etats membres qui avaient amorcé une réflexion sur l'ouverture à la concurrence, en particulier le Danemark, l'Espagne, la Grèce ou les Pays-Bas, ont cependant porté une attention particulière à la mise en place du nouveau cadre français de régulation, a fortiori après que la Commission européenne l'eût validé. Fondée sur un équilibre subtil entre concurrence et respect de l'ordre public juridique et social, cette régulation est susceptible d'accéder au rang de « modèle » intermédiaire, notamment pour ce qui concerne le périmètre d'ouverture et les conditions d'agrément.

Sa composante fiscale est cependant perçue comme restrictive (cfinfra) et suscite moins d'intérêt, les projets en cours ou récemment finalisés retenant plutôt l'assiette du PBJ et une pression fiscale inférieure. Dans ce domaine, les Etats réalisent un arbitrage entre les retombées économiques et fiscales liées à la croissance d'un nouveau secteur et les motifs d'ordre public, en particulier au regard de l'addiction, qui justifieraient un développement maîtrisé ou « bridé ».

Le « paysage » actuel de la régulation des jeux en ligne en Europe, dont le tableau ci-après fournit un état des lieux pour les principaux Etats, fait ainsi apparaître trois groupes de pays :

- les Etats qui demeurent attachés à l'interdiction des jeux en ligne (République tchèque) ou au monopole public de facto ou de jure (Finlande, Portugal, Slovénie, Suède) ;

- ceux - les plus nombreux - qui se sont engagés, depuis 2010 ou d'ici 2012, dans une démarche de libéralisation partielle : Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Chypre, Danemark, Espagne, Hongrie, Irlande, Lituanie (où le poker est assimilé à un sport), Pays-Bas, Pologne et Roumanie. Les modalités de l'ouverture peuvent toutefois varier sensiblement, en particulier s'agissant du périmètre et de la fiscalité. A cet égard, le projet des Länder allemands21(*) (cf. infra) apparaît assez minimaliste, avec une fiscalité dissuasive et une ouverture limitée aux paris sportifs en ligne et du réseau physique. La Commission européenne a d'ailleurs émis un avis négatif sur cette réforme le 18 juillet 2011. A contrario, la nouvelle règlementation espagnole est perçue par les opérateurs comme offrant un environnement favorable, en particulier du fait du périmètre des jeux autorisés ;

- et à l'autre extrémité du spectre, les pays qui proposent une ouverture complète ou quasi-complète à la concurrence : Estonie, Italie (depuis la réforme de juin 2009), Lettonie, Luxembourg22(*), Malte, Royaume-Uni et Slovaquie.

La loi française s'inscrit incontestablement dans un mouvement européen de libéralisation qui prend de l'ampleur et fragilise graduellement la position des Etats les plus restrictifs. Des « retours en arrière » ne sont toutefois pas à exclure. Le gouvernement britannique a ainsi annoncé vouloir réformer sa législation d'ici fin 2012 afin d'assurer une plus grande équité, en particulier sur le terrain fiscal, entre les opérateurs titulaires d'une licence britannique et ceux domiciliés et agréés « offshore » dans des Etats et territoires relevant de la « Liste blanche23(*) », qui bénéficient d'un libre-accès au marché sans être soumis aux mêmes obligations.

Etat des lieux de l'ouverture des jeux en ligne au 1er octobre 2011 dans les principaux marchés européens

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Allemagne

Traité inter Länder prolongé fin 2007 : monopole d'Etat sur tous les jeux d'argent.

Présentation en avril 2011 d'un projet de loi de régulation des jeux en ligne commun à 15 Länder, suite à l'avis rendu par la CJUE le 8 septembre 2010.

Le Land du Schleswig-Holstein a néanmoins adopté une législation autonome et plus souple le 15 septembre 2011.

Compétence exclusive des Länder pour les loteries, partagée pour les autres jeux.

- Traité inter Länder : tous les paris sportifs et hippiques, poker et casino pour les seuls casinos terrestres. Monopole actuel en vigueur jusqu'à fin 2011. Régime de licence à compter de mars 2012.

- Schleswig-Holstein : tous les jeux et paris sportifs en ligne, sauf les jeux de table autres que le poker. Les jeux de roulette, black jack et de baccarat en ligne ne seront ouverts qu'aux opérateurs « en dur ».

La cour fédérale de justice a confirmé le 28 septembre 2011 l'interdiction de l'offre privée de jeux en ligne, et donc le monopole de l'Etat. Le projet du Schleswig-Holstein serait donc invalidé.

- Traité inter Länder : taxation envisagée des mises au taux de 16,67 %.

- Schleswig-Holstein : 20 % du PBJ pour tous les jeux et paris autorisés.

Au niveau de chaque Land.

Les FAI doivent bloquer les sites interdits et les banques les transferts d'argent.

Les serveurs doivent être situés en Allemagne. Pas de publicité TV.

Il est prévu de délivrer uniquement sept licences de paris sportifs en 2012 pour cinq ans. La licence de distribution sur le réseau physique est limitée à 350 points de vente.

Pari en direct possible uniquement sur le résultat final.

Le 18 juillet 2011, la Commission européenne a jugé le projet non conforme à la législation communautaire ; il devrait donc évoluer d'ici fin 2011. Il n'est pas non plus exclu qu'un accord soit trouvé avec le Schleswig-Holstein, qui table sur une convergence d'intérêts concernant les casinos.

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Belgique

Loi du 10 janvier 2010 portant modification de la loi du 7 mai 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2011 : cadre juridique, fiscal et technique commun à tous les jeux de hasard du réseau physique, sauf les loteries.

Début septembre 2011, les décrets d'application n'étaient pas publiés.

Monopole de la Loterie nationale sur les jeux de loterie. Régime de licence pour les autres jeux de hasard du réseau physique.

Ouverture progressive et partielle des jeux en ligne : dans un premier temps, seuls les opérateurs du réseau physique (casinos, salles de jeux et organisateurs de paris sportifs) peuvent se diversifier.

Pouvoir délégué aux trois régions :

- Wallonie et Flandres : 11 % du PBJ ;

- Bruxelles : 15 % du PBJ.

Commission des jeux de hasard

Les jeux et paris proposés doivent être les mêmes dans les deux canaux de distribution.

Incertitude sur la compatibilité avec le TFUE du lien entre exploitation en dur et en ligne.

Les serveurs principaux et le siège social doivent être situés en Belgique.

Discussions en cours sur les procédures de blocage de l'adresse IP et des paiements.

Danemark

3 lois du 25 juin 2010 et une loi du 1er juillet 2010.

Entrée en vigueur reportée à 2012 à la suite d'une procédure de la Commission européenne au titre des aides d'Etat, la fiscalité des jeux de casino en ligne étant inférieure à celle des jeux en dur.

Le 20 septembre 2011, la Commission a validé ce régime, au motif que « les effets positifs de la libéralisation du secteur l'emportent sur les éventuelles distorsions de concurrence ».

Ouverture des paris sportifs, du poker (avec tables internationales) et du casino en ligne.

Maintien du monopole de Danske Spill sur les loteries, le bingo, le keno et les paris hippiques en ligne.

En l'attente de la décision de la Commission, maintien du monopole d'Etat sur tous les jeux d'argent et de hasard.

20 % du PBJ sur tous les jeux en ligne autorisés.

Spillemyn-Digheden (SPM)

Pas de condition de siège social au Danemark. Les serveurs peuvent être situés hors du territoire si l'opérateur a été agréé par une autorité ayant conclu un accord de coopération avec la SPM (mais exceptions possibles au profit de Malte et Gibraltar).

Régime d'encadrement de la publicité comparable à celui britannique. Pas de politique d'encadrement des bonus.

Le cryptage des données est réalisé par le régulateur.

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Espagne

Contexte de privatisation de 30 % du capital de la Loterie nationale.

Nouvelle loi de réglementation du jeu en ligne, publiée le 27 mai 2011.

Le processus de licence doit commencer en novembre 2011 pour une activité commerciale avant Noël.

Cinq catégories de jeux et paris autorisés :

- paris sportifs : à cote fixe, mutuels, croisés, en direct (avec des restrictions) ;

- paris hippiques : mutuels et à cote fixe, ouverture aux courses internationales ;

- poker : cash game et tournois (sites .es seulement) ;

- casino : jeux de table uniquement ;

- bingo.

Evolution possible à moyen terme : machines à sous, betting exchange, poker international.

Maintien du monopole de la LAE et de la ONCE pour les loteries.

Projet de loi originel : 5 % à 22 % des mises selon les jeux.

Dernière version :

- paris sportifs : 25 % du PBJ (+ 5 % maximum de taxe régionale) pour la cote fixe, 22 % et 4,4 % pour le mutuel ;

- poker, casino, bingo : 25 % du PBJ (+ 5 % maximum de taxe régionale ;

- paris hippiques : 25 % et 5 % pour la cote fixe, 15 % et 3 % pour le mutuel.

Commission nationale du jeu (CNJ)

De nombreuses contraintes opérationnelles doivent être précisées par la CNJ.

Système de double licence : globale (15 ans) et spécifique à chaque jeu (5 ans). Pas de reconnaissance mutuelle.

Procédures de blocage informatique et de blocage des transactions.

Exigence de « coffre-fort » analogue à celle française. Pas de contrainte de localisation des serveurs. Suffixe .es uniquement.

Amendes élevées pour les opérateurs illégaux.

TRJ plancher et plafond fixés par le régulateur.

France

Loi du 12 mai 2010.

Jeux en ligne pour lesquels le hasard n'est pas prépondérant : paris sportifs à cote fixe ou mutuels, paris hippiques mutuels, poker.

Incertitude sur les jeux d'adresse (skill games).

Prélèvements sociaux inclus :

- paris sportifs : 9 % des mises ;

- paris hippiques : 14,4 % des mises ;

- poker : 2 % des mises.

Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL)

Pas de reconnaissance mutuelle.

Pas de condition de siège social en France, mais le site de jeux doit comporter un suffixe « .fr » et le « coffre-fort » doit être situé sur le territoire et accessible en permanence.

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Gibraltar

Ordonnance sur les jeux de 1958 (Gaming Act), actualisée par le Gambling Act de 2005, entré en vigueur le 26 octobre 2006.

Code de bonnes pratiques (« Generic Code », depuis 2008), code sur l'anti-blanchiment, lignes de conduite (guidelines) et standards (Remote Technical and Operating standards).

Tous les jeux en ligne. Premières licences accordées en 1998.

Au 31 mars 2011, 36 licences octroyées à 20 opérateurs : 21 pour les jeux de casino, 13 pour les paris à cote fixe, une pour le betting exchange et une pour les paris à fourchette sur instruments financiers.

Jeu « en dur » : un casino, deux boutiques de paris, 220 machines à sous (pubs, bars et autres locaux autorisés.

1 % du chiffre d'affaires, plafonné à 42,5 millions £.

Gibraltar Regulatory Authority.

L'Autorité réglementaire est également compétente pour les communications, la protection des données et les satellites.

Plus de 10 % de la population travaille dans l'industrie des jeux.

Parmi les conditions d'octroi d'une licence :

- certificat d'un des quatre organismes de contrôle agréés, attestant l'intégrité du logiciel ;

- engagement pour une politique du jeu responsable (liens vers des sites d'assistance aux joueurs compulsifs, option d'auto-exclusion, mesures d'interdiction de l'accès des mineurs dans les casinos).

Grèce

Projet de loi en janvier 2011, intitulé « Règlementation du marché des jeux - Exploitation des jeux de hasard sur des machines de jeux ou en ligne ».

Nouvelle version en mars 2011, avis négatif de la Commission en avril à une révision en urgence.

Nouveaux aménagements et loi adoptée le 4 août 2011.

Tous les jeux en ligne (paris sportifs et hippiques, poker, casino, bingo).

Premières licences au premier trimestre de 2012. Pas de limitation du nombre, contrairement à la version initiale.

Maintien jusqu'en 2020 des droits exclusifs du monopole d'Etat (OPAP) sur les paris sportifs en dur et les jeux de loto.

30 % du PBJ, avec paiement rétroactif au 1er janvier 2010.

Taxe de 10 % sur les gains des joueurs.

Une autorité dédiée doit être créée.

Licence accordée pour 5 ans et renouvelable.

TRJ plancher de 80 %, pas de plafond.

Site avec suffixe « .gr » obligatoire. Siège social de l'opérateur domicilié en Grèce, de même que le serveur et le stockage des données. Paiements uniquement via des institutions financières établies en Grèce.

Procédures de blocage informatique et des paiements.

Le marché illégal était évalué à plus de 2 milliards € en 2010, la propension à jouer des Grecs étant parmi les plus fortes dans le monde.

Manque de clarté du régime applicable aux « marques blanches ».

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Italie

Décret « Bersani » du 4 juillet 2006 (14 000 licences de jeu en dur et 33 licences de jeu en ligne).

Réforme par le décret-loi sur les Abruzzes du 28 avril 2009, intégré dans la loi du 24 juin 2009.

Nouvelle loi promulguée le 6 juillet 2011.

Ouverture progressive :

- fin 2006 : paris sportifs et hippiques à cote fixe, poker en tournoi ;

- fin 2009 : bingo à 90 numéros ;

- juillet 2011 : poker cash game et casinos en ligne ;

- d'ici fin 2011 : jeux de grattage de la loterie nationale, jeux de hasard à cote fixe, loteries virtuelles ;

- à venir : paris sur événements virtuels, autres bingos.

Originellement sur les mises, puis sur le PBJ en 2009 :

- 3,5 % pour les paris sportifs ;

- 10 % pour les paris hippiques ;

- 3 % pour les jeux de compétence ;

- 11,5 % pour le bingo ;

- 20 % pour les autres jeux (poker, jeux de grattage ou de chance).

Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS).

L'AAMS n'est pas une autorité indépendante au sens français car elle dépend directement du ministère des finances.

Licence obligatoire, ouverte à tout opérateur basé dans l'EEE (sauf Jersey, Guernesey et l'Ile de Man), octroyée pour 9 ans, coût 350 000 € HT.

TRJ plancher de 80 % (paris) à 90 % (poker cash game et casinos), pas de plafond.

Pas de reconnaissance mutuelle.

Site Internet avec suffixe « .it ».

Le numéro de sécurité sociale est requis pour l'enregistrement du joueur.

L'AAMS met à disposition des opérateurs son système de vérification des données.

Pas de procédure de blocage des paiements, mais les établissements financiers et de paiement doivent fournir des informations (sous peine d'amende) sur les transactions avec des sites non autorisés.

Malte

Ordonnance « Public Lotto » de 2000, puis modification de la règlementation en 2004.

Ouverture totale des jeux en ligne.

De 0,5 % des mises à 5 % du PBJ selon la licence, avec un plafonnement du montant.

Commission des jeux (originellement Lotteries and Gaming Authority).

4 types de licences, accordées pour 5 ans : jeux de casino et de hasard, paris sportifs, annonceurs et sociétés de promotion établies à Malte, gestionnaires de services de jeux en ligne (hors opérateurs).

Pays

Cadre juridique

Champ de la concurrence

Fiscalité
(hors coût des licences)

Régulateur

Autres caractéristiques

Pays-Bas

Le 23 mars 2011 dans l'affaire Betfair, le Conseil d'Etat a décidé que le processus d'octroi de droits exclusifs à De Lotto était illégal.

Monopole étatique de fait.

Fin mars 2011, le Gouvernement a annoncé envisager un régime de licence pour tous les jeux en ligne (poker, bingo, casino et paris).

Ouverture attendue au troisième trimestre 2012.

Non encore fixé.

Un produit fiscal supplémentaire d'environ 100 millions € est espéré.

N.S.

En février 2009, le Gouvernement a demandé aux banques néerlandaises de ne plus accepter les paiements des citoyens hollandais à l'égard d'opérateurs basés à l'étranger.

Pologne

Nouvelle loi adoptée le 13 juillet 2011, modifiant la loi sur les jeux de hasard et certaines autres lois.

Interdiction en 2009.

Légalisation des seuls paris mutuels et à cote fixe en ligne, sportifs ou hippiques.

Processus de licence à compter du dernier trimestre 2011 pour une délivrance à compter de janvier 2012.

- paris sportifs : 12,5 % des mises ;

- paris hippiques : 2,5 % des mises.

N.D.

Compatibilité contestée de certaines dispositions avec le TFUE.

Procédure de blocage des comptes bancaires pendant 72h, sur injonction administrative.

Nom de domaine en .pl, le siège social et le serveur « miroir » doivent être situés en Pologne.

Royaume-Uni

Gambling Act de 2005, entré en vigueur le 1er septembre 2007.

Loi de finances pour 2007.

Suite à la fermeture de Full Tilt Poker, le Gouvernement a annoncé une réforme de la réglementation s'appliquant aux opérateurs offshore, d'ici fin 2012.

Champ extensif : paris, jeux de cercle, jeux de casino, bingo.

A terme, les opérateurs exerçant une activité au RU devront être titulaires d'une nouvelle licence de la Gambling Commission.

Paris hippiques et sportifs, jeux de cercle : 15 % du PBJ.

Taxe (« levy ») de 10,75 % du PBJ pour les paris sur les courses hippiques au RU.

Gambling Commission

Quasi-reconnaissance mutuelle des agréments (procédure rapide), pour les opérateurs établis dans une juridiction figurant sur une « liste blanche ». Ce principe devrait être partiellement remis en cause par la future réforme.

3 types de licences :

- opérationnelle, dès lors qu'un équipement est sur le territoire ;

- personnelle, pour le management et certaines fonctions ;

- pour les lieux de distribution (sauf pour les opérateurs en ligne).

Règles précises d'encadrement de la publicité.

Source : commission des finances, d'après le Livre blanc de l'Association française du jeu en ligne (juin 2011), Europolitique du 19 juin 2011 et des sites Internet.

Peu ou prou, l'adaptation progressive à la réalité transfrontière du jeu en ligne peut, par le « parangonnage » et le constat de l'inefficacité des interdictions générales, contribuer sur le long terme à une relative convergence des législations nationales. En formulant des avis circonstanciés sur les projets de réforme, comme cela a été le cas pour l'Allemagne, la France ou la Grèce, la Commission européenne assure également un minimum de cohérence en se fondant sur le respect du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Votre rapporteur considère cependant que ce lent mouvement de convergence se traduit par d'inutiles pertes de temps et d'énergie et que l'Union européenne gagnerait à ce que la Commission « reprenne la main » de manière plus proactive pour mettre en place un certain degré d'harmonisation.

3. Les Etats-Unis sur la voie de l'ouverture ?
a) Une dialectique non résolue entre légalisation et interdiction

Le Congrès américain a adopté en septembre 2006 une loi d'initiative parlementaire, le Unlawful Internet Gambling Enforcement Act, qui a établi au niveau fédéral l'interdiction de tout commerce de jeux en ligne entre les Etats américains24(*) et avec des pays étrangers, ainsi que des transactions bancaires avec de tels sites.

Si elle prohibe explicitement les paris sportifs et jeux de casino en ligne, cette loi est cependant plus ambigüe sur le régime du poker en ligne. Certaines juridictions ont ainsi pu considérer que le Texas Hold'em était licite en tant que l'adresse prédominait sur le hasard. Des sites réputés de poker, en particulier ceux de Pokerstars et de Fulltiltpoker, ont dès lors rencontré un certain succès sans faire l'objet de sanctions pendant plusieurs années.

La situation, passablement compliquée par les différences de législation entre les Etats et le niveau fédéral, a évolué à partir de 2009 et on assiste à une sorte de phase de transition dont témoignent deux directions opposées :

- en mai 2009, le député Barney Frank25(*) a présenté une proposition de loi tendant à établir un cadre fédéral régulé pour les jeux en ligne, selon un système de licences accordé par le Trésor, auquel chaque Etat serait libre de participer. Son processus d'examen au Congrès a cependant connu des péripéties et n'est pas achevé. Plusieurs Etats ont également envisagé de libéraliser en tout ou partie le secteur sur leur territoire, et parfois amorcé un processus législatif : la Californie dès début 2010, mais pour une ouverture dont le périmètre n'est pas arrêté26(*) et qui n'interviendrait pas avant 2012, le New Hampshire en juin 2010, ou le New Jersey en septembre 2010 (légalisation du betting exchange et des paris mutuels simples) ;

- le procureur du district sud de l'Etat de New-York a engagé fin 2010 des procédures à l'encontre d'établissements bancaires (tels la Goldwater Bank) ayant accepté des transactions avec des sites de jeux interdits. L'opérateur Sportingbet a conclu un accord permettant d'éviter des poursuites, et Bwin s'est retiré du marché. En décembre 2008, Partygaming avait déjà accepté un accord portant sur le versement de 300 millions de dollars de recettes enregistrées entre 1997 et 2006.

b) Le « Black Friday » et ses prolongements en Europe

L'affaire dite du « Black Friday » a cristallisé ces tensions en donnant des arguments aux partisans de la prohibition comme d'un cadre ouvert mais sécurisé. Sans entrer dans les détails, rappelons que cette expression fait référence à la décision du Gouvernement américain, rendue publique le vendredi 15 avril 2011, de fermer l'accès aux sites « .com » de trois des principaux opérateurs de poker aux Etats-Unis : Pokerstars, Rekop Limited (propriétaire du groupe Full Tilt Poker) et Absolute Poker. Les noms de domaines des sites ont également été saisis.

Il en est résulté le blocage de plusieurs centaines de millions de dollars de dépôts et gains réalisés par les résidents américains. Si les joueurs de Pokerstars ont pu être remboursés après la réouverture du site, ceux inscrits sur les sites de Full Tilt ont été confrontés à de réelles difficultés. En outre, onze dirigeants de ces trois opérateurs ont été mis en examen, à la suite d'une action initiée par le FBI et le Department of Justice de l'Etat de New-York, sur les chefs d'association de malfaiteurs (« conspiracy ») portant sur le blanchiment d'argent, l'exploitation illégale de jeux en ligne et la fraude bancaire. Des mesures conservatoires de blocage d'environ 75 comptes bancaires, dont ceux des dirigeants et des sites incriminés, ont été prononcées27(*).

Cette action judiciaire marquante a rapidement mis en péril l'activité de l'opérateur Full Tilt et a exercé des conséquences en Europe, plus particulièrement au Royaume-Uni et en France où il disposait d'agréments. Le blocage des comptes bancaires de Raymond Jack Bitar, propriétaire exclusif de Rekop Limited, a en effet directement affecté la capacité financière de l'opérateur. Le 29 juin, l'autorité de régulation d'Alderney, l'Alderney Gambling Control Commission, a dès lors prononcé la suspension des licences octroyées à quatre sociétés du groupe en vue de protéger le public.

Cette décision a eu pour effet de bloquer l'accès sur le territoire français du site fulltiltpoker.fr, dont certaines infrastructures informatiques sont situées au Royaume-Uni. Ce faisant, elle a également empêché l'accès des joueurs français à leur compte joueur, et potentiellement mis en péril le retrait de leurs fonds ou leur remboursement.

Constatant l'absence de continuité du service de jeu en ligne et les « conséquences d'une particulière gravité qui en découlent pour les joueurs français », le collège de l'ARJEL - après une mise en demeure adressée le 29 juin et demeurée infructueuse - a suspendu à titre provisoire l'agrément de Rekop Limited le 4 juillet 2011. Cette décision a été maintenue le 15 septembre, après audition le même jour des dirigeants de la société.

En septembre, l' « affaire Full Tilt » a en outre pris un nouveau visage, celui de l'escroquerie pure et simple. Le procureur de New York a en effet évoqué un « schéma de Ponzi », c'est-à-dire un montage pyramidal par lequel Full Tilt aurait utilisé les sommes placées par les nouveaux joueurs pour payer les gains des joueurs existants28(*). Les dirigeants, parmi lesquels figurent des joueurs professionnels, sont également accusés d'avoir, de 2007 à 2011, détourné à leur profit les dépôts des joueurs et les liquidités de la société, à hauteur d'environ 440 millions de dollars, précipitant ainsi sa quasi-faillite.

Parallèlement, des discussions ont été engagées avec certains investisseurs pour la reprise des filiales européennes du groupe.

Cette séquence fort dommageable pour la réputation du poker en ligne met donc en lumière au moins trois questions importantes :

- les interactions inévitables entre des législations purement nationales, qui renforcent au niveau européen l'exigence d'une harmonisation minimale des conditions d'agrément ;

- la mise en cause de la capacité de l'Alderney Gambling Control Commission à faire preuve de vigilance et à assumer ses diligences et devoirs de régulateur, au motif notamment qu'elle aurait dû tirer plus tôt les conséquences des difficultés que rencontrait Rekop Limited, avant l'épisode du « Black Friday », avec la justice américaine. Cette problématique de l'adéquation des moyens aux missions dans des Etats ou territoires offrant un cadre de régulation souple n'est d'ailleurs pas propre au secteur des jeux et a été évoquée dans le domaine financier ;

- la sécurité financière des joueurs en cas d'insolvabilité, de discontinuité de l'activité ou de fraude avérée de l'opérateur. En France, l'exigence, parmi les critères d'agrément, d'une assurance destinée à couvrir le solde positif des comptes joueur paraît s'imposer.

II. LE NOUVEL ENVIRONNEMENT CONCURRENTIEL : UN SUCCÈS AU PRIX FORT ?

Plus d'un an après l'ouverture du marché, certaines craintes exprimées lors des débats parlementaires ne se sont pas concrétisées : le professionnalisme de l'ARJEL lors de l'octroi des agréments n'a pas été réellement contesté, l'offre de jeux en ligne est relativement diversifiée et n'a pas « cannibalisé » le marché des paris du réseau physique, le financement des filières a été conforté (en particulier celui de la filière hippique) et l'offre illégale - pour autant que les données en la matière puissent être jugées fiables - se serait considérablement réduite.

Ainsi que l'ont souligné un certain nombre d'interlocuteurs de votre rapporteur, notamment les opérateurs « historiques » et membres de la Fédération française des entreprises de jeux en ligne (FFEJEL), l'ouverture du marché s'est donc traduite par un triple succès économique, institutionnel et juridique.

L'évolution récente du marché depuis le début de l'année 2011 et l'analyse du modèle économique des nouveaux opérateurs fournissent cependant de nouveaux motifs d'inquiétude : le marché des paris sportifs plafonne voire régresse, la rentabilité des paris en ligne apparaît structurellement inaccessible et certains opérateurs songent à se retirer du marché français. Le régime fiscal concentre les critiques des nouveaux opérateurs et est présenté comme le principal frein à l'optimisation des recettes fiscales et à un développement dynamique de l'offre légale, avec à moyen terme le risque que les joueurs déçus et frustrés reviennent sur les sites illégaux.

Une ligne de fracture se dessine donc entre, d'une part, les deux opérateurs historiques, qui ont vu leur activité - en dur comme en ligne - croître malgré l'ouverture, et sont donc partisans d'un relatif statu quo, et d'autre part, les nouveaux concurrents, qui déplorent des contraintes trop lourdes, une concurrence inéquitable et une fiscalité dirimante, de nature à compromettre durablement le succès de la légalisation.

A. UNE NOUVELLE OFFRE LÉGALE DIVERSIFIÉE ET COMPLÉMENTAIRE

1. Des conditions strictes d'agrément par l'ARJEL
a) Un vaste éventail d'exigences légales, réglementaires et techniques

Le principe même de l'agrément, c'est-à-dire d'une autorisation à durée limitée délivrée dans certaines conditions par une autorité investie de prérogatives de puissance publique, cristallise la démarche d'ouverture encadrée. Il était donc au coeur de la loi du 12 mai 2010, qui lui a consacré d'importants développements, en particulier son chapitre III relatif aux obligations des entreprises sollicitant l'agrément.

Sans revenir en détails sur l'ensemble des conditions requises pour obtenir l'agrément de l'ARJEL, rappelons que les exigences organisationnelles, financières et techniques du candidat sont prévues par :

1) Les articles 15 à 20 de la loi précitée. Ceux-ci disposent que l'entreprise doit fournir de nombreuses informations et garanties relatives à la structure de son capital, à ses moyens humains et matériels, aux caractéristiques et modalités d'exploitation, d'organisation ou de sous-traitance du site de jeux, aux caractéristiques des plates-formes et logiciels de jeux, aux contrats de fourniture ou de sous-traitance, aux modalités d'accès des joueurs et au contrôle de leur identité, aux modalités d'encaissement des mises et de paiement des gains, à sa capacité à assumer ses obligations en matière de lutte contre les activités frauduleuses, le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, ou aux moyens qu'elle met en oeuvre pour protéger les données à caractère personnel et la vie privée des joueurs.

2) Le cahier des charges des opérateurs, qui rassemble, aux termes de l'article 20 de la loi, « les éléments constitutifs de la demande d'agrément » et a été approuvé par un arrêté du 17 mai 2010, signé conjointement par les ministres en charge de l'intérieur, du budget, de l'agriculture et des sports, sur proposition de l'ARJEL. Il précise ainsi les étapes de la procédure et les critères d'agrément et est structuré en dix parties29(*).

3) Le dossier des exigences techniques, visé par le décret n° 2010-509 du 18 mai 2010 et le cahier des charges. Il expose le dispositif technique et l'architecture informatique que doivent mettre en place les opérateurs, en particulier les fonctionnalités du « frontal », qui doit être installé sur le territoire national et est utilisé pour l'archivage des données, conformément à l'article 31 de la loi30(*), et les données que les opérateurs doivent rendre accessibles. L'article 38 de la loi du 12 mai 2010 fixe également la liste des catégories de données que tout opérateur doit mettre à la disposition permanente de l'ARJEL. Celles-ci portent sur l'identification des joueurs, le compte de chaque joueur, les événements de jeu ou de pari et toute donnée concourant à la formation du solde du compte joueur, et les événements relatifs à l'évolution et à la maintenance des matériels, plates-formes et logiciels de jeux utilisés.

Ces exigences relatives à l'architecture informatique et à l'archivage en temps réel des données peuvent être très techniques, mais n'en sont pas moins essentielles puisqu'elles garantissent l'accès permanent et le contrôle de l'ARJEL sur les données de jeu des opérateurs. Ces données sont conservées et horodatées dans un « coffre-fort » et font l'objet d'un cryptage que le régulateur peut déchiffrer grâce à un « capteur ».

b) La double certification du respect des obligations des opérateurs

Au surplus, l'article 23 de la loi prévoit qu'une double certification, dont le coût est à la charge de l'opérateur et qui est réalisée par un ou plusieurs prestataires indépendants, vienne compléter les nombreux critères d'agrément et les contrôles de l'ARJEL :

- la première certification, d'ordre technique, doit être réalisée et attestée dans un délai de six mois à compter de la date de mise en fonctionnement du frontal et porte sur le respect des obligations d'archivage et de mise à disposition permanente de certaines données ;

- la seconde certification, plus complète, doit être réalisée un délai d'un an à compter de la date d'obtention de l'agrément et porte sur le respect de l'ensemble des obligations légales et réglementaires. Elle doit faire l'objet d'une actualisation annuelle.

L'externalisation de cette certification est nécessaire pour au moins deux raisons : les installations techniques des opérateurs (à l'exception du « frontal ») peuvent être situées hors de France, y compris dans des Etats non européens, et l'ARJEL n'a ni les moyens humains ni les compétences pour réaliser elle-même une tâche d'une telle ampleur.

L'indépendance et le sérieux de ces certificateurs, dont le rôle est comparable à celui de commissaires aux comptes ou de sociétés de certification du respect des normes ISO, sont cependant entourés de garanties puisque les organismes certificateurs doivent être choisis dans une liste tenue par l'ARJEL, conformément à l'article 23 précité.

Le dossier des organismes candidats fait l'objet d'une instruction minutieuse par la direction des agréments et de la supervision et la direction des systèmes d'information et de l'évaluation, et l'inscription ou le refus d'inscription est formalisé par une décision du collège de l'ARJEL, rendue publique.

La dernière version de cette liste, à jour au 7 juillet 2011, comporte ainsi 16 organismes. Cette liste précise également les entreprises sous-traitantes auxquelles les certificateurs sont susceptibles de faire appel pour certaines fonctions (le plus souvent, des cabinets d'avocats).

2. Plus de cinquante agréments délivrés dans les trois secteurs

L'offre légale de paris et de poker en ligne se révèle abondante puisqu'un an après la promulgation de la loi, soit le 12 juin 2011, pas moins de trente-cinq opérateurs étaient agréés par l'ARJEL pour exercer au moins une des trois activités ouvertes à la concurrence. Deux nouveaux opérateurs, Itechsoft et SNAI, ont été agréés par le collège le 25 juillet 2011, portant ainsi le nombre d'opérateurs agréés à trente-sept. Trente-trois d'entre eux sont actifs, ie. exploitent leur activité.

Au 1er octobre 2011, ces opérateurs étaient titulaires de cinquante-trois agréments pour une durée de cinq ans - dont vingt-cinq pour les jeux de cercle, dix-neuf pour les paris sportifs (à cote fixe ou mutuels) et neuf pour les paris hippiques -, auxquels correspondent soixante-seize noms de domaines. Sur ces cinquante-trois agréments en cours de validité, quarante-cinq sont réellement exploités. Cinq demandes d'agrément ont été refusées et neuf dossiers étaient encore en cours d'instruction au 12 juin 2011 (six au 1er septembre).

Pour l'ensemble des agréments en cours de validité au 12 juin 2011, le délai moyen d'instruction31(*) a été de cinquante et un jours calendaires, avec de fortes disparités : onze jours pour le plus court, deux cent douze jours pour le plus long, en raison d'un dossier incomplet qui a donné lieu à une suspension du délai d'instruction32(*).

L'instruction des demandes d'agrément par l'ARJEL comporte deux volets : juridique et financier d'une part, traité par la direction des agréments et de la supervision, technique d'autre part, traité par la direction des systèmes d'information et de l'évaluation. Ce second volet est articulé en quatre axes : la plate-forme de jeu, le logiciel, le dispositif d'archivage des données (« frontal » et « coffre-fort ») et la capacité à maintenir durablement la sécurité de l'architecture.

L'évaluation du coût de l'agrément pour les opérateurs est très variable, selon le caractère plus ou moins direct des charges associées. Dans une conception large (mise en place de l'infrastructure informatique, certification, droits fixes dus à l'ARJEL33(*)...), sans doute assimilable au coût de mise en place d'une offre de jeux hors dépense de communication, ce coût serait en moyenne de 8,7 millions d'euros selon l'association EGBA. Plusieurs opérateurs, privilégiant une acception stricte, ont cependant indiqué à votre rapporteur qu'il s'élève plutôt à quelques centaines de milliers d'euros.

Etat des lieux des agréments au 1er octobre 2011

 

Paris sportifs

Paris hippiques

Jeux de cercle

Total

Dossiers déposés

24

12

29

65

Agréments délivrés

19 (1)

9

25

53

Dont agréments exploités

13

8

24

45

Agréments refusés

3

1

1

5

Dossiers en cours d'instruction

2

2

3

7

(1) : l'agrément de Canal Win SAS a été abrogé le 28 janvier 2011.

Source : ARJEL, « Bilan un an après l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne »

Conformément au III de l'article 34 de la loi et au décret n° 2010-509 du 18 mai 2010, le collège de l'ARJEL a également homologué soixante logiciels de jeux, en incluant les mises à jour. Cette homologation a pour objet de s'assurer que le logiciel de l'opérateur dispose d'un niveau de sûreté suffisant et que les règles affichées sur le site Internet sont bien conformes à celles inscrites dans le code source du logiciel.

La plupart des principaux opérateurs auparavant illégaux, tels que Betclic, Bwin, Unibet34(*) ou Winamax, ont sollicité et obtenu un agrément, forts de leur expérience et de leur notoriété. Les quatre grands groupes de casinos (Barrière, Joa, Partouche et Tranchant) se sont également diversifiés dans le poker en ligne. Trois groupes de médias - Amaury, TF1 et Canal Plus - ont pris pied sur ce marché via des filiales dédiées, mais seul Amaury s'est in fine maintenu quelques mois avec sa filiale Sajoo (qui a fusionné avec Bwin)

La première vague d'agréments, accordés quatre jours avant l'ouverture de la Coupe du monde de football, soit moins d'un mois après la promulgation de la loi, a concerné onze opérateurs35(*).

En outre, trois opérateurs ont vu leur agrément abrogé, renouvelé ou suspendu par le collège de l'ARJEL :

- le 28 janvier 2011, l'agrément de Canal Win SAS (obtenu le 26 juillet 2010) a été abrogé, la société étant inactive et en cours de liquidation. Les deux actionnaires, Canal Plus et Ladbrokes, avaient en effet considéré que le cadre réglementaire et fiscal ne permettait pas de développer un modèle économique viable, et ont décidé d'abandonner leur projet de site de paris sportifs en ligne ;

- à la suite d'une modification significative de son actionnariat, SPS Betting France, qui avait obtenu trois agréments le 23 septembre 2010, a été invitée le 7 avril 2011 par le collège à présenter trois nouvelles demandes36(*). Ces agréments ont été confirmés le 28 avril 2011 pour la durée restant à courir et dans les conditions ayant conduit à leur délivrance ;

- l'agrément de Rekop Limited, qui exploite le site fulltiltpoker.fr, a été suspendu à titre conservatoire par une décision du 4 juillet 2011. Celle-ci faisait suite à une action en justice engagée le 15 avril 2011 par le gouvernement américain (affaire dite du « Black Friday », cf. supra), qui s'est notamment traduite par le blocage de l'accès aux sites Internet de l'opérateur, la mise en examen de certains dirigeants et de l'actionnaire exclusif de Rekop Limited, et le blocage des comptes de ce dernier37(*). La suspension de l'agrément a été maintenue par la décision n° 2011-093 du 15 septembre 2011.

3. Des positionnements différenciés

Le nombre d'agréments octroyés par l'ARJEL demeure naturellement sans commune mesure avec les 3 194 agréments (dont 77 au titre des logiciels de jeu) de la Gambling Commission britannique, compte tenu du champ extensif des activités autorisées38(*) et de la culture du jeu au Royaume-Uni. On peut d'ailleurs relever que la plupart des grands opérateurs britanniques, tels que William Hill, Ladbrokes, Sportingbet39(*) ou Betfair40(*), par ailleurs souvent domiciliés à Gibraltar, n'ont pas sollicité d'agrément en France41(*). Ils ont en général estimé que le marché français était peu attractif et les conditions d'agrément restrictives.

La majorité des trente-sept opérateurs agréés, soit vingt-sept (dont des filiales de groupes étrangers, sous forme de société par actions simplifiée), a son siège social en France. Huit sont établis à Malte, un en Irlande et un au Royaume-Uni42(*). Rappelons qu'aux termes de l'article 21 de la loi, les opérateurs établis (ou contrôlés par une société établie) dans un des dix-huit Etats ou territoires non coopératifs43(*) ne peuvent demander un agrément.

Seuls cinq opérateurs (Betclic, Joa Online, le PMU, SPS Betting France et Unibet France Limited) ont un positionnement généraliste et proposent une offre complète dans les trois secteurs autorisés. En revanche, vingt-huit opérateurs sont spécialistes et ne disposent que d'un seul agrément, indépendamment des partenariats éventuellement noués en « marque blanche » (cf. infra).

La ventilation des opérateurs mono-activité (« pure players », selon le jargon du secteur) est la suivante : quinze sur le poker, secteur le plus représenté, neuf sur les paris sportifs (dont la Française des jeux) et quatre sur les paris hippiques.

Liste des opérateurs agréés de paris et jeux de cercle en ligne
(au 1er octobre 2011)

Opérateurs agréés

Agréments par catégorie de jeux

Sites Internet

200 % Poker SA
(fermeture des sites annoncée le 20 juillet 2011)

Poker / jeux de cercle

200pourcentpoker.fr

200pour100poker.fr

200pourcent.fr

200poker.fr

200pour100.fr

888 Regulated Markets Limited

Poker / jeux de cercle

888poker.fr

888.fr

pacificpoker.fr

Ad Astra

Poker / jeux de cercle

pokersubito.fr

Aubsail SAS

Paris sportifs

france-paris-sportifs.fr

B.E.S. SAS

(Bwin)

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Poker / jeux de cercle

bwin.fr

Betclic Enterprises Limited

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Paris hippiques

Poker / jeux de cercle

betclic.fr

betclic-mobile.fr

betclick-mobile.fr

betclicmobile.fr

betclickmobile.fr

Betnet

Paris hippiques

betnet.fr

Beturf

Paris hippiques

leturf.fr

Casino du golfe

Poker / jeux de cercle

poker83.fr

Electraworks (France) SAS

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Poker / jeux de cercle

partybets.fr

gamebookers.fr

partypoker.fr

acfpoker.fr

luckyjeux.fr

wpt.fr

wptpoker.fr

Everest Gaming Limited

Poker / jeux de cercle

everestpoker.fr

Opérateurs agréés

Agréments par catégorie de jeux

Sites Internet

France Pari

Paris sportifs (mutuels)

Paris hippiques

france-pari.fr

coupedumonde-pari.fr

sportnco.fr

football-pari.fr

parions974.fr

placedesparis.fr

Fullfun

Poker / jeux de cercle

pokerxtrem.fr

Geny Infos

Paris hippiques

genybet.fr

Iliad Gaming

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Poker / jeux de cercle

chilipoker.fr

chilipari.fr

turboker.fr

Intralot France

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

intralot.fr

intralotpari.fr

Itechsoft Game SAS

Paris sportifs (mutuels)

netbet.fr

netbetsport.fr

Jeux 365

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

paris365.fr

jeux365.fr

poker365.fr

football365.fr

JOAonline

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Poker / jeux de cercle

Paris hippiques

joaclub.fr

joa-club.fr

joa-online.fr

joaonline.fr

La Française des jeux

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

parionsweb.fr

tf1jeux.parionsweb.fdj.fr

parionsweb.fdj.fr

LB Poker

Poker / jeux de cercle

barrierepoker.fr

wsop.fr

LIL Managers Limited

Paris sportifs (mutuels)

friendbet.fr

Microgame France SAS

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

peoplesbet.fr

peoplesnetwork.fr

Pari mutuel urbain (PMU)

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Paris hippiques

Poker / jeux de cercle

pmu.fr

poker.pmu.fr

paris-sportifs.pmu.fr

Partouche Gaming France SAS

Poker / jeux de cercle

partouche.fr

PKR France SAS

Poker / jeux de cercle

pkr.fr

Reel Malta SAS

Poker / jeux de cercle

pokerstars.fr

Rekop Limited
(agrément suspendu)

Poker / jeux de cercle

fulltiltpoker.fr

Sajoo

(fusionné avec Bwin)

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Poker / jeux de cercle

sajoo.fr

Scale

Poker / jeux de cercle

mypok.fr

SNAI France SAS

Paris sportifs
(à cote fixe)

snaipari.fr

SPS Betting France

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Paris hippiques

Poker / jeux de cercle

eurosportbet.fr

Table 14

Poker / jeux de cercle

winamax.fr

Opérateurs agréés

Agréments par catégorie de jeux

Sites Internet

The Nation Traffic SAS

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Poker / jeux de cercle

titan.fr

titanpartners.fr

Tranchant Interactive Gaming

Poker / jeux de cercle

tranchantpoker.fr

tranchant-poker.fr

Unibet France Limited

Paris sportifs (à cote fixe et mutuels)

Paris hippiques

Poker / jeux de cercle

unibet.fr

Winga

Poker / jeux de cercle

winga.fr

Zeturf France Limited

Paris hippiques

zeturf.fr

Source : site Internet de l'ARJEL

4. De nombreuses disciplines et compétitions ouvertes aux paris
a) En droit, une ouverture assez large

Le champ de l'ouverture des paris constitue évidemment un fort enjeu, à la fois pour les opérateurs, qui souhaitent développer leur chiffre d'affaires, et pour le monde sportif, soucieux de préserver l'éthique au sein des différentes disciplines.

A cet égard, aux termes de l'article 12 de la loi du 12 mai 2010, les paris ne peuvent porter que sur l'une des catégories de compétition retenues par l'ARJEL suivant des modalités définies par voie réglementaire. De même, les types de résultats supports des paris ainsi que les phases de jeux correspondantes sont fixés, pour chaque sport, par l'Autorité dans les mêmes conditions. Il est à noter que, lors de l'examen du texte, les assemblées ont assoupli la copie initiale du Gouvernement, laquelle prévoyait que seuls les résultats finaux des compétitions sportives ou les phases de jeu de ces compétitions susceptibles d'avoir une incidence sur leur issue puissent faire l'objet de tels paris. Votre rapporteur a soutenu cette démarche, soulignant qu'il ne fallait pas qu'une vision trop restrictive aboutisse à ce que certains parieurs recherchent des types de paris qui ne pourraient être proposés que par des opérateurs illégaux (relatifs, par exemple, au nombre d'aces dans une partie de tennis ou au nom du meilleur buteur d'un match de football). Cependant, il a jugé nécessaire de viser des éléments faisant appel au savoir-faire du parieur et ne pouvant aisément se truquer (à l'inverse, par exemple, de la couleur de la chemise d'un joueur de tennis ou de la minute du premier corner d'un match de football).

Le décret n° 2010-483 du 12 mai 2010 a précisé que tant les catégories de compétitions que les types de résultats de ces compétitions sont définis après avis de la fédération délégataire compétente ou, à défaut, du ministre chargé des sports.

Les tableaux ci-après rendent compte du périmètre ainsi ouvert aux paris en ligne, de manière synthétique et globale puis de manière détaillée pour deux disciplines (football et athlétisme).

Supports des paris sportifs pour les trente disciplines autorisées

Discipline / sport

Nombre de compétitions pouvant faire l'objet de paris

Nombre de résultats ou phases de jeu pouvant faire l'objet de paris

Types de résultats

Athlétisme

19

6

Vainqueur, podium, performance, record, nombre de médailles et finalistes par pays

Aviron

9

2

Classements, écarts de temps

Badminton

7

7

Vainqueur, score

Baseball

4

3

Vainqueur, score

Basketball

28

46

Résultats par match (gagnant, écart et nombre de points, meilleurs marqueurs, intercepteurs et contreurs), résultat du championnat et de la saison

Billard

6

3

Classement, résultat d'une rencontre, nombre de médailles

Boxe

7

6

Résultat, type de victoire

Cyclisme

14

3

Vainqueur (compétition, étape), porteur final d'un maillot

Equitation

13

17

Résultat, vainqueur

Escrime

7

6

Vainqueur, podium, score

Football

13

66

Résultats (final et intermédiaire), score, buts, buteurs

Football américain

1

30

Résultats (match, compétition), score, marqueurs

Golf

11

10

Vainqueur, classement final

Handball

12

24

Résultats (match, compétition), score, buts, buteurs

Hockey sur glace

4

6

Vainqueur, score

Judo

12

2

Classement, podium

Motocyclisme

13

16

Vainqueur (course et championnat)

Natation (course, water-polo, eau libre)

5

3

Vainqueur, podium, nombre de médailles

Pelote basque

1

2

Vainqueur

Pétanque et jeu provençal

5

8

Vainqueur, podium, score

Roller skating

6

5

Résultat d'un match, vainqueur, podium

Rugby

13

41

Vainqueur, points, score, nombre d'essais

Ski (5 disciplines)

5

4

Classements

Sport automobile

10

5

Vainqueur ou podium (pilote et équipe) de l'épreuve ou du championnat, classement

Sport de boules

5

2

Vainqueur, résultat

Taekwondo

3

3

Vainqueur, nombre de médailles par pays

Tennis

8

20

Vainqueur, score, points, classement

Tennis de table

21

19

Vainqueur, score

Voile

21

17

Victoire, podium, premières places, records, nombre de médailles par pays

Volleyball
et beach volley

25

22

Vainqueur, score

Total

308

404

 

Source : site Internet de l'ARJEL, « Jeux en ligne : faire de l'ouverture un succès », livre blanc de l'Association française du jeu en ligne (AFJEL), publié en mai 2011

Compétitions et phases de jeux pouvant servir de support à des paris :
exemples de l'athlétisme et du football (au 12 juillet 2011)

Catégories de compétitions

Types de résultats et phases de jeux correspondantes

- Coupe de France (à partir des 32ème de finale) (H)

Résultat d'un match : victoire, défaite, match nul, équipe gagnante à la fin de chaque mi-temps

Score : à la mi-temps, à la fin du match, écart entre les équipes

Buts :

- nombre de buts par équipe, au total, par mi-temps

- équipe qui marque un but, qui n'encaisse pas de but, qui gagne sans encaisser de but, qui encaisse le dernier but

- prochaine équipe à marquer

- prochain joueur à marquer

- nombre de buts supérieur à 0,5, 1,5, 2,5, 3,5

ombre de buts supérieur à 0,5 à 1,5 entre les minutes 0 et 15, 15 et 30, 30 et 45, 45 et 60, 60 et 75, 75 et 90

- équipe marquant le plus de buts en 1ère mi-temps, en 2nde mi-temps

- nombre de buts dans les prolongations

- au cours de quelle mi-temps le plus grand nombre de but est marqué

- réussite à un tir au but, une fois accordé

- minute du premier but, minute du dernier but

- nombre de buts restant à marquer

Buteurs : noms des buteurs, nombre de buts par buteur, nombre de buteurs, nombre de buteurs qui marquent deux buts ou plus, nombre de buts par mi-temps, nombre de buts par équipe par mi-temps, premier buteur, dernier buteur, meilleur buteur

Résultats d'une journée de compétition : résultat des matches (sur la journée), scores des matches, nombre de buts, nombre d'équipe ayant marqué, meilleure attaque ; meilleure défense, somme des buts pair ou impair, plus mauvaise défense, équipe marquant un ou plusieurs buts, équipe ne marquant pas de buts, première équipe à marquer, dernière équipe à marquer, classement à l'issue de la journée (tête et queue de classement), type de qualification ou victoire (temps réglementaire, prolongations, tirs au but...)

Buteurs d'une journée de compétition : nom des buteurs, nombre de buteurs, premier buteur, dernier buteur, nombre de joueurs ayant marqué plusieurs buts / nombre de buts

- Championnat d'Allemagne de Ligue 2

- Championnat d'Angleterre de Ligue 2

- Championnat de France de Ligue 1 (H)

- Championnat de France de Ligue 2 (H)

- Championnat de Portugal de Ligue 2

- Championnat d'Espagne de Ligue 2

- Championnat d'Europe de football espoirs (matches qualificatifs et phase finale) (H)

- Championnat d'Europe des Nations (matches qualificatifs et phase finale)

- Championnat d'Italie de Ligue 2

- Championnats européens (première ligue ou équivalent) (H)

- Coupe d'Allemagne (à partir des 32ème de finale)

- Coupe d'Angleterre (à partir des 32ème de finale)

- Coupe de la Ligue (H)

- Coupe de la Ligue anglaise

- Coupe des Confédérations (H)

- Coupe d'Italie (à partir des 32ème de finale)

- Coupe du monde de la FIFA (matches qualificatifs et phase finale)

- Coupe du Portugal (à partir des 32ème de finale)

- Coupe du Roi d'Espagne (à partir des 32ème de finale)

Jeux Olympiques (matches qualificatifs et phase finale)

- Trophée des champions (H)

- UEFA Champions League (H)

- UEFA Europa League (H)

- UEFA Champions League (F) (à partir des quarts de finale)

- Championnat du Brésil (Serie A)

- Championnat d'Argentine (Apertura et Clausura)

- Copa Libertadores (à partir des demi-finales)

- Copa America

Catégories de compétitions

Types de résultats et phases de jeux correspondantes

- Championnat des Etats-Unis d'Amérique (Major League Soccer)

Championnat du Japon (J-League)

- Supercoupe d'Europe de l'UEFA

- Supercoupe d'Espagne

- Supercoupe d'Italie

- Supercoupe du Portugal

- Supercoupe d'Angleterre

- Supercoupe d'Allemagne

- Copa SudAmericana (demi-finales et finales)

- Ligue des champions d'Asie (demi-finales et finales)

- Matchs amicaux internationaux, de catégorie A FIFA, opposant deux équipes toutes deux classées dans les cinquante premières du classement FIFA, en vigueur 30 jours avant la date du match concerné

Résultats sur la compétition : équipe la plus longtemps invaincue, équipe meilleure attaque, équipe meilleure défense, équipe auteur du plus grand nombre de buts, meilleur buteur, classement des meilleurs buteurs, vainqueur de la compétition, finaliste ou deuxième, classement des clubs (première moitié), 3, 4, 5 ou 6 premiers, clubs qualifiés pour une coupe d'Europe, équipes reléguées en L2 ou en Championnat National, équipes promues en L1, équipe qui se maintiendra en L1

Autres actions : buts sur coups de pieds arrêtés, buts de la tête

- Championnat de France de cross-country

- Championnat de France Elite d'athlétisme

- Championnat de France Elite en salle d'athlétisme

- Epreuves du Circuit professionnel de la Ligue nationale d'athlétisme (LNA)

- Championnat d'Europe d'athlétisme

- Championnat d'Europe de cross-country

- Championnat d'Europe en salle d'athlétisme

- Championnat d'Europe par équipe d'athlétisme

- Championnat du Monde de cross-country

- Championnats du Monde d'athlétisme

- Championnats du Monde en salle d'athlétisme

- Décanation

- Meeting de Paris-Bercy

- Epreuves de courses sur route à label IAAF (Association internationale des fédérations d'athlétisme)

- Epreuves du circuit Diamonds League

- Epreuves du circuit IAAF des meetings en salle

- Jeux Olympiques

Pour toutes les disciplines et spécialités de l'athlétisme :

- le vainqueur

- le podium

- la performance (la performance sur une épreuve ou sur une saison par un athlète)

- le record (le record battu sur une épreuve ou sur une saison par un athlète)

- le nombre de médailles obtenues par un pays

- le nombre de finalistes obtenus par un pays

Source : site Internet de l'ARJEL

b) En pratique, une concentration assez forte des paris sur quelques disciplines

La réelle amplitude du champ de l'ouverture des paris sportifs doit cependant être tempérée au vu du comportement des parieurs eux-mêmes, qui concentrent leurs mises sur quelques disciplines.

Ainsi, dans son bilan après un an d'ouverture, l'ARJEL relève que sept sports drainent 97 % du volume des mises, dont 60 % pour le seul football.

Source : ARJEL

B. UN MARCHÉ GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS MAIS QUI COMPORTE DE GRANDES DISPARITÉS

1. Un potentiel difficile à évaluer avant l'ouverture

Avant l'ouverture à la concurrence, le potentiel du marché français était globalement jugé prometteur et comparable à celui de l'Italie. Néanmoins les évaluations, parfois peu réalistes, relevaient souvent de l'art de la prédiction et ont généralement surestimé le taux de croissance annuel du marché. Parmi les chiffrages avancés, on peut rappeler que :

- dans une étude réalisée en 2009 sur l'impact fiscal de l'Internet, à la demande de votre commission des finances, le cabinet Greenwich Consulting évaluait le montant total des mises sur Internet à plus de 8 milliards d'euros en 2010 et le PBJ à 1,5 milliard d'euros en 2012 ;

- en juin 2009, le cabinet PriceWaterhouseCoopers estimait que le PBJ des jeux légaux en ligne représenterait entre 300 et 350 millions d'euros en 2010 (dont plus de 200 millions d'euros pour la FdJ et le PMU) et atteindrait 435 millions d'euros en 2012, dont 300 millions d'euros pour les paris. Ce chiffrage se révèle finalement proche de la réalité ;

- selon l'étude publiée en mai 2010 par Francis Merlin44(*), le nombre de joueurs en ligne était de 2,7 millions (dont 2 millions sur les sites illégaux) avant l'ouverture, et serait compris entre 2,7 et 3 millions en 2011.

Certes, les estimations présentées avant l'ouverture du marché devaient être envisagées avec circonspection, pour plusieurs raisons :

- il était par définition difficile d'estimer avec précision un marché essentiellement illégal et le taux de légalisation qui résulterait de l'ouverture ;

- les futurs opérateurs concurrents ont pu, consciemment ou non, faire preuve d'optimisme excessif sur les perspectives de croissance de leur activité. Une communication axée sur un fort développement permettait aussi de maximiser les recettes potentielles de l'Etat, et de militer en faveur d'un régime fiscal clément ;

- la concomitance entre l'ouverture du marché et un événement sportif aussi décisif et médiatisé que la Coupe du monde de football introduisait un biais conjoncturel. Le marché était susceptible d'atteindre très rapidement un volume élevé, sans pour autant que sa croissance soit pérennisée ni que les tendances puissent être extrapolées sur le long terme.

De fait, l'activité durant les six premiers mois de l'ouverture en 2010, stimulée par l'attrait de la Coupe du monde, une intense communication commerciale, l'octroi de « bonus » aux joueurs et le transfert de nombreux comptes joueurs illégaux, n'était pas révélatrice de la tendance de fond et de l'état structurel du marché. 2011 est donc bien une année clef dans la recherche de l'équilibre entre les coûts variables de marketing et le chiffre d'affaires généré.

2. Un volume d'activité étoffé mais dont la dynamique est décevante

Grâce à un processus d'ouverture bien maîtrisé et à l'effet d'entraînement de la Coupe du monde, le marché légal des jeux en ligne a rapidement atteint un volume élevé - mesuré par le nombre de comptes joueurs, le montant des mises et le PBJ - et globalement conforme, voire supérieur aux attentes. Il a cependant évolué de manière contrastée durant le premier semestre de 2011, avec une diminution sensible de l'activité de paris sportifs et un relatif maintien des deux autres secteurs.

Le marché se révèle cependant assez dynamique après un an d'ouverture, avec près de 2,9 millions de comptes joueurs actifs sur la période45(*), plus de 10 milliards d'euros de mises cumulées et un PBJ hors bonus de 616 millions d'euros (dont près de la moitié pour le seul poker), comme l'illustre le tableau ci-après. Ce montant est nettement supérieur aux prévisions que PriceWaterhouseCoopers avaient formulées à l'horizon 2012 (435 millions d'euros).

a) Un démarrage assez satisfaisant en 2010

Ainsi que le président de l'ARJEL l'a indiqué à votre commission des finances lors de son audition le 2 mars 2011, environ 2,9 millions de comptes joueurs étaient ouverts fin 201046(*), dont 1,5 million de comptes joueurs actifs définitifs47(*). Le nombre de joueurs actifs est cependant inférieur, un même joueur étant susceptible de détenir plusieurs comptes (en moyenne 1,4 selon l'ARJEL) chez autant d'opérateurs.

Le montant cumulé des mises sur les sites légaux48(*) a atteint l'année dernière 5,02 milliards d'euros, dont plus de 80 % sur le seul poker, et le PBJ (hors bonus reversés) 316,6 millions d'euros.

Le montant cumulé des dépôts sur les comptes était de 514 millions d'euros et celui des bonus distribués de 61 millions d'euros, soit en moyenne 30 euros par compte joueur actif. Il convient de rappeler que la dépense réelle des joueurs correspond au montant cumulé des dépôts et non aux mises, compte tenu du taux de recyclage des gains en mises49(*).

Le bilan du marché légal en 2010 paraît donc positif sur le plan commercial. Dans son livre blanc50(*), l'Association française du jeu en ligne (AFJEL) estime cependant que l'activité serait inférieure de 19 % aux prévisions et l'offre moins attractive qu'en Italie ou au Royaume-Uni :

- le nombre de comptes joueurs actifs est plus de deux fois inférieur à celui de l'Italie (4,4 millions) ou du Royaume-Uni (4,28 millions51(*)) ;

- le montant des mises sur les paris sportifs est supérieur d'environ 50 % en Italie, alors que seules neuf disciplines sont ouvertes ;

- le montant des mises sur les tournois de poker en Italie (le cash game n'étant alors pas autorisé) a atteint 3,15 milliards d'euros en 2010, soit près de quatre fois plus qu'en France en extrapolation annuelle. Durant leur premier mois de libéralisation dans ce pays en juillet 2011, les mises en cash game ont atteint près de 900 millions d'euros, dont 870 millions d'euros retournés aux joueurs.

b) Des paris sportifs en berne et une activité dominée par le poker au premier semestre de 2011

Le premier semestre de 2011 a été marqué par un réel tassement de l'activité, en particulier pour les paris sportifs qui ont connu une forte inflexion, de près de 35 % sur le premier semestre de 2011 par rapport à la période d'ouverture de 2010. Sur une base hebdomadaire, le nombre de comptes joueurs actifs pour cette activité est passé de plus de 300 000 fin juin 2010 à un peu plus de 100 000 fin mai 2011.

Le « turn over » des parieurs sportifs est élevé, y compris pour les « gros joueurs », mais la déperdition sur plusieurs mois est manifeste, une majorité de comptes ouverts en juin 2010, selon l'ARJEL, étant inactifs en mai 2011. A contrario, la tendance est plutôt à la progression pour les paris hippiques : près de 100 000 comptes actifs fin juin 2010, un pic à 152 398 comptes fin janvier 2011 et environ 136 000 comptes mi-mai 2011.

Le poker, qui avait suscité moins d'attention lors des débats parlementaires compte tenu de ses spécificités, occupe actuellement une place déterminante. Mais cette activité, qui représente plus de 83 % des mises et 45,6 % du PBJ sur un an, soutient aujourd'hui le marché davantage en termes commerciaux que financiers. La tendance du volume des mises depuis le second trimestre de 2011 est cependant plutôt baissière.

Entre juin 2010 et fin avril 2011, les opérateurs ont clôturé environ 1,4 million de comptes joueurs, dans la grande majorité des cas des comptes provisoires pour lesquels les joueurs n'avaient pas accompli l'ensemble des formalités requises (en particulier l'envoi des pièces justificatives) dans le délai imparti de deux mois. Pour de nombreux observateurs, ce manque de « persévérance » des joueurs traduit un processus d'inscription trop complexe et fastidieux, de nature à les inciter à rejoindre des sites illégaux dont les procédures sont légères (cf. infra).

Données sur le marché légal des jeux en ligne depuis le 12 juin 2010

(en millions d'euros pour les montants)

   

Paris sportifs

Paris hippiques

Poker

Total

Au 31 décembre 2010

Nombre de comptes joueurs actifs

800 000

400 000

1 200 000

Environ 2 400 000

Montant cumulé
des mises

448

459

Cash game : 3 705

Tournois : 412

5 024

PBJ hors bonus

79

98,6

139

316,6

TRJ moyen
bonus inclus

85 %

80 %

94 % (tournois) à 98 % (cash game)

N.S.

Montant des bonus distribués

14

11,3

36

61,3

Durant le premier semestre 2011
(au 26 juin 2011)

Nombre de comptes joueurs actifs

481 000

365 000

1 752 000

2 598 000

Montant cumulé
des mises

293

496

Cash game : 3 774

Tournois : 549

5 112

Evolution
1er trimestre 2011 /
4e trimestre 2010

- 26,5 %

0,4 %

Cash game : - 0,1 %

Tournois : 3,8 %

- 1,7 %

PBJ hors bonus

58

111

159

328

Montant des bonus distribués

5,5

7,3

34

46,8

TRJ moyen
hors bonus

80,3 %

77,7 %

96,3 %

N.S.

Sur un an (au 12 juin 2011)

Nombre de comptes joueurs actifs

987 272

559 751

1 783 836

2 891 518

Montant cumulé des mises

725

916

Cash game : 7 206

Tournois : 919

9 766

Montant cumulé
des mises
au 26 juin 2011

741 (dont football : 423, tennis : 187)

955

Cash game : 7 480

Tournois : 962

10 138

PBJ hors bonus

134

201

281

616

Montant cumulé des bonus distribués au 26 juin 2011

19,5

18,6

70

108,1

Source : ARJEL

Evolution du montant des mises hebdomadaires

(en millions d'euros)

 

25 juin 2010

11 janvier 2011

13 mai 2011

Paris hippiques

11,2

20,5

19,7

Paris sportifs

26,1

14,7

12,7

Poker (cash-game)

35,8 (4 juillet)

174,3

Environ 150

Poker (tournois)

1,3

23,4

21,4

Total

74,4

232,9

203,8

Source : ARJEL

3. Un marché qui ne s'est pas développé au détriment du réseau physique
a) Deux offres manifestement complémentaires

Les données communiquées par l'ARJEL et les résultats annuels de la Française des jeux et du PMU confirment que le développement du jeu en ligne ne s'est absolument pas exercé au détriment des jeux et paris du réseau physique, quel que soit le secteur. Il n'a pas pour autant suscité un nouvel engouement pour les jeux « en dur ».

On ne constate pas davantage de « cannibalisation » entre les paris hippiques et sportifs, ou entre le poker et les paris. La perméabilité entre activités en ligne se révèle cependant assez faible, puisque fin 2010 et début 2011, environ le quart des comptes joueurs actifs ont été utilisés pour deux ou trois activités différentes chez un même opérateur52(*). A ce titre, votre rapporteur rappelle qu'il avait mis en doute, lors de l'examen du projet de loi au Sénat53(*), un tel risque de substitution, avancé par certains sur le fondement d'un différentiel de prélèvements. Cette perception est aujourd'hui confirmée par les faits.

De même, les casinos, dont la fréquentation a fortement diminué en 2008 et 2009 et a conduit à une baisse cumulée du PBJ de 15,9 %, ont amorcé une stabilisation en 2010 et n'ont donc pas subi un effet d'éviction marqué. Le développement du poker en ligne semble même avoir exercé un effet bénéfique sur la fréquentation des tables de poker physiques. La dimension psychologique et « théâtrale » de ce jeu peut en effet inciter les joueurs en ligne à « se tester » dans une confrontation réelle, et de nombreux tournois en ligne permettent de se qualifier pour des tournois physiques très médiatisés.

Evolution de l'activité des casinos en dur

(en millions d'euros)

   

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Machines à sous

PBJ

2 476

2 537

2 604

2 373

2 151

2 088

Evolution

1 %

2,5 %

2,6 %

- 8,9 %

- 9,4 %

- 2,9 %

Jeux de table

PBJ

172

168

184

181

194

207

Evolution

0 %

- 2,3 %

9,5 %

- 1,6 %

7,2 %

6,7 %

Total

PBJ

2 648

2 705

2 788

2 554

2 345

2 295

Evolution

1 %

2,1 %

3,1 %

- 8,4 %

- 8,2 %

- 2,1 %

N.B : L'année ludique court du 1er novembre au 31 octobre.

Source : ARJEL

L'ouverture s'est donc traduite par une croissance du marché global des jeux plutôt que par des effets de substitution. L'activité des deux opérateurs historiques illustre cette tendance.

Le chiffre d'affaires réalisé sur Internet de la Française des jeux et du PMU a connu une forte croissance en 2010, de respectivement 19,2 % et 39 %. La FdJ avait notamment modernisé son site ParionsWeb avant l'ouverture du marché. Mais avec 18,79 milliards d'euros, le volume global des mises sur les jeux (de grattage et de tirage) et paris (hippiques ou sportifs) du réseau physique a également progressé, de 3,2 % par rapport à 2009.

L'activité de paris sportifs « en dur » de la FdJ a notamment crû de 42 %. Le montant global des enjeux sur les paris hippiques est demeuré stable, avec une légère progression de 0,1 %, et le PMU est de loin le premier acteur des paris hippiques en ligne. L'évolution différenciée des points de vente des deux monopoles s'est poursuivie, avec une diminution pour la Française des jeux et une progression soutenue pour le PMU (+ 336 points de vente).

b) Le PMU, grand gagnant de l'ouverture

Le PMU se distingue par une offre Internet complète et plus étoffée que celle de la FdJ, développée en partenariat avec le bookmaker irlandais Paddy Power (pour les paris sportifs) et l'opérateur de jeux britannique Party Gaming (pour le poker). Le site pmu.fr est ainsi le premier site de paris en France. Bien que son chiffre d'affaires fin 2010 soit deux fois inférieur à celui de la FdJ, le PMU a plutôt réussi sa diversification dans les paris sportifs en ligne à cote fixe, dont il était le quatrième opérateur en 2010 avec une part de marché supérieure à 10 %.

Activité et résultats financiers de la Française des jeux et du PMU en 2010

 

Française des jeux

Evolution par rapport à 2009

PMU

Evolution par rapport à 2009

Volume global
des enjeux

10 551 millions € dont :

- jeux de tirage
5 120 millions €

- jeux de grattage
4 290 millions €

- paris sportifs
1 142 millions € (dont Internet 91 millions €)

+ 5,5 %

- 4 %

+ 10,6 %

+ 45,8 %

+ 112 %

9 540 millions € dont :

- paris hippiques du réseau physique
8 324 millions €

- paris hippiques en ligne 730 millions €

- paris sportifs en ligne 45 millions €

+ 2,6 %

+ 0,1 %

+ 9,4 %

N.S.

Enjeux en ligne

376 millions € (paris sportifs et jeux de loterie)

+ 19,2 %

928 millions €
(paris hippiques et sportifs, poker)

+ 39 %

Mise moyenne hebdomadaire

7,3 €

+ 8,9 %
(6,7 €)

N.D.

N.D.

PBJ / PB paris

3 763 millions €

+ 2,1 %

2 372 millions €

+ 1 %

Résultat net

83 millions €

- 2,3 %

791 millions €

+ 8,1 %

Points de vente

35 800

- 2,2 %

11 000

+ 4,8 %

Source : rapports annuels de la Française des jeux et du PMU

Le PMU a encore renforcé ses positions commerciales au premier semestre de 2011, ce qui entraînera en fin d'année une augmentation sensible du résultat net, intégralement reversé à la filière hippique. Les chiffres ci-après sur l'activité illustrent ainsi une progression supérieure à celle de 2010 et le grand dynamisme des activités en ligne. Le PMU est ainsi passé au troisième rang pour les paris sportifs avec une part de marché de 18 %, devant la FdJ, et détient une part de marché de 5 % sur le poker. L'allègement de la fiscalité sur les paris hippiques introduit par l'article 34 de la loi de finances pour 201154(*), avec un taux abaissé de 5,7 % à 4,6 %, a pu contribuer favorablement à la croissance des enjeux.

Activité du PMU au premier semestre de 2011

(en millions d'euros)

 

Cumul au 30 juin

Evolution par rapport au premier semestre 2010

Total des enjeux

5 095,6

+ 8,1 %

Total des enjeux hippiques

4 879,5

+ 3,4 %

dont réseau physique

4 304

+ 2,6 %

Total des enjeux en ligne

639

+ 63,9 %

Produit brut des jeux global

1 240

+ 3,9 %

Produit brut des paris hippiques

1 193

+ 2,7 %

Source : communiqué de presse du PMU du 11 juillet 2011

Sur les trois premiers trimestres de 2011, le succès des nouvelles offres du PMU portant sur les paris sportifs et le poker en ligne s'est confirmé avec des progressions de, respectivement, 41,6 % et 23,3 % par rapport à la période équivalente de 2010. Le montant des mises jouées sur Internet a augmenté de 52,1 % (dont un quasi triplement pour les paris sur téléphones mobiles, smartphones et tablettes) pour atteindre 969,4 millions d'euros. Les activités de diversification représentent 13,8 % du PBJ en ligne et 42,2 % de sa croissance.

Les deux opérateurs historiques, en position de monopole sur tous les jeux « en dur » et sur les jeux de loterie en ligne, sont donc pour l'heure sortis largement gagnants de l'ouverture, en particulier le PMU, et ont même renforcé leur positionnement concurrentiel, ce qui semble a priori assez contre-intuitif. Le PMU a ainsi « écrasé la concurrence » sur son métier historique des paris hippiques. Les deux monopoles bénéficient cependant d'atouts structurels (cf. infra) qui leur ont permis de faire de l'ouverture une opportunité plutôt qu'une menace.

4. L'essor de la pratique de l'affiliation
a) L'appropriation d'une pratique commerciale très répandue sur Internet

La « course à la clientèle » créée par l'ouverture du marché a conduit les nouveaux opérateurs agréés à consacrer une part importante de leur budget à la communication dans sa fonction primordiale : le « matraquage » et la saturation médiatiques comme outils de conquête de clients (cf. infra). En complément dès les premiers de l'ouverture, ou en substitution d'une baisse des dépenses de publicité à partir de fin 2010, la plupart ont également conclu des partenariats d' « affiliation » en tant que relais de croissance, pour un coût d'acquisition de clientèle théoriquement moindre que le marketing « classique ».

Le principe en est simple : l'affilié est commissionné par un opérateur de jeux en ligne ou un exploitant de casinos pour en faire la promotion, « recruter » de nouveaux joueurs ou « créer du trafic » sur le site de l'opérateur, par exemple en intégrant à son propre site un lien vers cette offre ou une bannière publicitaire55(*). Des sous-affiliés peuvent procéder de la même manière à un niveau inférieur.

Le plus souvent, des plates-formes d'affiliation en ligne56(*) servent d'intermédiaire entre les affiliés, qui monétisent leur audience et auxquels elles proposent des outils « clefs en mains » et des campagnes publicitaires, et les annonceurs que sont les opérateurs de jeux. Une variante dite « en marque blanche », très diffusée dans d'autres secteurs57(*), permet de mettre directement à disposition sur le site marchand le contenu d'une offre externe sans mentionner la marque ni l'origine de l'information.

La rémunération de l'affilié se fait à la performance, essentiellement de deux manières, qui peuvent être combinées :

- les contrats dits « CPA » (coût par acquisition), dans lesquels l'annonceur verse un montant fixe (quelques dizaines d'euros) pour chaque joueur s'inscrivant et effectuant un dépôt en argent réel (un montant minimum doit être en général atteint) ;

- les contrats en partage de revenus (ou « revenu share »). L'opérateur reverse un pourcentage de ses gains générés grâce aux joueurs recrutés par les affiliés.

Cette pratique de l'affiliation est répandue dans la sphère de l'Internet et est d'ailleurs prise en compte dans le point 6 du cahier des charges des opérateurs, qui prévoit la communication à l'ARJEL de tous les contrats et y afférents et des noms des sites affiliés.

La pérennité et l'attractivité de l'affiliation paraissent toutefois doublement compromises : nombre d'affiliés sont des auto-entrepreneurs dont la viabilité économique est précaire, et la consolidation progressive du marché tend à figer les positions acquises et à minorer le retour sur investissement de l'affiliation. Les opérateurs ont ainsi réduit leurs engagements contractuels, diminué leur taux de commissionnement ou inséré des clauses plus sévères de validation des commissions.

b) Les mises en garde adressées par l'ARJEL

Constatant le développement significatif des pratiques commerciales telles que l'affiliation, la marque blanche et le « co-branding », le collège de l'ARJEL s'est alarmé de certains risques58(*) au regard de la législation sur l'agrément et la publicité. Dans sa décision n° 2010-107 du 23 septembre 2010, il a souhaité apporter un éclairage sur les contours de ces pratiques susvisées et rappeler aux opérateurs agréés leurs obligations légales.

Le président de l'ARJEL a ainsi adressé un courrier aux opérateurs agréés qui envisage trois cas distincts59(*). Il rappelle précisément les sanctions et poursuites pénales encourues en cas de publicité illégale, d'offre non agréée ou de contrat s'apparentant à une cession de l'agrément, ainsi que les obligations de déclaration des noms de domaine devant bénéficier de l'agrément et les restrictions d'ordre public à l'affiliation de certains sites60(*).

5. Le profil-type du joueur en ligne : un homme plutôt jeune, qui mise des montants raisonnables

En se fondant sur les données déclarées (mises, fréquence de jeu, gain, âge, origine géographique...) au premier trimestre 2011 par trente-et-un opérateurs en activité, l'ARJEL a pu établir une typologie des joueurs par secteur d'activité. Certaines caractéristiques peuvent varier sensiblement selon les secteurs, mais on constate que le « joueur type » est un homme jeune. Les femmes ne représentent en effet que 12 % de la population totale des comptes joueurs actifs, et 62 % des joueurs ont moins de 35 ans. Le parieur hippique présente toutefois un profil différent, puisque 20 % des joueurs sont des femmes et que les deux tiers des joueurs ont entre 35 et 65 ans.

Les mises sont d'un montant « raisonnable » pour la grande majorité des joueurs : entre 63 % et 80 % des comptes joueurs, selon l'activité, enregistrent moins de cent euros de mises mensuelles. La répartition des comptes joueurs par niveau de mise est néanmoins concentrée et relève d'une logique de type « 80/20 » : les « gros joueurs » sont très minoritaires en nombre mais drainent un volume élevé de mises, et représentent donc un enjeu commercial décisif pour les opérateurs. L'ARJEL estime ainsi qu'en moyenne et toutes activités confondues, 10 % des joueurs génèrent 83 % du montant total des mises, et 1 % des joueurs un peu plus de la moitié.

Eléments sur le profil et le comportement des joueurs

 

Paris sportifs

Paris hippiques

Poker

Proportion de joueurs masculins

92 %

80 %

89 %

Proportion des moins de 35 ans

69 %

24 %

68 %

Proportion des comptes joueurs enregistrant moins de 100 euros de mises mensuelles

80 %

63 %

65 % (cash game)

74 % (tournois)

Proportion des comptes joueurs enregistrant moins de 100 euros de mises trimestrielles

63 %

42 %

48 % (cash game)

60 % (tournois)

Source : ARJEL

C. DES OPÉRATEURS ENCORE FRAGILES DANS UN MARCHÉ À TENDANCE OLIGOPOLISTIQUE

Ainsi que le précise l'article 3 de la loi du 12 mai 2010, la politique de l'Etat français en matière de jeux d'argent et de hasard « a pour objectif de limiter et d'encadrer l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation » afin d'assurer le respect des différentes dimensions de l'ordre public et social. Le postulat d'une ouverture encadrée implique donc que la politique des jeux n'a pas vocation à garantir la rentabilité des opérateurs. Pour autant, la protection des joueurs est tributaire de l'attractivité de l'offre légale, et donc de la capacité des principaux acteurs du marché à accéder à une rentabilité pérenne, dans des conditions de concurrence satisfaisantes.

1. Une activité très déficitaire en 2010, année atypique

L'année 2010, du fait de l'ouverture, était nécessairement atypique et peu significative. Elle a induit pour les opérateurs un niveau élevé de dépenses de fonctionnement (notamment en vue de l'obtention de l'agrément et de l'homologation du logiciel de jeu) et des investissements exceptionnels en marketing et publicité dans une phase de quête de visibilité et d'acquisition rapide de parts de marché.

D'après une étude conduite par Kantar Media et publiée fin janvier 2011, les opérateurs ont ainsi investi en 2010 194,4 millions d'euros en publicité et sponsoring61(*). Selon le livre blanc de l'AFJEL, les principaux opérateurs de paris sportifs ont dépensé 106 millions d'euros en publicité entre juin 2010 et mars 2011.

Tous les opérateurs, à l'exception du duopole historique dont l'activité en ligne est encore très minoritaire, ont ainsi enregistré des résultats d'exploitation négatifs. Les données individuelles ne sont pour la plupart pas publiques, mais l'ARJEL a établi l'estimation agrégée suivante des données financières de chaque secteur :

Compte de résultat simplifié par secteur d'activité de juin à décembre 2010

(en millions d'euros)

 

Paris sportifs

Paris hippiques

Poker

Total trois secteurs

Mises

448

459

4 117

5 024

PBJ hors bonus

79

99

139

317

PBJ bonus inclus

65

88

103

256

Prélèvements obligatoires et TVA

- 42

- 70

- 54

- 166

Dépenses de marketing
et de publicité

- 60

- 21

- 72

- 153

Frais de structure

- 31

- 23

- 46

- 100

Résultat d'exploitation

- 67

- 26

- 68

- 161

En % du PBJ hors bonus

85 %

26 %

49 %

51 %

Source : ARJEL

On constate que le montant global des pertes d'exploitation est très élevé puisqu'il représente la moitié du PBJ hors bonus. Les disparités sont cependant fortes entre les secteurs, les paris sportifs étant particulièrement affectés puisque les pertes d'exploitation ont été équivalentes au PBJ bonus inclus, c'est-à-dire au chiffre d'affaire net.

2. Un modèle structurellement déséquilibré ?
a) Des pertes d'exploitation en 2010 et 2011 présentées comme structurelles

Le marché des paris sportifs apparaît très sensible à l'offre d'événements sportifs et aux variations du TRJ, ce qui renforce son intensité concurrentielle. Les joueurs réguliers sont volatils, donc difficiles à fidéliser, et recourent de manière habituelle aux comparateurs de cote pour déterminer l'attractivité des différents sites. La saisonnalité de ce marché est sans doute plus forte que pour les paris hippiques, nombre de grandes compétitions sportives étant concentrées sur les mois de juin à septembre. Des interrogations subsistent cependant sur l'impact qu'exercerait la conjoncture économique sur les jeux en ligne de manière générale.

Après une année 2010 logiquement marquée par des politiques commerciales agressives - déclinées dans les bonus, le sponsoring et les campagnes de communication -, 2011 constitue un exercice de transition et de modération commerciale, qui doit permettre de mieux évaluer les perspectives de rentabilité des nouveaux marchés et de refonte du paysage concurrentiel.

Les opérateurs, en particulier ceux de paris sportifs, ont donc réduit leurs dépenses de marketing et de publicité. Ils ont également été contraints de diminuer leur TRJ au premier trimestre, après l'avoir maximisé en 2010 dans le cadre de leur stratégie de conquête de parts de marché. Il s'agissait pour eux de tenter de rééquilibrer leur bilan et de s'assurer des marges de manoeuvre pour le reste de l'exercice, dans le respect du plafond annuel moyen de 85 %62(*) applicable aux paris en ligne (mais pas au poker).

Selon l'ARJEL, le TRJ dans les paris sportifs est ainsi passé de 84,5 % en moyenne en 2010 à 79,2% au premier trimestre de 2011, ce qui peut contribuer à expliquer le ralentissement de l'activité. En revanche, il est demeuré quasiment stable pour les paris hippiques (respectivement 79,3 % et 79,1 %), avec néanmoins de grandes disparités entre opérateurs. Le TRJ des paris hippiques, en particulier des paris simples, est traditionnellement inférieur à celui des paris sportifs, mais il tend à croître avec les paris complexes.

Confrontés depuis début 2011 à un marché des paris sportifs nettement moins dynamique qu'attendu, les nouveaux opérateurs agréés, qui avaient plaidé pour un régime fiscal favorable lors des discussions sur le projet de loi, ont vu se confirmer leurs craintes. Ils insistent aujourd'hui sur le caractère selon eux structurellement déséquilibré du modèle économique des jeux en ligne dans le régime actuel d'encadrement, tant en raison du plafonnement du TRJ que du niveau jugé dirimant des prélèvements fiscaux.

b) Un constat préoccupant mais qui peut être relativisé

Dans son livre blanc, précité, l'AFJEL craint ainsi que « les nouveaux opérateurs ne parviennent jamais à exercer leur activité de façon rentable, même une fois passés les investissements exceptionnels de lancement » et que la concurrence ne puisse être suffisamment atomisée.

Outre le poids des prélèvements, l'association invoque la pression de concurrents étrangers non soumis aux mêmes contraintes, une offre légale de jeux en ligne trop restreinte et un mécanisme concurrentiel faussé par les avantages structurels des deux opérateurs historiques, qui peuvent s'appuyer sur leur réseau physique. Elle défend donc, en tant que leviers d'attractivité du marché légal, un allègement substantiel de la fiscalité, un déplafonnement du TRJ et une extension du champ de l'ouverture aux jeux de casino et de hasard en ligne.

En se fondant sur le régime fiscal applicable et des hypothèses de charges de fonctionnement et de communication/marketing à proportion des mises63(*), l'AFJEL a également évalué la perte d'exploitation structurelle à, en moyenne, 2 % des mises pour le poker, 3,4 % pour les paris hippiques et 8 % pour les paris sportifs.

Votre rapporteur rappelle que l'absence actuelle de rentabilité des jeux en ligne n'est assurément pas une surprise. La plupart des opérateurs légaux avaient intégré dans leur plan d'affaires une forte probabilité d'être déficitaires et une configuration de marché « darwinienne » pendant la période nécessaire à l'acquisition de la taille critique, soit deux ou trois ans. Il reste que le niveau des pertes opérationnelles constatées après un an d'activité est sans doute supérieur aux prévisions.

Il convient néanmoins de relativiser les récriminations des opérateurs en gardant à l'esprit que les prévisions de rentabilité à moyen terme ne peuvent être établies, si l'on met de côté l'aspect fiscal et le plafonnement du TRJ, « toutes choses égales par ailleurs ». En effet, le marché est appelé à se concentrer et la « force de frappe » publicitaire sera réduite en rythme annuel, comme cela fut le cas lors de l'ouverture des annuaires téléphoniques. Il en résultera nécessairement des économies d'échelle et des synergies de coûts ou de revenus, et donc de nouvelles marges de manoeuvre pour une exploitation éventuellement rentable.

Il s'agit donc de déterminer si cette rentabilité est accessible :

- en appliquant les normes de TRJ et de prélèvements posées par la loi du 12 mai 2010 ;

- en se fondant sur une hypothèse de charges de fonctionnement, de publicité et de marketing stabilisées à un niveau inférieur à l'actuel. Il est cependant difficile de déterminer a priori, si ce n'est par comparaison avec des pays tels que l'Italie et le Royaume-Uni, une norme sectorielle pour ces dépenses ;

- et dans des conditions de concurrence acceptables, c'est-à-dire assurant une offre suffisamment diversifiée, une configuration de marché qui ne facilite pas les ententes, et l'équité entre opérateurs, en particulier les nouveaux entrants et les « historiques ».

3. Une intensité concurrentielle variable mais une concentration inéluctable

Les données publiques et estimations sur les parts de marché (en termes de mises ou de PBJ) et le bilan établi par l'ARJEL font apparaître des niveaux variables d'intensité concurrentielle selon les secteurs. Elle est ainsi :

forte pour le poker, avec une majorité d'opérateurs mono-activité et une assez grande atomicité puisque trois opérateurs détiennent une part de marché supérieure à 10 % (Betclic, Winamax et PokerStars) ;

assez forte pour les paris sportifs, dont le marché est marqué par la « guerre des cotes » et la volatilité des TRJ, mais voit se constituer progressivement un oligopole dominé par quatre acteurs disposant d'une part de marché supérieure à 10 % (Betclic, Bwin, le PMU et la FdJ) ;

- et faible dans les paris hippiques, dont le marché est largement dominé par le PMU.

Ce paysage concurrentiel n'est pas figé et le caractère fortement déficitaire des activités en ligne ne peut qu'accélérer un mouvement de concentration qui avait été anticipé, au moins pour les paris sportifs. On peut ainsi mentionner, après le retrait du marché de TF164(*) et Canal Plus début 2011, le rapprochement par fusion-absorption entre les opérateurs Bwin France65(*) et Sajoo (filiale du groupe Amaury), annoncé fin juillet 201166(*). Il est probable que l' « écrémage » du marché s'amplifiera en 2012, avec le rachat ou l'arrêt des petits opérateurs qui n'auront pas su se différencier par une stratégie de niche.

A l'instar d'activités telles que la téléphonie mobile, les sites de rencontres sur Internet ou les plates-formes d'échanges de titres financiers, le secteur des jeux en ligne est fondamentalement soumis à un « effet de réseau » : l'utilité individuelle des participants (en l'espèce, l'espérance de gain des joueurs ou parieurs) est une fonction croissante de leur nombre67(*). La « liquidité » du site, c'est-à-dire le nombre de joueurs et le volume comme la rapidité des transactions, est ainsi au coeur du modèle économique des jeux en ligne, au demeurant assez proche de celui des marchés boursiers.

Le modèle économique des jeux en ligne est également tributaire de la structure de ses coûts. On considère généralement que ce secteur comporte des coûts fixes élevés et des coûts marginaux faibles, de sorte que le coût moyen peut baisser rapidement. De même, le coût d'acquisition d'un client tend à croître avec le temps, malgré la relative « infidélité » des joueurs : il est moins onéreux de conquérir un débutant par la publicité que de « débaucher » après coup un joueur qui a pris ses habitudes sur d'autres sites.

Ces caractéristiques confortent la recherche rapide de la notoriété maximale et de la taille critique, et partant, la concentration, ce qui contribue à faire des jeux en ligne un quasi « oligopole naturel ».

4. Une ouverture de façade ?

Compte tenu du caractère oligopolistique et aujourd'hui non rentable du secteur, les nouveaux opérateurs craignent que l'ouverture ne se révèle illusoire et que se reconstitue progressivement le duopole de la Française des jeux et du PMU, aux côtés d'un marché illégal en forte croissance. Cette tendance serait surtout aggravée par une concurrence faussée, une absence de « level playing field » (« égalité des conditions de jeu ») pour reprendre la terminologie anglaise, liée aux avantages structurels dont continuent de bénéficier les deux opérateurs historiques.

Les trois principales distorsions de concurrence invoquées sont les suivantes :

l'antériorité des sites Internet de la FdJ et du PMU, qui leur a permis de « partir en avance » dans une situation de monopole et de disposer d'un capital - notoriété et vivier de clients - immédiatement valorisable lors de l'ouverture ;

l'existence d'un réseau physique de vente très dense, qui demeure sous monopole et offre en théorie de nombreux avantages : une offre de paris inaccessible aux autres opérateurs, une forte notoriété acquise de la marque, une meilleure diffusion et promotion des produits commercialisés sur Internet, l'utilisation de la base de clientèle à des fins commerciales, voire des subventions croisées au profit des activités concurrentielles déficitaires. Dans le cas du PMU, ainsi que l'a relevé l'Autorité de la concurrence dans son avis précité, le volume élevé des enjeux collectés lui permet de proposer des paris complexes et une rémunération plus élevée que les opérateurs alternatifs. L'Autorité de la concurrence, conformément à sa doctrine habituelle, a donc préconisé une séparation juridique et fonctionnelle des activités monopolistiques et concurrentielles, et s'agissant du PMU, la mise en place de mécanismes d'abondements des gains entre courses68(*) ;

le plafonnement à 85 % du TRJ avantage structurellement les paris mutuels hippiques, dont le modèle d'activité permet en général de proposer des taux de retour inférieurs à ceux des paris sportifs (de l'ordre de 90 % à 95 % dans le marché illégal ou certains marchés légaux européens) et des jeux de grattage ou de tirage. De fait, ainsi qu'il a été vu plus haut, les opérateurs de paris hippiques n'ont pas « saturé » le plafond en 2010 avec une moyenne de 79,3 %, à la différence des opérateurs de paris sportifs (84,5 %).

Pour justifiés qu'ils paraissent, ces constats et critiques des opérateurs « alternatifs » sont néanmoins entachés par une faiblesse originelle : les principaux nouveaux opérateurs ont également proposé une offre de jeux en ligne - illégale - en France avant l'ouverture, en général plus attractive que celle du PMU et de la FdJ. S'ils n'ont pu s'appuyer sur un réseau physique, ils ont pu capitaliser, au moment de l'ouverture, sur leur notoriété européenne et leur base de clientèle, susceptible d'être fidélisée et en bonne partie rapatriée malgré la procédure de « remise à zéro » des comptes joueurs, qu'il était possible de n'appliquer que de manière formelle (cf. infra).

Les deux opérateurs historiques sont donc aussi fondés à considérer que les conditions de concurrence n'étaient pas équitables avant l'ouverture, puisqu'ils devaient affronter une offre illégale mais dans les faits immunisée, non fiscalisée et adossée à des TRJ en général nettement supérieurs.

D. UN RÉGIME DE PRÉLÈVEMENTS CRITIQUÉ

1. Une démarche louable de simplification de la fiscalité

Les jeux en ligne sont soumis à divers types de prélèvements - fiscaux (avec une distinction des affectataires, mais essentiellement au profit de l'Etat), sociaux et para-fiscaux - dont la structure globale est rappelée dans le tableau ci-après. L'assujettissement de ce nouveau secteur à la fiscalité a été l'occasion d'une remise à plat de l'ensemble de la fiscalité des jeux, qui a fait l'objet d'une simplification bienvenue.

La loi du 12 mai 2012 a ainsi introduit une double harmonisation, de sorte que tous les paris soient imposés au même taux et sur la même assiette des mises, qu'ils soient sportifs ou hippiques, en ligne ou « en dur ». Une nouvelle différenciation a cependant été établie peu après, la loi de finances pour 2011 ayant abaissé à 4,6 % le taux applicable aux paris hippiques. Compte tenu de ses spécificités, les taux de prélèvements fiscaux et sociaux applicables au poker sont sensiblement inférieurs.

Cette simplification a également permis d'étendre l'exonération de TVA aux sommes misées sur les jeux en ligne (cf. infra, seconde partie) et de supprimer certains prélèvements fiscaux sur les jeux de la FdJ et les paris du PMU69(*).

Rappel du niveau de prélèvements applicable aux jeux en ligne

Activité

Prélèvements fiscaux

Prélèvements sociaux

Autres

Total

Paris sportifs

5,7 %

1,8 %

CNDS : 1,5 % à compter de 2012

9 %

Paris hippiques

4,6 %
(5,7 % en 2010)

1,8 %

Redevance hippique : 8 %

14,4 %

Poker

1,8 %

0,2 %

-

2 %

N.B : ne sont pas précisés les sous-prélèvements au profit d'autres personnes morales que l'Etat (cf. infra).

Le choix d'une assiette commune reposant sur les sommes engagées par les joueurs et parieurs a suscité des controverses (cf. infra). Il a induit un changement d'assiette pour les paris hippiques et une différenciation par rapport à celle des jeux de casino, qui demeure le PBJ. La France s'est également démarquée de la plupart des pays européens, qui privilégient le produit brut. Il importe de rappeler les trois principaux facteurs qui ont motivé ce choix du Gouvernement :

- un facteur social : taxer l'acte individuel de jeu ou de pari plutôt que la masse agrégée minorées des gains permet de mettre en exergue les risques de cette activité pour l'ordre public et social ;

- une volonté de sécuriser le produit fiscal : il s'agissait d'éviter le risque que les opérateurs taxés sur leur PBJ dans leur Etat européen de domiciliation ne se fondent sur les conventions bilatérales d'éviction de la double imposition pour contester leur imposition en France sur la même assiette. Lors des débats en séance le 24 février 2010, Eric Woerth, alors ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, a ainsi considéré que « si l'on taxe le produit brut des jeux, il faut nécessairement lever la taxe dans le pays de l'opérateur. Il est bien évident que, si l'opérateur est installé dans un pays étranger, la perception de la taxe devient un peu compliquée » ;

- une lien avec le plafonnement du TRJ comme levier de lutte contre l'addiction : la taxation des mises permet d'exercer un impact direct sur le TRJ (la « vente à perte » étant interdite), alors que l'assiette du produit brut des jeux découle à l'inverse du TRJ.

2. Des recettes fiscales plutôt moindres qu'escompté

Afin d'encourager les opérateurs à légaliser leur offre de paris sportifs et hippiques, ce nouveau régime fiscal a été calibré pour être globalement plus avantageux que le précédent70(*) tout en assurant au minimum le maintien des recettes de l'Etat, compte tenu de l'élargissement du périmètre de l'offre légale. De manière sans doute optimiste, Eric Woerth a même estimé en séance, le 24 février 2010, que la filière hippique gagnerait environ 200 millions d'euros au changement de fiscalité, pour autant que « la situation se stabilise dans le temps et qu'une concurrence exacerbée ou anormale ne s'exerce pas au détriment de l'une des deux filières ».

Le tableau ci-après, qui n'est pas représentatif de l'ensemble des prélèvements publics sur les jeux en ligne mais uniquement de l'essentiel de ceux affectés au budget de l'Etat71(*), illustre que les recettes de l'Etat n'ont pas été tout à fait préservées puisqu'elles ont diminué de 0,9 % entre 2009 et 2010 et pourraient à nouveau baisser de 0,4 % en 2011.

Ce constat amène à se poser la question de l'éventuel potentiel d'optimisation des recettes par un allègement de la fiscalité des jeux en ligne, pour autant que l'on se situe aujourd'hui après le point d'inflexion de la courbe (ie. sur la pente descendante).

Evolution des prélèvements sur les jeux affectés au budget de l'Etat

(en millions d'euros)

Types de jeux

2006

2007

2008

2009

Exécution 2010

Prévisions LFI 2011

Exécution 8 mois 2011 (en arrondi)

Française des jeux (1)

2 394

2 102

1 860

1 844

1 840

1 863

1 360

Casinos et cercles

988

1 021

910

793

748

714

580

Paris sportifs (pour 2010, à compter du 13 mai)

N.D.

N.D.

N.D.

49 (FdJ)

55

129

60

Dont paris sportifs en ligne

N.D.

N.D.

N.D.

3 (FdJ)

17

61

N.D.

Prélèvement sur les paris hippiques (2)

369

719

719

688

626

512

330

Dont paris hippiques en ligne hors redevance

-

-

-

49

53 (dont 28 depuis le 13 mai 2010)

49

N.D.

Dont redevance de 8 %

-

-

-

-

-

86

70

Poker en ligne

-

-

-

-

25

62

50

Sous-total trois secteurs ouverts à la concurrence

-

-

-

51

97

258

N.D.

Total

3 751

3 842

3 489

3 325

3 294

3 280

2 380

(1) : Outre le prélèvement affecté au budget de l'Etat en recettes non fiscales (1 726 millions d'euros en 2010, dont la quote-part sur les paris sportifs en dur et en ligne lorsque la FdJ était en situation de monopole, soit 49 millions d'euros en 2009 et 28 millions d'euros en 2010), ce montant inclut les droits de timbre sur les tickets de jeu dus jusqu'au 12 mai 2010 (68 millions d'euros) et les arrondis et impôts sur gains (8 millions d'euros).

Il n'inclut pas l'impôt sur les sociétés prélevé sur le résultat net (47 millions d'euros en 2010), la TVA sur les commissions perçues par les organisateurs et intermédiaires (228 millions d'euros), les prélèvements au profit de Monaco et des collectivités d'outre-mer (9 millions d'euros) et le dividende versé à l'Etat actionnaire (60 millions d'euros), ni les prélèvements sociaux (258 millions d'euros) et au profit du CNDS (177 millions d'euros).

Au total, les prélèvements publics sur les jeux de la Française des jeux se sont élevés à environ 2,58 milliards d'euros en 2010.

(2) Hors TVA pour les organisateurs et intermédiaires qui participent à l'organisation de paris et, en 2011, redevance de 8 %.

N.B : les chiffres afférents aux paris hippiques et sportifs constituent une approximation, les systèmes comptables des services fiscaux ne permettant pas de distinguer précisément la fraction des prélèvements sur la FdJ et le PMU afférente à ces paris.

Source : commission des finances, d'après les données de la direction du budget

3. Des filières préservées

Aux termes de l'article 3 de la loi du 12 mai 2010, un des objectifs de la politique publique des jeux est de « veiller au développement équilibré et équitable des différents types de jeu afin d'éviter toute déstabilisation économique des filières concernées ». Plusieurs dispositifs et « circuits de dérivation », consistant en des affectations de sous-prélèvements au profit de personnes morales autres que l'Etat, ont ainsi été introduits pour conforter le financement des trois filières économiques principalement concernées par les jeux :

1) Outre les dépenses de sponsoring des fédérations et clubs professionnels, le sport bénéficie, en application de l'article 51 de la loi, d'un nouveau prélèvement sur les mises des paris sportifs en dur et en ligne72(*) au profit du Centre national pour le développement du sport (CNDS), et du « droit au pari », qui ne constitue pas à proprement parler un prélèvement et est défini par les articles L. 333-1-1 et L. 333-1-2 du code du sport. Les dispositions relatives au prélèvement sur les jeux exploités par la Française des jeux au profit du CNDS73(*) et à la « taxe Buffet »74(*) (qui ne concerne pas directement les paris sportifs) n'ont quant à elles pas été modifiées.

2) La filière hippique, qui représenterait environ 75 000 emplois, bénéficie du versement de l'intégralité du résultat net du PMU, dont l'assiette est désormais élargie à son offre de paris sportifs et de poker en ligne, encore déficitaire néanmoins. Rappelons qu'en raison du contentieux avec la Commission européenne au titre des aides d'Etat vu précédemment, la redevance de 8 % sur les mises des paris hippiques, reversée aux sociétés mères de courses, a changé de nature puisque l'article 34 de la loi de finances pour 2011 lui a substitué, à titre provisoire, une taxe directement versée à l'Etat. Parallèlement, la fiscalité des paris hippiques a été abaissée de 5,7 % à 4,6 %, générant un surcroît de résultat net pour le PMU et in fine pour la filière.

L'article 47 de la loi d'ouverture du marché a également permis aux communes d'implantation des hippodromes de bénéficier, au prorata des enjeux des courses effectivement organisées par lesdits hippodromes, d'une fraction de 15 % du prélèvement fiscal sur les paris hippiques, dans la limite de dix millions d'euros75(*) au total et de 700 000 euros par commune. Votre rapporteur avait émis des réserves sur la légitimité et l'opportunité de ce prélèvement, qui minore d'autant les recettes de l'Etat.

3) Deux mesures ont permis aux 196 casinos de bénéficier d'un allègement du prélèvement progressif sur leur PBJ et de « soulager » leur trésorerie dans un contexte économique et commercial particulièrement difficile : le relèvement rétroactif (applicable au 1er novembre 2008) des tranches du barème par un décret du 26 août 200976(*), et la scission, par l'article 55 de la loi du 12 mai 2010, de l'assiette du prélèvement en deux assiettes distinguant le PBJ des jeux de table de celui des machines à sous77(*).

Les difficultés du secteur et la crainte d'une « cannibalisation » par le poker en ligne ont également motivé la création d'un sous-prélèvement sur la fiscalité du poker, de même nature que celui décrit plus haut en termes de taux et de plafond, au profit des communes sièges des casinos et au prorata du PBJ réalisé. Votre rapporteur considère à nouveau que ce prélèvement n'est guère conforme à la rationalité économique puisqu'il tend à « dédommager » des communes qui bénéficient déjà de prélèvements sur les casinos78(*) et se sont, le plus souvent, fortement mobilisées pour obtenir leur implantation. Elles doivent donc en assumer les risques et le caractère cyclique.

Enfin, selon des modalités identiques, la fiscalité sur le poker en ligne a été grevée d'un prélèvement au profit du Centre des monuments nationaux.

L'ouverture a été bénéfique aux filières ou, s'agissant des casinos, n'a pas aggravé leurs difficultés. En effet, les nouveaux prélèvements, ainsi que l'absence de réelle « cannibalisation » entre activités et réseaux (cf. supra), ont permis de préserver, et même de renforcer, le financement des filières en 2010, ainsi que l'illustre le tableau ci-après.

Evolution des prélèvements sur les jeux au profit des filières

(en millions d'euros)

Filière

Prélèvements
(origine et affectataire)

2009

Exécution 2010

Prévisions LFI 2011

Sport

Jeux de la FdJ et paris sportifs => CNDS

Dont prélèvement sur les paris sportifs

167

179

13,8

228 (1)

34

Droit au pari

-

1,8 (dont
FdJ 1,4)

N.D.

Sponsoring

-

28

N.D.

Cheval

Résultat net du PMU => sociétés de courses

731

791

> 800

Paris hippiques => communes sièges d'hippodromes (< 10 millions d'euros)

Dont prélèvement sur les paris en dur

-

10

9,2

10

Casinos

Poker en ligne => communes sièges de casinos (< 10 millions d'euros)

-

6,6

9

Culture

Poker en ligne => Centre des monuments nationaux (< 10 millions d'euros)

-

5

9

(1) : dont 24 millions d'euros au titre du nouveau prélèvement de 0,28 % sur les jeux et paris de la Française des jeux en vue du financement et de la rénovation des stades retenus pour l'Euro 2016.

Source : direction du budget, ARJEL

Votre rapporteur relève également qu'en dépit de la diminution de 2,1 % du PBJ des casinos en 2010, les communes d'établissement ont été légèrement « gagnantes », à hauteur de 2,6 millions d'euros, la baisse de 4 millions d'euros (soit un montant final de 265 millions d'euros) des prélèvements « classiques » sur le PBJ ayant été plus que compensée par le nouveau prélèvement sur le poker en ligne.

4. Des prélèvements sociaux destinés, pour partie, à la prévention de l'addiction
a) Un important réaménagement des prélèvements sociaux sur les jeux en « dur » et en ligne

Les articles 48, 49 et 50 de la loi du 12 mai 2010 ont profondément réaménagé le dispositif des prélèvements sociaux sur les jeux « en dur », comme en ligne.

Ainsi ont été créés trois nouveaux prélèvements sur les paris hippiques en « dur » et en ligne (de 1,8 %), les paris sportifs en « dur » et en ligne (de 1,8 %) et les jeux de cercle en ligne (de 0,2 %).

En contrepartie, ont été revus l'assiette, le taux et l'affectation de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) auxquelles étaient déjà assujettis, avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010, les jeux d'argent et de hasard proposés par la Française des jeux et le PMU.

Le tableau suivant synthétise l'ensemble de ces modifications.

Synthèse des prélèvements sociaux sur les jeux avant et après la loi du 12 mai 2010

Jeux « en dur »

Jeux en ligne

Française des jeux

PMU

Casinos

Paris sportifs

Paris hippiques

Poker

Situation antérieure à la loi du 12 mai 2010

- CSG de 9,5 % sur 23 % des sommes misées (tirages, événements sportifs et émissions)

- CRDS de 0,5 % sur 58 % des sommes misées

- CSG de 9,5 % sur 14 % des sommes engagées

- CRDS de 0,5 % sur 70 % des sommes engagées

- CSG de 9,5 % sur 68 % du produit brut des jeux automatiques

- CSG de 12 % sur tous les gains d'un montant supérieur ou égal à 1.500 euros réglés aux joueurs par des bons de paiement manuels

- CRDS de 3 % sur la totalité du PBJ

Idem que le régime appliqué aux jeux en dur de la FDJ

Idem que le régime appliqué aux paris hippiques

-

Droit existant depuis la loi du 12 mai 2010

-CSG de 6,9 % sur 25,5 % des sommes misées (tirages et émissions - suppression de la notion d'événements sportifs)

- CRDS de 3 % sur 25,5 % des sommes misées (tirages et émissions - suppression de la notion d'événements sportifs)

- Prélèvement de 1,8 % sur le montant brut des sommes engagées pour les paris sportifs

Suppression de la CSG et de la CRDS

-

Prélèvement de 1,8 % sur le montant brut des sommes engagées

Inchangé

Prélèvement de 1,8 % sur le montant brut des sommes engagées

Prélèvement de 1,8 % sur

le montant brut des sommes engagées

Prélèvement de 0,2 % sur

le montant brut des sommes engagées

(sauf pour les tournois)

Source : commission des finances

b) Une affectation des nouveaux prélèvements sur les jeux à l'INPES et à l'assurance maladie

En 2010, le produit total des nouveaux prélèvements sociaux sur les paris sportifs, les paris hippiques et les jeux de cercle en ligne a atteint, comme le précise le tableau suivant, 127,7 millions d'euros pour la période s'échelonnant entre mai et décembre 2010.

Pour 2011, le rendement attendu en année pleine est évalué à 219 millions d'euros en extrapolation annuelle (soit le double des résultats du premier semestre 2011, le rendement des prélèvements sur les jeux étant considéré comme stable sur une année).

Ces nouveaux prélèvements représentent ainsi désormais un tiers des recettes sociales globales issues des jeux « en dur » et en ligne.

Produit de l'ensemble des prélèvements sociaux sur les jeux « en dur » et en ligne

(en millions d'euros)

 

2009

2010

2011

(1er semestre)

Avant la loi du 12 mai 2010

Après la loi du 12 mai 2010

Total

Casinos

CRDS

60,4

28,7

30,6

59,3

29,1

CSG

164,7

78,6

81,7

160,3

81,8

Total

225,1

107,3

112,3

219,6

110,9

FDJ (à compter du 12 mai 2010, FDJ hors paris sportifs)

CRDS

28,5

19,4

36,2

55,7

37,8

CSG

214,5

108,7

83,3

192,0

86,9

Total

243,0

128,1

119,5

247,7

124,7

PMU (jusqu'au 12 mai 2010)

CRDS

32,6

13,7

-

13,7

-

CSG

123,9

52,1

-

52,1

-

Total

156,5

65,8

-

65,8

-

Paris sportifs à compter du 12 mai 2010

Prélèvement social de 1,8 %

-

-

17,3

17,3

15,8

Paris hippiques à compter du 12 mai 2010

Prélèvement social de 1,8 %

-

-

106,5

106,5

88,6

Jeux de cercle en ligne

Prélèvement social de 0,2 %

-

-

3,9

3,9

5,1

Total prélèvements sociaux (1,8 et 0,2 %)

-

-

127,7

127,7

109,5

Recette totale

624,6

301,2

359,5

660,8

345,1

Source : d'après les données de la direction de la sécurité sociale

En application de l'article 48 de la loi du 12 mai 2010, le produit des nouveaux prélèvements sociaux sur les paris sportifs, les paris hippiques et les jeux de cercle en ligne est affecté à concurrence de 5 % et dans la limite de 5 millions d'euros à l'Institut national de prévention et d'éducation à la santé (INPES). Le surplus du produit est affecté aux régimes obligatoires d'assurance maladie.

Ainsi, en 2010, l'INPES a reçu 4,4 millions d'euros et devrait recevoir 5,6 millions d'euros en 2011 (les 600 000 euros dépassant le plafond sont destinés à « rattraper » la moindre recette affectée à l'agence en 2010).

Au regard de ces ressources, le montant des dépenses engagées par l'agence pour la prévention des risques liés à l'addiction au jeu s'est élevé à 2 005 000 euros, dont 630 000 euros pour le fonctionnement du GIP ADALIS, le numéro d'appel à destination des joueurs problématiques et de leur entourage.

En 2011, l'INPES prévoit de dépenser en termes de prévention des risques liés à l'addiction au jeu 2 789 000 euros, dont 660 000 euros dédiés au financement du GIP ADALIS.

Actions de prévention de l'addiction des jeux développées par l'INPES
en 2010 et 2011

(en euros)

Année 2010

Objet

Montant

Etude dans le cadre du baromètre santé

1 200 000

Travaux avec l'agence de communication et des experts sur le message sanitaire

25 000

Financement du GIP ADALIS (quote-part affectée aux jeux)

630 000

Financement de la modernisation des lignes de téléphonie santé (quote-part)

25 000

Coordination

125 000

Total

2 005 000

Année 2011

Objet

Montant

Honoraires et frais techniques (campagne radio)

coût de l'achat d'espace radio

300 000

1 500 000

Etude sur l'efficacité du message sanitaire

58 000

Financement du GIP ADALIS (quote-part affectée aux jeux)

660 000

Financement de la modernisation des lignes de téléphonie santé (quote-part)

25 000

Site internet et outils de suivi

71 000

Etude de satisfaction de la ligne

50 000

Coordination

125 000

Total

2 789 000

Source : INPES

Le montant des dépenses de l'Institut au titre de l'addiction au jeu est donc inférieur aux recettes issues des jeux qui lui ont été affectées. Ceci s'explique par différents éléments :

1) En vertu du principe d'autonomie financière des établissements publics, aucun lien ne peut être établi entre l'une des ressources d'un opérateur et les dépenses qu'il effectue par ailleurs ;

2) Si l'INPES s'est effectivement vu affecter une fraction des prélèvements sociaux sur les jeux, il a, dans le même temps, subi à quasi due concurrence, une réduction de sa subvention pour charge de service public et de sa dotation Assurance maladie (à hauteur de 6 millions d'euros). L'INPES, comme les autres agences sanitaires, a en effet participé à la politique générale du Gouvernement de maîtrise des dépenses ;

3) Il est assez délicat d'isoler précisément, au sein des mesures relatives à la lutte contre l'addiction effectuées par l'INPES, celles spécifiquement dédiées à l'addiction au jeu. Les montants donnés ne visent donc que les dépenses directement liées à la prévention du jeu excessif.

Votre rapporteur prend acte de ces éléments. Il souhaite néanmoins une montée en charge rapide des mesures prises par l'INPES au titre de la prévention de l'addiction au jeu. Il souhaite notamment que soient rapidement proposées des campagnes nationales de communication sur les risques liés au jeu qui n'ont, pour l'instant, pas encore vu le jour. C'est, d'ailleurs, ce qui avait notamment justifié la décision d'affecter une partie des prélèvements sociaux sur les jeux à l'INPES, agence qui a eu en charge de nombreuses campagnes d'information dans le secteur sanitaire.

Quant à l'assurance maladie, elle a été destinataire de 123,3 millions d'euros en 2010 et devrait recevoir 213,4 millions d'euros en 2011 au titre des nouveaux prélèvements sociaux sur les jeux. Il est à noter que, compte tenu des réaménagements de la CSG sur les jeux intervenus par ailleurs, cette recette ne constitue pas en tant que telle une ressource supplémentaire pour la CNAM (entre 2009 et 2010 le différentiel de recettes issues des jeux reçues par la CNAM est d'environ 10 millions d'euros).

Lors de l'examen du projet de loi, tout en soulignant l'impossibilité juridique de « flécher » le produit des nouveaux prélèvements sur les jeux sur les soins apportés aux joueurs, votre rapporteur avait souhaité un renforcement des moyens destinés à la prise en charge des joueurs problématiques. Etait notamment visé le financement des Centres de soins, d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA). Comme il le précisera dans la suite du présent rapport, ces structures n'ont pas reçu de financements supplémentaires à ce titre.

5. Une fiscalité jugée contre-productive par les nouveaux opérateurs

Le régime fiscal des jeux en ligne cristallise les critiques des nouveaux opérateurs agréés, largement relayées dans les médias et que votre rapporteur a entendues à de nombreuses reprises lors de ses auditions. Ses deux grandes caractéristiques, l'assiette et le taux, sont jugés inadaptées, nonobstant la volonté louable de simplification et de neutralité par alignement des régimes des paris hippiques et sportifs79(*), en ligne ou du réseau physique.

Trois principaux arguments, liés entre eux, sont ainsi invoqués :

1) La fiscalité n'est pas compétitive à l'échelle européenne compte tenu de l'assiette - les mises plutôt que le PBJ - et du niveau élevé des taux pratiqués. A assiette comparable, le différentiel de taux pour les paris sportifs80(*) apparaît particulièrement élevé avec des pays comme l'Italie (un à dix-sept), Malte (un à dix-huit) et le Royaume-Uni (un à quatre). Cet écart joue au détriment de l'attractivité du marché français, pour les opérateurs comme pour les joueurs, puisqu'il dégrade les perspectives de rentabilité et de TRJ, et partant, l'incitation à prester ou jouer dans un cadre légal.

2) L'assiette des mises est économiquement incohérente car elle ne correspond pas à une taxation du chiffre d'affaires des opérateurs, qui n'ont pas la libre disposition des mises des joueurs, de la même manière que les banques ne sont pas imposées sur les dépôts de leurs clients. En revanche, le PBJ est un solde de gestion plus proche du chiffre d'affaires, bien qu'il constitue en soi un solde intermédiaire distinct du chiffre d'affaires et du revenu. Du fait de l'imposition des mises, les opérateurs de paris mutuels et de poker ont tendance, dans le cadre de leur arbitrage entre marge brute et retours aux joueurs, à privilégier les bonus pour une fidélisation immédiate au détriment du TRJ hors bonus, ce qui nuit à leur attractivité à moyen terme.

La difficulté est encore accrue pour les opérateurs de paris à cote fixe puisqu'ils assument le risque de gestion des cotes proposées aux joueurs, et donc de réaliser, le cas échéant, un PBJ négatif malgré un volume élevé de mises. Certes, les opérateurs peuvent intégrer ce risque lorsqu'ils fixent leurs cotes, mais au détriment de leur attractivité face aux sites illégaux.

3) Le régime de prélèvements est sous-optimal pour l'Etat puisqu'il bride le développement du marché et limite les recettes à un niveau inférieur à celui qu'elles pourraient atteindre. Cette critique traduit une argumentation traditionnelle sur le niveau optimal du taux de prélèvement - c'est-à-dire celui au-delà duquel le produit tend à décroître par effets de dissuasion et d'éviction - théorisée dans la célèbre « courbe de Laffer ». Cet argument est assez intuitif mais il n'existe guère de méthode fiable pour déterminer a priori ce taux optimal, qui est notamment fonction des hypothèses de coûts fixes des opérateurs.

Votre rapporteur admet que les objectifs initiaux du législateur associés à ce régime fiscal ont pu sembler ambigus et motivés par des considérations difficilement compatibles, à la fois économiques, budgétaires et « morales ». Associée au plafonnement du TRJ, la fiscalité devait en effet permettre de préserver les recettes de l'Etat, d'assurer l'incitation à la légalisation des opérateurs et de réfréner la passion des joueurs. Le dilemme entre attractivité et dissuasion n'a donc pas été totalement résolu.

Votre rapporteur juge logique que la détermination d'un régime fiscal innovant pour un secteur qui n'était pas régulé relève d'un processus itératif. Le modèle économique déséquilibré des jeux en ligne fait cependant apparaître le caractère sans doute encore « timoré » des choix opérés.

Ce régime de prélèvements n'est cependant pas immuable et peut être adapté dans un souci de meilleure optimisation des recettes. Ainsi que le soulignait votre rapporteur dans son rapport sur la loi de 2010, il « pourrait évoluer à l'avenir, en matière de taux et/ou d'assiette, en fonction de l'évaluation du succès de l'offre légale, de la viabilité économique des opérateurs et du niveau d'addiction constaté. Notre pays pourrait le cas échéant s'inspirer du cas de l'Italie ».

III. L'ARJEL : UN RÉGULATEUR CRÉDIBLE

A. DES MISSIONS ÉTENDUES

1. Des pouvoirs considérables en matière d'agrément et de contrôle

Une des principales avancées de la loi du 12 mai 2010 fut la mise en place, en la forme d'une autorité administrative indépendante, d'une autorité de régulation dédiée aux jeux en ligne, dotée de pouvoirs étendus d'agrément, de contrôle et de sanction. Aux termes du I de l'article 34 de la loi du 12 mai 2010, l'ARJEL est ainsi investie des missions suivantes :

« Elle veille au respect des objectifs de la politique des jeux et des paris en ligne soumis à agrément (...).

« Elle exerce la surveillance des opérations de jeu ou de pari en ligne et participe à la lutte contre les sites illégaux et contre la fraude.

« Elle propose aux ministres compétents le cahier des charges (...).

« Elle rend un avis sur tout projet de texte relatif au secteur des jeux en ligne soumis à agrément que lui transmet le Gouvernement. (...)

« Elle peut proposer au Gouvernement les modifications législatives et réglementaires qui lui paraissent nécessaires à la poursuite des objectifs de la politique des jeux d'argent et de hasard (...).

Outre ses pouvoirs de contrôle permanent, d'enquête et de sanction, l'ARJEL est le garant de la légalité des opérateurs et est investie d'un pouvoir de normalisation infra-réglementaire81(*). A cette fin, elle instruit les dossiers de demande d'agrément des opérateurs et délivre lesdits agréments (cf. supra sur le nombre d'agréments délivrés), fixe les caractéristiques techniques des plates-formes et des logiciels de jeux et de paris en ligne, homologue ces logiciels, évalue périodiquement le niveau de sécurité proposé par les plates-formes de jeux, et détermine, en tant que de besoin, les paramètres techniques des jeux en ligne. Elle s'assure également de la qualité des certifications réalisées et peut procéder à la modification de la liste des organismes certificateurs.

L'ARJEL joue aussi un rôle en matière de prévention de l'addiction puisqu'elle évalue les résultats des actions menées par les opérateurs agréés en matière de prévention du jeu problématique, et peut leur adresser des recommandations sur ce thème. Elle peut aussi, par une décision motivée, limiter les offres commerciales comportant une gratification financière des joueurs.

De façon opportune, et nécessaire compte tenu du caractère transfrontalier de l'activité de jeu en ligne, la loi a prévu que l'ARJEL peut déployer une activité internationale en soutien à sa mission de contrôle. Le président de l'ARJEL est ainsi habilité à conclure, au nom de l'Etat, des conventions avec les autorités de régulation des jeux d'autres Etats membres de l'Union européenne ou Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen pour échanger les résultats de leurs contrôles sur les opérateurs.

Conformément aux pratiques institutionnelles, l'Autorité rend des comptes en remettant un rapport public annuel au Président de la République, au Premier ministre et au Parlement.

Dans ce document relatif à l'année 2010, l'ARJEL souligne que concernant les paris sportifs, une attention particulière a été portée quant à la conformité des offres de paris à la liste des catégories de compétitions sportives et des types de résultats et phases de jeux pouvant faire l'objet de paris en ligne, telle que définie par le collège de l'ARJEL. Les contrôles ont été effectués tant sur les sports et compétitions supports de paris que sur les formules de paris proposés par les opérateurs agréés. Par ailleurs, l'observation de l'évolution des cotes et des mises des principales épreuves servant de support aux paris constitue un axe fort de surveillance.

S'agissant des paris hippiques, l'accent a été mis sur la conformité des courses proposées avec le calendrier publié par le ministère de l'Agriculture. L'ARJEL a également veillé au respect des règles relatives au pari mutuel, seule forme de pari autorisée en matière hippique.

Enfin, pour ce qui concerne le poker, les enquêteurs se sont notamment attachés à la conformité des offres de jeux aux formes autorisées (Texas Hold'em et Omaha Poker 4), au respect des règles d'attribution aléatoire des places aux tables, à l'interdiction pour les opérateurs agréés de constituer des tables avec d'autres opérateurs non agréés en France, et aux offres commerciales sous forme de bonus de première inscription.

2. Les pouvoirs de mise en demeure et de sanction

Ainsi que le prévoit l'article 42 de la loi, l'ARJEL peut, pour l'accomplissement de ses missions, recueillir toutes les informations nécessaires auprès des ministres compétents, des opérateurs agréés et des autres entreprises intervenant dans le secteur des jeux d'argent et de hasard.

A la suite des contrôles de ses services, le collège de l'ARJEL peut constater un manquement, mettre en demeure l'opérateur en infraction de se conformer à ses obligations dans un délai de un à six mois, et le cas échéant ouvrir une procédure de sanction. Le collège de l'ARJEL notifie alors les griefs aux personnes en cause et saisit la commission des sanctions, qui peut prononcer une sanction administrative et/ou pécuniaire tenant compte de la gravité du manquement.

Aux termes de l'article 43 de la loi, la gradation des sanctions administratives est la suivante :

- l'avertissement ;

- la réduction d'une année au maximum de la durée de l'agrément ;

- la suspension de l'agrément pour trois mois au plus ;

- le retrait de l'agrément, qui peut s'accompagner de l'interdiction de solliciter un nouvel agrément pendant un délai maximal de trois ans.

L'article 43 définit également de manière précise le principe de proportionnalité de la sanction pécuniaire éventuelle. Son montant doit ainsi être proportionné à la gravité du manquement, à la situation de l'opérateur en cause, à l'ampleur du dommage causé et aux avantages qui en sont tirés. La sanction est plafonnée à 5 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos, et à 10 % en cas de nouveau manquement82(*).

B. UNE ORGANISATION STABILISÉE

1. Une structure complexe
a) Le collège et les commissions

Le collège est l'organe chargé de prendre les décisions relevant des attributions confiées à l'Autorité par la loi, à l'exception des sanctions ou d'attributions expressément déléguées. Il ressort de ce principe d'organisation une structure de l'ARJEL relativement complexe.

Aux termes de l'article 35 de la loi du 12 mai 2010, l'ARJEL est en effet composée d'un collège, d'une commission des sanctions, d'une commission consultative et, le cas échéant, de commissions spécialisées. Cette dernière faculté a été utilisée par le collège à la fin de l'année 2010 comme en témoigne la création de trois commissions spécialisées au sein de l'Autorité :

- la commission sur l'impact de l'ouverture sur la demande ;

- la commission sur les instruments et les procédures de régulation ;

- et la commission sur l'impact de l'ouverture à la concurrence du marché des paris et jeux de cercles en ligne sur les filières hippiques, sportives et des casinos. La composition de ces organes est présentée dans l'encadré ci après.

Les membres des différentes formations de l'ARJEL

- le collège de l'ARJEL, composé de sept membres (son président, Jean-François Vilotte, MM. Alain Moulinier et Jean-Michel Brun ont été nommés par le Président de la République ; MM. Laurent Sorbier et Jean-Luc Pain ont été nommés par le Président du Sénat et Mme Dominique Laurent et M. Jean-Louis Valentin ont été nommés par le Président de l'Assemblée nationale) ;

- la commission des sanctions, constituée de six membres (son président, M. Thierry Tuot, et M. Bertrand Da Costa ont été nommés par le vice-président du Conseil d'Etat ; Mme Pierrette Pinot et M. Michel Arnoult ont été nommés par le premier président de la Cour de cassation ; Mme Fleur Pellerin et M. Antoine Gueroult ont été nommés par le premier président de la Cour des comptes) ;

- les trois commissions spécialisées consultatives :

* la commission sur l'impact de l'ouverture sur la demande (Mme Dominique Laurent et M. Laurent Sorbier, membres du collège de l'ARJEL, en assurent successivement la présidence semestrielle, les personnalités qualifiées membres de la commission sont Mme Justine Atlan, directrice de l'association E-enfance, M. Bernard Benhamou, délégué aux usages de l'Internet, M. Emmanuel Beretta, journaliste au Point, M. Charles Collin, vice-président du Club des Clubs, M. Jean-Pierre Couteron, président de l'Association nationale des intervenants en toxicomanie et en addictologie (ANITeA) et de la Fédération des acteurs de l'alcoologie et de l'addictologie (F3A), M. Olivier Gérard, coordonnateur à l'Union nationale des associations familiales, M. Michel Lejoyeux, professeur de médecine à l'université Paris-VII, chef du service de psychiatrie et d'addictologie à l'hôpital Bichat (AP-HP), M. Stéphane Martin, directeur général de l'Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP), M. Christian Schmidt, président de l'Association européenne de neuroéconomie) ;

* la commission sur les instruments et les procédures de régulation (MM. Jean-Luc Pain et Jean-Michel Brun, membres du collège de l'ARJEL, en assurent successivement la présidence semestrielle, les personnalités qualifiées membres de la commission sont M. Laurent Combourieu, chef du service des enquêtes de la direction des enquêtes et de la surveillance des marchés de l'Autorité des marchés financiers ; Mme Véronique Degermann, vice-procureure de la République près le tribunal de grande instance de Paris ; Mme Marie-Anne Frison-Roche, professeure des universités, Institut d'études politiques de Paris (Sciences Po) ; M. Sébastien Soriano, rapporteur général adjoint de l'Autorité de la concurrence et, en qualité de suppléante de celui-ci, Mme Iratxe Gurpegui, rapporteur permanent des services d'instruction de l'Autorité de la concurrence ; M. Jean-Marc Cathelin, chef du bureau de droit économique et financier de la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice ; Mme Sophie Nicinski, professeure des universités, Université Paris I Panthéon-Sorbonne) ;

* la commission sur l'impact de l'ouverture à la concurrence du marché des paris et jeux de cercles en ligne sur les filières hippiques, sportives et des casinos (MM. Jean-Louis Valentin et Alain Moulinier, membres du collège de l'ARJEL, en assurent successivement la présidence semestrielle, les personnalités qualifiées membres de la commission sont M. Raymond-Max Aubert, président du Conseil d'administration du Centre national pour le développement du sport ; Mme Emmanuelle Bour-Poitrinal, ingénieur agronome ; M. Jean-François Chary, vétérinaire, enseignant ; M. Laurent Davenas, magistrat ; Mme Brigitte Deydier, ancienne sportive de haut niveau, membre de la Fédération française de golf ; M. Bernard Glass, journaliste, responsable de la rubrique hippique de RTL ; Mme Géraldine Leduc, directrice générale de l'Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques ; M. Gérald Simon, professeur de droit et directeur de recherche en droit du sport).

b) L'organisation interne

L'article 37 de la loi du 12 mai 2010 régit les règles relatives à l'organisation interne de l'ARJEL et, conformément à l'article 8 du décret n° 2010-481 du 12 mai 2010, c'est le président de l'ARJEL qui décide de l'organisation des services de l'Autorité et qui en informe le collège.

Les services de l'Autorité sont les suivants :

- la présidence, composée d'un secrétariat particulier du Président et du secrétariat du collège ;

- le cabinet, chargée des relations avec les acteurs politiques, institutionnels et associatifs tant nationaux qu'internationaux ;

- la direction juridique, dont l'objet est d'initier et de suivre les évolutions réglementaires ainsi que le contentieux avec les opérateurs, et d'assurer le secrétariat du collège et de la commission des sanctions ;

- la direction générale. Il convient de relever que le directeur général est chargé, d'après l'article 16 du décret, d'assurer l'exécution des délibérations du collège et des décisions de son président ;

- la direction des affaires administratives et financières et des ressources humaines qui a un rôle fonctionnel et de « support » puisqu'elle recouvre les fonctions financières, de gestion des ressources humaines, logistiques et administratives. Ces attributions sont distinctes de celles du directeur général, qui est appelé à exercer un rôle de coordination générale des services de l'ARJEL ;

- la direction des agréments et de la supervision qui a pour mission d'examiner et préparer les dossiers d'agrément, d'auditer les opérateurs de jeux afin de contrôler le respect de leur cahier des charges, sur le plan de l'organisation, de la régularité juridique, des flux d'informations et de leur solvabilité financière ;

- la direction des systèmes d'information et de l'évaluation, qui est chargée de mettre en place le système d'information et de suivre les évolutions des logiciels de jeux, d'être l'interface technique des opérateurs, l'interlocuteur de l'hébergeur éventuel, et qui a également la responsabilité de la bureautique ;

- la direction des enquêtes et du contrôle dont le rôle est de mener des enquêtes auprès des sites légaux en vue de la détection d'éventuelles fraudes ou contournements de la réglementation.

L'organigramme de l'ARJEL

Source : ARJEL, septembre 2011

2. Des moyens adaptés
a) Un budget qui permet d'assurer le fonctionnement de l'Autorité

Votre rapporteur se félicite que le budget de l'ARJEL lui aie permis d'être très rapidement opérationnelle, à la faveur également d'une mission de préfiguration à l'action efficace.

En 2011, la subvention inscrite au budget de l'Etat s'élève à 9,74 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 10,47 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Ces crédits sont inscrits sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » de la loi de finances initiale pour 2011. Les dépenses de personnel de l'ARJEL représentent 5,7 millions d'euros, soit la moitié des crédits de l'action.

b) Des effectifs en croissance

D'après les informations transmises à votre rapporteur par l'ARJEL, la montée en charge progressive des recrutements devrait être poursuivie en 2011 et 2012 afin d'adapter le nombre et les profils des agents aux missions conduites. Le personnel de conception représente aujourd'hui la plus grande partie des effectifs avec 33 agents de catégorie A et 14 de catégorie A+, dont la moitié des emplois correspondants sont affectés aux fonctions de contrôle au sein de la direction des enquêtes et du contrôle ou au sein de la direction des services informatiques.

Les effectifs, fixés par la loi de finances initiale pour 2011 avec un plafond d'emplois de 59 ETPT, devraient, à terme, se stabiliser autour de 80 ETPT. L'évolution des deux dernières années est bien évidemment sensible et reflète la montée en charge de l'ARJEL : la loi de finances initiale pour 2009 avait ainsi fixé 30 ETPT pour la mission de préfiguration de l'Autorité, puis la loi de finances initiale pour 2010 avait porté ce plafond à 50 ETPT.

3. Une coopération internationale bienvenue

L'activité internationale de l'ARJEL prend en particulier la forme de conventions avec d'autres régulateurs. L'article 34 de la loi et l'article 10 du décret n° 2010-481 du 12 mai 2010 prévoient ainsi la faculté et les modalités de la conclusion par le Président de l'ARJEL de conventions avec les autorités de régulation des jeux d'autres Etats-membres de l'Union européenne ou d'autres Etats parties à l'accord sur l'Espace économique européen.

L'autorité nationale s'est, d'ores et déjà, rapprochée des autorités de régulation de trois autres Etats membres afin d'entamer des négociations visant à la conclusion de conventions bilatérales, en l'espèce avec la Gambling Commission britannique ainsi que les autorités espagnole et danoise. Elle a surtout établi un protocole avec l'autorité italienne (l'Administration autonome des monopoles d'Etat ou AAMS), qui applique depuis 2006 un cadre législatif proche de celui en vigueur en France. L'accord porte sur quatre grands axes de coopération :

- la lutte contre les sites illégaux ;

- le contrôle des opérateurs légaux et notamment le contrôle sur les joueurs ;

- les stratégies de communication institutionnelles ;

- et, enfin, la prévention des fraudes sportives.

C. UN PREMIER BILAN PLUTÔT POSITIF DES ACTIONS DE CONTRÔLE ET DE SANCTION

1. Une action plus axée sur la prévention que sur la sanction
a) Des contrôles diversifiés

L'ARJEL réalise un contrôle permanent du respect par les opérateurs de leurs obligations selon des modalités diversifiées : constatations effectuées sur les sites Internet, demandes de renseignement, accès au dispositif d'archivage des données de jeu, consultation du fichier des interdits de jeu et audit des architectures de jeux ( « frontal » et plate-forme de jeux).

Au cours de sa première année d'activité, soit au 12 juin 2011, l'ARJEL avait réalisé 174 actions de contrôle de la conformité des sites. Ce contrôle a plus particulièrement porté sur les points suivants :

- pour le poker : la conformité aux formes de jeux autorisées (Texas Hold'em et Omaha Poker 4), le respect des règles d'attribution aléatoire des places aux tables et l'interdiction de constituer des tables internationales ;

- pour les paris sportifs : la conformité à la liste des catégories de compétitions et types de résultats autorisés et l'évolution des cotes et mises des principales épreuves ;

- pour les paris hippiques : le respect du calendrier des courses publié par le ministère de l'agriculture et des règles relatives au pari mutuel ;

- pour l'ensemble des opérateurs : la publicité dans la presse et au cinéma, ainsi que les obligations relatives à l'homologation des logiciels et à la mise en place des modérateurs de jeux.

L'ARJEL a adressé 32 courriers de demande d'informations à des opérateurs, notamment sur leur politique de bonus, et 69 courriers de demande de mise en conformité, notamment sur la protection des mineurs et la prévention du jeu excessif. Elle a dressé un certain nombre de procès-verbaux de constatation de manquement - dont 13 à l'issue de contrôles des sites - portant en particulier sur les procédures de consultation du fichier des interdits de jeu, d'acceptation des conditions générales et de fixation des modérateurs.

Au vu de ces manquements, le collège de l'ARJEL avait adressé, au 12 juin 2011, 22 mises en demeure à 16 opérateurs, dont la majorité (13) ayant trait à la procédure de certification.

b) L'implication dans la lutte contre les sites illégaux

S'agissant de la lutte contre l'offre illégale, il convient de rappeler que celle-ci ne relève pas à titre principal de l'ARJEL, mais de la police judiciaire, des douanes et des juridictions pénales. Elle est également tributaire de l'attractivité de l'offre régulée. Néanmoins, l'ARJEL demeure directement concernée par cet enjeu et, ainsi que le précise l'article 34 de la loi du 12 mai 2010, « participe » à la lutte contre les sites illégaux et la fraude. Son action comporte ainsi trois volets :

1) Civil : dès l'ouverture du marché, la direction des enquêtes et du contrôle a exercé un suivi de l'offre illégale directement concurrente des sites agréés, puis a étendu fin 2010 son action aux opérateurs de jeux de casino en ligne. Une base de 1 339 sites (au 12 juin 2011) a ainsi été constituée, dont 336 sites de comparaison ou d'information. L'ARJEL a adressé des rappels à la loi à 469 sites83(*), dont 377 après constat d'huissier. La grande majorité de ces sites, soit 419, se sont conformés aux demandes de l'Autorité, souvent dès la première demande.

Dans certains cas, l'ARJEL a cependant dû mettre en oeuvre la procédure de blocage judiciaire des sites84(*) prévue à l'article 61 de la loi. Seules deux condamnations sous astreinte (de dix mille euros par jour) ont été prononcées par le TGI de Paris, en août 201085(*) et avril 201186(*), les autres sites ayant fermé leur accès avant l'audience. Les fournisseurs d'accès enjoints par le tribunal ont néanmoins interjeté appel contre sa décision du 6 août 2010.

Comme il est développé plus loin, cette procédure permet dans la plupart des cas de bloquer l'accès pour de nouveaux joueurs, mais n'est sans doute que partiellement ou peu efficace pour des joueurs inscrits avant mai 2010 ou des joueurs chevronnés qui disposent de moyens techniques de contournement.

2) Pénal : l'ARJEL ne dispose pas de la personnalité morale et ne peut donc intenter une action pénale, mais peut - à l'instar d'autres services dotés de pouvoirs judiciaires87(*) - effectuer des signalements au parquet. L'Autorité a ainsi effectué 41 signalements.

3) Administratif : en application de l'article 62 de la loi précitée, le ministre chargé du budget peut, sur proposition de l'ARJEL et après une mise en demeure infructueuse de cette dernière, décider d'interdire pour une durée de six mois renouvelable tout mouvement ou transfert de fonds en provenance ou à destination des comptes d'un opérateur non autorisé.

Cette procédure importante a été précisée par un décret du 7 décembre 201088(*). Elle n'a cependant pu être mise en oeuvre. D'une part, un arrêté prévu par ce décret n'a toujours pas été pris, et d'autre part, il subsiste une incertitude sur la possibilité pour les agents de la police judiciaire ou des douanes de communiquer à l'ARJEL et au ministère du budget des coordonnées bancaires qui relèvent du secret bancaire et du secret de l'enquête.

c) Une procédure de sanction encore peu utilisée

Dans trois cas, la procédure initiée par le collège a été poursuivie et a donné lieu à une saisine de la commission des sanctions après notification des griefs. Dans trois décisions rendues en juin 2011, celle-ci a prononcé deux avertissements, dont l'un assorti d'une amende de 10 000 euros pour manquement aux obligations d'archivage en temps réel, et a conclu dans un cas à l'absence de sanction pour les griefs allégués89(*).

Conformément à la faculté qui lui est offerte par l'article 43 de la loi, la commission a publié ces trois décisions de sanction dans les quinze jours qui ont suivi leur prononcé. Afin de ne pas causer un préjudice de réputation susceptible d'excéder la nature de la sanction et de contrevenir au principe de proportionnalité des peines, et s'inspirant en cela de la pratique éprouvée de l'AMF, la commission des sanctions a dans les trois cas recouru à l' « anonymisation » des personnes sanctionnées90(*).

Votre rapporteur estime que la commission des sanctions de l'ARJEL a fait un usage raisonné et légitime de cette faculté, et avait d'ailleurs considéré dans son rapport législatif précité que l'identité avait surtout vocation à être révélée lors des « manquements les plus graves et mettant directement en cause l'ordre public ». De même, la publication des sanctions a une double vertu : renforcer leur caractère dissuasif et informer le public comme les opérateurs sur la doctrine de la commission des sanctions et l'intensité de son activité. Votre rapporteur estime cependant qu'il est possible d'aller plus loin et de s'inspirer de la récente réforme de la procédure de sanction de l'AMF, ainsi qu'il est précisé dans la seconde partie du présent rapport.

De manière plus originale, il importe de relever que la décision qui n'a pas donné lieu à sanction a fait l'objet d'un recours du collège de l'ARJEL devant le Conseil d'Etat. Rappelons que cette faculté du collège, qui avait donné lieu à débats lors de son introduction au Sénat mais que votre rapporteur approuve pleinement, conforte la « juridictionnalisation » de l'ARJEL en transposant, ainsi que cela avait été fait pour l'Autorité de contrôle prudentiel91(*), le principe de recours du ministère public. Le collège n'a donc guère attendu pour utiliser cette faculté. En l'espèce, il a considéré que l'interprétation de la commission des sanctions était de nature à fragiliser l'équilibre du dispositif d'enregistrement des données.

2. Une réelle crédibilité mais un certain manque de transparence
a) Un régulateur réactif, indépendant et pleinement investi dans ses missions

La grande majorité des opérateurs que votre rapporteur a entendus ou consultés s'accorde sur la crédibilité du nouveau régulateur. L'ARJEL a mené à bien la quasi-gageure de publier les textes nécessaires aux futurs opérateurs92(*) dès son installation93(*), puis d'instruire et délivrer les agréments dans le très court délai imposé par les circonstances sportives, sans que son action ait souffert de réelles contestations publiques ni que les agréments aient été perçus comme « bradés ». Votre rapporteur salue à nouveau ce résultat, qui n'a été rendu possible que grâce à la formule originale de la « mission de préfiguration », évoquée plus haut.

De même, les services de l'ARJEL sont plutôt perçus comme disponibles et à l'écoute. Les données mentionnées supra illustrent qu'après la délicate phase des premiers agréments, l'Autorité s'est pleinement appropriée ses missions de contrôle et de surveillance des sites agréés comme de suivi du marché illégal. Par ses prises de position plutôt équilibrées sur des sujets « sensibles », tels que l'addiction ou les conditions de pérennité du modèle économique du secteur, elle a fait la preuve de son indépendance.

Elle ne semble donc pas avoir été « capturée » par les entreprises régulées, ce risque étant souvent mis en exergue dans d'autres secteurs plus mûrs (en particulier financier), ni être « inféodée » aux administrations gouvernementales, bien qu'elle ne dispose pas de la personnalité morale et soit - de facto si ce n'est de jure94(*) - soumise à une forme de tutelle du ministère chargé du budget. Il y a là un point d'équilibre délicat que l'ARJEL a pour l'instant trouvé, dans le souci de l'intérêt général et le respect de la volonté du législateur.

b) Des critiques et pistes d'amélioration émanant des opérateurs comme de l'Autorité

Cette structure ne saurait pour autant être irréprochable et peut faire l'objet de critiques, au demeurant structurelles et inévitables pour tout régulateur d'un secteur spécifique. Votre rapporteur a ainsi relevé les trois suivantes :

- des contrôles et demandes parfois perçus comme « tatillons » de la part des services les plus en contact avec les opérateurs : direction des agréments et de la supervision, direction des systèmes d'information et de l'évaluation, direction des enquêtes et du contrôle. Néanmoins, compte tenu de la nouveauté - tant au plan administratif qu'économique ou juridique - des problématiques que pose un tel secteur, qui justifie que les agents de l'ARJEL n'aient pas à tout moment la totale maîtrise de tous les sujets, votre rapporteur estime que l' « excès de zèle » ou de prudence, du moins dans un premier temps, est préférable ;

- la mise en place d'un médiateur interne à l'ARJEL pour traiter les petits litiges entre joueurs et opérateurs ;

- un processus d'enquête et de sanction à la fois trop long et opaque. Les opérateurs saluent la pratique de publication des sanctions mais souhaiteraient être mieux informés des différentes phases de la procédure. Sur ce point, votre rapporteur estime que quelques progrès peuvent être accomplis (cf. infra seconde partie) mais que ce type de requête, qui n'est pas toujours dénuée d'arrière-pensées au regard de la « bataille concurrentielle » que se livrent les opérateurs, voit sa portée intrinsèquement limitée par la nécessaire sérénité des phases de poursuite et de sanction.

Les services et le président de l'ARJEL ont également formulé des propositions sur le statut et les pouvoirs de l'Autorité tendant à améliorer l'exercice de ses missions. On peut ainsi relever les recommandations suivantes95(*) :

- clarifier la rédaction de l'article 31 de la loi sur l'obligation d'archivage en temps réel (en écho à la décision précitée de la commission des sanctions et au recours dont elle a fait l'objet) ;

- octroyer à l'ARJEL la personnalité morale ;

- instaurer un avis de l'ARJEL sur les conventions conclues par les sociétés de courses avec les opérateurs de paris hippiques ;

- faciliter l'instruction des dossiers de demande d'agrément en prévoyant un cas de suspension du délai d'instruction supplémentaire ;

- consacrer la possibilité pour les agents de l'ARJEL de participer à des sessions de jeu sur des sites illégaux ;

- consacrer la possibilité pour l'ARJEL d'utiliser certaines données recueillies par les services engagés dans la lutte contre l'offre de jeu illégale ;

- consacrer pour son président la possibilité d'introduire toute action en justice permettant de lutter contre la publicité en faveur d'un site illégal ;

- supprimer le caractère obligatoire de la procédure de mise en demeure préalable ;

- conférer explicitement à l'ARJEL le pouvoir de prendre des mesures conservatoires d'urgence ;

- et mettre en place une procédure de traitement amiable des litiges entre joueurs et opérateurs agréés au sein de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) ou de l'ARJEL.

Votre rapporteur revient sur l'opportunité éventuelle de ces recommandations dans la seconde partie du présent rapport.

IV. LE RESPECT DE L'ORDRE PUBLIC ENTRE SÉVÉRITÉ ET INCERTITUDES

A. LA LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT ET LE FINANCEMENT DU TERRORISME

1. Un régime clarifié et renforcé par la loi du 12 mai 2010
a) Une harmonisation globale pour l'ensemble des prestataires de jeux d'argent et de hasard

Ainsi que l'a rappelé Jean-Baptiste Carpentier, directeur de Tracfin, lors de son audition par votre rapporteur, le jeu est par nature un moyen potentiel de transfert d'argent, y compris à travers les frontières, et donc un vecteur privilégié de blanchiment. Dès lors, la prévention du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme figure parmi les objectifs de la politique publique des jeux d'argent et de hasard, tels que prévus par l'article 3 de la loi du 12 mai 2010.

La loi, en particulier son article 22, a permis de clarifier et harmoniser les obligations des opérateurs de jeux, désormais tous soumis au même régime de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, prévu par les articles L. 561-2 à L. 561-22 du code monétaire et financier. Ce faisant, la France a poursuivi sa démarche d'extension des obligations nées de la troisième directive anti-blanchiment96(*) à tous les opérateurs de jeux, en y intégrant les prestataires de jeux en ligne. Si l'identification du « blanchisseur » potentiel demeure l'instrument le plus dissuasif, d'autres obligations spécifiques ont abouti à la mise en place d'un arsenal très étoffé de mesures de prévention.

Les opérateurs établis en France qui sont titulaires de droits exclusifs ou agréés doivent, en particulier, respecter les obligations de vigilance à l'égard de leur clientèle et de déclaration des opérations suspectes (dite « déclaration de soupçon ») auprès de Tracfin, prévues, respectivement, par les articles L. 561-5 à L. 561-14-2 et L. 561-15 à L. 561-22 du code monétaire et financier.

Des dispositions proches sont également susceptibles de s'appliquer aux opérateurs établis à l'étranger et dont l'Etat de domiciliation ne prévoit pas de régime équivalent, compte tenu des responsabilités confiées à l'ARJEL (cf. infra).

Les opérateurs de jeux ont une incitation forte à respecter ces obligations de lutte anti-blanchiment puisqu'à l'instar des autres professions concernées, ils sont passibles, en cas de manquement, des sanctions administratives et pécuniaires prononcées par l'autorité de droit commun qu'est la Commission nationale des sanctions. L'ARJEL dispose également, comme Tracfin, d'un droit de saisine directe de cette commission, sans passer par une autorité ministérielle. La gradation des sanctions administratives prévue par l'article L. 561-40 du code monétaire et financier est assez « habituelle97(*) », et la sanction pécuniaire, dont le montant est fonction de la gravité des manquements, est plafonnée à cinq millions d'euros.

L'article 64 de la loi du 12 mai 2010 a également étendu les pouvoirs de contrôle des agents de l'administration (le service central des courses et jeux - SCCJ - s'agissant des casinos), qui peuvent désormais avoir lieu sur place, dans les locaux des prestataires de jeux, et non plus seulement sur pièces.

b) Le rôle central de l'ARJEL

De manière générale, l'article 18 de la loi prévoit que toute entreprise qui sollicite un agrément auprès de l'ARJEL « justifie de sa capacité à assumer ses obligations en matière de lutte contre les activités frauduleuses ou criminelles, en particulier le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ». Le cahier des charges des opérateurs candidats à l'agrément, annexé à l'arrêté du 17 mai 2010, comporte ainsi une sous-partie qui expose les « informations relatives à la lutte contre les activités frauduleuses ou criminelles, en particulier le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme ». De même, l'article 21 de la loi dispose que l'agrément ou son renouvellement peut être refusé pour un motif tiré de l'incapacité technique, économique ou financière du demandeur de faire face durablement, aux obligations de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme98(*).

L'article L. 561-36 du code monétaire et financier, tel que modifié par l'article 22 de la loi, confie directement à l'ARJEL le contrôle du respect, par les opérateurs agréés de jeux en ligne, de leurs obligations au regard de la lutte contre le blanchiment. L'Autorité est ainsi membre du Conseil d'orientation de la lutte contre le blanchiment.

Par sa décision n° 2011-025 du 24 février 2011 portant adoption des lignes de conduite en matière de lutte anti-blanchiment, le collège de l'ARJEL a précisé les obligations de contrôle interne qui s'imposent aux opérateurs, selon quatre axes :

- la désignation d'un correspondant, l'information et la formation du personnel, la mise en place d'une évaluation et d'une cartographie des risques adaptées ;

- la vigilance à l'égard de la clientèle, susceptible d'être renforcée dans certaines configurations de jeu (utilisation de cartes prépayées et tables privées au poker) ;

- la déclaration à Tracfin des sommes ou opérations dont les opérateurs « savent, soupçonnent ou ont de bonnes raisons de soupçonner » qu'elles proviennent d'une infraction passible d'une peine d'emprisonnement supérieure à un an99(*) ;

- le gel des avoirs dans le cadre de la lutte contre le financement du terrorisme ou de sanctions financières internationales, dans les conditions définies par les articles L. 562-1 à L. 562-11 du code monétaire et financier.

L'article 27 de la loi prévoit également que chaque opérateur rend compte, dans son rapport annuel à l'ARJEL, des résultats des contrôles qu'il a réalisés en matière de lutte contre les activités frauduleuses ou criminelles ainsi que le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.

c) Les autres mesures contribuant à la prévention

Enfin, l'efficacité de la lutte contre le blanchiment est liée à quatre mesures essentielles :

- le plafonnement du TRJ, qui contribue à limiter l'attrait et la rentabilité du blanchiment via le jeu en ligne ;

- l'obligation, pour les opérateurs domiciliés à l'étranger, de faire accréditer par l'administration fiscale un représentant établi en France, qui doit aussi tenir à la disposition de l'administration et de l'ARJEL la comptabilité de l'ensemble des sessions de jeu ;

- les lourdes contraintes imposées par le processus d'inscription des joueurs, qui peuvent décourager l'acte de blanchiment (cf. infra) ;

- le renforcement de la fiabilité, de la sécurité et de la traçabilité des moyens de paiement, compte tenu des dispositions de l'article 17 de la loi : l'adossement direct du compte joueur à un compte de paiement ouvert auprès d'un prestataire de services de paiement européen100(*), l'exclusion de la monnaie fiduciaire et du chèque pour l'approvisionnement du compte joueur, et le reversement des avoirs exclusivement par virement bancaire.

d) Le développement des cartes prépayées

A la suite d'un amendement de notre collègue Nicolas About, qui avait reçu un avis favorable du Gouvernement, les cartes prépayées ont été incluses dans les moyens de paiement éligibles. Ce moyen de paiement avait suscité des réserves de votre rapporteur dans la mesure où il tendait indirectement à réintroduire des espèces dans le circuit, à concurrence du plafond de chaque carte (en général de cent euros). Lors de l'examen en séance le 24 février 2010, le ministre Eric Woerth avait cependant apporté les garanties suivantes :

« Je pense que les cartes prépayées sont une bonne chose. Les associations de joueurs ou de consommateurs y sont favorables. Des études menées au Royaume-Uni montrent que cette technique permettrait de mieux contrôler notamment l'addiction en créant une rupture puisqu'il faut aller rechercher la carte.

« Pour prévenir une interrogation légitime, je dirai que les garanties nécessaires à la lutte contre le blanchiment sont préservées. En effet, tous les opérateurs de jeux sont assujettis aux obligations de vigilance et de déclaration. Et tous les joueurs sont identifiés, quel que soit le moyen de paiement. On ne joue pas de manière anonyme.

« Le projet de loi verrouille les conditions de reversement de leurs avoirs, qui ne peuvent être versés que par virement et sur un seul compte de paiement préalablement déclaré. C'est bien à ce niveau que se situe le risque de blanchiment. »

Les représentants des deux sociétés que votre rapporteur a auditionnés - Ticket Surf International et Paysafecard - se sont félicités du vif succès que recueillait ce moyen de paiement auprès des joueurs en ligne, qui a contribué à accroître sensiblement leur activité. Le réseau de distribution est étendu101(*) et pourrait s'élargir aux enseignes de grande distribution. Les cartes peuvent également servir de support promotionnel pour des sites de jeux en ligne, et les prestataires ont à cet égard été retenus comme partenaires privilégiés par la plupart des opérateurs de poker et de paris102(*), à l'exception notable des deux anciens monopoles.

2. Un processus d'inscription du joueur très contraignant
a) Les garanties d'identification du joueur

Le processus d'inscription d'un joueur sur un site de jeu en ligne et la fiabilité de son identification constituent un élément structurant de la prévention de diverses atteintes à l'ordre public, en particulier le blanchiment, l'usurpation d'identité et de moyens de paiement (et le vol des sommes déposées sur le compte joueur qui peut en résulter) et le jeu des mineurs.

Les garanties qu'un opérateur peut apporter en la matière figurent ainsi parmi les conditions requises pour son agrément. L'article 17 de la loi du 12 mai 2010 prévoit que tout candidat doit préciser « les modalités d'accès et d'inscription à son site de tout joueur et les moyens lui permettant de s'assurer de l'identité de chaque nouveau joueur, de son âge, de son adresse et de l'identification du compte de paiement sur lequel sont reversés ses avoirs ». L'opérateur doit s'assurer que le joueur est bien une personne physique et non un « robot informatique », ce qui se traduit par l'entrée d'un mot de passe et le recours au test dit de Turing. Ce test, désormais banalisé, consiste à demander au joueur de recopier une série alphanumérique apparaissant dans une image graphique déformée.

La procédure d'inscription - que la plupart des opérateurs qualifient de « parcours du combattant » (cf. infra) - a été précisée par un décret du 19 mai 2010103(*) et comporte plusieurs étapes qui l'apparentent au processus de création d'un compte bancaire :

- le joueur remplit des formalités de préinscription sur le site comportant la terminaison .fr. Il indique son nom, prénom, sa date de naissance, l'adresse postale de son domicile, et les références du compte de paiement sur lequel l'opérateur reversera, le cas échéant, ses avoirs. Il doit certifier avoir pris connaissance du règlement portant conditions générales de l'offre et manifester explicitement son acceptation des clauses de ce règlement ;

- l'opérateur vérifie que le joueur n'est pas mineur ni inscrit sur le fichier des interdits de jeux. Il crée alors un compte joueur provisoire, que le joueur peut créditer mais dont il ne peut reverser sur son compte de paiement les gains éventuels avant l'achèvement complet de la procédure ;

- dans un délai maximum d'un mois à compter de la demande d'ouverture du compte, le joueur adresse à l'opérateur la copie d'une pièce d'identité et un relevé d'identification bancaire ;

- après réception des pièces et vérification, l'opérateur communique par courrier au joueur un code secret, distinct du mot de passe permettant au joueur d'accéder à son compte provisoire (s'il a été ouvert). Seule la saisie par le joueur du code secret permet de mettre fin au statut provisoire du compte.

Le décret précité prévoit également les différents cas de clôture sans délai, sur demande ou d'office, d'un compte joueur provisoire ou définitif :

- si le titulaire du compte en fait la demande ;

- s'il n'a pas transmis à l'opérateur une des pièces exigées au terme d'un délai de deux mois à compter de la demande d'ouverture de ce compte provisoire, et si, à l'expiration d'un délai de six semaines à compter de l'envoi par l'opérateur du code secret, le joueur n'a pas saisi ce code ;

- s'il communique à l'opérateur, après l'ouverture d'un compte joueur, des pièces comportant des informations ne correspondant pas à celles qu'il a saisies lors de l'ouverture du compte, et s'il lui communique, à l'occasion de la modification des informations associées à son compte joueur, des pièces dont les informations ne correspondent pas à celles qu'il a saisies ;

- s'il vient à être interdit de jeu ;

- et s'il n'a pas réalisé, dans les douze derniers mois, d'opération de jeu ou de pari.

b) Un processus d'inscription jugé trop dissuasif

La procédure d'inscription apporte des garanties de prévention de la fraude informatique et du blanchiment. Elle renforce également la prise de conscience du joueur du caractère singulier de l'acte de jeu, qui n'est pas un loisir comme les autres. Elle traduit à cet égard une certaine dualité de la loi, qui associe ouverture et dissuasion.

De fait, la grande majorité des opérateurs que votre rapporteur a auditionnés considèrent qu'elle exerce aussi un effet dissuasif à l'encontre des joueurs, et peut donc les conduire à interrompre leur inscription, ou pire, à se tourner vers des sites illégaux plus accommodants. L'envoi par la poste d'un code confidentiel et la somme des délais d'ouverture du compte sont plus particulièrement incriminés.

Il en résulte, selon eux, un taux d'abandon élevé et une hausse du stock de comptes provisoires, susceptibles d'être clôturés, par rapport aux comptes définitifs. Les données de l'ARJEL tendent à le confirmer, puisqu'entre juin 2010 et fin avril 2011, les opérateurs ont clôturé environ 1,4 million de comptes joueurs, essentiellement des comptes provisoires. Nombre d'opérateurs demandent donc un allègement des formalités dans des conditions de sécurité satisfaisantes ou le recours à des solutions techniques plus innovantes.

c) La procédure controversée de « remise à zéro » des comptes joueurs

Afin d'assurer une certaine « égalité des conditions de jeu » entre anciens et nouveaux opérateurs, la loi du 12 mai 2010 a prévu, à l'initiative de l'Assemblée nationale, un dispositif de « remise à zéro » des comptes joueurs pour les opérateurs illégaux qui obtiendraient l'agrément de l'ARJEL. La Française des jeux et le PMU n'étaient pas concernés puisqu'ils étaient les seuls prestataires autorisés avant l'ouverture.

L'article 17 de la loi prévoit ainsi que les opérateurs justifient auprès de l'ARJEL du processus assurant que l'ouverture et l'approvisionnement initial des comptes joueurs sont bien intervenus postérieurement à la date d'agrément. Les nouveaux opérateurs agréés devaient donc reconstituer leur base de clientèle sans pouvoir assurer la continuité de celle acquise dans des conditions illégales, notamment sur les sites en .com.

Cette procédure a été fortement critiquée par les futurs concurrents lors de l'examen du projet de loi, au motif qu'elle accordait un avantage déterminant aux deux opérateurs historiques. Le fondement de la légalité l'a cependant légitimement emporté sur l'argument économique de l'équité concurrentielle, qu'il était au demeurant possible de renverser.

Après la phase d'ouverture, la critique est en revanche venue des deux opérateurs historiques, qui ont jugé que le dispositif n'avait pas été appliqué de manière transparente dans de nombreux cas, voire tout simplement non respecté. Leurs soupçons ont été renforcés par le constat d'une consolidation rapide du secteur après l'ouverture et par le fait que la plus grande partie du marché soit contrôlée par des marques connues, auparavant illégales et qui ont réussi à transformer dans de bonnes conditions les comptes de facto ouverts avant la loi en comptes juridiquement autorisés par la loi.

Ils ont ainsi conjointement saisi l'ARJEL de cette question, sans exclure, dans le cas du PMU, une action en justice104(*). De leur point de vue, ce sont in fine les « vrais » nouveaux entrants (ie. qui n'existaient pas avant l'ouverture) qui ont été les véritables perdants, leur activité et leur notoriété étant réduites à la portion congrue.

Votre rapporteur n'est pas en mesure de porter un jugement sur la matérialité des faits allégués. Il reconnaît cependant que ce dispositif pouvait faire l'objet d'une lecture très formaliste, permettant de respecter sa lettre davantage que son esprit105(*) et de limiter les « pertes en ligne ». Il constate également que l'ARJEL, dont le président a déclaré qu'elle avait fait preuve d'une vigilance particulière lors de l'instruction des agréments, n'a pas relevé d'infraction susceptible d'être sanctionnée sur ce point.

3. Des risques limités de blanchiment sur les jeux en ligne

De l'avis des opérateurs et du directeur de Tracfin que votre rapporteur a auditionnés, les risques de blanchiment sur les jeux en ligne demeurent aujourd'hui très limités. Le directeur de Tracfin considère ainsi que la législation française est une des plus protectrices d'Europe, grâce au verrou essentiel du compte traçable (à la différence des jeux en dur) et à la prohibition de l'« exchange betting ».

Les risques identifiés résident essentiellement dans la possibilité théorique, lors des heures creuses de la nuit, de « saturer » une table de poker en cash game avec des complices préparés à perdre leurs mises, selon une pratique dite de « chip dumping ». La composition des tables étant normalement aléatoire, il est nécessaire qu'un très petit nombre de joueurs soient actifs sur le site au moment de l'opération. La parade est alors difficile mais les joueurs frauduleux demeurent néanmoins identifiables.

En revanche, le risque de blanchiment paraît quasi inexistant sur les tournois, puisqu'ils rassemblent généralement des centaines ou des milliers de personnes et que les participants ne peuvent savoir à l'avance sur quelle table ils vont jouer.

De même, les cartes prépayées offrent en théorie des possibilités de « micro-blanchiment » peu rentable car à concurrence de leur plafond de paiement, de 100 euros pour les cartes des deux principaux fournisseurs, Paysafecard et Ticket Surf. Ces cartes, comme les autres moyens de paiement, sont cependant adossées à un compte de paiement traçable et identifiées chacune par un code de seize chiffres (qui permet le paiement) référencé chez le fournisseur. Les deux sociétés ont également collaboré avec Tracfin et les « cyber-patrouilleurs ».

Deux autres risques associés aux cartes prépayées semblent devoir être relativisés :

l'accès des mineurs au jeu : seules certaines cartes non utilisables par les mineurs106(*) permettent d'effectuer des paiements sur des sites de jeux en ligne. Le risque repose dès lors sur le détaillant qui a vendu la carte, à l'instar des jeux du réseau physique. Les prestataires de cartes réalisent cependant des contrôles mensuels de certains points de vente, qui permettent notamment de s'assurer que le détaillant procède bien aux vérifications d'identité ;

la fraude et le vol : les risques ne sont pas plus élevés que pour d'autres moyens de paiement. Paysafecard et Ticket Surf mènent des actions de sensibilisation des consommateurs aux risques de fraude sur Internet (usurpation d'identité par spam, confidentialité du code, nécessité d'un certificat de sécurité sur le site d'achat, mesures de protection de l'ordinateur...) et peuvent effacer à distance les codes de paiement en cas de vol107(*).

Les représentants de Tracfin et du ministère du budget ont indiqué à votre rapporteur que la recherche de la fraude doit privilégier la catégorie de gros joueurs, habitués aux sites illégaux et qui vivent mal le « retour de la loi », ce qui conduit à examiner la demande plutôt que l'offre de jeux. Diverses techniques sont nécessaires pour les repérer, l'ARJEL bénéficiant à cet égard de l'expertise d'une société canadienne. Si des fraudeurs sont détectés, il est cependant nécessaire de procéder au blocage des flux financiers, opération rendue difficile par le secret bancaire (cf. supra).

Le service Tracfin, qui est avant tout un service de renseignements et non para-juridictionnel et dont l'activité se concentre sur la recherche de l'origine de capitaux douteux, n'avait en mai 2011 pas encore reçu de déclaration formelle de soupçon des opérateurs de jeux en ligne, mais plutôt des renseignements informels, traités par une cellule dédiée108(*). Il apparaît également que les divergences de législation entre Etats membres de l'Union européenne créent des difficultés, certaines juridictions n'étant pas aussi scrupuleuses que la France.

4. Des risques insuffisamment appréhendés pour les jeux et paris du réseau physique

Selon le directeur de Tracfin, les jeux « en dur », en particulier les paris hippiques et les jeux de loterie ou de grattage, sont les principaux vecteurs de blanchiment.

Comme tous les opérateurs de jeux, les exploitants de casinos sont soumis à une obligation de vigilance109(*), qui impose l'enregistrement de l'identité du joueur dès lors qu'il effectue un change en caisse de plus de 2 000 euros lors de l'achat de moyens de jeux ou du paiement d'un gain. Ce montant est conforme aux prescriptions de la troisième directive anti-blanchiment mais a été relevé par un décret du 25 août 2009110(*) (il était auparavant de 1 000 euros), ce qu'on peut regretter. De fait, le nombre d'enregistrements a fortement baissé, passant de 1,33 million lors de la saison 2008-2009 à 382 400 lors de la saison 2009-2010.

En revanche, le nombre de déclarations de soupçon a sensiblement augmenté puisqu'il était de 117 en 2009-2010, contre 35 l'année précédente. Cette évolution est le fruit de la démarche de sensibilisation111(*) conduite par le service central des courses et jeux et Tracfin. Ces déclarations n'ont pas donné lieu à la constatation de manquements ni à la saisine de la Commission nationale des sanctions. Des enquêtes ont néanmoins été menées sur des fabricants de machines à sous et matériels de jeu, et Tracfin a pu avoir, dans une période récente, des soupçons de blanchiment lors d'opérations de rachat de casinos ou de bar dans les casinos112(*).

Les obligations imposées aux huit cercles de jeux sont plus légères puisque le seuil d'identification est de 5 000 euros. De même, les contraintes sont moindres pour les jeux du réseau physique des deux opérateurs historiques, comme l'illustre le tableau ci-après : pas de prise d'identité lors de l'achat, des gains payables en espèces jusqu'à 5 000 euros pour les paris hippiques, et un seuil de prise d'identité de 5 000 euros pour l'encaissement des gains. Les détaillants du PMU font toutefois l'objet d'une enquête de moralité, et ceux de la FdJ sont généralement aussi des débitants de tabac, soumis à un contrôle des douanes.

Comparaison des moyens de paiement et seuils d'identification
des joueurs du réseau physique

Opérateur

Moyens de paiement acceptés

Seuil de prise d'identité lors des prises de jeu

Moyens de paiement
des gains

Seuil de prise d'identité lors des gains (1)

Française des jeux (réseau physique)

Espèces, chèques (2) et cartes bancaires

Pas de prise d'identité

Jeux de grattage :

- gain < 200 € : espèces

- gain > 200 € : chèque

Jeux de tirage et paris sportifs :

- gain < 500 € : espèces

- gain > 500 € : chèque

500 à 5 000 € (3)

PMU (jeux du réseau physique)

Espèces, chèques et cartes bancaires

Pas de prise d'identité

- gain < 5 000 € : espèces (4)

- gain > 5 000 € : chèque

5 000 €

Casinos

Espèces, chèques et cartes bancaires (débit immédiat)

2 000 € par séance de jeu, quel que soit le moyen de paiement (5)

En règle générale, paiement en espèces sauf gain d'un jackpot (chèque) ou à la demande expresse du client (6)

2 000 € par séance de jeu (gain ou revente de jetons)

(1) : Prise d'identité complète : nom, prénom, date et lieu de naissance, numéro de la pièce d'identité.

(2) : Les procédures internes de la FdJ préconisent de refuser ce moyen de paiement, mais il est en pratique souvent accepté par les débitants.

(3) : Les courtiers de la FdJ peuvent payer par chèque un cumul de petits lots, d'un montant total inférieur à 500 euros. L'identité complète du joueur n'est pas enregistrée. Pour les gains compris entre 500 et 5 000 euros, la FdJ relève uniquement le nom, le prénom et le numéro de la pièce d'identité du gagnant.

(4) : Paiement par chèque possible en-dessous de ce seuil à la demande expresse du client.

(5) : En pratique, les établissements conservent l'identité des joueurs pour tout paiement par carte bancaire et par chèque, sans notion de seuil.

(6) : Le casino peut toutefois refuser. En cas de paiement par chèque, le montant des prises de jeux en espèces enregistrées est déduit du montant du chèque. Les prises de jeux en espèces sont remboursées en espèces.

Source : Tracfin

Tracfin accorde donc une vigilance particulière à ces jeux. Selon son directeur, les « rachats » de tickets gagnants seraient une pratique relativement courante. Ces opérations de blanchiment, qui concernent surtout l'économie souterraine du trafic de drogue, ne représentent pas des sommes très importantes mais n'en doivent pas moins être combattues.

B. LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LE MARCHÉ ILLÉGAL : DES ACQUIS FRAGILES

1. Un renforcement réel des instruments juridiques

L'existence d'un marché essentiellement illégal, hors de tout contrôle et fiscalement improductif, a été l'une des principales motivations de la démarche d'ouverture encadrée initiée en 2010. La « labellisation » de l'offre légale devait ainsi accroître le coût du risque des sites non agréés et élargir le périmètre des acteurs ayant un intérêt à leur éviction.

L'accessibilité d'un site non agréé en France n'implique pas nécessairement qu'il soit illégal. Un site est illégal et répréhensible lorsqu'il n'est pas titulaire d'un agrément de l'ARJEL, propose l'inscription et la participation à des sessions de jeu (et non pas s'il s'agit d'un simple site d'information ou de comparaison de cotes), et permet de miser en argent réel.

Bien qu'il s'agisse d'un texte d'ouverture, la loi du 12 mai 2010 comporte un important volet tendant à renforcer les moyens de détection de l'offre illégale et les obstacles juridiques à divers stades de sa chaîne de valeur. Le régime pénal a également été harmonisé pour tous les types de jeux, qu'ils soient en ligne ou « en dur ». Le principe général qui prévalait avant la loi a été maintenu, soit la pénalisation de l'offre (l'opérateur) plutôt que de la demande (le joueur). Les principales mesures restrictives sont ainsi les suivantes :

- la pénalisation de la publicité pour un site non agréé ou des jeux sous droits exclusifs non autorisés (amende de 100 000 euros ou du quadruple du montant consacré aux dépenses publicitaires). La même sanction est prévue en cas de diffusion de cotes et rapports proposés par de tels sites ;

- un régime strict de sanctions pénales en cas d'offre non agréée de jeux ou paris : trois ans d'emprisonnement et 90 000 euros d'amende, portés à sept ans d'emprisonnement et 200 000 euros d'amende en cas de commission en bande organisée, assortis de peines complémentaires (privation des droits civiques, civils et de famille, confiscation de biens, interdictions d'exercice de certaines professions...) ;

- des pouvoirs renforcés de détection des sites illégaux et de collecte de preuves, conférés aux agents des douanes et de la police judiciaire, en particulier ceux de l'Office central de lutte contre la criminalité liée aux technologies de l'information et de la communication (OCLCTIC), qui dépend de la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ). Ces agents peuvent ainsi « infiltrer » des sites en participant à des sessions sous un pseudonyme, acquérir et conserver des données sur ces opérateurs et les transmettre à l'ARJEL. Dès lors qu'une infraction est constatée, ils peuvent naturellement engager une procédure pénale par transmission au parquet ;

- la faculté de faire ordonner, auprès d'un hébergeur, fournisseur d'accès, annuaire ou moteur de recherche, l'arrêt de l'accès à un service de jeux en ligne non agréé, selon une procédure prévoyant une mise en demeure adressée par l'ARJEL, qui peut en cas d'inexécution saisir le juge des référés et se traduire par une condamnation sous astreinte. Ainsi qu'il a été exposé plus haut, cette procédure a abouti à une condamnation à seulement deux reprises ;

- et un dispositif de blocage des transferts de fonds à destination ou en provenance d'opérateurs non agréés par les établissements bancaires, selon une procédure analogue à la précédente : une mise en demeure adressée par l'ARJEL, qui en cas d'inexécution, peut prendre l'initiative de proposer au ministre du budget l'interdiction des mouvements ou transferts de fonds.

2. Une efficacité variable du dispositif répressif

Le cumul des mesures de prévention et de sanction exerce indéniablement un effet dissuasif, y compris pour les joueurs. Plusieurs obstacles, qu'il est difficile de lever par les seuls moyens juridiques, tendent toutefois à limiter la portée du dispositif.

a) Les limites de l'action civile et pénale

En premier lieu, l'efficacité de ces mesures est tributaire des moyens humains et techniques mis en oeuvre dans la détection des sites. L'ARJEL a constitué une importante base de données sur les sites non autorisés, mais dont le volume demeure certainement très en-deçà de la réalité des sites accessibles. Sa capacité d'action est également limitée puisque ses agents ne sont pas habilités à agir sous un pseudonyme pour constater des infractions puis engager des poursuites pénales, ces prérogatives étant attribuées aux services répressifs (gendarmerie, police judiciaire et douanes). La coordination entre ces services et l'Autorité a cependant été améliorée, par des réunions et la désignation en juillet 2010 d'un commandant de police en tant qu'officier de liaison au sein du SCCJ.

L'action des « cyberpatrouilleurs » et « cyberdouaniers » est réelle mais encore très insuffisante. Dans les premiers mois de l'application de la loi, les parties prenantes à la lutte contre les sites illégaux ont décidé de privilégier la voie civile, c'est-à-dire la mise en demeure par l'ARJEL éventuellement suivie d'une saisine du parquet, jugée plus rapide. Le SCCJ s'est attaché à mettre en place un dispositif rapidement opérationnel, par redéploiements de personnels113(*) mais avec des moyens matériels (installation de lignes sécurisées et d'ordinateurs dédiés) et financiers (acquisition de cartes prépayées anonymes) réduits.

De juillet 2010 à avril 2011, 51 enquêtes ont ainsi été ouvertes, dont 10 par le SCCJ, 21 par la gendarmerie nationale et 20 par les douanes. Ces chiffres paraissent faibles au regard des milliers de sites illégaux - en particulier s'agissant de la police - et sont en tout état de cause très inférieurs aux nombreuses condamnations prononcées antérieurement, de 2005 à 2009, pour les différentes infractions à la règlementation sur les jeux « en dur ».

Etat des lieux des infractions sanctionnées et condamnations en matière de jeux d'argent et de hasard de 2005 à 2009

Année

Infractions ayant donné lieu à condamnation

Condamnations pour infraction principale

Condamnations pour infraction unique

2005

447

568

171

2006

704

220

70

2007

544

246

92

2008

695

254

77

2009

826

294

103

N.B : les délits susceptibles d'être sanctionnés sont variés : colportage ou publicité pour une loterie prohibée ; organisation d'une loterie prohibée ; détention, installation, mise à disposition ou exploitation d'appareils de jeu interdits sur la voie ou dans un lieu public ; établissement ou tenue en un lieu public de jeux d'argent et de hasard non autorisés ; non-paiement de l'impôt sur les cercles et maisons de jeux ; exercice des fonctions de dirigeant d'un casino sans agrément préalable...

Source : ministère de la justice

En outre et surtout, le problème des suites judiciaires réelles accordées à la procédure pénale, qui avait déjà été souligné lors des débats parlementaires, subsiste car il a fondamentalement trait aux limites d'une législation nationale sur des prestations à distance. S'il est difficile d'identifier les gestionnaires de sites illégaux, le plus souvent domiciliés à l'étranger, il l'est encore davantage de les poursuivre dans des pays où la législation peut être beaucoup plus permissive et en l'absence de convention.

b) La difficulté du blocage ou filtrage des sites

La loi du 12 mai 2010 et ses décrets d'application n'ont pas précisé les modalités de filtrage et d'arrêt de l'accès aux sites auxquelles les fournisseurs d'accès et hébergeurs peuvent recourir lorsqu'ils font l'objet d'une mise en demeure de l'ARJEL ou d'une injonction sous astreinte.

Il appartient donc à ces prestataires de déterminer eux-mêmes les moyens à mettre en oeuvre, ainsi que l'affirme le TGI de Paris dans son ordonnance du 6 août 2010, précitée. Il mentionne ainsi « toute mesure de filtrage pouvant être obtenu (...) par blocage du nom de domaine, de l'adresse IP connue, de l'URL, ou par analyse du contenu des messages, mises en oeuvre alternativement ou éventuellement concomitamment, de manière à ce qu'elles soient suivies de l'effet escompté sur le territoire français ».

Ces outils techniques présentent cependant des inconvénients. Le blocage du nom de domaine (DNS) ou de l'adresse IP (Internet Protocol) est ainsi relativement aisé, mais frustre (on ne peut bloquer une seule page ni un site sans nom de domaine) et donc susceptible de contournements, par exemple par l'utilisation d'un autre serveur DNS situé à l'étranger. Le filtrage d'URL (Uniform Resource Locator) ou du contenu est plus sophistiqué et précis mais peut requérir des ressources importantes ou de mandater une société spécialisée.

L'efficacité de la procédure civile est donc en partie tributaire de la bonne volonté des fournisseurs d'accès et hébergeurs et de l'ampleur des coûts induits. A ce titre, il est regrettable - même si l'on peut comprendre le peu d'empressement du Gouvernement pour des raisons budgétaires - que le décret fixant les modalités de compensation des surcoûts résultant des blocages pour les fournisseurs d'accès n'ait toujours pas été pris.

c) Un vaste éventail de moyens techniques de contournement pour les joueurs comme pour les opérateurs

Dans un environnement dématérialisé et aussi technique et mobile que celui d'Internet, il est inévitable que des moyens de contournement des restrictions d'accès perdurent ou apparaissent, tant du côté de l'offre que de la demande. La tentation est d'autant plus grande pour les « gros joueurs », car ces derniers sont généralement très familiers des différentes solutions techniques existantes et peuvent consacrer beaucoup de temps à calculer leur espérance de gain (en particulier pour le poker) et à consulter des comparateurs de sites.

Les outils disponibles, que ce soit pour s'abstraire du blocage du DNS et de l'adresse IP ou « brouiller » son identité, sont variés et souvent disponibles en ligne. Ils sont également susceptibles d'être relayées par les forums de discussion.

On peut ainsi mentionner les tutoriels (« modes d'emploi »), les programmes d'accès direct à l'adresse IP lorsque le nom de domaine est filtré, les logiciels permettant d'accéder au site sans passer par la page d'accueil, les programmes de changement automatique et permanent de l'adresse IP114(*), les serveurs dits « proxy » permettant de créer un grand nombre d'adresses et d'anonymiser son adresse IP, les tiers de confiance, les réseaux privés virtuels (« virtual private network » - VPN115(*)), les « home games » permettant de créer des parties de poker en ligne privées...

3. Un marché en régression mais dont l'ampleur est incertaine

La démarche d'ouverture et de légalisation a « mécaniquement » entraîné une diminution du jeu sur des sites illégaux par transfert de l'offre, les principaux opérateurs auparavant non autorisés ayant obtenu l'agrément de l'ARJEL. L'incertitude demeure cependant sur l'ampleur de cette attrition, les deux opérateurs historiques et le Gouvernement étant à cet égard plus « optimistes » que les nouveaux concurrents. Ces estimations comportent toutefois une part de subjectivité car, d'une part, elles reposent nécessairement sur des projections et des hypothèses que l'on peut contester, et d'autre part, elles sont liées aux intérêts défendus par ces deux catégories d'acteurs116(*).

Selon le Gouvernement et l'ARJEL, il n'y a pas de marché illégal de masse pour les paris et le poker en ligne. Les sites illégaux représenteraient ainsi environ 10 à 15 % du volume de mises, si l'on compare le volume des mises sur les sites agréés en 2010 et l'estimation du marché avant l'ouverture117(*). Le marché illégal des jeux en ligne est toutefois beaucoup plus vaste puisqu'il inclut les jeux de grattage, de tirage et de casino en ligne, dont l'offre est plus difficile à mesurer puisqu'elle n'est pas encadrée. Au total, les sites illégaux représenteraient environ 30 % de la consommation.

Les dirigeants de la FdJ et du PMU ne se risquent pas à des évaluations précises, mais leur estimation est globalement assez proche de celle du Gouvernement, à un niveau un peu supérieur (20 % pour les paris sportifs).

Les nouveaux concurrents ont une perception assez différente. Dans son livre blanc précité, l'AFJEL considère ainsi qu' « un marché illégal particulièrement conséquent continue d'exister », même si les divergences de vues relèvent parfois de la sémantique. Les premiers mois d'expérience du marché régulé auraient conduit nombre de joueurs « déçus », en particulier la fraction la plus active et qui draine un volume élevé de mises, à migrer vers des sites illégaux non soumis à des contraintes de TRJ ni à la fiscalité.

Un opérateur tel que Zeturf a ainsi avancé qu'à la suite de l'ouverture, 85 % de ses « très gros joueurs », soit ceux dont les mises sont supérieures à 15 000 euros par mois, se sont portés vers l'offre illégale118(*). De même, selon une étude non publique réalisée par Ipsos MediaCT en janvier 2011 pour le compte de Betclic Everest Group, 759 000 Français, sur 5,24 millions de joueurs de jeux d'argent en ligne au cours des six mois précédents119(*), joueraient sur des sites relevant du périmètre non régulé (jeux de casino, de grattage et de tirage). Toujours selon cette étude, plus de la moitié d'entre eux seraient intéressés par une offre de sites contrôlés.

L'évaluation du marché illégal en 2011 est fonction de l'estimation de la croissance du marché global. L'AFJEL privilégie ainsi un scénario pessimiste, dans lequel l'augmentation du marché serait essentiellement captée par les sites non agréés, le marché légal demeurant au mieux stable. Les nouveaux opérateurs membres de l'AFJEL, se fondent sur ce constat pour souligner la faible attractivité relative de l'offre légale et l'importante perte de recettes fiscales qui résulterait, selon eux, de l'interdiction des jeux de chance en ligne. Le PBJ non capté par la fiscalité120(*) étant évalué à 580 millions d'euros, la perte de recettes serait d'environ 300 millions d'euros.

Au total, votre rapporteur juge qu'il est difficile de se faire une idée précise de l'état actuel et de l'évolution future du marché illégal. Le flux des mises sur des sites illégaux s'est réduit mais la source ne s'est bien évidemment pas tarie, et ne peut sans doute pas l'être dans une économie ouverte. La période actuelle est sensible car la crédibilité de l'offre légale et des mesures de blocage des flux sur les sites prohibés est en jeu.

C. LE RESPECT DE L'INTÉGRITÉ DES COMPÉTITIONS SPORTIVES

1. L'intégrité des compétitions sportives, une préoccupation du législateur

La lutte contre le trucage des compétitions sportives est, évidemment, une préoccupation pour de nombreux acteurs. La « triche » dans le sport a d'ailleurs une histoire ancienne et multiforme (dopage, corruption, etc.), pas seulement liée à l'organisation de paris, dont les médias rendent compte assez régulièrement.

Néanmoins, comme cela a été souligné lors de l'examen de la loi relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, les paris en ligne constituent un facteur de risque important, pour deux raisons principales. D'une part, ils augmentent le nombre de personnes ayant un intérêt au résultat de la compétition. D'autre part, le caractère dématérialisé (et parfois extra-national) des paris tend à faciliter les opérations frauduleuses.

Le monde sportif relaye légitimement ces inquiétudes face au risque d'atteinte à l'intégrité des différentes disciplines. Lors des auditions qu'il a menées afin de préparer le présent rapport, votre rapporteur a entendu plusieurs représentants de fédérations souligner la grande importance de cette question. Gilbert Ysern, directeur général de la fédération française de tennis (FFT) a ainsi souligné que « la préservation de l'éthique des compétitions est le vrai sujet de la libéralisation du secteur [des jeux en ligne], d'égale importance que la question du dopage ». Julien Bérenger, juriste à la direction générale du Comité national olympique et sportif français (CNOSF), a précisé que le comité « prend ce sujet très au sérieux et [...] doit jouer un rôle de coordination pour permettre aux fédérations et aux ligues de confronter leurs expériences, de réfléchir à la façon de mettre en place la loi et les outils pour permettre l'intégrité des compétitions ».

D'un point de vue politique, la nécessité de prévenir la tricherie dans le sport fait consensus, ce qu'ont amplement montré les débats sur la loi du 12 mai 2010 précitée. En effet, l'atteinte à l'intégrité des compétitions dépasse ses « simples » conséquences pécuniaires (liées notamment aux paris) pour toucher au coeur même des valeurs du sport, dont le législateur a reconnu qu'elles « constituent un élément important de l'éducation, de la culture, de l'intégration et de la vie sociale »121(*).

Pour sa part, votre rapporteur a veillé à ce que la loi de 2010 institue des garde-fous efficaces afin que la libéralisation des jeux en ligne ne se traduise pas par une multiplication des « affaires » qui entachent la réputation du sport et des sportifs ainsi que la confiance du public.

2. Un dispositif français en trois volets

En matière d'éthique sportive, la loi repose sur trois piliers : une définition restrictive du champ des paris sportifs, un dispositif de prévention des conflits d'intérêts et l'instauration de relations contractuelles entre organisateurs et opérateurs au travers du « droit au pari ».

a) La définition des paris

La limitation du champ des paris a déjà été décrite précédemment dans le présent rapport (cf. supra).

Pour mémoire, l'article 12 de la loi dispose que les paris ne peuvent porter que sur l'une des catégories de compétition définies par l'ARJEL suivant des modalités définies par voie réglementaire, et que les types de résultats supports des paris ainsi que les phases de jeux correspondantes sont fixés, pour chaque sport, par l'Autorité dans les mêmes conditions.

Ces restrictions ont pour but de concentrer les paris sur les compétitions et les phases de jeu présentant, a priori, le moins de risque de manipulation.

b) La prévention des conflits d'intérêts

L'article 32 de la loi de mai 2010 a mis en place un système de prévention des conflits d'intérêts visant, là aussi, à prévenir les atteintes à l'intégrité des compétitions sportives122(*).

(1) L'interdiction de parier imposée aux parties prenantes des compétitions

Cet article pose ainsi le principe selon lequel le propriétaire, les dirigeants, les mandataires sociaux et le personnel d'un opérateur de jeux ou de paris en ligne ne peuvent engager, à titre personnel, directement ou par personne interposée, des mises sur des jeux ou des paris proposés par cet opérateur.

Il prévoit également que les fédérations délégataires intègrent au sein du code de leur discipline des dispositions ayant pour objet d'empêcher les acteurs de la compétition sportive d'engager, directement ou par personne interposée, des mises sur des paris reposant sur cette compétition et de communiquer à des tiers des informations privilégiées, obtenues à l'occasion de leur profession ou de leurs fonctions, et qui sont inconnues du public. Ces dispositions peuvent être rapprochées du régime de prévention des délits et manquements d'initiés en matière boursière.

De même, les organisateurs privés de compétitions sportives123(*) sont chargés d'édicter les obligations et les interdictions relatives aux paris sportifs qui sont imposées aux sportifs ou équipes qui participent à leurs manifestations sportives, et de veiller à l'application et au respect desdites obligations et interdictions.

(2) La séparation des organisateurs de compétitions et des opérateurs de paris en ligne

En outre, l'article 32 de la loi de mai 2010 édicte une interdiction à tout opérateur de jeux en ligne de détenir le contrôle124(*) directement ou indirectement, d'un organisateur ou d'une partie prenante à une compétition ou manifestation sportive sur laquelle il organise des paris.

En sens inverse, il est interdit à tout organisateur et à toute partie prenante à une compétition ou manifestation sportive de détenir le contrôle directement ou indirectement, d'un opérateur de jeux ou de paris en ligne proposant des paris sur les événements qu'il organise ou auxquels il participe.

(3) Le rôle de l'ARJEL et les sanctions

Dans ce dispositif anti-conflits d'intérêts, l'ARJEL s'est vue confier une mission de contrôle par le législateur, sur une double base :

- d'une part, l'Autorité reçoit des opérateurs de jeux ou de paris en ligne les contrats de partenariat conclus avec des personnes physiques ou morales organisant des compétitions ou manifestations sportives (ou des courses hippiques) ou y prenant part dès le moment où il propose des jeux ou paris sur ces événements ;

- d'autre part, ces mêmes opérateurs doivent effectuer une déclaration à l'ARJEL si leur propriétaire, l'un de leurs dirigeants, mandataires sociaux ou membres du personnel détient un intérêt, personnel ou lié à sa participation dans une personne morale, dans une course hippique, ou compétition ou manifestation sportive, sur laquelle il organise des jeux ou paris.

Si, à partir de ces éléments, ou suite à un contrôle, l'ARJEL constate un conflit d'intérêts, celui-ci fait l'objet d'une sanction par la commission des sanctions de l'Autorité, dans les conditions prévues à l'article 43 de la loi.

c) Le « droit au pari »

Enfin, l'article 63 de la loi de mai 2010 a instauré un outil de préservation de l'éthique sportive au travers du « droit au pari ».

Cet article a consacré la jurisprudence125(*) en précisant que le droit d'exploitation des organisateurs de compétitions ou manifestations « inclut le droit de consentir à l'organisation de paris » sur ces événements.

Le législateur en a tiré des conséquences financières, en prévoyant une rémunération des organisateurs en contrepartie de l'octroi de ce droit. Votre rapporteur constate d'ailleurs que ces dispositions, à l'origine très contestées par les opérateurs et surveillées de près par la Commission européenne, ont été validées depuis lors par la Commission européenne et n'empêchent pas le développement d'une saine concurrence sur la prise de paris sportifs.

Mais le législateur en a aussi - et surtout d'un point de vue éthique - tiré des conséquences en matière d'encadrement juridique. Ainsi, le contrat qui liant l'organisateur et l'opérateur doit, aux termes de la loi, préciser les obligations à la charge des opérateurs de paris en ligne en matière de détection et de prévention de la fraude, notamment les modalités d'échange d'informations avec la fédération sportive ou l'organisateur de cette manifestation sportive.

Votre rapporteur, qui s'était félicité de ces dispositions dès l'examen du texte, observe qu'elles sont désormais globalement acceptées dans leur principe par l'ensemble des acteurs - même si opérateurs et organisateurs n'ont pas la même perception du niveau souhaitable de rémunération de ces derniers.

Il souligne également la relative puissance de ce dispositif dans le cadre de la lutte contre la fraude au sein des compétitions. Dans son rapport de mars 2010 à Chantal Jouanno, alors ministre des sports, sur « la préservation de l'intégrité et de la sincérité des compétitions sportives face au développement des paris sportifs en ligne », Jean-François Vilotte, président de l'ARJEL, a énuméré les conséquences concrètes de ce dispositif :

- les organisateurs sont en mesure d'imposer des obligations contractuelles de transparence aux opérateurs et notamment la communication du montant des mises engagées sur leur événement ;

- les opérateurs doivent signaler à l'organisateur tout mouvement inhabituel de paris sur la compétition, ce qui peut entraîner la mise en oeuvre de mesures préventives126(*) ;

- plus généralement, la responsabilisation des organisateurs, désormais soumis à une obligation de moyens en termes de détection et de prévention des atteintes à l'intégrité de sa compétition sportive.

3. Une grande vigilance reste de mise
a) Le processus d'alerte

Si les principes définis par la loi sont relativement clairs, leur mise en oeuvre sur le terrain demeure perfectible.

Cela se vérifie :

- en matière d'édiction des règles de lutte contre les conflits d'intérêts par les fédérations sportives. Comme cela sera développé en seconde partie, à la date de rédaction du présent rapport d'information, environ la moitié des fédérations gérant une discipline sur laquelle il est possible d'engager des paris n'avaient pas adopté une réglementation adéquate ;

- en matière de répartition des responsabilités pour ce qui concerne la surveillance des prises de paris par des acteurs de compétitions sportives objets desdits paris.

La surveillance des paris eux-mêmes, d'après les informations qu'a obtenues votre rapporteur, est organisée au sein de l'ARJEL à plusieurs niveaux :

- la direction des enquêtes et contrôle assure une surveillance de l'activité de paris sportifs des opérateurs agréés tant en termes d'offres proposées qu'en termes de cotes proposées et d'évolution des cotes, voire de déréférencement de paris. Il s'agit notamment de disposer d'éléments susceptibles de générer des pré-alertes sur le déroulement de la compétition sportive. Cette surveillance est réalisée à partir d'outils automatisés et d'analyse par des personnes internes à l'ARJEL disposant d'une expertise sur le secteur des paris sportifs ;

- la direction des systèmes d'information et de l'évaluation est susceptible de procéder à des contrôles et analyses à partir des données des coffres-forts de chacun des opérateurs agréés qui contiennent le détail de l'ensemble des opérations de paris concernées. Ces données permettent de vérifier à partir de certains indicateurs si des pré-alertes liées à l'évolution des cotes doivent être confirmées, notamment en raison de certains comportements de jeu ou des montants et de la répartition des mises engagés ;

- le département « sport » de la direction juridique est destinataire des alertes qui peuvent être émises soit par les opérateurs soit par le mouvement sportif. Ce département corrèle les informations de marché des paris sportifs (évolutions de cotes, montants et répartition des mises) avec les informations sportives disponibles avant la compétition ou après son déroulement (statistiques, informations relatives à l'enjeu sportif ou à la forme des participants, vidéos, feuilles de matchs, etc.).

Selon le niveau du risque de fraude sportive et en fonction du moment où l'alerte est émise, l'ARJEL peut se rapprocher des opérateurs agréés proposant des paris sur la compétition concernée afin de connaître les mesures prises et d'éviter, autant que faire se peut, tout risque de fraude sur les paris. L'ARJEL peut également se rapprocher de l'organisateur de la compétition ou de la fédération sportive concernée afin de tenter de prévenir toute manipulation de la compétition. L'ARJEL peut encore réaliser une observation du déroulement sportif de la rencontre. Celle-ci peut être croisée avec l'analyse des mises et des cotes des opérateurs agréés tout au long de l'événement. L'ensemble des observations peut ensuite être confronté aux données issues du frontal de chaque opérateur ayant proposé le pari en cause.

Enfin, des organisateurs d'évènements sportifs en France assurent, dans le cadre de la mise en oeuvre des contrats de concession du droit d'organiser des paris, une surveillance des offres de paris faites en dehors de France sur leurs évènements par l'intermédiaire de prestataires spécifiques, ce qui leur permet de disposer d'indicateurs d'alertes sur l'évolution des cotes proposées à l'étranger.

Au bout du compte, le traitement de ces alertes repose sur une coopération en bonne intelligence de trois types d'acteurs : les opérateurs agréés, le mouvement sportif et l'ARJEL. Les organisateurs et les fédérations sportives peuvent prendre des mesures préventives ou de surveillance accrue et le cas échéant, engager des procédures de sanctions. Les opérateurs, s'ils estiment être en risque au vu de leur activité économique peuvent prendre les mesures nécessaires au regard de leur activité dans le respect des règles de la régulation. L'ARJEL peut procéder à des vérifications complémentaires, prendre les mesures nécessaires sur le secteur des paris en ligne qu'elle régule et prévenir les autorités sportives concernées ou les autorités judiciaires par l'intermédiaire d'un signalement au parquet.

b) Une menace qui continue d'exister

D'après les informations transmises à votre rapporteur par l'ARJEL, près de cinquante alertes en 2010 ont donné lieu à une analyse de causalité et à la rédaction d'un rapport.

Parmi ces alertes, plusieurs ont amené à des investigations plus poussées en l'absence d'explications évidentes sur le marché des paris sportifs ou au vu des éléments sportifs. In fine, un seul cas a fait l'objet d'un signalement au parquet à ce jour.

L'ARJEL considère que la tendance n'est pas particulièrement inquiétante en France. Mais cela méritera d'être vérifié sur la durée, d'autant que l'absence de cas avéré en France avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010 était également liée au défaut de moyens de détection.

Au niveau international, il existe un consensus sur l'exposition aux risques de manipulation des compétitions sportives du fait du développement des paris sportifs et particulièrement des paris en ligne. INTERPOL a d'ailleurs mis en place un groupe de coopération policière en Asie dès 2006 sur le sujet de matchs arrangés et des paris sportifs. Des opérations policières ont été menées dans plusieurs pays pour démanteler des réseaux ayant une activité de matchs arrangés en lien avec des paris. INTERPOL a décidé d'étendre, depuis le début de l'année 2011, ce groupe de coopération à l'Europe.

Enfin, il est à noter que, dans le prolongement de sa Résolution en date du 22 septembre 2010, le Conseil de l'Europe a adopté, le 28 septembre 2011 une recommandation sur la promotion de l'intégrité du sport pour lutter contre la manipulation des résultats incluant le sujet des paris.

Quelques « affaires récentes » relatives au football

1) Enquête en cours de la FIFA

Selon le témoignage qu'a livré Chris Eaton, le chef de la sécurité de la Fédération internationale de football (FIFA) au journal britannique « The Daily Telegraph », le 6 mai 2011, repris par « Le Figaro », cette fédération est en train d'enquêter sur environ 300 matches qui auraient pu faire l'objet de trucage.

D'après cet article, les soupçons se portent sur des matches amicaux internationaux ainsi que sur rencontres entre clubs européens, en lien avec le marché des paris sportifs en Asie.
« La menace du trucage des matches sur l'intégrité du football mondial est significative », a déclaré M. Eaton, qui a travaillé auparavant à Interpol.

« En interrogeant les gens impliqués, nous avons appris que les tricheurs peuvent dépenser jusqu'à 300 000 dollars pour truquer un match amical international avec l'espoir de dégager une marge substantielle », a-t-il ajouté, parlant de « dizaines de millions de dollars de profits ».

Des membres d'au moins six fédérations nationales sont soupçonnés d'avoir aidé le réseau criminel, qui agirait depuis Singapour et la Malaisie.

2) La suspension à vie d'un arbitre ukrainien

Le Tribunal arbitral du sport (TAS) a rendu sa décision finale dans l'arbitrage entre l'arbitre ukrainien Oleg Oriekhov et l'Union of European Football Association (UEFA). Le TAS a confirmé la décision de l'organe d'appel de l'UEFA du 8 juillet 2010.

Le 5 novembre 2009, l'arbitre Oleg Oriekhov a officié lors d'un match entre le FC Bâle et le CSKA Sofia dans le groupe E de l'UEFA Europa League, au titre de la saison 2009-2010. Le FC Bâle a gagné sur le score de 3-1. Suite à des investigations menées par le procureur de Bochum (Allemagne), il est apparu qu'Oleg Oriekhov était en contact avec une organisation criminelle impliquée dans des fraudes aux paris sportifs et qu'il lui a été offert une somme d'environ 50 000 euros pour manipuler le match entre le FC Bâle et le CSKA Sofia.

A l'issue d'une procédure interne à l'UEFA, l'organe d'appel de cette association a considéré que M. Oriekhov avait violé les principes de bonne conduite et son devoir de révéler des approches illicites, prévus par les règlements UEFA, en omettant de révéler immédiatement à l'UEFA qu'il avait reçu des offres de la part de certains individus afin de participer à leur opération de matches truqués.

L'organe d'appel de l'UEFA a conclu qu'une suspension à vie d'exercer toute activité relative au football était une sanction appropriée pour Oleg Oriekhov, au vu de la gravité de la situation.

Le 17 juillet 2010, Oleg Oriekhov a déposé un appel auprès du TAS pour demander l'annulation de la décision de l'UEFA. (...)

La formation du TAS a confirmé la décision de l'UEFA et a conclu qu'il avait été établi au-delà de tout doute raisonnable qu'il y avait bel et bien eu des contacts répétés entre Oleg Oriekhov et les membres d'une organisation criminelle impliquée dans des matches truqués et dans des fraudes aux paris sportifs. En particulier, il a été établi de manière convaincante qu'Oleg Oriekhov avait été contacté avant et après le match à Bâle par des personnes qui lui ont offert de l'argent pour manipuler les résultats du match. La formation du TAS a considéré qu'Oleg Oriekhov avait délibérément violé les principes de bonne conduite prévus par le Règlement disciplinaire de l'UEFA, étant donné qu'il n'avait pas informé immédiatement cette association de l'existence de tels contacts. La formation a rejeté les arguments de M. Oriekhov qui faisait valoir qu'il n'avait pas rapporté l'existence de ces contacts car il ne parlait pas suffisamment bien l'anglais et ignorait à qui il devait faire un tel rapport. La formation du TAS a conclu que, dans ces circonstances, une suspension à vie de toute activité relative au football était une sanction proportionnée.

Source : TAS

c) Un arsenal juridique insuffisant

Enfin, lorsqu'une fraude est avérée et que le processus judiciaire se met en route, l'arsenal juridique peut se révéler insuffisant dans certains cas, ce qu'a fort bien montré le rapport précité remis, le 17 mars 2011, par Jean-François Vilotte à Chantal Jouanno, alors ministre des sports.

En effet, les délits existants, en particulier la corruption passive et active des personnes n'exerçant pas une fonction publique défini à l'article 445-1 du code pénal, n'apparaissent pas toujours appropriés en raison de la typologie des faits incriminés ou encore pour des raisons liées au lieu de commission de l'infraction ou à la qualité des personnes à l'origine des manipulations portant sur le déroulement de l'épreuve sportive.

En particulier, la mise en oeuvre du délit de corruption des personnes « privées » nécessite la preuve de l'exercice, par la personne corrompue, d'une fonction de direction ou de l'exercice d'un travail pour autrui, dans le cadre d'une activité professionnelle ou sociale. Ainsi, seraient exclus de ce champ :

- d'une part, les actes de corruption visant à la manipulation des résultats de compétitions de sport amateur, pourtant supports de paris ;

et, d'autre part, les professionnels exerçant certains sports individuels, notamment le tennis, sur lesquels de nombreuses mises sont engagées.

La législation actuelle place donc hors de portée de la répression pénale des compétitions de sport amateur et de sport professionnel individuel pourtant concernés par les mêmes types de comportements frauduleux que d'autres disciplines sportives pourtant susceptibles de relever de sanctions pénales, ce qui n'est pas satisfaisant.

Votre rapporteur formulera donc des propositions en seconde partie du présent document.

D. LA PROTECTION DES MINEURS : UN DISPOSITIF GLOBALEMENT SATISFAISANT

1. La réaffirmation du principe d'interdiction du jeu des mineurs et son extension aux jeux en ligne

La protection des mineurs constitue, parallèlement à la limitation et au contrôle de l'offre de jeu, ainsi qu'à la prise en charge des joueurs excessifs, une des conditions à une ouverture à la concurrence maîtrisée des jeux en ligne et un des piliers de la prévention de la dépendance au jeu.

a) Un des objectifs d'encadrement des jeux d'argent et de hasard

Elle constitue ainsi l'un des objectifs d'encadrement des jeux d'argent et de hasard fixés par la loi du 12 mai 2010.

L'article 1er rappelle, en effet, que « les jeux d'argent et de hasard [...] font l'objet d'un encadrement strict au regard des enjeux d'ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé et des mineurs ».

Quant au I de l'article 3, il précise que « la politique de l'Etat en matière de jeux d'argent et de hasard a pour objectif de limiter et d'encadrer l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation afin de :

« 1° Prévenir le jeu excessif ou pathologique et protéger les mineurs ».

b) Un principe général qui ne connaît que trois exceptions

Le principe général d'interdiction de jeu des mineurs est explicitement prévu au premier alinéa de l'article 5 de la loi du 12 mai 2010.

L'ensemble des jeux d'argent et de hasard, en « dur » et en « ligne », est visé. Il est à rappeler que l'interdiction de jeu des mineurs préexistait à la loi du 12 mai 2010, mais relevait de dispositions réglementaires127(*).

Trois exceptions à ce principe sont néanmoins prévues - les loteries d'objets mobiliers exclusivement destinées à des actes de bienfaisance, à l'encouragement des arts ou au financement d'activités sportives à but non lucratif, les lotos traditionnels et les loteries foraines -, en raison des mises et des gains très limités que ces jeux impliquent et du public familial auquel ils s'adressent.

c) Une obligation de résultat pour les opérateurs de jeu

L'interdiction de jeu des mineurs est définie comme une obligation de résultat pour les opérateurs. En effet, en application du deuxième alinéa de l'article 5 de la loi du 12 mai 2010, « les opérateurs de jeux d'argent et de hasard légalement autorisés sont tenus de faire obstacle à la participation des mineurs, même émancipés, aux activités de jeu et de pari qu'ils proposent. »

2. Des modalités concrètes de mise en oeuvre

Plusieurs dispositions de la loi du 12 mai 2010 viennent compléter et assurer le respect de ce principe général.

a) Les procédures d'inscription et d'accès aux sites de jeu
(1) Les dispositions de l'article 5 de la loi du 12 mai 2010

En vertu de l'article 5 de la loi du 12 mai 2010, les opérateurs de jeu « en dur » et en ligne ne peuvent, tout d'abord, financer l'organisation ou parrainer la tenue d'événements à destination spécifique des mineurs.

Ce même article prévoit, en outre, spécifiquement à l'égard des opérateurs de jeu en ligne :

- d'une part, la mise en place, lors de toute connexion au site de jeu, d'un message avertissant que les jeux d'argent et de hasard sont interdits aux mineurs ;

- d'autre part, le renseignement de la date de naissance du joueur au moment de son inscription, ainsi qu'à chacune de ses visites sur le site de l'opérateur.

Cette dernière disposition a été précisée par le II du décret n° 2010-518 du 19 mai 2010 relatif à la mise à disposition de l'offre de jeux et de paris par les opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne :

« Lorsqu'une personne sollicite l'ouverture d'un compte joueur auprès d'un opérateur agréé de jeux ou de paris en ligne, celui-ci, préalablement à l'ouverture de ce compte, lui demande 1° de lui communiquer ses nom, prénoms, date et lieu de naissance, l'adresse postale de son domicile ainsi que les références du compte de paiement » (article 2).

Plus précisément, toute personne sollicitant l'ouverture d'un compte joueur doit communiquer à l'opérateur, dans le délai maximum d'un mois à compter de la demande d'ouverture du compte :

« 1° La copie d'une carte nationale d'identité, d'un passeport ou d'un permis de conduire en cours de validité justifiant de son identité et de sa date de naissance » ;

« 2° Un document portant références du compte de paiement [...] et attestant que ce compte est ouvert à son nom » (article 4).

Au vu de ces éléments, l'opérateur « refuse [...] l'ouverture d'un compte à toute personne mineure » (article 2).

(2) Le contrôle de leur mise en oeuvre

Le contrôle de la mise en oeuvre de ces obligations légales et réglementaires (de même que celles relatives à la lutte contre l'addiction qui seront développées dans la suite du présent rapport) est confié à l'ARJEL dans le cadre de sa mission générale de contrôle prévue à l'article 38 de la loi du 12 mai 2010 :

« Un contrôle permanent de l'activité des opérateurs de jeux ou de paris en ligne agréés est réalisé par l'ARJEL aux fins d'assurer le respect des objectifs définis à l'article 3 [qui comprend spécifiquement l'objectif de protection des mineurs] ».

Tout opérateur qui manquerait à ces obligations se verrait ainsi appliquer la procédure de sanctions générale prévue à l'article 43 de la loi du 12 mai 2010 en cas de non-respect des obligations légales et réglementaires.

Concrètement, les enquêteurs de l'ARJEL vérifient que les procédures d'inscription respectent les obligations légales et réglementaires, notamment celles relatives à la protection des mineurs. Une veille régulière sur les sites est ensuite mise en oeuvre afin de s'assurer de l'existence et de la conformité des messages d'avertissement et de mise en garde. Enfin, l'ARJEL a demandé à certains opérateurs de lui adresser les pièces justificatives reçues à l'occasion des ouvertures de comptes afin de s'assurer que le contrôle de l'âge était correctement effectué.

Au cours de la première année ayant suivie l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne, l'ARJEL a envoyé 69 demandes de mise en conformité des sites, visant notamment la protection des mineurs et la prévention du jeu excessif ou pathologique. En matière de protection des mineurs, les deux principales anomalies constatées ont été les suivantes : absence d'exigence de la date de naissance à chacune des connexions du joueur et mention insuffisamment explicite de l'interdiction de jeu des mineurs.

(3) Les principales faiblesses du dispositif

Les dispositifs proposés en matière de protection des mineurs ont été jugés relativement satisfaisants par les interlocuteurs de votre rapporteur. Néanmoins, l'attention de celui-ci a été attirée sur trois principales faiblesses :

le contournement des règles applicables en matière d'inscription : des mineurs peuvent utiliser leur propre numéro de compte bancaire accessible dès 16 ans et envoyer une copie falsifiée de leur carte d'identité ;

pendant la période de pré-inscription (avant envoi et vérification par l'opérateur des pièces exigées pour l'ouverture définitive d'un compte), le mineur peut jouer pendant un délai de 30 jours. Il est à noter cependant que le solde créditeur du compte provisoire ne pourra lui être reversé si, au vu des pièces fournies ensuite, il s'avère qu'il n'était pas autorisé à jouer au moment où le compte provisoire était actif (article 8 du décret précité) ;

certains opérateurs ont pu, enfin, mettre en place une procédure de renseignement automatique de la date de naissance et/ou du mot de passe du joueur à chacune de ses visites sur le site. Si un tel mécanisme n'est pas contraire à l'article 5 de la loi du 12 mai 2010 en tant que tel (il y a bien renseignement de la date de naissance à chaque visite), il affaiblit le dispositif de protection des mineurs. Il suffit, en effet, au mineur de cliquer sur la case « valider » pour avoir accès au compte de jeu de l'un de ses parents ou de toute personne majeure de son entourage.

b) L'encadrement de la publicité en faveur d'un opérateur de jeu

L'encadrement de la publicité en faveur des jeux d'argent et de hasard constitue le second volet de mesures tendant à protéger les mineurs.

La régulation des communications commerciales participe également à la prévention de l'addiction, point que votre rapporteur abordera dans la suite du présent rapport.

L'ensemble de ces dispositions s'applique à tous les opérateurs de jeu, « en dur » et en ligne.

(1) L'équilibre souhaité par le législateur

La publicité constitue, dans le cadre de la loi du 12 mai 2010, un outil privilégié de promotion de l'offre légale de jeu au détriment des sites illégaux. C'est pourquoi, l'article 57 de la loi du 12 mai prévoit, parmi différents instruments de lutte contre l'offre illégale, des sanctions pécuniaires à l'égard des diffuseurs qui feraient la promotion d'opérateurs de jeux non autorisés.

Cependant, un encadrement de la publicité en faveur de l'offre légale est également nécessaire : de façon générale, pour protéger les consommateurs les plus vulnérables compte tenu du caractère addictif et des conséquences socio-économiques lourdes que ces jeux peuvent entraîner, mais aussi, plus spécifiquement, pour protéger les mineurs de la tentation de jouer à des jeux qui leur sont interdits.

C'est pourquoi, l'article 7 de la loi du 12 mai 2010 prévoit que toute communication commerciale en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard, en « dur » et en ligne, légalement autorisé est interdite :

- dans les publications à destination des mineurs ;

- sur les services de communication audiovisuelle et dans les programmes de communication audiovisuelle, présentés comme s'adressant aux mineurs au sens de l'article 15 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ;

- dans les services de communication au public en ligne à destination des mineurs ;

- dans les salles de spectacles cinématographiques lors de la diffusion d'oeuvres accessibles aux mineurs.

(2) L'action menée par le Conseil supérieur de l'audiovisuel

En ce qui concerne le secteur audiovisuel, comme indiqué précédemment, le quatrième alinéa de l'article 7 de la loi du 12 mai 2010 pose comme principe l'interdiction de toute communication commerciale en faveur d'un opérateur de jeux légalement autorisé :

- d'une part, sur les services de communication audiovisuelle présentés comme s'adressant aux mineurs (chaîne de télévision pour enfants par exemple) ;

d'autre part, dans les programmes de communication audiovisuelle présentés comme s'adressant aux mineurs (émissions proposées sur toute chaîne de télévision non spécifiquement dédiée aux enfants).

Ce même article confie au Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) le soin de préciser, par voie de délibération, les conditions de diffusion de ces communications commerciales. Le Conseil a fixé ces conditions dans une première délibération n° 2010-23 du 18 mai 2010.

Ce premier encadrement avait néanmoins une vocation probatoire et était applicable jusqu'au 30 avril 2011. Après avoir effectué un bilan d'application, le CSA a ainsi légèrement amendé ces règles dans une nouvelle délibération n° 2011-09 du 27 avril 2011, afin de prendre en considération les pratiques constatées et les conclusions tirées de la première année d'application de la loi128(*).

(a) Le champ d'application de la délibération du CSA

A titre liminaire, il convient de noter que ces deux délibérations sont applicables aux éditeurs de services de télévision et de radio et visent les communications commerciales suivantes : les messages publicitaires, le parrainage et le placement de produit, dont les définitions sont rappelées dans l'encadré suivant.

Messages publicitaires, parrainage, placement de produit

La publicité est définie comme « toute forme de message télévisé diffusé contre rémunération ou autre contrepartie en vue soit de promouvoir la fourniture de biens ou services, y compris ceux qui sont présentés sous leur appellation générique, dans le cadre d'une activité commerciale, industrielle, artisanale ou de profession libérale, soit d'assurer la promotion commerciale d'une entreprise publique ou privée. Cette définition n'inclut pas les offres directes au public en vue de la vente, de l'achat ou de la location de produits ou en vue de la fourniture de services contre rémunération » (décret n° 92-280 du 27 mars 1992 modifié, relatif à la publicité, au parrainage et au téléachat).

Le parrainage est « toute contribution d'une entreprise ou d'une personne morale publique ou privée, n'exerçant pas d'activités de radiodiffusion télévisuelle ou de production d'oeuvres audiovisuelles, au financement d'émissions télévisées, afin de promouvoir son nom, sa marque, son image, ses activités ou ses réalisations » (décret précité n° 92-280 du 27 mars 1992 modifié, relatif à la publicité, au parrainage et au téléachat).

Le placement de produit est une « forme de communication commerciale audiovisuelle consistant à inclure un produit, un service ou leur marque, ou à y faire référence, en insérant ces éléments dans un programme, moyennant paiement ou autre contrepartie ». (directive 2010/13/UE du Parlement européen et du Conseil du 10 mars 2010).

Ces deux délibérations concernent les communications commerciales de tous les opérateurs légalement autorisés par la puissance publique, qu'il s'agisse du secteur des jeux « en dur » ou « en ligne ».

(b) La définition des services et programmes de télévision et de radio présentés comme « s'adressant aux mineurs »

Les deux délibérations du CSA ont visé principalement à préciser la notion « s'adressant aux mineurs » grâce à un faisceau de critères précis présentés dans l'encadré suivant, ainsi qu'à étendre cette interdiction à une demi-heure avant et après les programmes destinés aux mineurs.

Définition des services et des programmes de télévision et de radio présentés comme s'adressant aux mineurs au sens de l'article 15 de la loi du 30 septembre 1986

(extraits de la délibération n° 2011-09 du 27 avril 2011 précitée)


· Les services de télévision et de radio présentés comme s'adressant aux mineurs sont ainsi définis au regard du faisceau de critères suivant :

- le public visé ;

- l'objet du service, tel qu'il est notamment mentionné dans la convention conclue avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel ;

- les caractéristiques de l'offre de programmes ;

- la présentation du service au sein d'une thématique jeunesse dans l'offre commerciale d'un distributeur ;

- la communication du service auprès du public et des professionnels (site internet, communication dans la presse, communication professionnelle, présentation des programmes par la régie publicitaire, etc.).

Ces critères sont destinés à éclairer les acteurs sur les lignes directrices qui guident le conseil dans sa mission d'application de la loi et ne sont pas exclusifs d'appréciation cas par cas.


· Les programmes des services de télévision présentés comme s'adressant aux mineurs, entendus comme enfants et adolescents, sont définis au regard du faisceau de critères suivant :

- la conception du programme pour les enfants ou les adolescents. Pourront notamment être pris en compte la présence de personnages jeunes, les thématiques touchant les enfants et les adolescents, le langage employé, le cadre de l'action ;

- la diffusion du programme à des horaires appropriés à ces publics ;

- l'habillage spécifique du programme, l'identifiant comme s'adressant à ces publics ;

- l'élaboration ou le suivi du programme par l'unité en charge de la jeunesse au sein du service ;

- la promotion du programme par le service comme s'adressant à ces publics (site internet, communication dans la presse, communication professionnelle, présentation des programmes par la régie publicitaire, etc.).


· Les programmes des services de radio présentés comme s'adressant aux mineurs, entendus comme enfants et adolescents, sont définis au regard du faisceau de critères suivant :

- la conception du programme pour les enfants ou les adolescents. Pourront notamment être pris en compte l'intervention de jeunes auditeurs, les thématiques abordées dans le programme, le ton et le langage employés par les animateurs et les auditeurs ;

- la diffusion du programme à des horaires visant ces publics, notamment en soirée pour les émissions de libre antenne ;

- l'habillage spécifique du programme, l'identifiant comme s'adressant à ces publics ;

- la nature des lots offerts aux auditeurs ;

- le recours à des moyens de communication particulièrement appréciés par ces publics (SMS, blogues, réseaux sociaux, etc.) ;

- la promotion du programme par le service comme s'adressant à ces publics (site internet, communication dans la presse, communication professionnelle, présentation des programmes par la régie publicitaire, etc.).

Ces critères sont destinés à éclairer les acteurs sur les lignes directrices qui guident le conseil dans sa mission d'application de la loi et ne sont pas exclusifs d'appréciation cas par cas.

Outre ces restrictions « sectorielles » et horaires, le contenu même des messages publicitaires en faveur des jeux d'argent et de hasard est contrôlé par le CSA en vue notamment de protéger les mineurs129(*). Ainsi la délibération précitée n° 2011-09 du 27 avril 2011 prévoit que :

- « Doivent être exclues toute mise en scène ou représentation de mineurs et toute incitation des mineurs à jouer à des jeux d'argent et de hasard » ;

- « Les communications commerciales ne doivent ni rendre les jeux de hasard et d'argent particulièrement attractifs pour les mineurs ni mettre en scène des personnalités, des personnages ou des héros appartenant à l'univers des enfants ou des adolescents ou disposant d'une notoriété particulièrement forte auprès de ces publics » ;

- « Les communications commerciales ne doivent pas laisser penser que les mineurs ont le droit de jouer ».

(c) Les manquements relevés par le CSA

Afin de mettre en oeuvre ces dispositions, le CSA a répertorié les services de télévision et de radio (Gulli, Canal J,...), ainsi que les programmes (Ma vie à moi, Ludo,...) présentés comme s'adressant aux mineurs, en se fondant sur les faisceaux de critères arrêtés dans sa délibération.

Des contrôles ont ensuite été - et continuent à être - régulièrement effectués lors de la diffusion de ces programmes, ainsi que trente minutes avant et après ces derniers, afin de s'assurer qu'aucune publicité, aucun parrainage ni aucun placement de produit en faveur d'un opérateur de jeu ne soit programmé pendant cette plage horaire.

Cette méthode de contrôle a posteriori a permis aux services du CSA de relever de nombreux manquements qui ont fait l'objet d'interventions du Conseil.

Ainsi, en ce qui concerne spécifiquement l'objectif de protection des mineurs, le CSA a écrit, selon les informations fournies à votre rapporteur, le 3 août 2010 à France 2, France 3, France 4, Canal +, NRJ 12 et Virgin 17 et TMC après avoir constaté aux mois de juin et juillet 2010 que plusieurs messages publicitaires et parrainages avaient été diffusés durant des programmes destinés aux mineurs ou moins de trente minutes avant et après de tels programmes.

A la suite de nouveaux constats de manquements, le CSA a décidé, le 17 décembre 2010, de mettre en demeure France 2, France 3, France 4, NRJ 12 et Canal + et de mettre en garde Direct Star et MCM.

Il est à noter que ce pouvoir de sanction du CSA, décrit dans l'encadré suivant, vient compléter le dispositif de sanctions pour publicité illégale prévue à l'article 9 de la loi du 12 mai 2010 et qui sera présenté dans la suite du présent rapport.

Le pouvoir de sanction du CSA après mise en demeure

Si la personne faisant l'objet d'une mise en demeure ne se conforme pas à celle-ci, le Conseil supérieur de l'audiovisuel peut prononcer à son encontre, compte tenu de la gravité du manquement, l'une des sanctions suivantes :

La suspension de l'édition, de la diffusion ou de la distribution du ou des services d'une catégorie de programme, d'une partie du programme, ou d'une ou plusieurs séquences publicitaires pour un mois au plus ;

La réduction de la durée de l'autorisation ou de la convention dans la limite d'une année ;

Une sanction pécuniaire assortie éventuellement d'une suspension de l'édition ou de la distribution du ou des services ou d'une partie du programme ;

Le retrait de l'autorisation ou la résiliation unilatérale de la convention.

Le CSA peut également demander la diffusion à l'antenne d'un communiqué.

Par ailleurs, le CSA peut saisir le procureur de la République d'infractions pénalement sanctionnées (émissions « pirates » de radio ou de télévision, non-respect, par une station de radio, des conditions techniques de son autorisation, etc.).

Il peut également, si une chaîne relevant de la compétence de la France diffuse des programmes contraires à l'un des principes fondamentaux posés par la loi (respect de la dignité de la personne humaine, du caractère pluraliste des courants de pensée et d'opinion et de l'ordre public, protection de l'enfance et de l'adolescence, absence d'incitation à la haine ou à la violence pour des raisons de sexe, de moeurs, de religion ou de nationalité, etc.), demander au Conseil d'Etat de faire cesser la diffusion de la chaîne.

Source : CSA

(3) Les autres supports de communications commerciales
(a) Les publications

En ce qui concerne les publications, le décret n° 2010-624 du 8 juin 2010 relatif à la réglementation des communications commerciales en faveur des opérateurs de jeux d'argent et de hasard ainsi qu'à l'information des joueurs quant aux risques liés à la pratique du jeu, a précisé la notion « publication à destination des mineurs » employée dans la loi du 12 mai 2010, en faisant explicitement référence à la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse.

L'article 1er de cette loi vise en effet « toutes les publications périodiques ou non qui, par leur caractère, leur présentation ou leur objet, apparaissent comme principalement destinées aux enfants et adolescents, ainsi que tous les supports et produits complémentaires qui leur sont directement associés », à l'exception des publications officielles et des publications scolaires soumises au contrôle du ministre de l'éducation nationale.

Le contrôle des messages publicitaires dans ces publications est réalisé par la commission chargée de la surveillance et du contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence, prévue par cette même loi.

Cette commission, dont la composition est rappelée dans l'encadré suivant, doit signaler aux autorités compétentes les infractions à la loi précitée du 16 juillet 1949, ainsi que tous les agissements ou infractions de nature à nuire, par la voie de la presse, à l'enfance et à l'adolescence. Cette commission n'a pas rendu d'avis sur la question de la publicité en faveur des jeux depuis la loi du 12 mai 2010.

Composition de la commission chargée de la surveillance et du contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence

La commission chargée de la surveillance et du contrôle des publications destinées à l'enfance et à l'adolescence comprend :

- un membre du Conseil d'Etat, désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, président ;

- un représentant du ministre chargé de la culture ;

- un représentant du ministre chargé de l'éducation nationale ;

- un représentant du garde des sceaux, ministre de la justice ;

- un représentant du ministre de l'intérieur ;

- un représentant du personnel de l'enseignement public et un représentant du personnel de l'enseignement privé, désignés par leurs organisations syndicales ;

- deux représentants des éditeurs de publications destinées à la jeunesse, désignés par leurs organismes professionnels ;

- deux représentants des éditeurs de publications autres que celles destinées à la jeunesse, désignés par leurs organismes professionnels ;

- deux représentants des dessinateurs et auteurs, désignés par leurs organisations syndicales ;

- un représentant des mouvements ou organisations de jeunesse, désigné sur proposition de leurs fédérations par le Conseil supérieur de l'éducation ;

- un parent, désigné par l'Union nationale des associations familiales ;

- un magistrat ou ancien magistrat siégeant ou ayant siégé dans des tribunaux pour enfants, désigné par le Conseil supérieur de la magistrature.

Elle comprend, en outre, avec voix consultatives, le Défenseur des droits ou son adjoint Défenseur des enfants, le président du Conseil supérieur de l'audiovisuel et le président de la commission de classification des oeuvres cinématographiques du Centre national du cinéma et de l'image animée, ou leurs représentants respectifs.

Source : article 3 de la loi n° 49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse

(b) Le secteur cinématographique

S'agissant du secteur cinématographique, l'article 7 précité de la loi du 12 mai 2010 prévoit une interdiction de la publicité en faveur des jeux d'argent et de hasard dans les salles de spectacles cinématographiques lors de la diffusion d'oeuvres accessibles aux mineurs.

Cette disposition n'a pas nécessité de précision réglementaire. Sont ainsi visés tous les films, autres que ceux interdits aux moins de dix-huit ans. La publicité en faveur d'un opérateur de jeu n'est donc possible que pendant les films interdits aux moins de 18 ans.

Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur ont fait valoir le caractère disproportionné de cette disposition au regard des règles en vigueur sur les autres supports publicitaires, notamment à la télévision.

De fait, il apparaît qu'entre 2006 et 2011, seuls quatre films ont été classés dans la catégorie « Interdits aux moins de 18 ans »130(*).

(c) Les services de communication au public en ligne

Enfin, concernant les communications commerciales sur Internet, l'article 7 du décret n° 2010-624 du 8 juin 2010 précité est venu, là aussi, préciser les dispositions de la loi du 12 mai 2010.

Est ainsi interdite toute communication commerciale en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard sur les services de communication au public en ligne, ou les rubriques de ces services, qui, par leur caractère, leur présentation ou leur objet, apparaissent comme principalement destinés aux mineurs. Selon les données transmises à votre rapporteur, il s'agit principalement des sites dédiés à des jeux ou jouets et des sites de médias spécifiquement dédiés à la jeunesse.

Comme le soulignait votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi, la mise en oeuvre concrète de ce principe est assez délicate dans la mesure où aucune autorité n'est compétente en la matière.

Il est à noter cependant les initiatives de l'Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP) afin d'encadrer l'offre publicitaire en faveur des jeux en ligne, notamment sur Internet.

L'ARPP, anciennement Bureau de vérification de la publicité (BVP), est une association à but non lucratif, dont l'objet est de « mener une action en faveur d'une publicité loyale, véridique et saine, dans l'intérêt des consommateurs, du public et des professionnels de la publicité » (article 1er de ses statuts). Elle a été créée par les professionnels de la publicité afin de mettre en place une structure reposant sur l'autodiscipline afin de leur épargner d'éventuels contentieux.

Cette organisation interprofessionnelle regroupe quatre catégories d'adhérents recouvrant l'ensemble des supports médiatiques, dont les services de communication en ligne : les annonceurs, les agences de communication, les supports de diffusion et les membres dits « correspondants » (syndicats professionnels, cabinets d'avocats, associations,...). L'association regroupe aujourd'hui plus de 600 organismes adhérents, réalisant environ 80 % de la publicité diffusée en France (en valeur).

Concrètement, l'ARPP définit des règles déontologiques que ses adhérents s'engagent volontairement à respecter. Elle fournit en particulier aux professionnels (tous supports publicitaires confondus) un conseil au cours de l'élaboration du message publicitaire et donne, s'agissant des publicités diffusées à la télévision, un avis avant diffusion sur la conformité des messages aux règles professionnelles en vigueur.

Une fois la publicité diffusée, l'ARPP peut également s'autosaisir d'un manquement constaté et intervenir auprès des professionnels à l'origine du message. Le public peut enfin saisir son « Jury de déontologie publicitaire » qui statuera alors sur le bien-fondé de la plainte et publiera sa décision.

Afin d'anticiper l'ouverture à la concurrence du marché des jeux d'argent et de hasard en ligne, l'ARPP a élaboré dès 2009 une recommandation déontologique intitulée « Jeux d'argent » qui vise l'ensemble des jeux d'argent « en dur » et « en ligne », ainsi que l'ensemble des supports de diffusion publicitaire. Quatre axes prioritaires ont été identifiés, dont la protection des mineurs.

D'après les données du rapport d'activité 2010 de l'ARPP, sur les 14 258 conseils apportés l'année de l'ouverture à la concurrence du marché des jeux en ligne, tous médias confondus, 223 ont concerné les jeux d'argent et de hasard.

Par ailleurs, l'ARJEL, dans le cadre de ses compétences générales de contrôle, a effectué des actions ponctuelles de vérification et a ainsi rappelé, s'agissant de la publicité sur Internet, à six régies publicitaires leurs obligations en matière de communications commerciales.

(4) Les sanctions en cas de manquement

Dans le secteur audiovisuel, les manquements constatés par le CSA peuvent faire l'objet, comme cela a été précisé précédemment, de sanctions prévues par la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

Parallèlement, l'article 9 de la loi du 12 mai 2010 prévoit un dispositif général de sanction pénale prévoyant que toute communication commerciale en faveur d'un opérateur de jeu légalement autorisé qui ne respecterait pas les dispositions relatives à la protection des mineurs et à la prévention de l'addiction, est passible d'une amende de 100 000 euros. Ce montant peut être porté, par le tribunal compétent, au quadruple du montant des dépenses publicitaires consacrées à l'opération illégale.

Ce dispositif est identique à celui prévu pour la publicité en faveur d'un opérateur de jeu illégal (article 57 de la loi du 12 mai 2010).

Il est à noter que l'article 9 précité ouvre, en outre, la possibilité aux associations de lutte contre l'addiction, aux associations de consommateurs et aux associations familiales d'agir en justice en vue de faire respecter la réglementation en matière de publicité sur les jeux et paris. Cette procédure s'inspire des règles en vigueur en matière de publicité pour l'alcool ou le tabac.

Votre rapporteur se félicite des mesures prises par le CSA, l'ARPP et l'ARJEL afin de veiller à la protection des mineurs au travers de la publicité. Il insiste sur le maintien d'une vigilance élevée, notamment sur les supports où le contrôle des communications commerciales est délicat compte tenu de l'absence d'autorité de régulation.

V. LA PRÉVENTION ET LA LUTTE CONTRE L'ADDICTION : UN GOÛT D'INACHEVÉ

Comme la protection des mineurs, la lutte contre le jeu excessif ou pathologique figure parmi les objectifs généraux d'encadrement des jeux d'argent et de hasard fixés par l'article 1er et le I de l'article 3 de la loi du 12 mai 2010.

Afin d'assurer la mise en oeuvre concrète de ces principes, un chapitre spécifique de cette loi a été dédié à la prévention et à la lutte contre l'addiction, prévoyant notamment les conditions de consultation du fichier des interdits de jeu par les opérateurs, la mise en place de modérateurs de jeu, l'affichage de messages sanitaires de mise en garde contre le jeu pathologique, la création d'un numéro d'appel téléphonique pour les joueurs dépendants, l'interdiction du jeu à crédit.

D'autres mesures de la loi du 12 mai 2010 viennent compléter ce dispositif, notamment l'encadrement de la publicité et l'affectation d'une partie des prélèvements sociaux sur les jeux à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) afin de développer des actions de prévention dans ce secteur.

L'ensemble de ces dispositions constituait une des conditions indispensables à une ouverture à la concurrence maîtrisée des jeux en ligne, ceci d'autant plus que, comme l'avait souligné à de nombreuses reprises votre rapporteur au cours de ses précédents travaux de contrôle, la dépendance au jeu avait été, jusqu'alors, très peu prise en compte dans les politiques de santé publique des gouvernements successifs. Par ailleurs, l'offre de jeu sur Internet, en raison de ses caractéristiques, présente un risque de développement des comportements addictifs, même si ce lien, faute d'étude précise, fait aujourd'hui débat.

De façon générale, votre rapporteur approuve le dispositif proposé par la loi du 12 mai 2010, qu'il a contribué, avec nos collègues députés, à enrichir. Il n'en relève pas moins d'importantes marges de progrès. Surtout, il regrette que, malgré la volonté clairement exprimée par le législateur lors de l'examen du projet de loi, le Gouvernement n'ait pas pris la mesure de la nécessité d'un renforcement des moyens dédiés à la recherche et à la prise en charge sanitaire des joueurs problématiques.

Les résultats de la première étude de prévalence sur le jeu problématique, rendus publics en septembre dernier, apparaissent, il est vrai, moins alarmants que prévu s'agissant de la situation antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010. Cependant, l'existence d'une frange - même restreinte - de joueurs problématiques justifie, en elle-même, la mise en place d'un dispositif complet de prise en charge.

A. LA PREMIÈRE ÉTUDE DE PRÉVALENCE SUR LE JEU PROBLÉMATIQUE

Dans son rapport de 2008 sur les jeux de hasard et d'argent, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) regrettait l'absence de connaissance sur la prévalence du jeu problématique dans la population générale française, ajoutant qu'à cet égard, « la France est presque un des seuls grands pays développés à ne pas avoir mis en oeuvre ce type d'enquête qui permet de prendre la mesure du problème ».

Une étude de prévalence permet, en effet, de disposer de données sur la pratique de jeu des joueurs - fréquence de jeu par grandes catégories de jeu, sommes misées, durées de jeu, part des joueurs pathologiques, etc. - et d'adapter en conséquence les moyens de prévention et de lutte contre l'addiction.

1. Les résultats relativement moins alarmants que prévus d'une étude tant attendue

En septembre dernier, les résultats de la première étude de cette nature menée en France ont été rendus publics. Il convient de souligner que cette première estimation concerne uniquement la période précédant l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne. Si elle ne permet donc pas de mesurer l'impact de la loi du 12 mai 2010 sur le comportement des joueurs, elle pourra néanmoins servir ultérieurement de point de comparaison.

a) Une étude greffée sur le baromètre Santé

La maîtrise d'ouvrage de l'étude de prévalence a été confiée à l'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT). Cette étude s'est « greffée » sur une enquête existante, le baromètre Santé de l'INPES, qui consiste à interroger un large nombre d'individus sur la base d'un questionnaire préétabli. L'avantage de cette démarche est de pouvoir analyser les éléments relatifs aux jeux d'argent et de hasard au regard de données plus générales sur la santé des Français.

Le questionnaire spécifique aux jeux, élaboré par un comité scientifique en concertation avec le Comité consultatif pour l'encadrement des jeux et du jeu responsable (COJER), a été ainsi soumis, entre novembre 2009 et mai 2010, à 25 034 personnes, âgées entre 18 et 75 ans. Seuls les « joueurs actifs », c'est-à-dire les personnes ayant joué de manière répétée au cours des douze derniers mois (52 fois ou plus) ou ayant mis en jeu des sommes importantes (500 euros ou plus), ont été invités à répondre à des questions complémentaires.

Ce questionnaire a été élaboré à partir de l'Indice canadien du jeu excessif (ICJE) qui permet, selon la méthode précisée dans l'encadré suivant, de disposer d'éléments concernant le contexte social du joueur, son degré de dépendance au jeu et l'ensemble de ses habitudes de jeu.

L'Indice canadien du jeu excessif (ICJE)


· Questions posées :

« Au cours des douze derniers mois...

« - Avez-vous misé plus d'argent que vous pouviez vous permettre de perdre ?

« - Avez-vous besoin de miser de plus en plus d'argent pour avoir la même excitation ?

« - Avez-vous rejoué une autre journée pour récupérer l'argent que vous aviez perdu en jouant ?

« - Avez-vous vendu quelque chose ou emprunté pour obtenir de l'argent pour jouer ?

« - Avez-vous déjà senti que vous aviez peut-être un problème avec le jeu ?

« - Le jeu a-t-il causé chez vous des problèmes de santé, y compris du stress ou de l'angoisse ?

« - Des personnes ont-elles critiqué vos habitudes de jeu ou dit que vous aviez un problème avec le jeu ?

- Vos habitudes de jeu ont-elles causé des difficultés financières à vous ou à votre entourage ?

« - Vous êtes-vous déjà senti coupable de vos habitudes de jeu ou de ce qui arrive quand vous jouez ? »


· Réponses et score associé (par question) :

- Jamais (0) ;

- Parfois (1) ;

- La plupart du temps (2) ;

- Presque toujours (3).


· Calcul du score :

Somme des scores des 9 questions.


· Interprétation :

- Sans risque : 0 ;

- A faible risque : 1-2 ;

- A risque modéré : 3-7 ;

- Excessif : = 8

Source : OFDT-INPES, « Les niveaux et pratiques des jeux de hasard et d'argent en 2010 » - septembre 2011

b) Un taux de prévalence du jeu problématique de 1,3 %

De cette étude, il ressort que si 47,8 % des Français âgés de 18 à 75 ans déclarent avoir joué de l'argent au cours des douze derniers mois, seuls 12,2 % de la population générale sont considérés comme des « joueurs actifs », c'est-à-dire comme des joueurs réguliers (qui ont joué plus de 52 fois en un an) et/ou dépensiers (qui ont dépensé plus de 500 euros en un an).

Typologie des joueurs parmi les 18-75 ans

Joueurs dans l'année - 47,8 % de la population générale
(ont joué au moins une fois au cours des 12 derniers mois)

Joueurs réguliers - 10,9 % de la population générale

Joueurs dépensiers -

4,7 % de la population générale

Joueurs actifs - 12,2 % de la population générale
(joueurs réguliers et/ou joueurs dépensiers) dont :

Joueurs excessifs - 3,7 %

Joueurs à risque modéré - 7,1 %

Joueurs à risque faible - 12,2 %

Source : commission des finances, d'après les données de l'OFDT-INPES, « Les niveaux et pratiques des jeux de hasard et d'argent en 2010 » - septembre 2011

D'après la classification retenue par l'ICJE, parmi ces joueurs actifs, on dénombrerait 3,7 % de joueurs excessifs, 7,1 % de joueurs à risque modéré et 12,2 % de joueurs à risque faible.

L'encadré suivant revient sur cette classification des joueurs en fonction de leur degré de dépendance au jeu.

La classification des joueurs par leur degré de dépendance au jeu


· Typologie suivant l'intensité du jeu (fréquence ou montant des dépenses)

- Joueur dans l'année : a joué au moins une fois au cours des douze derniers mois.

- Joueur occasionnel : a joué au moins une fois mais moins de 52 fois au cours des douze mois.

- Joueur actif : a joué au moins 52 fois au cours des douze derniers mois (joueur régulier) et/ou a misé au moins 500 euros au cours des douze derniers mois (joueur dépensier). Un joueur actif est donc soit un joueur régulier, soit un joueur dépensier, soit les deux.


· Typologie suivant le score ICJE

- Joueur sans risque : joueur ne présentant aucun critère indiquant qu'il pourrait se trouver en difficulté par rapport à sa conduite de jeu (score = 0 dans l'ICJE).

- Joueur à risque faible : joueur répondant à des critères indiquant qu'il a peu de chance de se trouver en difficulté par rapport à sa conduite de jeu (score = 1-2 dans l'ICJE).

- Joueur à risque modéré : joueur répondant à des critères indiquant qu'il pourrait se trouver en difficulté par rapport à sa conduite de jeu (score = 3-7 dans l'ICJE).

- Joueur excessif : joueur répondant à des critères indiquant qu'il est en grande difficulté par rapport à sa conduite de jeu (score = 8 et plus dans l'ICJE).


· Autres termes employés

- Joueur problématique : terme générique, fréquemment rencontré dans la littérature en langue anglaise, utilisé pour désigner un joueur rencontrant des difficultés liées à sa pratique. L'ensemble des joueurs excessifs et à risque modéré au sens de l'ICJE est assimilé à la population des joueurs problématiques.

- Joueur pathologique : joueur avec un diagnostic clinique attestant de son trouble (pour lequel les critères du DSM-IV font référence). Différentes échelles permettent d'approcher cette notion sans que le diagnostic puisse être formellement posé : un joueur excessif au sens de l'ICJE peut être qualifié de pathologique probable.

Source : INPES-OFDT - Baromètre santé 2010, module « Jeux de hasard et d'argent »

Par extrapolation, l'OFDT en a déduit les prévalences du jeu problématique dans l'ensemble de la population française. La prévalence du jeu excessif en France métropolitaine serait ainsi estimée à 0,4 % et celle du jeu à risque modéré à 0,9 %, soit un taux de prévalence du jeu problématique de 1,3 %. On dénombrerait ainsi 200 000 joueurs excessifs et 400 000 joueurs à risque modéré, soit 600 000 joueurs problématiques.

Prévalence du jeu « problématique » dans la population française
âgée de 18 à 75 ans

(Indice ICJE - prévalence en %)

Parmi les « joueurs actifs »

Joueurs sans problème

77,1

Joueurs à faible risque

12,2

Joueur à risque modéré

7,1

Joueurs excessifs

3,7

Parmi l'ensemble de la population

Joueurs à risque modéré

0,9

Joueurs excessifs

0,4

Source : INPES-OFDT - Baromètre santé 2010, module Jeux de hasard et d'argent

Ce résultat correspond à la fourchette basse des estimations de l'INSERM dans son rapport précité de 2008. En l'absence d'étude précise en France, l'institut de recherche avait, en effet, considéré qu'il y avait tout lieu de penser que la prévalence du jeu problématique et du jeu pathologique en France n'était pas différente de celle estimée dans d'autres pays (1 à 2 % de la population).

Même si les comparaisons internationales sont délicates en la matière, compte tenu de la diversité des méthodologies retenues131(*), l'enquête de l'INPES-OFDT souligne ainsi que « la France se situerait à un niveau relativement bas par rapport aux pays développés ayant déjà réalisé ce type d'enquête ».

Comme en témoigne le tableau suivant, seuls les Etats-Unis et l'Australie enregistrent des taux de prévalence proches, voire supérieurs dans le cas américain, à 5 %. Les prévalences observées en Europe sont nettement moins élevées, bien qu'assez variables : autour de 2 % pour l'Italie, la Suède, la Belgique et la Grande-Bretagne et inférieures à 1 % aux Pays-Bas, en Allemagne et en Norvège.

Prévalence du jeu problématique dans différents pays ayant mené une enquête nationale

(en %)

 

Joueurs problématiques1

Dont joueurs pathologiques2

Année

Effectifs

Outil

Référence

Etats-Unis

5,5

1,9

2000

2 638

SOGS

Welte, 2001

Australie

4,9

2,1

1999

10 6000

SOGS

Australian Gov., 1999

Italie

2,2

0,3

2007

7 234

ICJE

A paraître

Canada

2

0,5

2002

34 770

ICJE

Cox, 2005

Suède

2

0,6

1998

7 139

SOGS

Rönnberg, 1999

Belgique

2

0,4

2005

3 002

DSM-IV

Druine,
2009

Grande-Bretagne

1,9

0,5

2007

9 003

ICJE

Wardle,
2007

Québec

1,9

0,6

2009

11 888

ICJE

Kairouz,
2011

France

1,3

0,4

2010

25 034

ICJE

INPES/OFDT,

2010

Suisse

1,3

0,5

2005

2 803

SOGS

Bondolfi,
2008

Nouvelle-Zélande

1,3

0,5

1999

6 452

SOGS

Abbot,
2000

Pays-Bas

0,9

0,3

2004

5 460

SOGS

Goudriaan,

2009

Allemagne

0,6

0,2

2007

7 980

SOGS

Meyer, 2009

Norvège

0,6

0,2

2002

5 235

SOGS

Jonsson,
2006

1Jeu pathologique : DSM = 3 et + ; SOGS = 3 et + ; ICJE = 3 et +

2 Jeu pathologique : DSM = 5 et + ; SOGS = 5 et + ; ICJE = 8 et +

Source : INPES-OFDT - Baromètre santé 2010, module Jeux de hasard et d'argent

En ce qui concerne le profil des joueurs excessifs, l'étude INPES-OFDT confirme certaines tendances mises en évidence par la littérature scientifique internationale.

Ainsi les joueurs excessifs se retrouvent davantage dans la population masculine (75,5 % des joueurs excessifs sont des hommes, contre 62,7 % des joueurs actifs), sont plus jeunes que les joueurs actifs (41 ans en moyenne contre 47 ans) et présentent une situation financière précaire (plus d'un joueur excessif sur trois ne possède aucun diplôme et la quasi-totalité des joueurs excessifs ont un niveau d'études inférieur ou égal au baccalauréat).

S'agissant des pratiques de jeu, celle des joueurs excessifs apparaît, contrairement aux joueurs actifs sans risque dont l'activité se concentre très majoritairement sur les jeux de tirage et de grattage, beaucoup plus éclectique.

Parmi l'ensemble des jeux pratiqués, le Rapido, les paris sportifs et le poker apparaissent comme les plus liés au jeu problématique : 41,1 % des joueurs actifs qui jouent au Rapido sont répertoriés comme joueurs problématiques, de même que 36 % des parieurs sportifs actifs et 32,5 % des joueurs de poker actifs.

Pourcentage de joueurs problématiques par types de jeux chez les joueurs actifs pratiquant régulièrement ces jeux

Source : INPES-OFDT - Baromètre santé 2010, module Jeux de hasard et d'argent

L'enquête relève ensuite que les joueurs problématiques misent davantage que les autres joueurs : 47 % des joueurs excessifs dépensent plus de 1 500 euros par an, contre 23,2 % des joueurs à risque modéré et 7,1 % de l'ensemble des joueurs actifs.

Enfin, l'enquête confirme une relation significative entre les pratiques de jeu les plus à risque et les consommations d'alcool, de tabac et de cannabis.

Votre rapporteur se félicite de la réalisation de cette première étude, tant attendue, qui permet enfin de disposer d'éléments sur le comportement des joueurs français. Comme le rappellera votre rapporteur dans la suite du présent rapport, ce type d'enquête devra être régulièrement réalisé afin de mesurer l'évolution des pratiques de jeu des Français, notamment après l'ouverture des jeux en ligne, ainsi que pour apprécier l'efficacité des dispositifs de prévention et de lutte contre l'addiction mis en place.

2. L'impact de l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne sur les comportements addictifs : une évaluation difficile

Lors de l'examen du projet de loi, de fortes inquiétudes avaient été émises quant aux conséquences en matière de santé publique d'une ouverture à la concurrence des jeux en ligne.

Compte tenu des caractéristiques d'Internet (possibilité de mises de faible montant, accessibilité immédiate et unité de lieu, anonymat) était, en effet, craint un développement du jeu problématique. C'est pourquoi, la loi du 12 mai 2010 a assorti l'ouverture de ce marché d'un nombre important de mesures destinées à prévenir et lutter contre l'addiction.

a) Un manque de recul

Moins d'un an et demi après l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010, il est assez difficile d'apprécier l'évolution du comportement des joueurs, non seulement, parce que, comme l'ont indiqué de nombreux interlocuteurs de votre rapporteur, l'addiction est un trouble du comportement qui peut nécessiter un laps de temps assez long avant de se manifester, mais également faute de données chiffrées précises.

Comme cela a été indiqué précédemment, l'étude publiée par l'OFDT et l'INPES ne porte que sur la situation précédant l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne. Cette enquête s'est néanmoins intéressée au jeu sur Internet, secteur au moment de l'enquête, pour l'essentiel, illégal.

Elle révèle ainsi que parmi les joueurs actifs, 9,1 % ont indiqué avoir joué en ligne au cours de l'année, dont 4,7 % avec une fréquence au moins hebdomadaire. Trois types de jeu ont été particulièrement cités : les jeux de pronostics, le poker et les jeux de tirage.

S'agissant des comportements addictifs, cette étude dénombre davantage de joueurs excessifs parmi ceux jouant sur Internet. Près d'un joueur en ligne actif sur dix serait ainsi classé dans la catégorie « Jeu excessif » (8,3 %) et 14,4 % dans la catégorie « Jeu à risque modéré ».

Cependant, selon les auteurs de l'étude, ces données doivent être interprétées avec prudence compte tenu de la faiblesse des effectifs concernés dans l'échantillon, ceci d'autant plus que le lien direct entre, d'une part, le développement de l'offre de jeu en ligne et, d'autre part, l'intensification des pratiques addictives est assez discuté parmi les experts, faute d'analyse globale précise.

b) Développement du jeu en ligne et addiction : un lien direct difficile à établir

Deux arguments sont le plus souvent avancés pour justifier un lien de cause à effet entre le jeu en ligne et l'addiction : d'une part, l'augmentation de l'offre de jeu accroîtrait de façon générale le nombre de joueurs pathologiques ; d'autre part, les jeux en ligne seraient plus addictifs que les autres jeux, compte tenu de leur plus grande accessibilité.

Pour d'autres experts, il convient cependant de ne pas minimiser l'importance des facteurs individuels dans les pratiques ludiques excessives. En effet, comme le rappelle l'étude de l'INSERM précitée de 2008, « un objet d'addiction n'est addictogène que dans la mesure où il est consommé par un individu préalablement vulnérable ». Autrement dit, le jeu excessif ne résulterait pas - ou pas entièrement - du jeu lui-même ou de son support, mais également de l'histoire du joueur et de son environnement.

Le Livre vert de la commission européenne de mars 2011 sur les jeux d'argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur confirme la difficulté à établir un lien direct entre l'addiction et les jeux en ligne. Aussi, indique-t-elle :

« Les avis divergent sur la capacité des jeux en ligne à susciter une dépendance. Bien que les jeux d'argent et de hasard à distance répondent aux critères de disponibilité et d'accessibilité, favorisant dès lors des visites plus fréquentes que dans les établissements de jeu en dur, il est difficile d'établir une corrélation directe entre les jeux à distance et la probabilité de devenir dépendant au jeu. »

Le Livre vert mentionne ainsi trois études qui viennent relativiser le lien entre le développement de l'offre de jeu en ligne et l'addiction au jeu :

- une étude menée sur le secteur des jeux en ligne (casino et paris sportifs), par la « Division on Addiction » de la Cambridge Health Alliance rattachée à la Harvard Medical School132(*), a ainsi montré que, sur l'échantillon analysé, 99 % des parieurs sportifs en ligne ne présentaient pas de comportements de jeu inhabituels, contre 95 % dans le cas des jeux de casino en ligne ;

- un rapport élaboré en 2009 pour la présidence suédoise133(*) indiquait, quant à lui, que si certaines recherches tendaient à montrer un lien entre l'accessibilité et la dépendance au jeu, les données empiriques ne permettaient pas encore de confirmer cette hypothèse. Ce rapport a notamment établi, lorsque cela était possible, une comparaison entre les résultats des études de prévalence menées il y a sept ou dix ans (lorsque l'engouement pour les jeux en ligne était encore faible) et les résultats d'enquêtes plus récentes. Il apparaît que les taux de prévalence sont restés stables ;

- enfin, l'enquête britannique sur la prévalence du jeu de 2007 pour la Commission des jeux d'argent et de hasard a montré que les taux de dépendance aux jeux d'argent et de hasard en ligne au Royaume-Uni sont plus faibles que pour certains types de jeux « en dur ». Selon cette enquête, la dépendance au jeu semblait plutôt liée « au lancement de jeux nouveaux et donc plus « attrayants », qu'il s'agisse ou non des jeux en ligne »134(*).

Pour votre rapporteur qui ne prétend pas trancher ce débat, cette absence de connaissance précise quant à l'impact d'Internet sur les comportements addictifs plaide, en tout état de cause, pour la poursuite des recherches en la matière. Les jeux en ligne présentent, d'ailleurs, cet avantage de permettre, grâce au suivi de l'activité des comptes joueurs, de disposer d'importantes sources statistiques.

c) Les premières données sur le comportement des joueurs en ligne depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010

A cet égard, les données issues de l'analyse par l'ARJEL des comptes joueurs actifs donnent quelques premiers enseignements sur les pratiques de jeu des joueurs en ligne, même si ces derniers sont à considérer avec précaution compte tenu du très faible recul dont on dispose aujourd'hui.

Le nombre de comptes joueurs actifs, c'est-à-dire ayant donné lieu à au moins une transaction financière (1 336 000 au premier trimestre 2011), ne représente, tout d'abord, que 2,72 % de la population française majeure. Il est à noter que le nombre de comptes joueurs actifs n'est pas exactement représentatif du nombre de joueurs puisqu'un joueur peut disposer de plusieurs comptes, à condition qu'ils soient ouverts auprès d'opérateurs différents. Le nombre de joueurs en ligne, et a fortiori le nombre de joueurs problématiques, est donc inférieur à 1,3 million.

Deux résultats (l'un relatif au nombre de comptes ouverts par joueur et l'autre relatif au montant des mises) permettent en outre de donner une première idée de la « population à risque » :

- au 1er février 2011, environ 3 000 joueurs avaient ouvert chacun plus de 10 comptes de jeu différents ;

- s'agissant des mises, il apparaît qu'un peu plus de la moitié (51 %) des mises est issue de 1 % de la population des joueurs, soit une frange très restreinte de celle-ci.

Les données issues des appels reçus par le GIP ADALIS, le système d'information et d'assistance mis à la disposition des joueurs problématiques et de leur entourage par les pouvoirs publics, offrent également des premiers enseignements intéressants sur le profil des joueurs en difficultés.

Sur la période juin 2010 - février 2011, le GIP ADALIS a reçu 16 945 appels, dont 18 % véritablement liés aux addictions (3 051).

Parmi ces appels liés aux addictions, 78 % proviennent du joueur lui-même et 18 % de son entourage.

Au sein des joueurs appelants, 78 % sont des hommes. A contrario, lorsque l'entourage du joueur fait une démarche auprès du GIP ADALIS, 75 % sont des femmes, généralement l'épouse du joueur. Le jeu problématique concernerait donc davantage la population masculine.

Il s'agit également le plus souvent de joueurs jeunes : plus de 50 % des joueurs appelants sont âgés entre 20 et 39 ans.

Les différentes catégories d'appelants

Source : GIP-ADALIS

Quant au type de jeu cité pendant l'appel, les paris, le poker et le casino sont les plus mentionnés.

Ces données confirment ainsi certaines tendances mises en évidence par l'étude de prévalence de l'INPES et de l'OFDT sur le jeu problématique avant l'entrée en vigueur de la loi, à savoir que le joueur en difficulté est davantage un homme, jeune, effectuant des paris sportifs, jouant au poker ou fréquentant les casinos.

Même s'il semble, à travers ces divers éléments, que le nombre de joueurs en ligne présentant une pratique problématique est assez restreint, ces deux séries de résultats, issus de l'ARJEL et du GIP ADALIS, démontrent toute l'importance de la mise en place de mesures destinées à prévenir et lutter contre l'addiction.

B. UN BILAN MITIGÉ DES MOYENS DESTINÉS À PRÉVENIR ET LUTTER CONTRE L'ADDICTION

Comme l'a indiqué votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi, la France a accusé un retard important en matière de prévention et de lutte contre l'addiction au jeu. Jusqu'alors, la politique de santé publique sur les différents maillons de la chaîne (information, prévention, offre de soins et accompagnement psychologique) était encore assez limitée et l'addiction au jeu demeurait davantage traitée dans le cadre d'une approche globale des addictions et drogues que de manière spécifique.

La loi du 12 mai 2010 a prévu, pour y remédier, un ensemble assez complet de mesures destinées à protéger les populations les plus vulnérables (cf. encadré suivant). Leur bilan apparaît cependant aujourd'hui mitigé, surtout s'agissant de la prise en charge des joueurs problématiques.

L'équilibre recherché en la matière est somme toute délicat. Il s'agit de trouver une régulation adéquate qui permette de protéger les personnes pour lesquelles le jeu pourrait ne plus rester un divertissement, tout en évitant de les déresponsabiliser en associant trop systématiquement le jeu à une pathologie et tout évitant également de pénaliser les autres joueurs.

Mesures relatives à la protection des populations vulnérables
prévues par la loi du 12 mai 2010

encadrement de la publicité en faveur des opérateurs agréés : toute communication commerciale doit être assortie d'un message de mise en garde contre le jeu excessif, ainsi que d'un message faisant référence au système d'information et d'assistance mis à la disposition des joueurs problématiques et de leur entourage par les pouvoirs publics ;

- consultation du fichier des interdits de jeu tenus par les services du ministère de l'intérieur ;

- mise en place de mécanismes d'auto-exclusion et de modération, ainsi que de dispositifs d'autolimitation des dépôts et des mises ;

- communication en permanence au joueur connecté du solde instantané de son compte ;

- préparation par l'opérateur et transmission à l'ARJEL d'un rapport annuel indiquant les actions menées et les moyens mis en oeuvre pour promouvoir le jeu responsable et lutter contre le jeu excessif ou pathologique ;

- information aux joueurs des risques liés au jeu excessif par le biais d'un message de mise en garde, ainsi que des procédures d'inscription sur le fichier des interdits de jeu ;

- mise à la disposition des joueurs et de leur entourage d'un numéro d'appel téléphonique sous la responsabilité de l'INPES et information aux joueurs de l'existence de ce numéro ;

- interdiction du jeu à crédit ;

- remise d'un rapport au Parlement avant le 31 décembre 2011 sur la mise en oeuvre de la politique de lutte contre le jeu excessif ou pathologique qui étudie notamment les systèmes d'information et d'assistance proposés par les opérateurs de jeux ou de paris et propose, le cas échéant, la mise en place d'une procédure d'agrément.

1. L'encadrement de la publicité dans un objectif de prévention de l'addiction

Votre rapporteur a précédemment abordé l'encadrement de la publicité au regard de l'objectif de protection des mineurs. Il souhaite ici l'analyser sous l'angle de la lutte contre l'addiction.

En effet, compte tenu du caractère spécifique du secteur des jeux d'argent, qui ne sont, comme le rappelle l'article 1er de la loi du 12 mai 2010, « ni un commerce ordinaire, ni un service ordinaire », une régulation de la publicité en faveur de cette activité a été jugée nécessaire.

a) Une stabilisation des dépenses de publicité après un « pic » enregistré en juin 2010

A titre liminaire, votre rapporteur souhaite dresser un premier bilan quantitatif des investissements publicitaires du secteur des jeux depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010. En effet, lors de l'examen du projet de loi, une publicité massive, fortement incitative à la consommation de jeux, était redoutée.

L'analyse des premiers mois suivants l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne montre que si les dépenses publicitaires ont effectivement enregistré un « pic » au mois de juin 2010 - en raison de l'effet conjugué de l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne et de la Coupe du monde de football -, elles ont ensuite fortement diminué.

Selon une étude menée par l'Institut Kantar Media, dont les résultats ont été transmis par le CSA à votre rapporteur, il apparaît qu'en 2010, le montant total des investissements publicitaires bruts du secteur des jeux, tous supports médiatiques confondus, a atteint 462 millions d'euros, soit 88 millions d'euros de plus qu'en 2009 (+ 24 %).

Parmi ces dépenses publicitaires, 196 millions d'euros ont été investis dans la publicité en faveur des jeux en ligne. Comme le montre le graphique suivant, ces investissements publicitaires ont été fortement concentrés sur le mois de juin 2010.

Sur les sept premiers mois de l'année 2011, les investissements publicitaires en faveur des jeux ont globalement poursuivi leur progression par rapport à la période allant de janvier à juillet 2010, en raison, selon l'étude précitée, tant des dépenses publicitaires en faveur des jeux en ligne que de la reprise d'autres segments du marché (casinos et loteries, jeux SMS/Internet, hippisme). Cependant, au cours des mois de mai, juin et juillet 2011, les dépenses publicitaires ont marqué un fort ralentissement pour rejoindre en juillet le niveau d'investissement prévalant avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010.

Comme le montre le graphique ci-dessous, les investissements publicitaires spécifiquement destinés aux jeux en ligne suivent globalement la même progression.

Parmi les principaux annonceurs, les opérateurs historiques (Française des jeux et PMU) occupent les premières places. Sur le secteur des jeux en général, la FdJ et le PMU ont ainsi concentré près de 56 % des investissements publicitaires. La FdJ figure en première position, suivie par le PMU. Parmi les huit annonceurs suivants, sont recensés six opérateurs de jeu en ligne.

En ce qui concerne les seules dépenses publicitaires en faveur des jeux en ligne, la FdJ demeure, de loin, le premier annonceur. En revanche, le PMU et Betclic se « disputent » la deuxième place en enregistrant des montants d'investissements équivalents.

Investissements publicitaires bruts du secteur des jeux et du secteur des jeux en ligne en 2010

(en millions d'euros bruts)

Secteur des jeux en général

Secteur des jeux en ligne

 

Annonceurs

IP1

PdM2

en %

 

Annonceurs

IP1

PdM2

en %

 

Total

462

100

 

Total

196

100

1

FdJ

186

40

 

FdJ

47

24

2

PMU

74

16

 

Betclic

27

14

3

Betclic

27

6

 

PMU

27

14

4

Bwin

21

4

 

Bwin

21

10

5

Table 14 (Winamax)

19

4

 

Table 14 (Winamax)

19

10

6

GD Gameduel

14

3

 

Halsford Media

12

6

7

Halsford Media

12

3

 

SPS SA

11

6

8

SPS SA

11

2

 

Sajoo

10

5

9

Sajoo

10

2

 

Iglobal Media

5

3

10

Cellfish Media

9

2

 

Pocket Kings

4

2

 

Autres

79

17

 

Autres

12

6

1 IP - Investissements publicitaires

2 PdM - Part de marché

Source : Institut Kantar Média

Les supports publicitaires choisis pour le secteur des jeux paraissent assez différents de ceux retenus dans le secteur publicitaire dans son ensemble. En particulier, Internet rassemble 31 % des parts du marché publicitaire sur les jeux, alors qu'il ne représente que 12 % du marché publicitaire global.

Cette tendance conforte la nécessité de renforcer l'encadrement de la publicité sur Internet, aujourd'hui d'application assez délicate, comme l'a souligné votre rapporteur.

Source : Institut Kantar Média

b) La mise en oeuvre de l'objectif de prévention et de lutte contre l'addiction

Outre l'objectif de protection des mineurs, l'encadrement de la publicité présente, comme il a été dit, une seconde finalité, la prévention et la lutte de l'addiction.

C'est pourquoi, l'article 7 de la loi du 12 mai 2010 prévoit que toute communication commerciale en faveur des jeux est assortie d'un message de mise en garde contre le jeu excessif, ainsi que d'un message faisant référence au système d'information et d'assistance mis à la disposition des joueurs problématiques et de leur entourage par les pouvoirs publics.

Plusieurs chartes déontologiques ont, en outre, été signées avec les différents acteurs intervenant dans le secteur de la publicité.

(1) La signature de chartes de bonnes pratiques

Comme cela a été précédemment rappelé, les régies, les annonceurs et leurs agences de publicité ont anticipé la préoccupation légitime des pouvoirs publics d'encadrement de la publicité en faveur des jeux d'argent, en élaborant dès 2009 sous l'égide de l'Autorité de régulation professionnelle de la publicité (ARPP), une recommandation déontologique consacrée aux jeux d'argent.

Les quatre axes de la recommandation déontologique « Jeux d'argent » élaborée dans le cadre de l'ARPP


· La protection des mineurs
 : l'accès aux jeux d'argent étant en France interdit aux moins de 18 ans, il importe que la publicité ne présente pas un message qui, de quelque façon que ce soit, aille à l'encontre de ces dispositions légales ;


· Le jeu responsable
 : la problématique de l'addiction aux jeux préoccupe fortement associations et pouvoirs publics. La publicité ne doit en aucune manière pouvoir inciter à un jeu excessif, voire pathologique ;


· La juste information du public
 : il convient que la publicité délivre aux publics intéressés des informations justes et loyales, leur permettant d'apprécier correctement l'offre et les engagements éventuels qui l'accompagnent ;


· La responsabilité sociale
 : les opérateurs ont souhaité rappeler que la publicité des jeux se doit de respecter toutes les règles déontologiques existantes, en insistant tout particulièrement sur des règles comme celle de la dignité humaine.

Source : extrait de la recommandation « Jeux d'argent » de l'ARPP

S'inscrivant dans cette démarche, le CSA, dans sa délibération n° 2010-23 du 18 mai 2010, a :

- d'une part, rappelé que les communications commerciales, sur la teneur desquelles il exercera les compétences qu'il tient de la loi, ne doivent pas inciter à une pratique excessive du jeu ;

- d'autre part, demandé aux différents acteurs concernés d'adopter une charte de bonne conduite visant notamment à limiter le volume et la concentration des communications commerciales en faveur des opérateurs de jeu agréés.

Les régies publicitaires télévisées, d'une part, et les éditeurs de radios et leurs régies publicitaires, d'autre part, ont ainsi signé un tel document les 7 et 31 janvier 2011, après plusieurs mois de négociations.

Ces engagements portent notamment sur la limitation, au sein d'un même écran, du nombre de messages publicitaires, de parrainages et, à la télévision, du nombre de placements de produits par émission.

Ces chartes font état d'engagements volontaires de la part des signataires ce qui implique que, si le CSA peut en contrôler leur bonne application, il ne saurait en revanche en sanctionner les éventuels manquements.

Néanmoins, comme l'a souligné le CSA dans sa nouvelle délibération n° 2011-09 du 27 avril 2011, le Conseil sera vigilant quant à l'application de ces chartes. « S'il constate des dérives, il se réserve la possibilité d'imposer dans une nouvelle délibération des règles précises encadrant le volume et la concentration de ces communications commerciales »135(*).

(2) L'affichage de messages sanitaires

Quant aux messages de mise en garde contre le jeu excessif accompagnant toute communication commerciale en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard, le décret n° 2010-624 du 8 juin 2010136(*) est venu en préciser les modalités d'élaboration et de présentation.

(a) Le contenu du message

Ce décret précise, tout d'abord, le contenu même du message sanitaire.

Toute communication commerciale en faveur d'un opérateur de jeux doit ainsi être assortie de l'un des trois messages de mise en garde suivants, le numéro d'appel étant celui du GIP ADALIS, le système d'information et d'assistance géré par les pouvoirs publics :

Messages de mise en garde contre les conséquences du jeu

- « Jouer comporte des risques : endettement, dépendance... Appelez le 09 74 75 13 13 ;

- « Jouer comporte des risques : isolement, endettement... Appelez le 09 74 75 13 13 ;

- « Jouer comporte des risques : dépendance, isolement... Appelez le 09 74 75 13 13 ».

S'agissant des messages publicitaires diffusés à la radio, le message est un peu différent : « Jouer avec excès comporte des risques. Appelez le 09 74 75 13 13 ».

Sur les services de communication en ligne, ces messages doivent en outre permettre de renvoyer vers le site internet du GIP ADALIS.

(b) Les modalités de présentation

Le décret précise, ensuite, les modalités de présentation de ces messages.

De façon générale, ces derniers doivent être présentés « de manière accessible et aisément lisible, respectueuse de leur vocation de santé publique et clairement distinguable du message publicitaire ou promotionnel qui les accompagne ».

Les messages de mise en garde doivent, en outre, apparaître en alternance sur chaque support publicitaire. Selon les informations transmises à votre rapporteur, l'alternance des messages, déjà utilisée en matière de lutte contre le tabagisme, doit permettre :

- d'une part, d'informer les usagers de l'ensemble des différents risques encourus en matière de jeu excessif (dépendance, isolement et endettement). Un message permanent ne permettrait pas une telle démarche ;

- d'autre part, de renforcer l'efficacité du message en évitant de lasser leurs destinataires. Inspirée des pratiques publicitaires, cette rotation permettrait de retenir davantage l'attention.

Enfin, selon le support de la communication commerciale, le décret précité précise la taille (7 % de la hauteur de l'écran au cinéma ou 7 % de la surface des supports imprimés) et l'emplacement de ces messages (message inclus dans un bandeau fixe ou déroulant maintenu pendant toute la durée de l'émission du message publicitaire ou dans un écran suivant immédiatement le message, etc.).

Seuls sont dispensés de ces obligations les articles de sport commercialisés ou mis à disposition par les fédérations sportives ou les organisateurs de manifestations sportives, principalement les maillots des joueurs (article 5 du décret).

Par ailleurs, une entrée en vigueur différée a été prévue pour les communications commerciales sur support imprimé en faveur des opérateurs de jeu historiques, afin de tenir compte des délais nécessaires à l'intégration de ces messages sur les supports publicitaires imprimés de ces opérateurs, ces derniers faisant imprimer leur publicité plusieurs mois à l'avance.

Selon les données transmises par le CSA à votre rapporteur, le conseil est intervenu à deux reprises en raison d'une diffusion de messages commerciaux non accompagnés du message de mise en garde quant aux risques liés à la pratique du jeu (lettre à RTL du 23 juin 2010 et lettre à BFM TV et I Télé du 12 juillet 2010).

(c) Les difficultés liées au dispositif

Sans remettre en cause la pertinence de ce dispositif, plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur ont néanmoins attiré l'attention sur les difficultés techniques rencontrées pour faire apparaître le message de mise en garde sur certains supports publicitaires.

Celui-ci semble, par exemple, difficile à apposer en matière de placements de produits dans les programmes cinématographiques ou télévisuels, sur les liens commerciaux de petite taille sur Internet ou sur les petits objets - supports de publicité (stylos notamment).

Plus indirectement liées à la prévention de l'addiction au jeu, le CSA a également fait part à votre rapporteur de difficultés particulières : la dénaturation du contenu des émissions sportives et la « publicité clandestine » en faveur des opérateurs.

Selon le CSA, depuis l'ouverture du marché des jeux en ligne, l'évolution du contenu de certaines émissions, notamment radiophoniques, consacrées au sport aurait, en effet, parfois abouti à une « dénaturation » de ces programmes qui auraient notamment dérivé vers une promotion de l'activité de paris sportifs et une incitation à jouer, accompagnée de références à des espoirs de gains.

C'est pourquoi le CSA a demandé, dans sa délibération du 27 avril 2011, aux différentes parties prenantes d'adopter une charte d'engagements déontologiques. En effet, faute d'avoir l'assurance de disposer d'un fondement juridique à une régulation des contenus audiovisuels non constitutifs de communications commerciales, le Conseil a fait appel à des engagements volontaires des acteurs concernés.

Le Conseil a également constaté, dans les émissions sportives radiophoniques, des incitations répétées à parier et des références à une seule cote pour une compétition donnée. Or, faire référence à une cote pour une compétition dans une émission parrainée par un opérateur de paris sportifs est susceptible de constituer une publicité clandestine en faveur de cet opérateur.

C'est pourquoi, dans sa délibération du 27 avril 2011, le CSA a indiqué que, « lorsqu'un pari sportif ou hippique est évoqué dans une émission parrainée par un opérateur de paris, faire référence à « la » cote d'une épreuve ou d'une course peut constituer une publicité non identifiée en faveur du parrain de l'émission ». Faute de pouvoir l'imposer juridiquement, le Conseil a, là aussi, eu recours à des engagements volontaires des parties prenantes.

Interventions du CSA liées à la dénaturation des émissions sportives

Le Conseil a constaté une évolution du contenu de certaines émissions sportives et, à la radio, un recours beaucoup plus massif au parrainage depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010. Il est intervenu à plusieurs reprises auprès de RTL, Europe 1 et RMC après avoir constaté des manquements répétés aux règles encadrant la publicité et le parrainage radiophoniques.

Lettre à RTL, 4 août 2010 : des annonces de la cote concernant la compétition en cours associées à la mention du parrain avaient été diffusées à intervalles réguliers lors de la retransmission des matchs de la Coupe du monde de football, de telles annonces constituant une publicité clandestine en faveur de l'annonceur parrainant l'émission.

Lettre de mise en garde à RTL, 2 novembre 2010 : le 29 août 2010, entre 20 heures et 23 heures, treize rappels de parrainage ont été diffusés, avec un écart parfois très court entre deux mentions du parrain. Le Conseil a considéré que RTL n'a pas respecté le nécessaire caractère ponctuel de la mention du parrain à l'intérieur de l'émission parrainée.

Lettre à Europe 1, 2 novembre 2010 : le 29 août 2010, lors de la retransmission en direct d'un match de football de Ligue 1, des annonces de la cote concernant la compétition en cours associées à la mention du parrain avaient été diffusées à intervalles réguliers. De tels faits constituaient une publicité clandestine en faveur de l'annonceur parrainant l'émission.

De nouvelles vérifications des émissions sportives parrainées par des sites de paris en ligne sur RTL, RMC et Europe 1 ont été effectuées en janvier 2011 par les services du Conseil. Des efforts ont été consentis par ces radios. Il est toutefois apparu que d'autres pratiques litigieuses subsistaient. Le Conseil a en conséquence décidé le 15 mars 2011 d'adresser une mise en demeure à RTL et des mises en garde à Europe 1 et RMC :

Mise en demeure de RTL, 15 mars 2011 : l'émission « On refait le match », diffusée sur l'antenne du service RTL le 22 décembre 2010 a donné lieu, à deux reprises, à la mention du site Internet « onjouelematch.fr » (qui était conjointement réalisé par la radio et la FDJ) en dehors de toute séquence publicitaire. Les mêmes faits ont été relevés lors de la diffusion de l'émission Multiplex RTL ligue 1 le 15 janvier 2011, à six reprises. Ces mentions répétées, intervenant à l'issue de rubriques incitant, par le discours des animateurs, à la pratique des paris sportifs et comportant l'indication de nombreuses cotes, revêtent une dimension promotionnelle appuyée et sont constitutives de publicités non identifiées comme telles.

Lettre de mise en garde ferme à Europe 1, 4 avril 2011 : les 9, 15 et 16 janvier 2011, à l'occasion de la retransmission de matchs de football, des annonces de la cote concernant la compétition en cours ont été diffusées à l'antenne, à intervalles réguliers, pouvant laisser penser à l'auditeur que celle-ci émane du parrain de l'émission. De tels faits sont susceptibles de constituer une publicité non identifiée et annoncée comme telle en faveur de l'annonceur parrainant l'émission.

Lettre de mise en garde à RMC, 4 avril 2011 : à l'occasion de la diffusion de l'émission « Les paris » de RMC le 29 janvier 2011, le Conseil a constaté que, pour évoquer les chances d'une équipe de football dans le cadre d'un match à venir, les animateurs faisaient référence à « la » cote de cette équipe et non pas à plusieurs cotes différentes ou à une cote moyenne. Le fait d'évoquer une seule cote pourrait laisser penser à l'auditeur que celle-ci émane du parrain de l'émission. De tels faits sont susceptibles de constituer une publicité non identifiée et annoncée comme telle en faveur de l'annonceur parrainant l'émission.

Source : CSA - réponse au questionnaire de votre rapporteur

(3) L'évaluation des conséquences de la publicité en faveur des jeux

De façon plus générale, l'article 8 de la loi du 12 mai 2010 prévoit la remise d'un rapport sur les conséquences de la publicité en faveur des jeux avant la mi-novembre 2011. Ce rapport, en cours d'élaboration par le CSA en concertation avec les organismes d'autorégulation mis en place dans le secteur de la publicité, permettra, sans aucun doute, de disposer d'éléments plus précis sur l'ensemble des problématiques posées par les communications commerciales en faveur des jeux.

Ce même article prévoit, en outre, que dans son rapport annuel, le CSA évalue l'évolution de la publicité en faveur des jeux d'argent et de hasard.

Le rapport d'activité de 2010 du Conseil fait effectivement le point sur les interventions du CSA en matière de communications commerciales en faveur des jeux, ainsi que sur l'évolution des dépenses publicitaires dans ce domaine.

2. L'extension du dispositif des interdits de jeux aux jeux en ligne
a) Les modalités de consultation du fichier des interdits de jeu par les opérateurs de jeu en ligne

Avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010, la procédure d'exclusion de jeu ne concernait que les casinos et les cercles de jeu.

Les interdictions pouvaient être prononcées à l'encontre :

- des personnes désireuses de se faire interdire l'accès aux salles de jeux (exclusions volontaires) ;

- des personnes exclues administrativement en raison de comportements et/ou actes compromettant l'ordre public (exclusions administratives) ;

- enfin, plus rarement, des personnes qui ont fait l'objet d'une interdiction judiciaire de fréquenter les établissements de jeux (exclusions judiciaires).

Afin de faire respecter le contrôle aux entrées des casinos, un fichier des interdits de jeu a été créé. Celui-ci est actuellement géré par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur.

Ainsi, le bureau des cercles et jeux du ministère établit chaque mois une liste confidentielle mentionnant l'identité des joueurs interdits et la transmet aux établissements de jeu qui sont dans l'obligation de tenir à jour un fichier conforme à celui du ministère de l'intérieur.

L'article 26 de la loi du 12 mai 2010 a étendu ce principe aux jeux en ligne en prévoyant que l'opérateur de jeu agréé est tenu de faire obstacle à la participation aux activités de jeu et de pari qu'il propose des personnes interdites de jeu en vertu de la réglementation en vigueur ou des personnes exclues à leur demande.

A cette fin, le même article précise que l'opérateur interroge, par l'intermédiaire de l'ARJEL et dans le respect des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, le fichier des interdits de jeu tenus par les services du ministère de l'intérieur. Il doit clôturer tout compte joueur dont le titulaire viendrait à être touché par une interdiction ou exclusion.

Concrètement, l'ARJEL est devenu, comme les casinos et les cercles de jeux, destinataire du fichier des interdits de jeux qu'elle oppose aux opérateurs de jeux en ligne. L'ARJEL en la matière est une simple plateforme de consultation et n'intervient pas dans la gestion des interdits de jeu.

Ce procédé a nécessité un arrêté du ministre de l'intérieur du 28 juillet 2010 afin d'élargir la liste des destinataires du fichier des interdits de jeu à l'ARJEL. La CNIL, dans sa délibération du 1er juillet 2010, a rendu un avis positif sur cet élargissement.

L'article 19 du décret n° 2010-518 du 19 mai 2010 relatif à la mise à disposition de l'offre de jeux et de paris par les opérateurs agréés de jeux et de paris en ligne est, quant à lui, venu préciser les modalités de consultation de ce fichier par les opérateurs : la vérification de non-inscription du joueur sur la liste des interdits doit être réalisée lors de chaque demande d'ouverture d'un compte joueur et mensuellement pour chaque joueur ayant un compte auprès de l'opérateur.

Contrairement aux informations qui avaient été communiquées à votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi, il n'y a pas eu création de deux fichiers distincts, l'un pour les jeux « en dur », l'autre pour les jeux en ligne. Aussi, toute personne déjà exclue de jeu avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010 a automatiquement été interdite de jeu en ligne. Quant aux personnes exclues à compter de l'ouverture à la concurrence du marché des jeux en ligne, elles le sont tant pour le secteur des jeux « en dur » que pour le secteur des jeux « en ligne ».

b) Des premières données qui démontrent l'utilité de la procédure

Selon les données du ministère de l'intérieur, 31 809 noms sont aujourd'hui inscrits dans ce fichier.

D'après l'ARJEL, pour l'année 2011, les opérateurs auraient procédé à plus de 20 millions d'interrogations par mois. Il est alors apparu que près de 21,3 % des personnes interdites de jeu ont tenté d'ouvrir un compte joueur en ligne et, qu'en moyenne, 4 % des interdits de jeu tentent chaque mois de s'inscrire sur un site agréé. Ces données démontrent toute l'importance du dispositif.

S'agissant de l'impact de la loi du 12 mai 2010 sur les flux enregistrés (c'est-à-dire le nombre d'exclusions demandées et le nombre de levées d'interdits enregistrés), il est assez difficile à analyser.

En 2010, année de l'ouverture à la concurrence, 3 932 personnes ont demandé volontairement à être interdits de jeu, contre 3 441 en 2009, soit environ 500 demandes supplémentaires. Cependant, a contrario, 4 070 levées ont été enregistrées, soit un quasi doublement par rapport à 2009. Il est à rappeler que les interdictions volontaires peuvent être levées, à la demande du joueur, après trois ans d'interdiction.

Ces données sont délicates à apprécier : d'une part, les procédures ne permettent pas de distinguer les joueurs en ligne des autres joueurs - l'interdiction vaut en effet autant pour le secteur « en dur » qu'en ligne - ; d'autre part, ces démarches volontaires ne sont pas motivées par les joueurs. Il conviendra donc d'évaluer sur le long terme ces tendances.

Mouvements sur le fichier des interdits de jeu
au cours des cinq dernières années

Année

Nombre d'exclusions volontaires

Nombre d'exclusions administratives

Nombre de levées (volontaires et administratives)

2006

3 556

99

1 506

2007

7 416

76

1 718

2008

4 874

102

1 535

2009

3 441

225

2 080

2010

3 932

328

4 070

2011 (jusqu'au 3 mai )

1 676

140

1 515

Source : direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de la justice

c) Deux principales difficultés techniques

Deux principales difficultés techniques dans la procédure d'interrogation du fichier des interdits de jeu ont été soulevées au cours des auditions de votre rapporteur :

- d'une part, le décalage temporel entre l'entrée en vigueur d'une interdiction de jeu et les requêtes mensuelles des opérateurs si bien que certaines exclusions de jeu peuvent échapper pendant un mois au contrôle des opérateurs parce qu'elles sont entrées en vigueur juste après la vérification mensuelle de l'opérateur ;

- d'autre part, l'inversion (volontaire ou non) des données d'identification des joueurs (nom et prénom) au moment de l'inscription. Le joueur interdit de jeu n'a pu ainsi être reconnu au sein du fichier.

3. Les modérateurs de jeu, le choix d'une co-responsabilité de l'opérateur et du joueur
a) Un équilibre fondé sur la co-responsabilité

Lors de l'examen du projet de loi, le choix a été fait d'une co-responsabilité entre les opérateurs, les joueurs et les structures chargés d'expertiser les dispositifs mis en place pour lutter contre l'addiction :

l'opérateur qui fournit le produit est dans l'obligation de mettre en place des modérateurs de jeu destinés à alerter les joueurs de leur comportement éventuellement excessif (article 26 de la loi du 12 mai 2010) ;

le joueur qui utilise le jeu doit pouvoir paramétrer lui-même les différents dispositifs de modération et d'autolimitation de jeu qui lui sont proposés ;

les pouvoirs publics, à travers l'ARJEL, sont chargés d'évaluer, chaque année, les efforts des opérateurs en faveur de la prévention de l'addiction. Les opérateurs doivent, en effet, rendre compte annuellement à l'ARJEL des actions qu'ils ont menées dans ce domaine (article 27 de la loi du 12 mai 2010).

Une autre solution aurait pu consister en une limitation impérative et transversale des comptes joueurs. Cependant, un tel dispositif n'aurait pas forcément constitué un instrument efficace :

- d'une part, le risque d'addiction ou de jeu excessif ne repose pas tant sur le montant de la mise que la fréquence de jeu et de réapprovisionnement du compte joueur ;

- d'autre part, un niveau adéquat de plafonnement des mises est délicat à définir : selon le niveau de revenu du joueur, un même montant maximum d'enjeu se révèlera soit symbolique, soit considérable.

b) Les obligations devant être respectées par les opérateurs

Le chapitre III du décret n° 2010-518 u 19 mai 2010 relatif à la mise à disposition de l'offre de jeux et de paris par les opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne est venu préciser les obligations des opérateurs en matière de modérateurs de jeu.

(1) Les dispositifs d'autolimitation des dépôts et des mises

Dès l'ouverture d'un compte joueur, l'opérateur est, tout d'abord, tenu de demander au joueur d'encadrer sa capacité de jeu par la fixation de limites d'approvisionnement de son compte et d'engagement des mises. Aucune opération de jeu ne peut être réalisée tant que le joueur n'a pas fixé ces limites.

Ces limites s'appliquent, d'une part, au montant cumulé des approvisionnements réalisés par le joueur par périodes de sept jours et, d'autre part, au montant cumulé des mises engagées par le joueur par périodes de sept jours.

Le joueur peut modifier ces limites à tout moment. Cependant, lorsqu'il augmente l'une ou l'autre, la modification prend effet au plus tôt dans un délai de deux jours francs à compter de sa saisie par le joueur. Lorsqu'il diminue l'une ou l'autre, la modification est en revanche d'effet immédiat.

(2) Les dispositifs de reversement des excédents du compte joueur vers le compte bancaire du joueur

Lors de la saisie du code secret, l'opérateur doit également demander au joueur de déterminer un montant au-delà duquel les crédits disponibles inscrits sur son compte joueur sont automatiquement reversés sur son compte de paiement. Aucune opération de jeu ne peut être réalisée tant que le joueur n'a pas déterminé ce montant. Le joueur doit pouvoir en permanence le modifier par un dispositif aisément accessible.

(3) Les procédures d'auto-exclusion

L'opérateur doit, enfin, mettre en permanence à la disposition du joueur un dispositif lui permettant de demander son exclusion du jeu, de manière temporaire ou définitive. Le joueur détermine la durée de son exclusion temporaire, qui ne peut être inférieure à sept jours. L'exclusion définitive du joueur entraîne, quant à elle, la clôture de son compte par l'opérateur. Le joueur ne peut solliciter à nouveau l'ouverture d'un compte avant l'expiration d'un délai de trois ans à compter de cette clôture, délai qui prévaut pour les interdits de jeu.

(4) L'information instantanée sur le solde du compte joueur

Il est à rappeler que l'article 26 de la loi du 12 mai 2010 prévoit, en outre, que l'opérateur communique en permanence à tout joueur fréquentant son site le solde instantané de son compte.

Par ailleurs, en dehors de ces obligations réglementaires, les opérateurs peuvent proposer, à titre facultatif, d'autres modérateurs de jeu.

c) Une mise en oeuvre variable par les opérateurs

L'ARJEL a pu contrôler la mise en oeuvre de ces dispositifs à deux reprises :

en amont, au moment de la demande d'agrément, l'opérateur doit préciser les mesures qu'il entend mettre en place en matière de « jeu responsable » et de lutte contre le jeu excessif ;

en aval, les opérateurs ont transmis, dès le début de l'année 2011, à l'ARJEL, comme l'y oblige l'article 27 de la loi du 12 mai 2010, leur rapport annuel sur leur politique de « jeu responsable ».

Selon l'ARJEL, si l'ensemble des opérateurs respectent leurs obligations légales et réglementaires en la matière, les rapports annuels d'activité mettent en évidence d'importantes disparités entre opérateurs.

Certains opérateurs sont, en effet, allés au delà de leurs obligations légales et réglementaires et d'intéressantes initiatives sont à relever en la matière :

limitation du montant de chaque mise et de chaque dépôt ;

- mise en place de système d'alertes sur la base de l'historique du compte joueur (récapitulatif des dépôts, des mises, des pertes et des gains) ;

visualisation du temps de jeu, voire blocage du compte joueur au delà d'une certaine durée ;

- possibilité d'accès à des questionnaires permettant une auto-évaluation du joueur et de son degré de dépendance au jeu.

A contrario, certains joueurs ont fait part de leurs difficultés à comprendre les mécanismes de modération proposés.

Par ailleurs, un biais dans le dispositif est apparu, certains sites proposant des menus déroulants pour le choix des sommes limites que doivent se fixer les joueurs. Or, les sommes proposées sont parfois très importantes et les écarts entre les seuils très grands ce qui ne permet pas au joueur de fixer une limite réellement adaptée à sa capacité financière.

4. L'information des joueurs et la mise en place du numéro d'appel géré par le GIP ADALIS, un dispositif à parfaire
a) L'information des joueurs

Les articles 26 et 27 de la loi du 12 mai 2010 prévoient une information assez complète du joueur sur les risques du jeu. Ainsi l'opérateur doit informer en permanence le joueur sur :

1) les risques liés au jeu excessif par le biais d'un message de mise en garde ;

2) les procédures d'inscription sur le fichier des interdits de jeu tenus par le ministère de l'intérieur ;

3) l'existence d'un numéro d'appel destiné aux joueurs pathologiques et à leur entourage, géré par les pouvoirs publics, sous la responsabilité de l'INPES.

Ce dispositif est extrêmement encadré. Ainsi le décret n° 2010-623 du 8 juin 2010 fixant les obligations d'information des opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne pour la prévention des risques liés à la pratique du jeu a tout d'abord précisé l'emplacement de ces messages :

- le message de mise en garde et la procédure d'inscription sur le fichier des interdits de jeu doivent figurer sur la page d'accueil de chaque site de jeu ;

le numéro d'appel doit, lui, apparaître sur l'ensemble des pages du site de jeu, à l'exception des pages d'accueil. Le joueur qui active ce message doit être dirigé vers le site Internet du service d'aide au joueur géré par les pouvoirs publics.

Le contenu et les modalités d'affichage de ces messages ont ensuite été définis, de façon extrêmement détaillée, par deux arrêtés du 8 juin 2010 :

- le message informant les joueurs des procédures d'inscription sur les fichiers doit ainsi être rédigé :

« INTERDICTION VOLONTAIRE DE JEUX

Toute personne souhaitant faire l'objet d'une interdiction de jeux doit le faire elle-même auprès du ministère de l'intérieur.

Cette interdiction est valable dans les casinos, les cercles de jeux et sur les sites de jeux en ligne autorisés en vertu de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010. Elle est prononcée pour une durée de trois ans non réductible. »

Ce message doit également être affiché de sorte que le joueur, lorsqu'il l'active, est renvoyé vers le site du ministère de l'intérieur ;

les messages de mise en garde contre le jeu excessif et d'information sur le numéro d'appel sont, quant à eux, les suivants :

« Famille, vie sociale, santé financière. Etes-vous prêt à tout miser ? Pour être aidé, appelez le 09-74-75-13-13 (appel non surtaxé) » ;

« Jouer comporte des risques : endettement, isolement, dépendance. Pour être aidé, appelez le 09-74-75-13-13 (appel non surtaxé) ».

Ces messages doivent être diffusés en alternance, de façon régulière, comme en matière de communication commerciale, et répondre à des modalités techniques très précises (taille, emplacement, etc.).

Le parti pris dans la conception de ces messages a été de faire référence à l'ensemble des risques encourus par les joueurs, qu'ils soient psychologiques (addiction) et sociaux (endettement, isolement).

Plusieurs interlocuteurs de votre rapporteur ont néanmoins souligné le manque de clarté de ces messages, qui ne rendent pas forcément compte de la finalité du numéro d'appel et qui conduisent notamment les joueurs à solliciter le GIP ADALIS pour des questions, non pas liées au jeu excessif, mais relatives à une difficulté technique (accès au compte joueur, fonctionnement des modérateurs, etc.).

Il est vrai que 82 % des appels reçus par le GIP ADALIS sont soit des appels dits « périphériques », soit des appels non liés aux addictions qui n'ont rien à voir avec la fonction du numéro d'appel.

Répartition des appels reçus par le GIP ADALIS
entre juin 2010 et fin février 2011

Source : GIP ADALIS

Comme en matière de communication commerciale, les modalités d'affichage des messages sanitaires ont, en outre, pu se révéler peu adaptées sur certains supports informatiques (smart phones, tablette multimédia).

b) Le numéro d'appel mis à la disposition des joueurs excessifs et à leur entourage, géré par les pouvoirs publics

Avant l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010, le groupement d'intérêt public « Addictions drogues alcool info service » (GIP ADALIS) proposait trois lignes d'appel : « Drogues info service », « Ecoute alcool » et « Ecoute cannabis ».

L'article 29 de la loi du 12 mai 2010 a proposé d'y adjoindre un numéro d'appel spécifiquement destiné aux joueurs excessifs et à leur entourage. Les opérateurs de jeu en ligne sont dans l'obligation de mentionner sur leur site les coordonnées du GIP ADALIS.

(a) Une anticipation de ses nouvelles missions

Le groupement d'intérêt public (GIP) ADALIS a été créé le 1er janvier 2009. Il s'est ainsi substitué au GIP « Drogues Alcool Tabac Info Service » (DATIS) mis en place en 1990.

Sa création répondait à la nécessité d'offrir un service mieux adapté aux enjeux actuels de la prévention et de la prise en charge des addictions, notamment par la prise en compte des addictions sans substance, dont celles aux jeux, conformément aux orientations du plan gouvernemental contre les drogues et les toxicomanies 2007-2011.

Le GIP ADALIS est un GIP interministériel dans lequel sont notamment représentés le ministère chargé de la santé, le ministère chargé du budget, la Mission interministérielle de la lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), les associations de lutte contre les addictions et les associations familiales. Depuis le 1er janvier 2010, le financement et la présidence du GIP sont assurés par l'INPES.

Composition du GIP ADALIS

Sont représentés au sein du GIP ADALIS :

- le ministère du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ;

- le ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat ;

- le ministère de l'éducation nationale ;

- le ministère de la justice et des libertés ;

- le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ;

- le ministère de la santé et des sports ;

- le haut-commissaire à la jeunesse ;

- la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie ;

- l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé ;

- l'Association nationale des intervenants en toxicomanie et addictologie ;

- l'Association nationale de prévention en alcoologie et addictologie ;

- la Fédération nationale des écoles des parents et des éducateurs ;

- l'Union nationale des associations familiales.

Source : arrêté du 9 novembre 2009 approuvant la création du groupement d'intérêt public « Addictions drogues alcool info service »

Le GIP a pour mission générale la gestion de services d'information, de prévention, d'orientation et de conseil à distance dans le domaine des addictions, avec et sans substance, telles que le tabac, l'alcool, les drogues et les jeux.

Il a plus particulièrement pour fonction de proposer des services accessibles par téléphone et par Internet, ainsi que de gérer un répertoire national des structures intervenant dans les différents domaines de l'addictologie.

Sans attendre la publication de la loi du 12 mai 2010 et en vue de la mise en oeuvre du plan gouvernemental contre les drogues et les toxicomanies 2008-2011 qui intègre, pour la première fois, les addictions sans substance, le GIP ADALIS a anticipé ses nouvelles missions en matière d'addiction aux jeux. Ainsi :

- le répertoire des structures en ligne sur le site Internet du GIP répertoriait déjà, avant la loi du 12 mai 2010, les services compétents en matière de prise en charge des addictions sans substance ;

- le GIP avait également entamé sa réorganisation. Ainsi un groupe de travail regroupant des chargés d'accueil téléphoniques de tous les pôles régionaux du GIP s'était réuni dès 2009 autour de la question des addictions sans substance pour proposer des scénarios d'ouverture d'une ligne téléphonique dédiée aux jeux ;

- des agents du GIP avaient enfin bénéficié, en 2009, de formations spécifiques en matière de prise en charge des joueurs pathologiques, assurées notamment par le centre de référence sur le jeu excessif (CRJE) du CHU de Nantes.

(b) Une confusion avec l'assistance technique des opérateurs

Sur la période juin 2010 - février 2011, le GIP a reçu près de 17 000 appels.

Comme cela a été indiqué précédemment, parmi ces appels, 47 % sont « périphériques » et ne concernent pas le jeu (appels muets, appels raccrochés, etc.), et 35 % sont effectués par des joueurs, mais ne sont pas liés aux addictions, les joueurs confondant le numéro du GIP avec l'assistance technique de l'opérateur. Ainsi, au final, seuls 3 000 appels peuvent être considérés comme des « appels à contenu ».

Au cours de ces appels, ont principalement été abordés les pratiques de jeu et les moyens permettant au joueur d'arrêter de jouer. Les appels provenant de l'entourage du joueur ont également porté sur des problématiques plus « sociales » (difficultés financières, conditions de vie, ...).

Thèmes abordés au cours des appels

Source : GIP-ADALIS

Les réponses apportées ont, quant à elle, été de quatre ordres : l'information (qu'est ce que l'addiction au jeu ?), le conseil (comment aider une personne de son entourage ?), l'orientation (quelles sont les structures qui peuvent apporter une aide ?) et le soutien (écoute de personnes en grand état de détresse).

Les missions mises en oeuvre au cours de l'appel

Source : GIP-ADALIS

(c) Les difficultés liées aux premiers mois de mise en place

Le numéro d'appel téléphonique a été assez fortement critiqué les premiers mois de sa mise en place.

Afin d'évaluer la pertinence de ces critiques, la ligne « Joueurs Ecoute Info Service » devrait, à cet égard, faire l'objet d'une enquête de satisfaction auprès de ses usagers à la fin de l'année 2011.

Interrogés sur ces difficultés, les représentants de l'INPES ont apporté certains éléments d'explication dont votre rapporteur a pris acte :

- le nombre important d'appels « indésirables », non liés à la finalité de la ligne ;

- le manque d'expérience des écoutants s'agissant des problématiques « sociales » (surendettement), les personnels du GIP étant davantage formés aux problèmes de nature sanitaire ;

- surtout, la prise en charge d'une mission nouvelle à moyens financiers constants et à un moment où le GIP connaissait une réduction de ses effectifs.

En effet, comme l'ensemble des agences sanitaires, l'INPES a subi la politique interministérielle de maîtrise des dépenses des opérateurs de l'Etat. L'INPES a ainsi vu en 2010 son plafond d'emploi diminué de 13 ETP et, en 2011, sa subvention pour charge de service public réduite de 102 à 96 millions d'euros, soit un peu plus que le produit des prélèvements sur les jeux affectés à l'agence (5,6 millions d'euros en 2011).

c) Les autres organismes proposant un service d'information et d'assistance

Lors de l'examen du projet de loi, s'était également posée la question de l'articulation de ce dispositif d'information et d'assistance aux joueurs avec les différents autres organismes qui préexistaient à l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010.

Les retards pris en matière de prévention et de lutte contre l'addiction avaient, en effet, conduit les opérateurs de jeux historiques à prendre certaines initiatives en ce domaine, en proposant notamment leur propre système d'information et d'assistance. Les deux plus connus en la matière sont « SOS Joueur » et « Adictel ».

Le dispositif finalement retenu par la loi du 12 mai 2010 repose sur les trois éléments suivants :

1) chaque opérateur doit obligatoirement faire référence sur son site au système d'information et d'assistance géré par le GIP ADALIS.

En effet, à la différence des services que les opérateurs de jeux pourront proposer par ailleurs, ceux du GIP ADALIS présentent le double avantage d'être financés et placés sous la responsabilité des pouvoirs publics, sans suspicion de conflit d'intérêt, et d'offrir un niveau d'aide plus complet compte tenu de sa compétence « multi-addictions ». Le GIP ADALIS gère, en effet, trois autres lignes téléphoniques : « Drogues info service », « Ecoute Alcool », « Ecoute Canabis ». Or, l'étude de prévalence sur le jeu pathologique de septembre dernier confirme les liens entre l'addiction au jeu et à la dépendance à d'autres substances.

2) les autres services d'information et d'assistance, que peuvent proposer les opérateurs de jeu par ailleurs, doivent rendre compte de leur activité au comité consultatif des jeux, dans le cadre d'un rapport annuel, qui doit permettre de s'assurer du professionnalisme de ces organismes.

3) la « clause de rendez-vous » devait être l'occasion de dresser le bilan de ces dispositifs d'information et d'assistance proposés par les opérateurs, notamment dans le cadre du rapport devant être remis sur la mise en oeuvre de la politique de lutte contre l'addiction (article 69 de la loi du 12 mai 2010). Le cas échéant, devait être étudiée l'opportunité d'aller plus loin en la matière et notamment de mettre en oeuvre une procédure d'agrément.

La mise en place d'une procédure d'agrément avait été proposée par l'Assemblée nationale lors de l'examen, en première lecture, du projet de loi. Cependant, la direction générale de la santé avait mis en garde contre les difficultés qu'une telle procédure posait. En particulier, les délais très contraints d'entrée en vigueur de la loi ne permettaient pas sa mise en oeuvre immédiate.

Cette question ne semble pas avoir avancé. Elle est pourtant essentielle dans la mesure où l'absence de « labellisation » de ces organismes empêche aujourd'hui le GIP ADALIS d'orienter les joueurs problématiques vers ces structures.

5. Un principe de l'interdiction du jeu à crédit

L'article 30 de la loi du 12 mai 2010 pose, enfin, le principe d'une interdiction du jeu à crédit.

Pour ce faire, il est interdit à tout opérateur de jeu en ligne, ainsi qu'à tout dirigeant, mandataire social ou employé d'un tel opérateur de consentir des prêts d'argent aux joueurs.

Par ailleurs, le site de l'opérateur ne peut contenir aucune publicité en faveur d'une entreprise susceptible de consentir des prêts, ni aucun lien vers le site d'une telle entreprise, ni permettre le prêt entre joueurs.

Votre rapporteur avait approuvé ce dispositif introduit par l'Assemblée nationale destiné, tout à la fois, à lutter contre l'addiction et l'une de ses principales conséquences, le surendettement.

Selon l'ARJEL, aucune anomalie n'a été, jusqu'à présent, relevée sur ce point.

6. Les structures de prise en charge des joueurs, maillon oublié de la politique de lutte contre l'addiction ?
a) La difficulté à identifier les crédits spécifiquement destinés à la lutte contre l'addiction au jeu

Le plan de prise en charge et de prévention des addictions 2007-2011 qui prenait, pour la première fois, en compte les addictions sans substance (dont les jeux), reposait sur six priorités :

1) une meilleure prise en charge des addictions dans les établissements de santé grâce à la mise en place de consultations d'addictologie, d'équipes hospitalières de liaison, de services d'addictologie, ainsi que de pôles d'addictologie dans les centres hospitaliers universitaires ;

2) une meilleure prise en charge des addictions dans les centres médico-sociaux, notamment les Centres de soins d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA) ;

3) une meilleure coordination des trois secteurs de suivi et d'accompagnement du patient : hospitalier, ambulatoire et médico-social ;

4) le développement de la prévention ;

5) le renforcement de la formation des professionnels au repérage et à la prise en charge des addictions ;

6) le renforcement et la coordination de la recherche en addictologie.

Ce plan devait être abondé à hauteur de 77 millions d'euros par an pendant cinq ans. L'annexe 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 dresse le bilan du financement de ce plan.

Plan de prise en charge et de prévention des addictions 2007-2011
Ventilation des crédits Etat-Assurance maladie

(en millions d'euros)

Financeur

2007

2008

2009

2010

Total 2007-2010

Etat

29,5

27

27,3

4,31

88,1

Assurance maladie

45,2

38,7

85,6

13,5

183

Total plan

74,7

65,7

112,9

17,8

271,1

1 Administration centrale uniquement

Source : annexe 7 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011

Au sein des mesures mises en oeuvre, il est assez délicat d'identifier les crédits spécifiquement destinés à l'addiction au jeu. Il est, cependant, possible d'identifier quatre types de structures, particulièrement impliquées dans la prise en charge des joueurs problématiques :

- les associations d'aide aux joueurs, qui pré-existaient à l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010 ;

- les CSAPA, dont la prise en charge des addictions sans substances fait partie de leurs missions facultatives ;

- les consultations d'addictologie au sein des établissements de santé ;

- certains centres de recherche et de formation, comme le centre de référence sur le jeu excessif rattaché au CHU de Nantes, l'hôpital Marmottan ou encore l'Institut du jeu excessif.

b) Le souhait non satisfait d'un renforcement des moyens dédiés à ces structures

Lors de l'examen du projet de loi, le Sénat a souhaité préciser que le surplus du produit des prélèvements sociaux sur les jeux non affecté à l'INPES revienne à l'assurance maladie, « afin de permettre notamment la prise en charge des joueurs pathologiques ». Etait principalement visé le financement des CSAPA.

Votre rapporteur avait noté que la rédaction retenue par l'amendement de notre collègue Nicolas About, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, ne garantissait pas que le produit des prélèvements sociaux sur les jeux soit effectivement utilisé pour la prise en charge des joueurs pathologiques, le « fléchage » d'une recette vers une dépense spécifique du risque maladie n'étant pas juridiquement possible. Il s'agissait néanmoins d'afficher clairement la volonté du législateur de renforcer les moyens dédiés à la prise en charge des joueurs.

Comme cela a été indiqué précédemment, la CNAM a été effectivement destinataire en 2010 de 123,3 millions d'euros, somme correspondant au produit des prélèvements sociaux sur les paris hippiques, les paris sportifs et les jeux de cercle en ligne.

Cependant, comme cela a été confirmé par le ministère de la santé à votre rapporteur, les CSAPA n'ont reçu en 2010 et 2011, au titre de la lutte contre l'addiction au jeu, aucun crédit supplémentaire.

Si votre rapporteur approuve globalement l'ensemble des dispositions relatives à la prévention et à la lutte contre l'addiction mises en place depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010, sous réserve des propositions qu'il formulera dans la suite du présent rapport et qui correspondent, pour l'essentiel, à des ajustements, il regrette, en revanche, vivement que la prise en charge sanitaire des joueurs problématiques ait été une nouvelle fois oubliée du dispositif.

SECONDE PARTIE DES AMÉLIORATIONS NÉCESSAIRES ET POSSIBLES

La perspective d'une « clause de rendez-vous » est une occasion privilégiée pour les parties prenantes, en particulier l'ARJEL et les opérateurs, de « faire passer des messages » et de proposer des aménagements du cadre légal et réglementaire, à la lumière de l'expérience d'une année d'ouverture du marché.

Certaines doléances, notamment sur le régime de prélèvements ou le déplafonnement du TRJ, ne sont pas nouvelles mais, selon leurs promoteurs, revêtent une acuité particulière dans un contexte où le caractère déficitaire de l'exploitation prend une dimension structurelle. D'autres propositions sont plus innovantes et tendent à combler des lacunes ou à remédier à des difficultés qui n'avaient pu être correctement anticipées lors de l'élaboration de la loi. Un tel constat d'imperfections est normal compte tenu de l'originalité de la démarche de régulation et du caractère encore non mature et fortement évolutif du secteur des jeux en ligne.

Bien que chaque partie prenante soit fondée à défendre ses propres intérêts, il demeure difficile de porter une appréciation totalement objective de la situation car la politique des jeux demeure soumise à un dilemme, si ce n'est une ambigüité. Comme cela a été maintes fois souligné, les exigences de protection du joueur, de rendement budgétaire et d'attractivité de l'offre autorisée peuvent apparaître contradictoires.

A cet égard, votre rapporteur n'entend pas, dans ses propositions, remettre en cause l'équilibre trouvé dans la loi du 12 mai 2010, et en particulier les priorités d'ordre public de la politique des jeux que sont la prévention du jeu excessif et la lutte contre la fraude et le blanchiment. Votre rapporteur était en phase avec la plupart des choix assumés par le Gouvernement, et il ne saurait donc être question de permettre, dans ce qui serait une nouvelle phase de régulation plus souple du secteur, un développement accéléré de l'offre, susceptible de dynamiser fortement la demande.

Le jeu étant considéré par les pouvoirs publics comme un loisir à part car porteur de plusieurs risques, il est nécessaire de conserver des capacités de contrôle du volume du marché. Sans devenir « l'eldorado » du jeu en ligne, notre pays doit cependant proposer un cadre qui réponde de manière pérenne à l'intérêt économique et financier des opérateurs, qu'ils soient engagés dans une stratégie de volume ou de « niche ».

I. LA RECHERCHE D'UN MEILLEUR ÉQUILIBRE POUR L'ACTIVITÉ DES OPÉRATEURS LÉGAUX

A. LE CHAMP DE L'OFFRE LÉGALE

1. Un relatif statu quo sur les différents types de jeux
a) Maintenir l'interdiction des jeux de pur hasard

Dès 2009, le Gouvernement a fait le choix d'interdire les jeux en ligne payants de pur hasard, en particulier les loteries, roulettes et machines à sous virtuelles, et de n'autoriser que le poker parmi les jeux de table. Si la loi du 12 mai 2010 a vocation à couvrir les jeux de hasard, le II de son article 3 dispose que le régime d'agrément ne s'applique qu'aux « jeux et [les] paris en ligne qui font appel au savoir-faire des joueurs et, s'agissant des jeux, font intervenir simultanément plusieurs joueurs », ce qui exclut les jeux de pure chance.

La principale raison invoquée pour justifier cette interdiction réside dans le risque de dépendance plus élevé que présentent ces jeux, le hasard et la rapidité du résultat favorisant la répétition des sessions.

Cette position restrictive est contestée par les principaux opérateurs alternatifs, Betclic en tête, qui sollicite l'ouverture des jeux de casino. En revanche, la Remote Gambling Association (RGA) est moins « maximaliste » puisqu'elle s'est simplement déclarée favorable à une extension à tous les jeux de cercle137(*).

L'AFJEL, dans son livre blanc précité, avance ainsi trois arguments pour défendre une extension du périmètre de l'offre régulée aux jeux de chance :

- près de 760 000 Français jouent en ligne à des jeux de hasard autres que ceux proposés par la Française des jeux138(*). Il en résulte une importante perte de recettes pour l'Etat ;

- comme pour les paris et le poker, des modérateurs efficaces peuvent limiter le risque d'addiction à ces jeux ;

- la crédibilité de l'offre légale est notamment liée à la capacité de proposer une assez grande variété de jeux. De ce point de vue, la Française des jeux bénéficie d'une double distorsion de concurrence, compte tenu de sa gamme de jeux de chance en ligne et sur le réseau physique. Le réseau permet de convertir des joueurs au jeu en ligne, et les jeux de chance en ligne peuvent servir de produit d'appel pour le recrutement de nouveaux parieurs.

De fait, la FdJ propose sur son site une très grande variété de jeux en ligne de grattage et de tirage et de jeux instantanés139(*), qui ne font intervenir que le hasard et permettent de jouer pour des mises modiques (à partir de 50 centimes). Votre rapporteur reconnaît que cette situation est à tout le moins paradoxale et constitue une « scorie » - certes de grande ampleur - de l'ancien régime de jeux en ligne sous droits exclusifs.

Il serait donc nécessaire que la prochaine étude de prévalence permette de mesurer également le potentiel addictif des jeux de hasard en ligne proposés par la FdJ. En tout état de cause, votre rapporteur n'est pas convaincu par les arguments d'ordre économique et fiscal invoqués pour autoriser les jeux de chance et de hasard en ligne. Il considère comme très probable que ces jeux exposent davantage au risque de jeu excessif, cet argument de santé publique étant déterminant. De même, l'éventuel gain économique d'une telle extension pourrait être totalement annulé par la baisse concomitante de fréquentation dans les casinos terrestres, qui sortent à peine d'une grave crise.

Proposition 1 : Maintenir l'interdiction des jeux de chance et de hasard en ligne et évaluer le niveau de dépendance lié à l'offre de la Française des jeux.

b) Des garanties encore insuffisantes sur le pari à fourchette et la bourse aux paris

L'article 6 de la loi, qui avait été modifié lors de son examen à l'Assemblée nationale pour interdire le betting exchange, pose un principe de plafonnement, à hauteur de la mise, du montant maximal de la perte potentielle, ce qui exclut implicitement deux formes de paris répandues dans l'univers des jeux en ligne :

1) Le « pari à fourchette » (« spread betting »), qui consiste à pronostiquer sur le fait que le nombre total d'actions réalisées au cours d'une rencontre sportive sera inférieur ou supérieur à une fourchette d'actions proposées. Le gain ou la perte est ainsi calculé en fonction de l'écart entre le nombre d'actions constatées et celui prévu par la fourchette haute ou basse. Il s'apparente ainsi à un contrat à terme, et relève d'ailleurs, au Royaume-Uni, de la réglementation sur les marchés financiers. Ce type de pari est donc plus risqué, le gain comme la perte pouvant être très élevé, et le parieur ne connaît pas à l'avance sa perte potentielle, qui peut excéder sa mise.

2) La bourse aux paris (« betting exchange »), qui permet à des parieurs d'échanger de manière anonyme des paris sportifs grâce à l'interface technique proposée par l'opérateur140(*). Il s'agit donc d'une simple transposition de la logique des marchés financiers. Les participants peuvent acheter ou vendre des paris (la mise étant assimilable au prix d'achat), et le cas échéant en fixent les cotes à l'instar de bookmakers ; l'opérateur joue le rôle de l'exploitant d'une plate-forme boursière et perçoit à ce titre une commission. Le montant de la perte du vendeur peut cependant excéder son prix de cession.

L'interdiction de ce type de pari résulte de la combinaison :

- de l'article 6, précité ;

- de l'article 2, qui définit le pari à cote et dispose que l'opérateur propose au joueur « des cotes correspondant à son évaluation des probabilités de survenance des résultats [des] compétitions », ce que ne fait pas l'opérateur de betting exchange ;

- et de l'interdiction de parier sur un perdant. Or le betting exchange permet de parier contre la survenance d'un résultat puisque le vendeur d'un pari pronostiquant, par exemple, la victoire d'une équipe, gagne si cette équipe perd.

Votre rapporteur considère qu'il n'y a aujourd'hui, pas davantage qu'en 2010, guère de raison objective d'évoluer vers une autorisation de ces deux types de paris. D'une part, le principe de plafonnement de la perte au montant de la mise est parfaitement légitime et est d'ailleurs analogue à celui prévu depuis 2003 dans le régime du démarchage bancaire et financier141(*). D'autre part, les arguments invoqués à l'encontre du betting exchange lors des débats parlementaires demeurent d'actualité :

- des risques d'addiction potentiellement plus élevés que la moyenne des autres paris sportifs, mis en exergue par la Gambling Commission britannique dans son rapport annuel de 2007 ;

- des risques de fraude et de blanchiment, en raison de la moindre traçabilité des opérations réalisées par les parieurs. Sur ce point, votre rapporteur a entendu des arguments assez divergents et considère que faute de réelles assurances sur le niveau réel de ce risque, la prudence prévaut ;

- un contournement de certains principes de la loi du 12 mai 2010, dès lors que, d'une part, la cote est susceptible d'être fixée par des personnes non agréées par l'ARJEL, et d'autre part, que le calcul et l'encadrement du TRJ deviendraient en pratique presqu'impossible.

Proposition 2 : Maintenir l'interdiction du pari à fourchette (« spread betting ») et des bourses aux paris (« betting exchange »).

c) Elargir l'offre légale de variantes de poker

Aux termes d'un décret du 29 juin 2010142(*), seules deux variantes de poker sont actuellement autorisées : le « Omaha Poker 4 » (ainsi que la version « Omaha 4 high pot limit »143(*)), qui se joue à quatre cartes144(*), et trois versions du « Texas Hold'em Poker » (« limit », « pot limit » et « no limit »). Les représentants de la communauté du poker que votre rapporteur a rencontrés, opérateurs comme joueurs, ont plaidé en faveur d'un élargissement de cette offre afin de prendre en compte certaines variantes parfois plus complexes, mais plus attractives, stimulantes et valorisantes pour les joueurs.

Votre rapporteur estime qu'il doit être possible, sans encourir de nouveaux risques importants d'addiction ou de fraude, de renforcer l'attractivité du marché légal en autorisant les variantes suivantes :

- le « Pot limit Omaha high & low eight or better », variante du Omaha Poker 4 ;

- le « Seven-card Stud » (plus couramment abrégé en « Stud ») ;

- et le cas échéant le « HORSE », discipline sans doute la plus respectée des joueurs confirmés, qui mixe différentes variantes145(*) (une pour chaque tour).

Proposition 3 : Autoriser de nouvelles variantes de poker : Omaha high & low, Stud et le cas échéant HORSE.

d) Permettre dans certaines conditions l'accès à des tables internationales de poker

La « liquidité » internationale, c'est-à-dire la possibilité de constituer des tables composées de joueurs de pays différents par mutualisation de la liquidité entre un opérateur agréé en France et un ou plusieurs opérateur(s) non agréé(s)146(*), est une question majeure pour la plupart des opérateurs et des joueurs. La dimension internationale est en effet assez fortement ancrée dans la « culture » du poker, car l'esprit de compétition qui caractérise ce jeu conduit les joueurs aguerris à vouloir se mesurer à des adversaires plus prestigieux et renommés, hors des frontières.

Ainsi qu'il a été exposé dans la première partie du présent rapport, la loi a prohibé cette ouverture internationale pour éviter un « saut dans l'inconnu ». Il s'agissait d'empêcher l'accès aux parties à des joueurs venant de pays ne présentant pas les garanties requises en termes de contrôle de l'identité et de traçabilité des paiements, dans le cadre de la lutte contre la fraude, le blanchiment, l'évasion fiscale et le jeu des mineurs.

Le cantonnement à la seule dimension nationale est cependant perçu comme un facteur défavorable à l'attractivité de l'offre légale, de nature à inciter les « gros joueurs » - les plus rentables mais aussi les plus mobiles - à privilégier des sites illégaux. Il importe cependant de préciser que, pour des raisons commerciales, certains opérateurs français ne disposant pas d'une réelle envergure internationale ne sont pas nécessairement favorables à une telle ouverture, de crainte de devoir subir un effet d'éviction au profit de sites plus rémunérateurs.

Il paraît néanmoins nécessaire de sortir de cette impasse tout en évitant, par un encadrement strict, que le « Cheval de Troie » des sites étrangers ne vienne « contaminer » le marché français. A cet égard, votre rapporteur juge que l'ARJEL est susceptible d'apporter les meilleures garanties de sécurité par un dispositif d'autorisation préalable et d'examen de l'équivalence des conditions d'agrément et de contrôle. Un opérateur agréé par l'ARJEL ne pourrait donc ouvrir ses tables à des joueurs inscrits à l'étranger sur des sites non agréés en France qu'à trois conditions :

- qu'il en fasse la demande préalable auprès de l'ARJEL, en précisant l'identité des sites avec lesquels les liquidités seraient mises en commun et les caractéristiques des événements envisagés, et obtienne l'autorisation expresse du collège du régulateur ;

- que l'ARJEL ait conclu une convention avec la ou les autorités de régulation des jeux en ligne des pays concernés, garantissant l'équivalence et la fiabilité des conditions d'agrément et de contrôle ;

- que les opérateurs partenaires aient respecté le régime français d'éviction du marché illégal, et n'acceptent donc pas l'inscription de joueurs français sur un site non agréé et ne comportant pas la terminaison « .fr ».

Il pourra éventuellement être objecté qu'une telle procédure de convention entre régulateurs constituerait l'amorce d'un régime de reconnaissance mutuelle que la loi du 12 mai 2010 a entendu écarter. Votre rapporteur souligne toutefois qu'en l'espèce, la portée de l'examen des conditions de régulation et de contrôle serait cantonnée aux seules tables de poker, et ne saurait de toute façon emporter une réciprocité des agréments, ni a fortiori l'accès des joueurs français à des sites non agréés domiciliés à l'étranger.

Proposition 4 : Autoriser, à titre dérogatoire, la constitution de tables internationales de poker sous réserve que soient respectées les conditions suivantes :

- une demande préalable de l'opérateur agréé auprès de l'ARJEL ;

- une autorisation du collège de l'ARJEL après instruction du dossier ;

- la conclusion par l'ARJEL d'une convention avec le ou les régulateurs des pays concernés garantissant l'équivalence et la fiabilité des conditions d'agrément et de contrôle ;

- et le respect par les opérateurs exerçant leur activité à l'étranger du régime français d'éviction de l'offre non autorisée.

e) Clarifier le régime des jeux d'habileté (« skill games ») pour encadrer leur développement

En parallèle des jeux de hasard, on assiste depuis quelques années à un développement rapide des jeux d'habileté, souvent appelés « skill games », qui sont proposés par des sites spécialisés ou en marque blanche et peuvent être payants. Certains opérateurs agréés par l'ARJEL, tels que Betclic et Joa, ont annoncé vouloir développer une telle offre.

La spécificité de ces jeux réside dans le fait qu'ils mobilisent essentiellement l'adresse, l'intelligence ou le savoir-faire du joueur, et non pas le hasard. Souvent dérivés de jeux traditionnels ou « en dur », ils constituent un ensemble très diversifié : quizz, sudoku, backgammon, dames, jeux vidéo en réseau de sport ou d'arcade...

La légalité de ces jeux, lorsqu'ils sont payants, est cependant très incertaine au regard des trois textes qui régissent le champ des jeux d'argent et de hasard autorisés :

- ils n'entrent pas dans le champ d'application de la loi du 12 mai 2010, qui a trait aux jeux de hasard, définis par son article 2 comme des jeux « payant[s] où le hasard prédomine sur l'habileté et les combinaisons de l'intelligence pour l'obtention d'un gain » ;

- l'article 2 de la loi du 12 juillet 1983147(*) punit de peines pénales les activités148(*) ayant trait aux appareils de jeux dont le fonctionnement repose sur le hasard ou « sur l'adresse et dont les caractéristiques techniques font apparaître qu'il est possible de gagner plus de cinq parties gratuites par enjeu ou un gain en espèces ou en nature » ;

- la loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries pose un principe d'interdiction de l'offre de jeux d'argent, sauf exception légale. Son article 2 précise les quatre critères de définition de cette offre : un sacrifice financier, l'accessibilité au public, l'intervention, même infime, du hasard, et une espérance de gain.

Il en résulte que même si un jeu fait exclusivement ou très majoritairement appel à l'habileté ou à l'intelligence, il est interdit dès lors qu'il est payant, accessible au public, assorti d'une espérance de gain et ne correspond pas au régime d'agrément de la loi du 12 mai 2010.

Il n'en demeure pas moins que les skill games payants sont susceptibles de connaître un fort développement hors de tout contrôle, de la même manière que les paris et le poker en ligne avant 2010. La moindre intervention du hasard, voire leur caractère « intelligent », ne les dispense pas d'exposer les joueurs au risque d'addiction, dès lors qu'il existe une espérance de gain.

Votre rapporteur juge donc indispensable d'amorcer rapidement une réflexion sur la possible intégration de ces jeux dans le champ du régime d'agrément et du contrôle réalisé par l'ARJEL.

Proposition 5 : Amorcer rapidement une réflexion sur l'intégration des jeux d'habileté en ligne dans le champ du régime d'agrément de la loi du 12 mai 2010 et de la surveillance de l'ARJEL.

2. Une extension modérée des supports de paris sportifs
a) L'ouverture des paris aux matchs amicaux internationaux de football

S'agissant des paris sportifs, comme cela a été décrit en première partie, la question du champ de l'autorisation ne se pose pas vraiment en termes d'addiction (à l'inverse des jeux de hasard), mais plutôt en termes de respect du résultat ainsi que de l'éthique sportive.

A cet égard, la procédure consistant à laisser à l'ARJEL le soin de définir tant les compétitions que les types de résultats sur lesquels il est possible de parier, après avoir pris l'avis des fédérations sportives concernées, est la meilleure possible.

Elle a d'ailleurs abouti à l'établissement d'une offre équilibrée, suffisamment large pour permettre aux parieurs de trouver les événements qu'ils étaient en droit d'attendre, et suffisamment restreinte.

Cette offre a déjà évolué depuis l'origine, fédérations et opérateurs pouvant solliciter l'ARJEL à cette fin. La décision ayant eu le plus grand retentissement à ce jour est celle en date du 26 mai 2011 qui a autorisé les paris portant sur les matchs amicaux internationaux de football, de catégorie A FIFA, opposant deux équipes toutes deux classées dans les cinquante premières du classement de la FIFA, en vigueur 30 jours avant la date du match concerné.

Votre rapporteur approuve cette extension, limitée à des rencontres relativement médiatisées et opposant deux équipes de bonne notoriété. Il conviendra cependant de tirer, si nécessaire, les conséquences de l'enquête en cours de la FIFA précitée, portant sur les tentatives de trucage de matchs amicaux internationaux par des mafias asiatiques.

Proposition 6 : Maintenir l'élargissement des paris sportifs aux matchs amicaux internationaux de football, de catégorie A FIFA, opposant deux équipes toutes deux classées dans les cinquante premières du classement de la FIFA, tout en surveillant l'enquête en cours de la FIFA portant sur les tentatives de trucage de telles rencontres.

b) Une ouverture à envisager vers les paris à handicap

En revanche, s'agissant des types de résultats et des phases de jeu susceptibles d'ouvrir droit au pari, l'ARJEL a jusqu'à présent refusé d'ouvrir le « pari à handicap ».

Dans une décision en date du 1er septembre 2011, l'Autorité justifie cette fermeture en estimant que la question envisagée par les opérateurs requérants149(*) risque de dénaturer le résultat, une équipe pouvant être considérée comme vainqueur, en application du handicap, alors même qu'elle n'aurait pas remporté la partie. De plus, dans cette même décision, l'ARJEL considère que la combinaison de deux types de paris autorisés (identité du vainqueur et écart de points exact à la fin du match) permet de satisfaire la demande.

Votre rapporteur prend note de ces arguments. Pour autant, il estime qu'il serait souhaitable d'aller un peu plus loin que le droit existant en la matière, et ce pour deux raisons :

- tout d'abord, ce serait la combinaison de l'identité du vainqueur d'un match et d'un écart de points supérieur ou non à un écart donné qui permettrait d'avoir les mêmes effets que le pari à handicap sans dénaturer le résultat proclamé de la rencontre ;

- ensuite et surtout, le pari à handicap est déjà proposé par la Française des jeux dans le cadre de ses paris « en dur » (d'ailleurs sous la forme refusée par l'ARJEL pour les opérateurs en ligne). Par là-même, l'Etat reconnaît implicitement que ce type de pari ne pose pas de problème particulier en matière d'ordre public ou d'éthique sportive.

Dès lors, votre rapporteur considère qu'il serait normal de mettre l'ensemble des acteurs du monde des paris sportifs sur un pied d'égalité, en autorisant ce type de pari - au moins dans une forme respectant le résultat proclamé par l'organisateur.

Proposition 7 : Autoriser les paris sportifs portant sur un écart de points supérieur à un écart donné, ce qui aurait des effets équivalents au pari à handicap.

De plus, aucune raison ne saurait valablement justifier une différence entre les jeux en dur et les jeux en ligne pour ce qui concerne le champ de l'ouverture des paris sportifs, les questions relatives à l'intégrité du jeu se posant dans les mêmes termes, quel que soit le support. Votre rapporteur souhaite donc, sur ce point précis, une extension de la compétence de l'ARJEL à l'ensemble des paris sportifs.

Proposition 8 : Etendre la compétence de l'ARJEL relative à la définition des compétitions, phases de jeu et types de résultats pouvant faire l'objet de paris à l'ensemble des paris sportifs.

3. La nécessité de conserver strictement la seule forme mutuelle pour les paris hippiques

Votre rapporteur continue d'approuver tout particulièrement le maintien de l'autorisation exclusive des paris hippiques en la forme mutuelle. Comme il a déjà eu l'occasion de le rappeler, outre sa conformité à notre tradition nationale, cette forme de paris limite les risques de corruption. En effet, les paris à cote fixe, comme tous les jeux de contrepartie, accroissent par nature les risques de manipulation des résultats voire des épreuves sportives elles-mêmes, à l'instar de courses truquées ou arrangées. Pour les mêmes raisons, votre rapporteur accueille avec circonspection les évolutions en faveur d'un élargissement trop rapide de l'offre vers des supports de paris complexes. S'agissant du « live betting », votre rapporteur, sans en craindre les mêmes risques de dérives, n'en voit pas l'intérêt pour les paris hippiques qui, par définition, portent sur des courses dont la durée est très courte.

Proposition 9 : Conserver strictement, pour les paris hippiques, la seule forme mutuelle.

Par ailleurs, la forme mutuelle des paris hippiques n'interdit pas pour autant aux opérateurs de paris en ligne agréés d'offrir des mécanismes d'abondement des gains. Cet axe d'évolution, qui sera abordé plus loin dans la partie consacrée à l'équité concurrentielle dans le secteur hippique, ne doit cependant pas aboutir à dénaturer le caractère mutuel des paris ainsi que l'a souligné notre collègue député Jean-François Lamour, exprimant une opinion en ce sens dans son rapport d'information conjoint avec Aurélie Filipetti.

B. LES DÉTERMINANTS DE L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE

1. Le régime fiscal : a minima, privilégier le produit brut des jeux
a) Faire évoluer l'assiette vers le PBJ

Ainsi qu'il a été exposé dans la première partie du présent rapport d'information, le régime fiscal des jeux en ligne est au coeur des préoccupations des opérateurs « alternatifs » en raison de son caractère structurant pour leur modèle économique et leurs perspectives de rentabilité. Aucun opérateur n'ayant été rentable sur cette activité en 2010 et n'ayant probablement prévu de l'être en 2011 voire en 2012, malgré la réduction du coût de l'agrément et, dans une moindre mesure, des dépenses de publicité et de marketing, on est effectivement en droit de se demander si ce régime fiscal ne constitue pas un obstacle dirimant à l'attractivité économique du marché légal.

La question de l'assiette précède celle du niveau de la pression fiscale. Le produit brut des jeux est l'assiette la plus communément retenue en Europe, y compris dans les pays qui viennent de faire évoluer leur législation, car elle est économiquement plus rationnelle. La « banalisation » du PBJ tend ainsi à atténuer la difficulté, évoquée supra, liée aux conventions d'éviction de la double imposition. En outre, selon certaines analyses, le PBJ n'est pas assimilable à un revenu ni à un élément de revenu, de sorte que serait écartée l'applicabilité des conventions fiscales établies selon le modèle de l'OCDE.

L'assiette des mises permet il est vrai d'assurer plus directement le respect du plafond du TRJ. Elle peut cependant exercer un effet pervers, en incitant les opérateurs de paris à une gestion trop prudente des cotes150(*), qui les dessert dans les comparaisons avec les sites illégaux, et à privilégier l'octroi de bonus pour « doper » le TRJ. Malgré le plafonnement151(*) à 0,9 euro par donne opportunément introduit par nos collègues députés lors de l'examen de la loi, cette assiette entre également en contradiction avec deux spécificités du poker :

- elle est distincte de celle appliquée au poker dans les salles de casinos, la commission perçue par l'établissement étant intégrée dans le PBJ taxable ;

- elle peut conduire à fiscaliser des sommes misées sans que la partie soit achevée (règle dite du « no flop no drop », cf. infra).

Une assiette fondée sur le PBJ serait plus cohérente avec les choix de nos principaux partenaires européens et offrirait davantage de flexibilité aux opérateurs dans la gestion des cotes fixes des paris sportifs et le pilotage infra-annuel du TRJ.

Votre rapporteur n'ignore pas les difficultés d'un changement d'assiette mais considère que le bilan coûts/avantages plaide en faveur d'une transition vers le PBJ. Cette évolution ne se conçoit cependant qu'en maintenant le principe du plafonnement du TRJ afin d'éviter toute manipulation. Il est toutefois possible que ce changement soit dans un premier temps suivi, à taux de prélèvement équivalent et à volume de mises inchangé, d'une légère réduction du PBJ en raison d'une hausse du TRJ152(*). Selon un phénomène de « courbe en J », l'amélioration de la compétitivité des sites légaux devrait ensuite favoriser une progression des mises et du PBJ.

A moyen terme, afin de maintenir le principe d'uniformité de l'assiette, il serait sans doute également nécessaire de retenir le PBJ pour l'ensemble des jeux du réseau physique, ce qui représenterait un retour à la situation antérieure à l'ouverture153(*), sauf pour les jeux de la Française des jeux.

Proposition 10 : Retenir l'assiette du PBJ pour les jeux en ligne tout en maintenant le principe du plafonnement du TRJ. Dans une phase ultérieure, appliquer la même assiette aux paris hippiques et sportifs du réseau physique.

b) La problématique du taux : ne pas « brader » le secteur en se fondant sur des hypothèses incertaines

Depuis les débats sur la loi d'ouverture, un grand nombre de parties prenantes, au premier rang desquelles les nouveaux opérateurs agréés, ont milité en faveur d'un allègement de la pression fiscale afin de permettre d'exercer une activité rentable, de renforcer l'attrait des sites légaux et de se rapprocher du taux moyen pratiqué ou adopté dans d'autres pays européens.

Notre collègue député Jean-François Lamour, exprimant un avis personnel dans son rapport d'information conjoint avec Aurélie Filipetti154(*), a ainsi proposé d'établir un prélèvement global155(*) de 20 % du PBJ pour l'ensemble des paris et jeux autorisés, tout en relevant le taux plafond du TRJ de 85 % à 90 %. L'AFJEL, dans son livre blanc précité, formule une proposition très proche : 20 % du PBJ pour les paris sportifs et le poker, et 38 % pour les paris hippiques, là aussi accompagné d'une augmentation du plafond du TRJ, à un niveau entre 90 % et 95 %.

Un tel prélèvement de 20 % du PBJ serait identique à celui prévu au Danemark ou dans le Land du Schleswig-Holstein, mais supérieur156(*) à ceux en vigueur en Italie (3 % à 20 % du PBJ selon les jeux), à Gibraltar (1 % du chiffre d'affaires) et à Malte (jusqu'à 5 % du PBJ selon la licence), et inférieur à ceux de l'Espagne (22 % à 25 % du PBJ, auquel s'ajoutent les taxes régionales) et de la Grèce (30 %).

Par rapport à la situation française actuelle, il représenterait toutefois un allègement très important des prélèvements publics, de l'ordre de 87,8 % pour les paris sportifs157(*), en retenant de part et d'autre l'hypothèse - certes simplificatrice - d'un TRJ réel équivalent au plafond, de 85 % ou 90 % selon le cas.

Il est vraisemblable qu'un tel allègement renforcerait sensiblement la pérennité économique et l'attractivité des opérateurs alternatifs. Votre rapporteur estime cependant que le risque de perte de recettes pour l'Etat serait trop grand, au moins pendant les deux premières années de mise en oeuvre, et en tout état de cause incompatible avec le contexte budgétaire actuel, qui n'offre absolument aucune marge de manoeuvre.

Votre rapporteur se veut donc prudent en ce domaine. Si le PBJ est retenu, il appartiendra au Gouvernement de décider s'il choisit de redynamiser et consolider le marché légal, le cas échéant au prix d'une moins-value fiscale à moyen terme, ou de préserver autant que possible les recettes des différents affectataires et de l'Etat en particulier en appliquant une stricte équivalence des taux.

Si l'assiette des mises est maintenue, il pourrait être envisagé de restaurer le principe d'harmonisation des taux entre paris, auquel l'article 34 de la loi de finances pour 2011 a mis fin, ce qui impliquerait d'abaisser le taux des prélèvements fiscaux sur les paris sportifs de 5,7 % à 4,6 %. Cette diminution permettrait aux opérateurs de rééquilibrer quelque peu leur compte de résultat et contribuerait à enrayer la chute des mises.

Proposition 11 : Si l'assiette du PBJ est mise en oeuvre, il appartient au Gouvernement de fixer le nouveau taux du prélèvement, dans le cadre d'un arbitrage entre la sécurité fiscale à court terme et une possible redynamisation du marché légal.

Si l'assiette des mises est maintenue, le taux de prélèvement fiscal applicable aux paris sportifs pourrait être aligné sur le nouveau taux des paris hippiques, soit 4,6 %.

c) Les incertitudes entourant la TVA

Plusieurs opérateurs français, mais aussi des représentants des joueurs de poker, ont signalé à votre rapporteur un problème qui aurait trait aux disparités de taux de TVA en Europe.

Pour obtenir l'agrément, les opérateurs ne sont pas contraints d'être domiciliés en France, mais doivent le cas échéant désigner un représentant fiscal sur le territoire, qui acquitte à leur place les prélèvements obligatoires prévus par le régime fiscal français. Il y aurait donc une distorsion de concurrence entre les opérateurs domiciliés en France et ceux, nombreux, ayant établi leur siège social et fiscal à l'étranger et en particulier à Malte.

Votre rapporteur considère cependant que ces craintes - au demeurant souvent imprécises - sont infondées, du moins jusqu'au 13 mai 2012.

Il convient tout d'abord de rappeler que dans le cadre de la transposition du « paquet TVA » de 2008158(*), les règles de territorialité de la TVA intracommunautaire ont évolué au 1er janvier 2010159(*), essentiellement pour les services entre prestataire et preneur. Sauf dérogations expresses160(*), la prestation de services entre entreprises (services dits « B2B ») est en principe imposée à l'endroit où le preneur est établi, alors que les services fournis à des consommateurs finaux et particuliers (services « B2C »), tels que les jeux en ligne, sont imposés au lieu d'établissement (siège économique ou établissement stable161(*)) du prestataire.

Un opérateur de jeux établi en France acquitte donc normalement la TVA française, que le client soit domicilié en France ou dans un autre Etat membre. La fourniture de jeux est également située en France lorsque l'opérateur est établi hors de l'Union européenne et que le client non assujetti est domicilié en France.

Il n'y a cependant aujourd'hui pas de distorsion de concurrence au profit d'Etats appliquant un taux de TVA inférieur. En effet, conformément aux dispositions de l'article 135 de la directive du 28 novembre 2006162(*) (dite « directive TVA »), l'article 261 E du code général des impôts, tel que modifié par l'article 53 de la loi du 12 mai 2010, a étendu à l'ensemble des opérateurs de jeux en ligne l'exonération partielle de TVA dont bénéficiaient déjà les opérateurs historiques pour les jeux de loterie et de grattage et les paris hippiques et sportifs.

Les rémunérations perçues par les organisateurs et les intermédiaires qui participent à l'organisation de ces jeux demeurent cependant soumises à la TVA. A la suite d'un amendement de notre collègue député Yves Censi, cette exonération a été limitée à deux ans (y compris pour la FdJ et le PMU) à compter de la promulgation de la loi, soit jusqu'au 12 mai 2012.

Ce régime est toutefois transitoire et, s'agissant des services de télécommunication, de radiodiffusion ou de télévision et des services électroniques fournis aux consommateurs, la directive précitée du 12 février 2008 prévoit d'évoluer, à compter de 2015163(*), vers un principe d'imposition sur le lieu de résidence du consommateur. La situation est donc la suivante :

- du 13 mai 2010 au 12 mai 2012, l'organisateur de jeux établi en France est redevable de la TVA sur sa rémunération en France, et exonéré pour son produit d'exploitation ;

- du 13 mai 2012 au 31 décembre 2014, l'organisateur établi en France sera redevable de la TVA en France sur l'ensemble de ses revenus, soit son produit d'exploitation et sa rémunération ;

- à compter du 1er janvier 2015, l'organisateur sera redevable de la TVA sur tous ses revenus quel que soit son lieu d'établissement, dès lors que le joueur sera domicilié en France ou y résidera.

Votre rapporteur en conclut que les difficultés soulevées par les opérateurs concernent :

- l'application de la TVA au produit d'exploitation entre le 13 mai 2012 et le 31 décembre 2014, dont il résultera une possible discordance au détriment des opérateurs établis en France ;

- l'application actuelle de la TVA à d'autres prestations que les jeux en ligne, pour les opérateurs établis en France. Ce problème est toutefois avant tout lié au régime communautaire, qui encadre les taux de TVA et le champ des exonérations.

Votre rapporteur considère donc que le Gouvernement pourrait étudier l'opportunité d'une prolongation du régime d'exonération du produit d'exploitation jusqu'au 31 décembre 2014.

Proposition 12 : Afin d'éviter de possibles distorsions de concurrence, étudier l'opportunité d'une prolongation jusqu'au 31 décembre 2014 du régime actuel d'exonération de TVA du produit d'exploitation des opérateurs de jeux en ligne, figurant dans l'article 261 E du code général des impôts.

d) Assurer le partage entre communes du prélèvement sur les hippodromes

Le droit existant (article 47 de la loi) est favorable aux communes sur le territoire desquelles est implanté un hippodrome. Il pourrait néanmoins être utile et surtout plus juste de verser le produit du prélèvement aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) sur le territoire desquels est implanté l'hippodrome, à charge pour les communes concernées de répartir ensuite entre leurs membres le produit correspondant.

Pour limiter les abus, notre collègue député Jean-François Lamour, a, dans son rapport d'information conjoint avec Aurélie Filipetti, proposé un dispositif préventif selon lequel chaque EPCI devrait reverser chaque année à ses communes membres une fraction, qui ne pourrait être inférieure à 50 %, des sommes perçues. Le montant de cette fraction serait, de plus, fixé par une délibération du conseil de l'EPCI prise à la majorité qualifiée des deux tiers de ses membres. Elle serait, enfin, répartie selon des critères fixés librement par une délibération prise dans les mêmes conditions de majorité qualifiée.

Votre rapporteur tend à partager cette préconisation de notre collègue député Jean-François Lamour.

Proposition 13 : Verser le produit du prélèvement sur les hippodromes à l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sur le territoire duquel est implanté l'hippodrome, plutôt qu'à la commune.

e) Supprimer le prélèvement « pre flop » sur le poker ?

Plusieurs opérateurs et associations de joueurs de poker en ligne ont sensibilisé votre rapporteur au fait que les modalités d'application de l'imposition des mises contreviennent à l'usage du « no flop no drop » du Texas Hold'em et de l'Omaha Poker, selon lequel l'opérateur ne prélève aucune commission sur le pot lorsque la partie s'est terminée « pre flop », c'est-à-dire avant que ne soit montré le « flop164(*) ».

La loi du 12 mai 2010, en ses articles 47 et 48, n'impose pas explicitement de prélever sur le tour pre-flop puisqu'elle dispose simplement que l'assiette est constituée du montant des sommes engagées par les joueurs, des gains réinvestis sous forme de nouvelles mises et, s'agissant des tournois, du ou des droits d'entrée acquittés. L'interprétation règlementaire est cependant large et conduit à taxer l'ensemble des mises, sous réserve de l'exception prévue par l'article 6 du décret précité du 29 juin 2010, qui exclut de l'assiette les mises non suivies du dernier joueur, placées au-delà du montant de la dernière enchère.

En pratique cependant, nombre d'opérateurs agréés (Betclic, Partouche, Pokerstars...) se sont engagés en 2011 à prendre à leur charge l'éventuel prélèvement pre-flop.

Votre rapporteur juge donc que l'alternative pourrait être la suivante :

- si le statu quo devait prévaloir en matière d'assiette et de taux, modifier le décret du 29 juin 2010 pour supprimer explicitement le prélèvement pre flop ;

- en cas d'évolution (souhaitable) du régime fiscal, ne pas modifier le décret et laisser les opérateurs libres de leur politique tarifaire, et le cas échéant d'arbitrer entre leur marge, un léger relèvement du rake et le maintien du prélèvement pre flop.

Proposition 14 : Modifier le décret du 29 juin 2010 pour supprimer explicitement le prélèvement pre flop sur les parties de poker, dans l'hypothèse où le régime de prélèvements demeurerait inchangé.

f) Consolider la fiscalisation des gains des joueurs assimilables à des professionnels

Les gains réalisés à l'occasion de la participation, même habituelle, à des jeux de hasard, paris ou jeux de table ne sont en principe pas imposables, sauf indirectement, lorsqu'ils sont utilisés aux fins d'accroissement du patrimoine taxable. Ce principe légitime est notamment justifié par l'aléa inhérent au gain et le caractère de loisir de cette activité.

Une proportion importante des mises est toutefois concentrée sur un petit nombre de joueurs et parieurs, ainsi qu'il a été exposé dans la première partie du présent rapport. Certains d'entre eux, en particulier dans le domaine du poker, consacrent une grande partie de leur temps à une pratique élaborée du jeu, sans exercer d'activité professionnelle, et en tirent l'essentiel de leurs revenus, et le cas échéant la notoriété. Joueurs de référence, ils deviennent en quelque sorte des « professionnels du jeu », et sont d'ailleurs souvent domiciliés à l'étranger.

L'administration fiscale est toutefois susceptible d'avoir une approche pragmatique et de se fonder sur un faisceau d'indices pour requérir l'imposition des gains à l'impôt sur le revenu, dans la catégorie des bénéfices non commerciaux. De même, ils peuvent être requalifiés en dons manuels taxables lorsque le gagnant en fait profiter ses proches.

Votre rapporteur estime cependant qu'il serait utile de consolider le fondement juridique de la requalification des gains en revenus taxables, afin d'établir plus clairement l'imposition des joueurs et parieurs quasi-professionnels. Une telle mesure aurait également une portée symbolique au regard de l'équité devant l'impôt.

Proposition 15 : Prévoir plus explicitement, dans le code général des impôts, la possibilité de fiscaliser les gains de certains joueurs selon un faisceau d'indices (récurrence des gains, part dans le revenu global, exercice ou non d'une activité professionnelle déclarée et rémunérée...) qui déterminerait leur degré de professionnalisation.

2. Les modalités de plafonnement du taux de retour aux joueurs
a) Un niveau de plafonnement dont l'efficacité reste incertaine

Lors des débats parlementaires sur la loi de 2010, votre rapporteur avait déjà émis quelques doutes sur la pertinence d'un plafonnement du TRJ comme instrument déterminant de lutte contre l'addiction. Cette dernière peut certes être facilitée par un niveau élevé de TRJ, mais il n'en est qu'un facteur parmi d'autres, tels que la stabilité socio-affective, l'isolement, le niveau d'éducation, le rapport à l'argent, la « culture ludique » au sein du groupe ou de la cellule familiale, la volonté de recourir ou non aux modérateurs, etc.

Il s'était également interrogé sur la fixation de ce plafond à 85 %, censé limiter la demande de jeux et sécuriser les recettes fiscales, mais à un niveau nettement inférieur à celui constaté en Europe pour les principaux sites de paris et de poker autorisés. De nombreux opérateurs alternatifs, en particulier ceux représentés au sein de l'AFJEL et de la RGA, se sont ainsi prononcés en faveur du déplafonnement du TRJ ou du relèvement de son plafond à 90 % ou 95 %.

Toutefois, en l'absence de données avérées et fiables établissant si un plafond de TRJ supérieur à 85 % occasionnerait ou non un risque supplémentaire d'augmentation de l'addiction au jeu, votre rapporteur ne se résout pas, pour l'heure, à en recommander le relèvement, et attend les résultats des études demandées par le Gouvernement sur ce sujet.

Proposition 16 : Maintenir le plafonnement du TRJ à 85 %, dans l'attente de résultats crédibles et fiables sur la corrélation et la causalité entre TRJ et addiction.

b) Une règle de calcul inutilement contraignante

L'article 4 du décret n° 2010-605 du 4 juin 2010165(*) prévoit que le TRJ moyen des opérateurs est apprécié agrément par agrément et annuellement (sur la base de l'année civile), mais ne peut faire l'objet d'un dépassement du plafond de 85 % deux trimestres consécutifs.

Ainsi que cela a été évoqué dans la première partie, cette règle s'est en pratique révélée préjudiciable à l'attractivité des sites, en particulier dans le domaine des paris sportifs dont la saisonnalité est très marquée. Le dépassement ponctuel du plafond à la faveur d'une compétition importante implique donc d'attendre au moins trois mois et un jour pour procéder à un nouveau dépassement. Lorsque deux événements de grande ampleur se succèdent à un terme rapproché - typiquement les grandes compétitions internationales organisées à la fin du deuxième trimestre et durant l'été166(*) -, l'opérateur est contraint de réaliser un arbitrage qui peut, selon sa stratégie, être commercialement et financièrement sous-optimal.

La plus-value apportée par la règle des deux trimestres consécutifs en termes de fiabilité du contrôle des obligations des opérateurs et de lutte contre l'addiction ne paraît cependant pas évidente. Il semble donc souhaitable de supprimer cette règle et d'accorder davantage de liberté aux opérateurs dans la gestion de leur TRJ, sans naturellement remettre en cause le respect du plafond sur l'année civile. De même, les opérateurs continueraient d'être tenus d'adresser à l'ARJEL un rapport trimestriel sur l'évolution de leur TRJ.

Proposition 17 : Assouplir les modalités de contrôle du TRJ en supprimant la règle des deux trimestres consécutifs, sans remettre en cause le principe du strict plafonnement sur l'année civile.

3. Une meilleure équité concurrentielle dans le secteur hippique
a) L'abondement des gains entre courses

Bien que votre rapporteur se félicite du rôle essentiel joué par le PMU auprès de la filière équine, il continue de plaider pour que l'ouverture du marché des courses à de nouveaux opérateurs de paris se fasse dans le respect du droit de la concurrence. Il observe que l'Autorité de la concurrence s'est prononcée (cf. supra, première partie) sur la question de la mutualisation de la masse du réseau physique et de la masse du réseau en ligne, alors que ce sujet fait l'objet de tensions entre opérateurs de paris hippiques167(*).

Mais la mobilisation des nouveaux entrants ne suffit pas à justifier une révolution en la matière, surtout qu'aucune infraction au droit de la concurrence n'est ici relevée, que les taux de redistribution peuvent être attractifs même avec des masses modestes et, enfin, qu'une évolution pourrait déstabiliser l'équilibre économique du PMU. En effet ce dernier est le fondement principal du financement de la filière cheval en France. Il serait donc préférable, d'autant que la forme mutuelle des paris hippiques ne l'interdit pas, de permettre le recours, à titre exceptionnel et sous de strictes conditions, à l'abondement des gains entre les courses, comme le recommande d'ailleurs l'Autorité de la concurrence.

Selon cette dernière, pour « compenser son désavantage concurrentiel par rapport au PMU sur le rapport proposé pour une combinaison gagnante dans l'ordre, un opérateur n'enregistrant que peu de mises, et donc peu de combinaisons jouées, pourra s'appuyer sur le fait qu'il enregistrera mécaniquement plus rarement une combinaison gagnante dans l'ordre que le PMU. Ainsi, en l'absence de gagnant dans l'ordre sur une course donnée, il lui sera possible de redistribuer les sommes qui auraient normalement été affectées à la rémunération du gagnant dans l'ordre de cette course aux gagnants dans l'ordre des paris organisés sur d'autres courses, augmentant ainsi le rapport ordre de ces dernières, plutôt que de les redistribuer aux gagnants de rang inférieur ». D'après une étude du cabinet MAPP réalisée à la demande du PMU et produite dans le cadre de l'instruction de l'avis de l'Autorité de la concurrence, des mécanismes d'abondement peuvent permettre à un opérateur de taille réduite d'offrir en théorie des rapports ordre de l'ordre de ceux du PMU.

Il s'agirait donc de modifier l'article 11 de la loi en vue d'autoriser de tels mécanismes d'abondement, prenant la forme d'un report, en l'absence de gagnant, des sommes normalement affectées à la combinaison gagnante sur une ou plusieurs courses ultérieures.

Proposition 18 : Permettre le recours, à titre exceptionnel et sous de strictes conditions, à l'abondement des gains entre les courses.

b) Améliorer les conditions de mise à disposition des images

Par ailleurs, votre rapporteur propose, de manière à garantir une meilleure équité concurrentielle, d'améliorer les conditions de mise à disposition des images des courses auprès de l'ensemble des opérateurs agréés de paris hippiques en ligne. Des dysfonctionnements ont été signalés et ne doivent pas se reproduire. Un effort particulier est donc attendu en la matière de la part du PMU et surtout des deux sociétés mères de courses de chevaux, propriétaires des droits sur les images et les données des courses.

Proposition 19 : Garantir des conditions satisfaisantes de mise à disposition des images des courses.

c) Garantir la prévention des conflits d'intérêt

De plus, votre rapporteur souhaite que, dans un but prophylactique, les sociétés mères de courses soient invitées à publier leurs règles de prévention des conflits d'intérêts. Une telle disposition permettrait de prévenir plus efficacement les risques en la matière.

Proposition 20 : Contraindre les sociétés mères de courses à rendre public leurs règles de prévention des conflits d'intérêts.

Pour autant, votre rapporteur n'éprouve pas d'inquiétudes majeures quant au lancement par une filiale du PMU d'un quotidien hippique, dénommé « Gény courses », à destination des parieurs et des amateurs de courses de chevaux. En effet, l'entrée sur le marché de ce quotidien hippique présente peu de risques. Comme l'a indiqué le PMU à votre rapporteur, le système français des paris hippiques étant fondé sur le principe du pari mutuel, « les choix de jeu des parieurs, influencés ou non par les médias, n'ont aucun impact sur l'économie des opérateurs. Il faut d'ailleurs remarquer que le groupe de presse qui détient le quasi-monopole de l'information hippique écrite est également opérateur de paris hippiques sans que ni la puissance publique ni l'Institution des courses n'aient jamais soulevé à ce stade un quelconque soupçon de conflit d'intérêt ».

Le pari mutuel, du fait de ses modalités de fonctionnement, réduit les risques de conflit d'intérêt chez les opérateurs, contrairement au pari à cote. Ce principe est d'ailleurs consacré par l'article 4 de la loi du 12 mai 2010 qui dispose que l'opérateur doit avoir « un rôle neutre et désintéressé quant au résultat du pari ». En effet, dans la forme mutuelle de pari, les enjeux recueillis sur un pari donné (principe de collecte des enjeux), sont après déduction des prélèvements prévus par la législation et la réglementation en vigueur, répartis par l'opérateur entre les gagnants (principe de répartition entre les parieurs gagnants). En pari mutuel, les parieurs jouent donc les uns contre les autres et l'opérateur ne remplit en quelque sorte qu'un rôle passif et mécanique. Il est donc réputé neutre et désintéressé quant au résultat du pari.

Ce n'est pas le cas pour les paris à cote, où l'opérateur propose aux joueurs avant ou pendant le déroulement des épreuves sportives, des cotes correspondant à sa propre évaluation des probabilités de survenance des résultats des compétitions. Les parieurs jouent donc dans ce cas contre l'opérateur, ce dernier étant donc directement intéressé au résultat de l'épreuve.

Ainsi, le fait qu'un opérateur de pari mutuel contribue directement ou indirectement à la diffusion de pronostics, ne remet pas en cause sa neutralité. En effet, quelle que soit la pertinence du pronostic, la part des prélèvements revenant aux différents attributaires, en ce compris celle de l'opérateur, étant ainsi précomptée sur les enjeux engagés, le solde disponible revient en totalité aux parieurs gagnants. Dès lors que ces gagnants soient, en fonction de l'arrivée de l'épreuve, nombreux ou pas, il ne peut en aucun cas en résulter un quelconque bénéfice pour l'opérateur.

Votre rapporteur recommande toutefois de suivre la politique commerciale du PMU avec la vigilance de rigueur. La lisibilité en la matière est nécessaire, d'autant plus que la diversification de l'activité du PMU doit avoir pour traduction l'effectivité des retours vers la filière équine.

d) Les pistes écartées par votre rapporteur

Cet aspect du fonctionnement de la filière cheval française conduit également votre rapporteur à écarter la voie du droit au pari s'agissant des courses hippiques. A la différence du monde des compétitions sportives qui a toujours pu se développer indépendamment des paris, les courses de chevaux se sont en effet accompagnées dès leur origine de prises de paris. Il s'agit même d'une de leurs raisons d'être. L'existence d'un retour vers la filière équine par l'entremise du résultat net du PMU conforte la faible pertinence du droit au pari dans le monde hippique.

En outre, votre rapporteur précise ne pas souhaiter que l'ARJEL émette des avis sur les conventions entre les sociétés de courses et les opérateurs de paris hippiques : un tel rôle ne correspond pas, en effet, à ses missions de régulateur.

4. Clarifier les relations entre l'Etat et les deux opérateurs historiques

Ainsi qu'il a été exposé dans la première partie du présent rapport d'information, l'important retard pris dans l'établissement des conventions pluriannuelles entre l'Etat et les deux opérateurs « historiques », prévues par l'article 66 de la loi, n'est pas acceptable. Ces conventions doivent intervenir pour préciser les conditions dans lesquelles ils organisent et exploitent les jeux et paris, dans le respect des objectifs d'intérêt général inhérents à la politique d'encadrement des jeux, et déterminer les modalités de fixation des frais d'organisation et de couverture des risques d'exploitation auxquels les deux opérateurs sont exposés.

Proposition 21 : Aboutir rapidement à la conclusion de la convention entre l'Etat et la Française des jeux et de celle entre l'Etat et le PMU.

II. LA PROTECTION DES PUBLICS VULNÉRABLES

A. LE PROCESSUS D'INSCRIPTION DES JOUEURS

Les contraintes inhérentes au processus d'inscription sur un site de jeu agréé sont justifiées par la nature particulière de cette activité, qui mêle loisir et argent. La lourdeur et la lenteur de la procédure peuvent cependant se révéler contre-productives et être un facteur de déperdition des joueurs : au-delà d'un certain seuil de « tolérance » à la complexité et au temps de validation définitive de son compte, le joueur peut être conduit, dans le meilleur des cas, à rendre son compte inactif, mais aussi tenté de se tourner vers une offre illégale dont les obligations et vérifications d'identité seront limitées.

Votre rapporteur considère donc qu'il serait souhaitable d'assouplir quelque peu les modalités d'inscription, sans aucunement remettre en cause la nature des contrôles ni le respect des exigences d'ordre public. Il ne s'agit donc pas de revenir sur le principe de l'envoi de documents d'identification ni d'un code secret permettant de mettre fin au statut provisoire du compte joueur. Les deux modifications réglementaires suivantes pourraient ainsi être insérées dans l'article 5 du décret du 19 mai 2010168(*) :

- prévoir que l'opérateur puisse adresser au joueur son code secret par tout moyen et non pas exclusivement par courrier. Ce code pourrait ainsi être adressé par sms, comme c'est généralement le cas pour la validation d'un virement bancaire. Il en résulterait cependant une absence de garantie sur la domiciliation renseignée par le joueur lors de sa pré-inscription. En contrepartie, la copie d'un justificatif de domicile pourrait donc être exigée lors de cette première étape ;

porter de six semaines à deux mois le délai de conversion du compte joueur, c'est-à-dire celui durant lequel le joueur peut saisir son nouveau code secret pour accéder à un compte définitif. L'allongement de ce délai, par alignement sur celui de l'envoi complet des pièces justificatives après ouverture d'un compte provisoire, permettrait de réduire le risque de déperdition sans affaiblir la protection des publics vulnérables.

Proposition 22 : Assouplir à la marge les modalités réglementaires d'inscription du joueur en :

- prévoyant que l'opérateur puisse adresser au joueur son code secret par tout moyen, et non pas exclusivement par courrier. Le cas échéant, une copie d'un justificatif de domicile pourrait être exigée lors de la pré-inscription ;

- portant de six semaines à deux mois le délai d'activation du code secret pour la conversion du compte provisoire en compte définitif.

B. LE RENFORCEMENT DES DISPOSITIFS DESTINÉS À LA PROTECTION DES MINEURS

1. Des limites inhérentes au dispositif

Lors de l'examen du projet de loi, votre rapporteur a approuvé les « garde-fous » proposés par le Gouvernement destinés à faire respecter le principe d'interdiction de jeu des mineurs et qui tendaient ainsi à ne pas se contenter de la simple déclaration sur l'honneur du joueur.

Il avait néanmoins noté les limites inhérentes à ces dispositifs compte tenu des possibilités offertes par Internet. En particulier, rien n'empêche un mineur de substituer la carte d'identité d'un majeur et d'en envoyer copie à l'opérateur de jeu.

Dans les cas problématiques soulevés par certains interlocuteurs de votre rapporteur en matière de protection des mineurs, il convient à cet égard de souligner qu'il s'agit souvent de joueurs contrevenant à la loi, soit parce qu'ils envoient des documents d'identité falsifiés, soit parce qu'ils renseignent de façon mensongère une date de naissance au moment de leur pré-inscription.

2. Des pistes d'amélioration néanmoins envisageables

En dépit de ces limites inhérentes au dispositif, trois voies d'amélioration pourraient être envisagées.

1) La première consisterait à mener une réflexion sur la possibilité d'impliquer le secteur bancaire aux vérifications préalables à l'ouverture définitive d'un compte joueur, afin de s'assurer que les mineurs entre 16 et 18 ans, possédant un compte en banque, ne puissent s'inscrire sur les sites de jeux en ligne.

Votre rapporteur ne minimise pas les risques d'alourdissement de la procédure d'ouverture des comptes joueurs et les difficultés qu'un tel croisement d'informations pourrait entraînerait au regard, d'une part, du secret bancaire et, d'autre part, des dispositions prévues par la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Néanmoins, votre rapporteur souhaite qu'une réflexion soit menée sur la faisabilité d'une telle proposition.

Proposition 23 : Mener une réflexion sur la faisabilité d'une association du secteur bancaire aux procédures de vérification de l'identité du joueur afin d'éviter que des mineurs, âgés entre 16 et 18 ans, titulaires d'un compte bancaire, puissent s'inscrire sur les sites de jeu en ligne.

2) Pourrait également être envisagée la limitation des dépôts sur le compte joueur, pendant la période de pré-inscription, c'est-à-dire tant que l'opérateur n'a pas procédé aux procédures d'identification du joueur et que le compte définitif n'a pas été ouvert.

Cette mesure permettrait de protéger tant les mineurs qui tentent de jouer pendant la période de pré-inscription que les personnes interdites de jeu qui, malgré leur interdiction, essaient de s'inscrire.

La limite de dépôt pourrait être déterminée en fonction du montant moyen des dépôts réalisés pendant la période de pré-inscription.

Proposition 24 : Limiter les dépôts sur le compte joueur pendant la période de pré-inscription.

3) Votre rapporteur propose, enfin, d'interdire le pré-remplissage de la date de naissance et du mot de passe, demandés à chaque visite sur le site de l'opérateur.

Le système du pré-remplissage proposé actuellement par certains opérateurs n'est pas, comme cela a été indiqué précédemment, en tant que tel contraire à la lettre de l'article 5 de la loi du 12 mai 2010. Il atténue, cependant, fortement le dispositif de protection des mineurs.

Proposition 25 : Interdire le pré-enregistrement de la date de naissance et du mot de passe des joueurs inscrits.

C. LA PUBLICITÉ : UN ÉQUILIBRE GLOBAL À MAINTENIR, DES ADAPTATIONS TECHNIQUES À ENVISAGER

1. Un équilibre général qui ne doit pas être modifié

Comme l'a rappelé votre rapporteur, la finalité recherchée en matière de communications commerciales, au moment de l'examen du projet de loi, était de proposer un dispositif proportionné qui concilie deux exigences : d'une part, faire de la publicité un outil privilégié de promotion de l'offre légale au détriment des sites illégaux et, d'autre part, encadrer celle-ci pour protéger les populations les plus vulnérables, notamment les mineurs.

Par les dispositions de l'article 7 de la loi du 12 mai 2010, le souhait du législateur était ainsi d'éviter tout abus en interdisant la diffusion de messages publicitaires à proximité des émissions « jeunesse », tout en préservant l'intérêt économique de l'offre légale.

Sauf forte évolution des pratiques en la matière et sous réserve des conclusions du rapport sur les conséquences de la publicité qui sera remis au Parlement au mois de novembre prochain, votre rapporteur n'estime pas souhaitable que cet équilibre soit remis en cause. Il propose, en revanche, certains ajustements.

2. Une évolution encadrée de la diffusion des communications commerciales dans les salles de cinéma

Compte tenu des dispositions de la l'article 7 de la loi du 12 mai 2010, qui n'autorise les communications commerciales en faveur des jeux qu'à l'occasion de la diffusion de films interdits aux moins de 18 ans, le secteur cinématographique subit, de fait, comme cela a été indiqué dans la première partie du présent rapport, une impossibilité quasi totale de diffuser de la publicité en faveur des jeux d'argent.

Cette tendance ressort d'ailleurs de l'analyse précitée menée par l'institut Kantar Media sur les investissements publicitaires dans le secteur des jeux. Les annonceurs du secteur des jeux n'utilisent pas les salles de cinéma dans leurs campagnes publicitaires, alors que ce média représente 1 % du marché publicitaire dans son ensemble.

Le secteur cinématographique apparaît ainsi comme le support publicitaire le plus fortement pénalisé par les dispositions de la loi du 12 mai 2010.

Rien ne justifiant cette différence de traitement, votre rapporteur souhaite qu'une évolution encadrée de la diffusion des communications commerciales dans les salles de cinéma soit envisagée.

Afin de concilier l'intérêt économique de ce secteur et l'objectif de protection des mineurs, votre rapporteur propose de permettre la diffusion de messages commerciaux lors des séances les plus faiblement fréquentées par les mineurs, ce qui suppose au préalable une étude détaillée de la fréquentation des salles de cinéma en fonction des tranches d'âge des spectateurs.

Proposition 26 : Assouplir l'encadrement de la publicité en faveur des jeux dans les salles de cinéma en fonction des plages horaires fréquentées par les mineurs.

3. L'extension, si nécessaire, des pouvoirs du CSA pour lutter contre la dénaturation des émissions sportives et la « publicité clandestine »

En matière audiovisuelle, le Conseil a fait part à votre rapporteur de ses difficultés d'intervention en cas de dénaturation des émissions sportives ou de « publicité clandestine » en faveur d'un opérateur, faute de fondement juridique clair.

Comme cela a été indiqué dans la première partie du rapport, le CSA a donc demandé la signature de chartes déontologiques aux acteurs concernés.

Si ces chartes ne voient pas le jour ou si les engagements pris sont insuffisants, votre rapporteur estime qu'une extension du champ de compétences du CSA en la matière pourrait être envisagée afin de préciser que :

1) le CSA s'assure que l'évocation des paris sportifs dans les programmes consacrés à l'information sportive et les retransmissions de compétitions sportives n'aboutit pas à une dénaturation de ces programmes, caractérisée notamment par une promotion de l'activité de paris, une incitation faite au public à jouer ou la citation d'une cote ;

2) il doit être fait référence à une cote moyenne ou, à défaut, à plusieurs cotes émanant de différents opérateurs, lorsque des cotes sont évoquées dans une émission parrainée par un opérateur de paris sportifs.

Proposition 27 : Etendre, si nécessaire, le champ de compétences du CSA pour lutter contre la dénaturation des émissions sportives ou la « publicité clandestine » en faveur d'un opérateur.

4. Une adaptation des modalités d'affichage des messages sanitaires sur certains supports publicitaires

S'agissant des messages de mise en garde contre le jeu excessif, il est aujourd'hui prévu que toutes les communications commerciales en faveur d'un opérateur de jeux d'argent et de hasard doivent être assorties d'un message de mise en garde contre les risques liés au jeu. Une seule dérogation est aujourd'hui prévue : les publicités sur les articles de sport.

Or l'affichage de ce message est assez délicat pour d'autres supports publicitaires : les placements de produits, la publicité autour ou sur les terrains de sport, certains liens commerciaux de petite taille sur Internet, les petits objets - support publicitaire (les stylos, par exemple).

Trois voies d'évolution sont possibles :

- une interdiction pure et simple de la publicité sur ces supports ;

- une dérogation au principe d'affichage du message sanitaire ;

- une adaptation au cas par cas.

Compte tenu de la diversité de ces supports, votre rapporteur opte pour la troisième proposition.

Proposition 28 : Adapter les modalités d'affichage des messages sanitaires sur les supports commerciaux ne permettant pas techniquement de répondre aux obligations actuelles.

De façon plus générale, il souhaite que puisse être menée une réflexion sur la possibilité d'interdire la publicité en faveur des jeux à proximité des établissements scolaires.

5. L'encadrement des offres commerciales et des « bonus »

Lors de l'examen du projet de loi, de fortes inquiétudes avaient été exprimées concernant les offres commerciales ou « bonus » proposés par certains opérateurs de jeu, en raison de la forte incitation à (re)-jouer qu'elles pouvaient constituer.

Les opérateurs de jeu peuvent, en effet, user de différentes techniques commerciales tendant à augmenter l'attractivité du jeu :

- l'abondement de compte : l'opérateur augmente le solde du compte joueur ;

- l'abondement de mise : l'opérateur augmente la mise du joueur ;

- l'abondement de gain : l'opérateur complète le gain du joueur.

Certains interlocuteurs de votre rapporteur ont attiré l'attention sur les modalités parfois très peu transparentes de calcul de ces « bonus », ainsi que sur leurs conditions d'octroi qui peuvent fortement inciter à rejouer (obligation d'utilisation dans un délai très court, offre accordée au joueur perdant, ...).

En vertu du IV de l'article 34 de la loi du 12 mai 2010, l'ARJEL peut, par décision motivée, limiter ces offres commerciales comportant une gratification financière des joueurs. Selon l'ARJEL, 32 courriers de demandes d'information ont été adressés aux opérateurs, notamment sur leur politique commerciale et en particulier sur les bonus attribués lors de la première inscription.

En outre, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) peut à tout moment enquêter sur les pratiques commerciales, stratégies de communication et offres de bonus des opérateurs. Elle a ainsi engagé un tel contrôle auprès des sites de poker en octobre 2011.

Votre rapporteur souhaite que, très rapidement, l'ARJEL utilise ses prérogatives pour davantage encadrer ces offres commerciales et bonus qui peuvent contribuer, dans certains cas, au développement d'une pratique de jeu excessive.

Proposition 29 : Encadrer davantage les offres commerciales et les bonus.

D. VERS UNE AUGMENTATION PROGRESSIVE DE LA CONSULTATION DU FICHIER DES INTERDITS DE JEU

1. Les effets contreproductifs d'un allègement de la procédure d'inscription sur la liste des interdits de jeu

Dans un objectif de lutte contre le jeu excessif, de nombreux interlocuteurs de votre rapporteur ont émis le souhait d'un allègement de la procédure d'interdiction volontaire de jeux.

La démarche est aujourd'hui la suivante : le joueur (en « dur » ou en ligne) adresse sa demande manuscrite soit directement auprès de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur, soit dépose celle-ci auprès des services de police qui reçoivent le joueur pour un entretien. Si la demande parvient directement au bureau des cercles et jeux, elle est transmise aux services de police concernés afin qu'ils convoquent l'intéressé.

Cette démarche peut paraître assez lourde et dissuasive, cependant elle paraît indispensable à votre rapporteur : le déplacement physique de la personne concernée est nécessaire pour vérifier l'identité du joueur et s'assurer de l'absence de toute contrainte dans la démarche. Elle revêt, en outre, un caractère symbolique fort et permet ainsi une responsabilisation du joueur.

2. Des aménagements techniques envisageables du dispositif de consultation du fichier des interdits de jeu par les opérateurs

Des aménagements pourraient, en revanche, être envisagés s'agissant de la consultation du fichier des interdits de jeu par les opérateurs.

Il conviendrait, tout d'abord, d'augmenter progressivement la fréquence de consultation obligatoire du fichier des interdits de jeu, afin d'éviter les difficultés actuelles liées au décalage temporel entre l'entrée en vigueur d'une exclusion de jeu et les requêtes opérées par les opérateurs.

Cette évolution paraît d'autant plus envisageable que le ministère de l'intérieur est en train de faire évoluer son dispositif informatique afin de pouvoir mettre en place une application sécurisée permettant aux casinos, aux cercles de jeux et aux sites agréés par l'ARJEL d'accéder en temps réel à la liste des interdits de jeu.

Proposition 30 : Augmenter progressivement la fréquence de consultation obligatoire du fichier des interdits de jeu.

En ce qui concerne les problèmes d'inversion des noms et prénoms des joueurs qui peuvent conduire un opérateur à autoriser un joueur interdit de jeu à ouvrir un compte, votre rapporteur rappelle, en premier lieu, que l'opérateur est normalement tenu de vérifier la pièce d'identité du joueur.

Néanmoins, afin d'éviter ces erreurs, un dispositif d'alerte pourrait être mis en place par l'ARJEL. En effet, selon les données recueillies par votre rapporteur, l'application informatique de l'ARJEL prévoit aujourd'hui le rapprochement de données totalement identiques, et ce de manière cumulative (nom + prénom + date de naissance - jour + mois + année - + lieu de naissance - ville + département ou ville + pays pour les lieux de naissance à l'étranger). Un dispositif d'alerte pourrait permettre de mettre en garde les opérateurs dès lors qu'un seul ou deux champs de contrôle seulement diffèrent des données du fichier.

Proposition 31 : Mettre en place des dispositifs d'alerte afin d'éviter les problèmes d'inversion (volontaires ou non) des noms et prénoms des joueurs qui faussent aujourd'hui la consultation du fichier des interdits de jeu.

De façon plus générale, votre rapporteur souhaite qu'une réflexion soit menée sur les moyens techniques pouvant être envisagés afin d'étendre le régime des interdits de jeux à l'ensemble du secteur des jeux « en dur ». Aujourd'hui, ce dispositif n'est appliqué qu'aux établissements de jeu.

Votre rapporteur ne minimise cependant pas les difficultés techniques liées à cette proposition compte tenu du nombre important des points de vente du PMU et de la Française des jeux, ainsi que des contraintes liées à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

Il s'agirait, pourtant, d'une avancée importante en matière de lutte contre l'addiction.

Proposition 32 : Etudier les moyens d'étendre le régime des interdits de jeux à l'ensemble du secteur des jeux « en dur ».

E. LA PRÉVENTION ET LA LUTTE CONTRE L'ADDICTION : UN DISPOSITIF LARGEMENT À PARFAIRE

1. Le renouvellement régulier d'études sur les jeux

Comme votre rapporteur l'avait souligné lors de l'examen du projet de loi, l'addiction est un phénomène connu et mesuré lorsqu'elle est liée à des substances (alcool, drogues, cigarettes...), mais beaucoup moins bien cerné en l'absence de substances, et singulièrement en matière de jeu.

C'est pourquoi, pour votre rapporteur, une amélioration permanente de la connaissance sur les pratiques de jeu, le profil socio-économique des joueurs, les conséquences individuelles et collectives du jeu, son coût pour la société, ses liens avec d'autres addictions est indispensable, d'une part, pour prendre l'exacte mesure des conséquences des jeux en matière sociale et de santé publique et, d'autre part, pour adapter de façon pertinente la politique de prévention et de lutte contre l'addiction.

Si votre rapporteur se félicite de la réalisation d'une première étude de prévalence sur le jeu problématique, il encourage le renouvellement régulier de ce type d'études, notamment pour mesurer l'impact de l'ouverture à la concurrence des jeux en ligne sur le comportement des joueurs.

Outre ces études de prévalence régulières, il conviendrait également, comme le soulignait l'INSERM dans son rapport de 2008, de promouvoir des études de cohortes pour mieux connaître les trajectoires des joueurs, développer des études sur le coût social de l'addiction au jeu, et mener des recherches sur les mécanismes en cause dans l'addiction.

A cet égard, votre rapporteur accueille très positivement le programme d'études envisagé par l'INPES pour les prochaines années. Pour l'année 2012, l'INPES a, en effet, prévu d'effectuer des analyses sur les déterminants associés à la pratique des jeux et plus particulièrement à la pratique excessive des jeux en ligne. Au-delà des déterminants sociodémographiques, il s'agira notamment de connaître les motivations des joueurs, le contexte de jeu ou encore les liens avec les autres consommations de substances addictives (alcool, tabac, drogues).

Votre rapporteur encourage, s'agissant des études sur l'impact social du jeu, à impliquer davantage les associations familiales, de consommateurs et de lutte contre le surendettement.

Proposition 33 : Mettre en place une étude de prévalence au jeu problématique dans le secteur des jeux en ligne et renouveler régulièrement ce type de démarche.

2. La nécessité d'une plus grande clarté de l'information des joueurs
a) Revoir le contenu et la présentation des messages sanitaires

Comme cela a été indiqué précédemment, les messages avertissant contre les risques liés au jeu excessif, s'ils ne sont pas remis en cause dans leur principe, ne sont pas pleinement satisfaisants. Ils sont aujourd'hui, trop souvent, confondus avec l'assistance technique de l'opérateur.

Selon les données recueillies auprès de l'INPES, ces messages sanitaires ont été conçus par un groupe de travail comprenant plusieurs experts français, ainsi qu'avec l'aide d'une agence de communication pour les aspects techniques de visibilité. Les travaux de la « commission addiction » mise en place par la mission de préfiguration de l'ARJEL ont également influencé le choix des avertissements retenus.

Néanmoins, de l'aveu même des représentants de l'INPES, ces messages ont dû être produits rapidement compte tenu du calendrier très contraint d'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010 et n'ont pas pu faire l'objet de tests préalables.

C'est pourquoi, l'INPES a prévu d'évaluer les messages sanitaires actuels dans le cadre d'un partenariat avec l'ARJEL, afin notamment de prendre en compte les critiques aujourd'hui formulées à leur égard.

Votre rapporteur accueille très favorablement cette démarche et encourage à cette évaluation des messages de mise en garde et à leur modification si nécessaire. A cette occasion, il souhaite que soit également abordée la question de l'adaptation de leurs modalités d'affichage sur les nouveaux supports informatiques. En effet, comme en matière de communications commerciales, l'encadrement réglementaire très précis de ces dispositions s'avère peu adapté aux nouveaux supports informatiques (smartphones, tablettes informatiques,...).

Proposition 34 : Evaluer et revoir, si nécessaire, les messages sanitaires relatifs à la prévention du jeu excessif et leur modalité d'affichage sur les nouveaux supports informatiques.

Par ailleurs, afin d'assurer une plus grande visibilité et une plus grande compréhension de ces messages, votre rapporteur souhaite que l'ensemble des messages de mise en garde et d'information que les opérateurs doivent proposer aux joueurs (interdiction de jeu des mineurs, avertissements contre le jeu excessif, procédure des interdits de jeu, numéro d'appel) soient regroupés dans une zone spécifique standardisée et placée toujours au même endroit sur le site de jeu.

Proposition 35 : Imposer aux opérateurs de présenter, sur leur site de jeu, une zone dédiée au jeu responsable comprenant l'ensemble des messages de mise en garde et d'information à destination des joueurs.

b) Mettre en place des campagnes de prévention

Enfin, le dispositif d'information à destination des joueurs doit être complété, selon votre rapporteur, par des campagnes nationales de prévention à destination de toute la population. C'est, d'ailleurs, cet objectif qui avait justifié l'affectation d'une fraction des prélèvements sociaux sur les jeux à l'INPES, agence qui propose des campagnes de communication dans le secteur sanitaire.

En effet, dans la mesure où l'accès facilité à certains types de jeux expose désormais toutes les catégories sociales à la pratique du jeu, il apparaît nécessaire de mener des campagnes d'information à destination de l'ensemble de la population.

De ce point de vue, votre rapporteur se félicite de la mise en place prochaine de campagnes de prévention contre le jeu excessif par l'INPES : une campagne radio et Internet est prévue pour la fin de l'année 2011 ; au cours du dernier trimestre 2012, une campagne nationale devrait avoir lieu donnant les informations sur les principaux risques liés à la pratique excessive des jeux en ligne et les recours disponibles.

A terme, votre rapporteur souhaite qu'une véritable politique d'éducation sanitaire et sociale en matière de jeu soit promue au niveau européen.

Proposition 36 : Mettre en place des campagnes régulières d'information et de prévention du jeu pathologique.

3. Renforcer le dispositif des modérateurs de jeu
a) Un juste équilibre à trouver

S'agissant des modérateurs de jeu, votre rapporteur souhaite, à titre liminaire, rappelait le délicat équilibre qui doit être recherché en la matière.

Comme il l'a rappelé dans la première partie du rapport, le dispositif souhaité au moment de l'examen du projet de loi repose sur le principe d'une co-responsabilité de l'opérateur et du joueur : l'opérateur doit proposer des modérateurs de jeu que le joueur doit paramétrer lui-même.

Il convient donc de résister en quelque sorte, en ce domaine, à la tentation de dépasser la logique du modérateur en imposant des limites de jeu non volontaires.

Un tel dispositif pourrait se révéler, en effet, contreproductif. D'une part, compte tenu du profil économique très variable des joueurs, des modérateurs trop « standardisés » risquent d'être inefficaces. D'autre part, comme en matière de procédures d'inscription, de trop fortes contraintes risquent de reporter les joueurs vers l'offre de jeu illégale.

b) S'inspirer des pratiques des « bons élèves »

Néanmoins, des améliorations sont aujourd'hui envisageables, en s'inspirant notamment des dispositifs mis en place aujourd'hui par les « bons élèves » et présentées dans la première partie du rapport. Ainsi, votre rapporteur propose :

1) d'interdire la mise en place de modérateurs comprenant des menus déroulants ou des valeurs par défaut : il apparaît en effet plus pertinent et plus responsabilisant que le joueur lui-même fixe ses limites de jeu ;

2) d'imposer aux opérateurs qu'ils indiquent aux joueurs leur durée de jeu en temps réel.

D'autres modérateurs (notamment la limitation du nombre de dépôts par jour, la limitation des caves et recaves en matière de poker, c'est-à-dire des droits d'entrée dans un tournoi ou le nombre minimal de jetons à acheter, ou encore l'instauration de pauses de jeu notamment au poker) pourraient également être envisagés à titre facultatif. Compte tenu de la limitation hebdomadaire des dépôts et des mises qui existe aujourd'hui, ces dispositifs permettraient, avant tout, une pratique de jeu plus régulière.

Proposition 37 : Interdire la mise en place de modérateurs comprenant des menus déroulants ou des valeurs par défaut et imposer aux opérateurs qu'ils indiquent aux joueurs leur durée de jeu en temps réel.

c) Mener une réflexion sur l'instauration d'un numéro d'identification unique

Pour votre rapporteur, la mise en place d'un numéro d'identification unique attribué à chaque joueur serait réellement de nature à constituer un frein au jeu excessif en permettant un suivi de l'ensemble des sommes dépensées par le joueur.

Cette piste, qui avait notamment été proposée par notre collègue Nicolas About, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales, avait alors été écartée compte tenu des difficultés qu'elle risquait d'entraîner sur le plan pratique et au regard des libertés publiques. Aujourd'hui, un seul numéro d'identification existe, le numéro d'immatriculation de la sécurité sociale.

Une telle mesure dans le domaine des jeux supposerait très probablement la création d'un fichier et la consultation de la CNIL afin d'éviter toute exploitation indésirable de ces numéros d'identification et afin d'apporter des garanties de sécurisation et de cantonnement du fichier.

Sur le plan pratique, de nombreuses questions se poseraient également : qui attribuerait ces numéros ? Qui financerait ce dispositif ? Que faire en cas de perte ?...

Votre rapporteur souhaite que cette piste fasse l'objet d'une réflexion approfondie.

Proposition 38 : Mener une réflexion sur l'instauration d'un numéro d'identification unique des joueurs.

4. La nécessité d'une meilleure articulation entre le numéro d'appel géré par le GIP ADALIS et les autres organismes d'information et d'assistance aux joueurs

Votre rapporteur a pris note des difficultés rencontrées par le GIP ADALIS au moment de la création de la ligne téléphonique dédiée aux joueurs problématiques, ainsi que des mesures que le groupement d'intérêt a mis, ou souhaite mettre, en oeuvre afin d'y remédier.

Ainsi, comme cela a été indiqué précédemment, une enquête de satisfaction de la ligne sera mise en oeuvre à la fin de l'année 2011.

Par ailleurs, la formation des écoutants sera poursuivie. En 2011, deux axes d'approfondissement ont été privilégiés, car particulièrement prégnants dans les appels : les aspects sociaux et les aspects cliniques de la dépendance au jeu.

Votre rapporteur encourage la poursuite de ces initiatives qui doivent permettre de mieux répondre aux attentes des joueurs et de leur entourage.

Il insiste également pour que soit rapidement tranchée la question de la labellisation des autres organismes d'information et d'assistance que peuvent proposer les opérateurs. Il s'agit d'un élément essentiel dans la mesure où l'absence de « labellisation » de ces organismes empêche aujourd'hui le GIP ADALIS d'orienter les joueurs problématiques vers ces structures.

Pour votre rapporteur, le renforcement du GIP ADALIS, parallèlement à la mise en oeuvre d'une procédure de « labellisation » des autres organismes d'information et d'assistance, est nécessaire pour que puisse voir le jour un dispositif reposant sur « deux étages » : une ligne de qualité, financée et gérée par les pouvoirs publics qui puisse renvoyer, dans un second temps, les joueurs vers des associations d'aide labellisées par l'Etat.

Votre rapporteur regrette que ces deux types d'organismes se perçoivent aujourd'hui comme concurrents alors que leur action devrait être complémentaire.

Proposition 39 : Renforcer la formation des « écoutants » du GIP ADALIS.

Proposition 40 : Avancer rapidement sur la question de la faisabilité d'une procédure d'agrément des divers organismes d'information et d'assistance aux joueurs.

5. Renforcer les moyens des structures de prise en charge des joueurs problématiques

Votre rapporteur approuve globalement, comme il l'a indiqué, l'ensemble des dispositions relatives à la prévention et à la lutte contre l'addiction mises en place depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 mai 2010, sous réserve des propositions qu'il vient de formuler et qui correspondent, pour l'essentiel, à des ajustements.

Il regrette, en revanche, vivement que la prise en charge sanitaire des joueurs problématiques ait été une nouvelle fois « oubliée » du dispositif, alors même que votre rapporteur avait clairement exprimé le souhait d'un renforcement de cet aspect de la lutte contre l'addiction au jeu.

Même si une affectation des recettes issues des prélèvements sociaux sur les jeux vers la prise en charge des joueurs problématiques n'est pas juridiquement possible, il n'en demeure pas moins que le souhait du Parlement était de renforcer les moyens dédiés à la prise en charge des joueurs, secteur dans lequel la France accuse un important retard.

C'est pourquoi, votre rapporteur réitère avec force son souhait, après une évaluation précise des besoins sur le terrain :

- d'accroître le financement des associations d'aide aux joueurs, qui aujourd'hui reçoivent, pour l'essentiel, leurs financements des opérateurs de jeu en raison, pendant longtemps, des carences de l'Etat en la matière ;

- de renforcer les moyens des centres de soins d'accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA), structures de premier recours indispensables. Les résultats de l'enquête actuellement menée par la direction générale de la santé sur les CSAPA devraient permettre d'identifier les besoins de ces structures ;

- de développer les consultations spécialisées dans les établissements de santé ;

- de soutenir les centres de recherche et de formation en matière d'addictologie.

Proposition 41 : Après une évaluation précise des besoins, renforcer le cas échéant les moyens des CSAPA, des centres de recherche et de formation et des associations d'aide aux joueurs.

Dans la même perspective de renforcement des moyens destinés à la lutte contre le jeu excessif, votre rapporteur souhaite qu'une réflexion puisse être menée sur l'affectation des soldes créditeurs des comptes provisoires devant être clôturés. En effet, aujourd'hui, l'article 8 du décret n° 2010-518 du 19 mai 2010 relatif à la mise à disposition de l'offre de jeux et de paris par les opérateurs agréés de jeux ou de paris en ligne prévoit une mise en réserve sans délai de la somme correspondante pour une durée de cinq ans. Il ne précise pas, en revanche, le devenir de ces ressources à l'expiration de ce délai.

Sous réserve d'une étude juridique approfondie, notamment sur leur statut de propriété, votre rapporteur souhaite que ces sommes puissent être affectées à la lutte contre le jeu excessif.

Proposition 42 : Mener une réflexion sur la faisabilité d'une affectation à la lutte contre le jeu excessif du solde des comptes joueurs provisoires devant être clôturés.

De façon plus générale, il souhaite qu'un rapport annuel soit rendu par le Gouvernement, dressant l'état des lieux des mesures et des crédits destinés à la lutte et à la prévention de l'addiction chaque année.

Proposition 43 : Prévoir un rapport annuel sur les mesures et les crédits destinés à la lutte et à la prévention de l'addiction.

III. LE RENFORCEMENT DE L'INTÉGRITÉ DU JEU

A. DES AMÉLIORATIONS POSSIBLES EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET L'OFFRE ILLÉGALE

1. La prévention de la fraude et du blanchiment
a) Des solutions pour une meilleure authentification du joueur

Le piratage de données personnelles et l'usurpation d'identité, et leur corollaire le détournement des comptes client et des comptes bancaires, sont le principal mode opératoire de la fraude sur Internet. Bien que leur ampleur soit dans les faits encore limitée, ils augmentent à un rythme très élevé et aucun secteur n'y échappe, les trois principaux vecteurs étant les sites à caractère pornographique, les sites de loteries et de jeux, et les moteurs de recherche et de comparaison. Les techniques utilisées sont très nombreuses, les plus connues étant :

- les sites Internet frauduleux ayant une apparence d'authenticité et les faux messages d'avertissement de sécurité. L'objectif est d'inciter l'internaute à saisir ses données personnelles pour les réutiliser à son insu ;

- le « hameçonnage169(*) » (« phishing »), fondé sur l'usurpation d'identité et le chargement de logiciels malveillants (« malwares ») permettant d'enregistrer les données informatiques de l'utilisateur170(*) ;

- le blocage d'un site bancaire ou de jeu171(*) suite à une attaque organisée ;

- ou les réseaux de « robots » informatiques sur des ordinateurs dits « zombies » (« botnets »), qui permettent de développer une forte capacité de traitement et sont plus difficilement à enrayer. Ces ordinateurs en réseau peuvent être utilisés pour toutes sortes d'actes de piraterie, tels que l'hameçonnage, la diffusion de spams pour du commerce illégal ou de la manipulation d'informations, l'infection de machines par des virus ou la participation à des attaques groupées.

Ce fléau nuit en premier lieu aux consommateurs, mais aussi aux prestataires de services, qui voient leur crédibilité et leur flux d'affaires menacés. Dans le secteur des jeux en ligne, il est un moyen d'action privilégié des sites illégaux à vocation criminelle, mais affecte aussi de plus en plus les sites légaux. Les techniques sont très proches de celles utilisées pour les services bancaires ou le commerce en ligne : hameçonnage, espionnage du clavier, usurpation d'identité par obtention de l'identifiant et du mot de passe du joueur, chargement d'utilitaires attractifs mais infectés pour jouer en ligne (et prendre le contrôle de l'ordinateur du joueur), etc.

Des technologies, dans lesquelles la France est bien positionnée, ont ainsi été développées pour mettre en place des solutions dites d' « identification forte ». Elles reposent généralement sur le triptyque « j'ai, je sais, je suis » et sur un support physique qui vient augmenter la sécurité de l'authentification classique et dématérialisée. Parmi ces solutions, on peut mentionner en priorité :

- le mot de passe à usage unique, créé par un jeton d'identification (physique ou virtuel172(*)) que détient l'internaute ;

- le certificat numérique personnel, installé sur un support matériel (carte à puce, ordinateur, clef USB) et accessible par code PIN ;

- le projet de carte nationale d'identité électronique (CNIE)173(*), dont le contenu informationnel et la sécurité permettent d'autres usages que ceux strictement régaliens, en tant qu'outil universel d'identification. Le contrôle de l'accès des mineurs aux sites de jeux serait par exemple sensiblement renforcé.

Certains concepteurs et fournisseurs de telles solutions techniques ont émis le souhait que la règlementation des jeux en ligne prenne mieux en compte leur apport. L'un d'entre eux a ainsi suggéré à votre rapporteur que l'article 17 de la loi du 12 mai 2010, relatif aux modalités d'inscription et d'identification des joueurs, soit modifié pour faire explicitement référence à l'authentification forte, afin de garantir l'identité du joueur lors de son inscription, du versement des gains ou de toute modification d'informations.

Votre rapporteur considère qu'en dépit de leur intérêt manifeste, la reconnaissance des solutions d'identification forte ne relève pas de la loi. Cette dernière n'a, en effet, pas vocation à entrer dans les détails de la technologie informatique ni à privilégier l'une d'entre elles ou à conférer un monopole tacite à un fournisseur. Le développement de ces solutions s'inscrit également dans une problématique plus large, commune à de nombreux services en ligne et dont les enjeux en termes de protection des données personnelles peuvent être sensibles, comme en témoigne le débat sur la CNIE.

Les joueurs et opérateurs comme l'ARJEL ayant un intérêt commun à ce que l'identification des joueurs offre le meilleur compromis entre sécurité et simplicité, l'identification forte devrait à terme s'imposer de manière naturelle par le jeu du marché. Il est également loisible à l'ARJEL de modifier le dossier des exigences techniques des opérateurs pour conforter les garanties offertes par cette solution.

Proposition 44 : Promouvoir les solutions techniques dites « d'identification forte » des joueurs en ligne, sans pour autant leur donner force de loi.

Votre rapporteur constate également que la menace liée aux « robots informatiques », auxquels l'article 17 de la loi fait référence en vue de fiabiliser le processus d'inscription des joueurs via le test de Turing (cf. supra), est encore entourée d'incertitudes. Il convient donc que l'ARJEL accentue ses investigations pour faire la part du fantasme et de la réalité.

Proposition 45 : Demander à l'ARJEL qu'elle intensifie ses investigations sur l'existence de « robots informatiques » et le degré de menace qu'ils représentent pour l'authentification des joueurs.

b) Une règlementation plus stricte pour les jeux du réseau physique

Ainsi qu'il a été exposé dans la première partie, le réseau physique des jeux de la FdJ et du PMU présente des risques de blanchiment réduits mais plus élevés que dans les établissements de casino et les jeux en ligne, en raison de seuils de prise d'identité supérieurs, de 5 000 euros par exemple pour les gains sur les paris hippiques.

Votre rapporteur estime donc nécessaire d'aligner ces seuils dans les points de vente de la FdJ et du PMU comme dans les cercles de jeux sur ceux en vigueur pour les casinos.

Proposition 46 : Aligner les seuils de prise d'identité dans le réseau physique de la Française des jeux et du PMU sur ceux en vigueur pour les casinos.

2. La nécessité de renforcer l'éviction des sites illégaux

Ainsi que cela a été souligné à de maintes reprises au cours des débats législatifs et dans le présent rapport, la lutte contre le marché illégal comporte deux principaux volets : l'attrait et la crédibilité des sites agréés ; des moyens organisationnels et juridiques de détection et de blocage de l'offre illégale.

a) Des moyens plus étoffés de constatation des infractions

La constitution d'équipes de « cyberpatrouilleurs » et de « cyberdouaniers », dotés de pouvoirs d'investigation, d'infiltration des sites interdits sous irresponsabilité pénale et de collecte de preuves, a été présentée comme une des principales armes de la lutte contre l'offre illégale. Elle a cependant été mise en place par redéploiements d'effectifs et son activité (51 enquêtes ouvertes entre juillet 2010 et avril 2011) paraît très en-deçà des enjeux et insuffisamment dissuasive.

De fait, la DCPJ accorde sans doute une plus grande importance à la lutte contre les sites pédopornographiques, dont l'exploitation présente il est vrai un plus grand degré de gravité, tant du point de vue moral que juridique.

Votre rapporteur estime cependant que l'efficacité de la lutte contre les sites illégaux demeure notamment tributaire de l'ampleur des moyens consacrés à la constatation des infractions.

Proposition 47 : Renforcer les effectifs et moyens matériels (ordinateurs et enveloppe financière dédiée au jeu sous pseudonyme) des « cyberpatrouilles ».

b) Renforcer les prérogatives des enquêteurs selon une habilitation très précise

L'ARJEL participe à la lutte contre les sites illégaux mais son action est prioritairement axée sur le contrôle et le cas échéant la sanction des sites agréés. Les enquêteurs assermentés174(*) de l'Autorité ne peuvent donc participer directement à des sessions de jeux sur des sites illégaux175(*) et doivent faire appel à des huissiers pour établir les constats d'infraction.

Le président de l'ARJEL a émis le souhait que ces enquêteurs disposent de pouvoirs, semblables à ceux des services de l'Etat dotés de pouvoirs judiciaires, d'investigation sur les sites illégaux et d'utilisation des éléments probatoires et informations ainsi recueillis.

Les services de police judiciaire ont formulé de fortes réserves sur ce type de requête, perçue comme une menace pour leur statut. Trois arguments peuvent en effet être légitimement invoqués :

- une telle extension serait assez inédite dans la sphère des autorités administratives indépendantes, et surtout induirait un risque de « confusion des genres », s'agissant d'une autorité non juridictionnelle, avec le statut particulier et très encadré des agents (douaniers, policiers et gendarmes) dotés de pouvoirs judiciaires, et comme tels placés sous l'autorité du parquet ;

- les enquêteurs de l'Autorité des marchés financiers ne sont pas dotés de tels pouvoirs d'investigation auprès de prestataires de services d'investissement et de sociétés de gestion de portefeuille non agréés. Ils disposent néanmoins d'un droit de communication et de pouvoirs étendus d'enquête et de contrôle auprès des prestataires agréés (cf. infra) ;

- on peut également rappeler, s'agissant par exemple des agents des douanes, que ces derniers doivent être spécialement désignés par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et de la justice, puis habilités à enquêter sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d'instruction. De même, le champ de leurs compétences et des infractions susceptibles d'être recherchées est strictement encadré par l'article 28-1 du code de procédure pénale.

Pour autant, votre rapporteur tient, si besoin était, à clarifier le débat : il ne saurait être question d'accorder aux enquêteurs de l'ARJEL de quasi-pouvoirs d'officier de police judiciaire sans les sujétions ni le statut correspondants. Il s'agirait de leur permettre de mieux accomplir leurs missions par un approfondissement de leurs capacités d'investigation, mais selon des modalités très encadrées.

Votre rapporteur propose donc qu'après accord des ministres en charge de la justice et du budget, certains agents de l'ARJEL puissent faire l'objet d'une habilitation spéciale de son directeur général, portant sur les termes suivants :

- la faculté de jouer sous pseudonyme sur des sites illégaux, en bénéficiant d'une irresponsabilité pénale ;

- la faculté d'utiliser les informations recueillies lors de ces enquêtes, exclusivement pour la mise en oeuvre des procédures civiles de blocage ;

- un droit de communication étendu auprès des prestataires de services de paiement (pour l'identification du titulaire d'un compte bancaire), des hébergeurs et des fournisseurs d'accès à Internet.

Proposition 48 : Permettre, après accord des ministres en charge de la justice et du budget, que certains enquêteurs de l'ARJEL soient spécialement habilités pour bénéficier de moyens d'investigation étendus, consistant en :

- la faculté de recourir, sous irresponsabilité pénale, à un pseudonyme pour participer à des sessions de jeux sur des sites illégaux ;

- la faculté d'utiliser les informations recueillies lors de ces enquêtes, exclusivement pour la mise en oeuvre des procédures civiles de blocage ;

- un droit de communication étendu auprès des prestataires de services de paiement, des hébergeurs et des fournisseurs d'accès à Internet.

c) Une meilleure coopération entre les services de police judiciaire et l'ARJEL

En complément de la mesure précédente, votre rapporteur juge hautement souhaitable d'aller plus loin en matière de coopération entre les « cyberpatrouilles » et l'ARJEL, en exploitant mieux les facultés, offertes par le dernier alinéa de l'article 59 de la loi du 12 mai 2010 et par l'article 20176(*) du décret n° 2010-481 du 12 mai 2010, de mise à disposition d'agents de police judiciaire et des douanes auprès du service d'enquête de l'Autorité. En effet, cette possibilité semble aujourd'hui obérée par la segmentation administrative et la volonté de la DCPJ de préserver l'unité organisationnelle des services de police judiciaire.

Votre rapporteur estime en effet que le légitime maintien des spécificités statutaires et institutionnelles du pouvoir judiciaire peut s'accommoder d'un peu plus de souplesse dans l'organisation. Des équipes mixtes pourraient ainsi être constituées au sein de la direction des enquêtes et du contrôle de l'ARJEL.

Proposition 49 : Renforcer les mises à disposition d'agents investis de pouvoirs de police judiciaire auprès de l'ARJEL.

Aux termes de l'article 59 de la loi du 12 mai 2010, précité, les données recueillies par les cyberpatrouilleurs sur les personnes susceptibles d'être les auteurs d'infractions à la législation sur les jeux en ligne peuvent être transmises à l'ARJEL. Toutefois, ces données sont en principe couvertes par l'article 11 du code de procédure pénale relatif au secret de l'instruction et de l'enquête177(*), de sorte qu'il subsiste un doute sérieux sur la capacité des services de l'Autorité à les exploiter, en particulier dans le cadre des procédures civiles de blocage de l'accès à un site frauduleux ou des transferts de fonds.

L'efficacité des pouvoirs d'enquête de l'ARJEL pourrait donc être renforcée en consacrant plus explicitement, dans l'article 59 précité, la possibilité d'échanges d'informations entre le parquet, les services de police judiciaire et l'ARJEL, et la faculté pour cette dernière de les utiliser aux fins de mise en oeuvre des procédures prévues aux articles 61 et 62 de la loi.

Proposition 50 : Préciser les possibilités d'échanges d'informations entre le parquet, les services de police judiciaire et les enquêteurs de l'ARJEL, et prévoir explicitement la faculté pour ces derniers de les utiliser aux fins de mise en oeuvre des procédures civiles de blocage de l'accès à un site frauduleux ou des transferts de fonds via le compte bancaire d'un tel site.

d) Etendre la portée des procédures civiles de blocage

En premier lieu, votre rapporteur réitère son souhait que soit pris dans les meilleurs délais brefs l'arrêté prévu par le décret n° 2010-1504 du 7 décembre 2010, nécessaire pour appliquer la procédure de blocage des mouvements de fonds avec les comptes d'un opérateur non autorisé.

En second lieu, deux mesures contribueraient à renforcer sensiblement l'effectivité et la portée de la procédure de blocage de l'accès aux sites interdits, prévue par l'article 61 précité :

1) Mettre fin à une interprétation, apparue lors d'un contentieux, selon laquelle l'action menée (par une ordonnance en référé du président du TGI de Paris) à l'encontre d'un fournisseur d'accès à Internet (FAI) ne pourrait intervenir qu'en cas d'échec, et donc en quelque sorte à titre subsidiaire, de celle engagée préalablement contre l'hébergeur du site incriminé.

Cette interprétation, bien qu'elle ait été invalidée par le TGI de Paris dans ses deux décisions des 6 août 2010 et 8 mai 2011, est née d'une ambigüité de la rédaction de l'article 61, qui dispose que le président du TGI de Paris peut ordonner l'arrêt de l'accès au site aux fournisseurs d'hébergement de sites et moteurs de recherche « et, le cas échéant », aux FAI. Or il est en pratique beaucoup plus difficile de faire exécuter une ordonnance par les hébergeurs de sites frauduleux, qui sont le plus souvent situés à l'étranger, que par les FAI, domiciliés en France. Si elle a peut-être été mal transcrite dans la loi, l'intention du législateur n'a jamais été de prévoir deux procédures subsidiaires mais plutôt complémentaires, sans considération d'un « ordre de priorité ».

2) Etendre l'application de cette procédure de blocage aux sites interdits qui ne relèvent pas du champ d'application de la loi du 12 mai 2010, c'est-à-dire ceux proposant en France, par exemple, une offre prohibée de jeux de casinos, de jeux de cercle autres que le poker ou de jeux de grattage. Aujourd'hui, cette procédure ne peut en effet être appliquée qu'à l'encontre des opérateurs non agréés dont l'offre est directement concurrente de celle agréée et relevant de la loi de 2010.

Proposition 51 : Modifier l'article 61 de la loi du 12 mai 2010 pour étendre de deux manières la portée de la procédure civile de blocage de l'accès à un site frauduleux, après mise en demeure infructueuse de l'ARJEL :

- écarter toute interprétation tendant à une subsidiarité des actions engagées à l'encontre des hébergeurs et des FAI ;

- étendre l'application de cette procédure à l'ensemble des opérateurs proposant une offre non autorisée ou agréée.

e) La pénalisation du joueur, une voie désormais à ne pas écarter

La loi du 21 mai 1836 portant prohibition des loteries a introduit un principe qui a depuis été appliqué avec constance dans la politique des jeux : la pénalisation de l'offre plutôt que de la demande, des prestataires de jeux légalement interdits plutôt que des joueurs. L'idée sous-jacente est qu'en attisant une espérance de gain sous des apparences ludiques, l'organisateur de jeux interdits exploite la faiblesse du joueur. A cela s'ajoute une asymétrie d'informations : le prestataire sait qu'il enfreint la loi, le joueur peut ne pas connaître le caractère prohibé de l'offre.

Le jeu illégal est donc assimilé à une forme d'escroquerie ou d'abus de faiblesse. De fait, un grand nombre de joueurs de poker en ligne, en particulier parmi les plus jeunes, ont pu de bonne foi, du moins jusqu'en mai 2010, jouer sur des sites théoriquement interdits sans avoir conscience de leur illégalité.

Le contexte a cependant changé. Le principe même de l'agrément, l'obligation de rediriger l'internaute vers un site agréé comportant la terminaison « .fr », la médiatisation de la loi du 12 mai 2010 et surtout les intenses campagnes de publicité qui ont accompagné l'essor de l'offre légale ont largement contribué à diffuser, chez nos concitoyens, la prise de conscience d'une démarcation claire entre les sites agréés et interdits. Il est devenu plus difficile de se prévaloir de l'ignorance de la règlementation.

A ce titre, les barrières qui entourent désormais l'offre illégale peuvent être un révélateur de l'intention même du joueur de contourner la prohibition. Cela est particulièrement flagrant chez les « gros joueurs » lorsqu'ils recourent, sans que l'on puisse exciper que leur méconnaissance ou leur faiblesse est en jeu, à diverses solutions techniques (cf. supra) pour accéder à une offre illégale et plus attractive. La présence de cet « élément moral » qu'est l'intention comme de la matérialité du contournement, qui sont deux critères fondamentaux en matière pénale, pourrait justifier une réflexion sur la caractérisation d'une fraude du joueur.

Un autre argument plus pragmatique - ou cynique - peut aussi être invoqué, qui a trait aux limites inhérentes à la répression d'une offre souvent située à l'étranger ou au blocage de flux financiers offshore. La pénalisation de la demande renforcerait donc l'efficacité et le caractère dissuasif de la lutte contre les sites illégaux.

Votre rapporteur estime donc qu'il serait utile d'amorcer une réflexion sur la création d'un délit de fraude à l'encontre des joueurs. La caractérisation d'un tel délit devrait cependant être encadrée. Elle pourrait s'appuyer, par exemple, sur des critères d'intention manifeste, de « persévérance » dans le contournement et de régularité de l'accès aux sites interdits. Votre rapporteur est cependant conscient qu'une telle réflexion donnerait matière à controverses en ce qu'elle conduirait à aborder une problématique proche de celle de la « loi Hadopi178(*) ».

Proposition 52 : Etudier l'opportunité et les modalités d'une évolution vers une pénalisation de la demande de jeux illégaux, en sus de celle de l'offre, par la création d'un délit de fraude applicable aux joueurs.

B. LA PRÉVENTION DE LA MANIPULATION DES RÉSULTATS SPORTIFS

Le renforcement de l'intégrité du jeu passe également par la prévention de la manipulation des résultats sportifs, menace dont la réalité a été rappelée dans la première partie du présent rapport.

A cet effet, des mesures appréciables figurent déjà dans la loi du 12 mai 2010. Cependant, votre rapporteur estime nécessaire d'aller plus loin, partageant en cela l'essentiel des analyses développées par Jean-François Vilotte, président de l'ARJEL, dans le rapport sur cette question qu'il a remis à Chantal Jouanno, alors ministre des sports, le 23 mars 2011.

1. Contrôler le respect de la loi

Comme cela a été souligné en première partie, la loi a déjà pris des mesures, notamment pour prévenir les conflits d'intérêts. Il s'agit donc, en premier lieu, d'assurer l'effectivité pleine et entière du dispositif voté par le Parlement.

a) Contrôler l'adoption des règles de prévention des conflits d'intérêts par les fédérations

Aux termes de l'article 32 de la loi du 12 mai 2010, « les fédérations délégataires doivent intégrer au sein du code de leur discipline des dispositions ayant pour objet d'empêcher les acteurs [d'une] compétition sportive d'engager, directement ou par personne interposée, des mises sur des paris reposant sur cette compétition et de communiquer à des tiers des informations privilégiées, obtenues à l'occasion de leur profession ou de leurs fonctions, et qui sont inconnues du public ».

Il s'agit là d'une pièce importante du dispositif de lutte contre les conflits d'intérêts :

- d'une part, parce que les fédérations sont les mieux à-même de définir quelles personnes doivent être concernées par les différentes interdictions, et quels comportements concrets doivent être prohibés ;

- ensuite, parce que ces fédérations et les règlements qu'elles édictent, sont plus proches de ces acteurs et plus concrets à leurs yeux qu'un hypothétique risque judiciaire dont ils n'ont pas toujours conscience.

Or, selon les informations transmises par l'ARJEL à votre rapporteur, à fin septembre 2011, une quinzaine de fédérations sur les trente disciplines bénéficiant de l'ouverture des paris n'ont toujours pas adopté de telles dispositions.

Davantage que de la mauvaise volonté des intéressés, cette situation résulte souvent d'un défaut de ressources en matière juridique.

Il est donc nécessaire de s'atteler à cette question, en en faisant un objectif au sein des conventions d'objectifs liant l'Etat aux dites fédérations et, le cas échéant, en leur fournissant les outils juridiques nécessaires.

Proposition 53 : Assurer le respect de l'obligation pour les fédérations sportives d'édicter des mesures adéquates en matière de lutte contre les conflits d'intérêts.

b) Contrôler le respect de l'interdiction faite aux acteurs d'une compétition d'engager des paris sur celle-ci

Par ailleurs, au-delà des dispositions réglementaires, l'interdiction faite aux acteurs d'une compétition d'engager des paris sur celle-ci doit être effectivement respectée et contrôlée.

Or, il semble y avoir des divergences d'interprétation quant au partage des responsabilités en la matière, singulièrement entre les fédérations (ou les organisateurs de droit privé) et les opérateurs de paris en ligne.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, certaines fédérations estiment que le contrôle relève de la responsabilité des opérateurs, et juge qu'il doit être effectué a priori, selon les mêmes modalités que ce qui se pratique pour les interdits de jeu.

Votre rapporteur, en accord sur ce point avec les recommandations de l'ARJEL, considère au contraire qu'il s'agit là de deux questions de nature différente, ce que le législateur a d'ailleurs bien exprimé dans la lettre de la loi. Ainsi :

- l'article 26 dispose que les opérateur de jeux ou de paris en ligne sont tenus de faire obstacle à la participation aux activités de jeu ou de pari qu'il propose des personnes interdites de jeu en vertu de la réglementation en vigueur ou exclues de jeu à leur demande. Il revient à ces opérateurs d'interroger à cette fin les fichiers des interdits de jeu tenus par les services du ministère de l'intérieur et de clôturer tout compte joueur dont le titulaire viendrait à être touché par une interdiction ou une exclusion ;

- à l'inverse, selon l'article 32, les fédérations sportives délégataires doivent intégrer au sein du code de leur discipline des dispositions ayant pour objet d'empêcher les acteurs de la compétition sportive d'engager, directement ou par personne interposée, des mises sur des paris reposant sur cette compétition et de communiquer à des tiers des informations privilégiées, obtenues à l'occasion de leur profession ou de leurs fonctions, et qui sont inconnues du public. C'est également aux fédérations qu'il revient de sanctionner, d'un point de vue disciplinaire, des manquements.

Il en résulte que, dans ce dernier cas, la logique retenue par le législateur est celle du contrôle a posteriori, à l'inverse de ce qui se pratique pour les interdits de jeu.

A partir de là, il est donc essentiel d'assurer le contrôle du respect de l'interdiction faite aux acteurs d'une compétition de parier sur celle-ci. Cela implique de pouvoir vérifier auprès des opérateurs de paris sportifs si l'un des acteurs de la compétition a un compte joueur et, le cas échéant, s'il a effectivement parié sur la compétition à laquelle il participe.

Certes, dans le cadre des contrats de « droit au pari » conclus entre fédérations (ou organisateurs) et opérateurs, il est généralement prévu de croiser les fichiers contenant les noms des personnes interdites de parier sur une compétition avec les données des opérateurs sur leurs propres clients.

Cependant, cette possibilité de « croisement de fichiers » pose des difficultés, à la fois en termes de respect des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés et en termes de mise en oeuvre pratique (modalités de contrôle, multiplication des coûts et des solutions techniques envisageables, etc.).

Afin de remédier à cette situation, le Sénat a introduit, à l'initiative de notre collègue Ambroise Dupont, un article 6 quinquies au sein de la proposition de loi de notre collègue Yvon Collin visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs179(*). Cet article prévoit que les fédérations accèdent aux informations personnelles relatives à des opérations de jeu d'un acteur d'une compétition sportive par l'intermédiaire de l'ARJEL.

Pour lourdes que ces dispositions puissent se révéler pour l'Autorité, cette solution semble effectivement la plus efficace afin de parvenir au but recherché.

Votre rapporteur la soutient donc et souhaite son adoption par le Parlement dans les meilleurs délais.

Proposition 54 : Permettre aux fédérations sportives d'accéder aux informations personnelles relatives à des opérations de jeu d'un acteur d'une compétition sportive par l'intermédiaire de l'ARJEL afin d'assurer le respect de l'interdiction faites aux acteurs de cette compétition d'engager des paris sur celle-ci.

2. Renforcer les règles régissant les conflits d'intérêts

Le dispositif « anti-conflits d'intérêts » mis en place par l'article 32 de la loi du 12 mai 2010 gagnerait également à être complété sur certains points, afin de prendre en compte certains risques qui n'avaient pas été identifiés au moment de l'examen de ce texte.

a) Compléter le champ des interdictions pesant sur les sportifs en activité

Au-delà des interdictions d'engager des paris qui s'appliquent aux acteurs des compétitions, certains types de partenariats entre ces acteurs et des opérateurs de paris peuvent entraîner un regrettable mélange des genres.

En effet, on peut rappeler qu'en matière de paris à cote fixe (qui sont la norme en matière de paris sportifs), l'opérateur de paris est objectivement intéressé :

- par le comportement des parieurs, susceptible de lui procurer des gains plus ou moins importants, voire des pertes ;

- et par le résultat de la compétition.

Dès lors, une trop grande proximité entre des acteurs des compétitions sur lesquelles des paris sont engagées et ces opérateurs est de nature à semer le trouble. Elle peut éventuellement influencer les parieurs.

Cela se vérifie, en particulier, lorsque des compétiteurs (ou d'autres parties prenantes des compétitions) s'engagent dans des prestations de pronostics sportifs (par exemple pour une émission de pronostics, sponsorisé par un site de paris ou sous contrat avec un site de paris).

De même, le recrutement par des opérateurs de parties prenantes à des compétitions en tant qu'ambassadrices ou consultantes des sites, n'est pas saine.

Il serait donc préférable de compléter en ce sens l'interdiction d'engager des paris qui frappe les compétiteurs.

Proposition 55 : Interdire aux acteurs des compétitions sportives de se livrer à des prestations de pronostics sportifs, ou d'exercer des activités « d'ambassadeur » ou de consultant pour des opérateurs de paris en ligne.

b) Compléter les interdictions relatives à la détention du capital d'opérateurs de paris

De plus, votre rapporteur relève avec intérêt que, dans son rapport précité à Chantal Jouanno, le président de l'ARJEL, Jean-François Vilotte, plaide en faveur d'une interdiction à toute partie prenante à une compétition sportive de détenir un intérêt financier direct dans un opérateur de paris.

A cet égard, il rappelle que, lors de l'examen du projet de loi par la commission des finances du Sénat, il avait souligné que la détention d'une partie du capital d'un opérateur de paris par un organisateur ou une partie prenante d'une compétition sur laquelle il organise des paris pouvait être problématique, quel que soit le niveau de cette participation. En effet, cette participation donne alors à l'organisateur ou à la partie prenante un intérêt financier à la défaite des parieurs (du moins dans le cas des paris à cote, qui représentent la quasi totalité du marché). Dès lors, il avait observé que l'organisateur ou la partie prenante, qui a les moyens d'influer sur le résultat de la compétition objet du pari se trouve, de fait, dans une situation de conflit d'intérêts.

Il avait donc estimé préférable d'interdire toute participation financière (directe ou indirecte) d'un organisateur ou d'une partie prenante au sein d'un opérateur de paris dès lors que celui-ci organise des paris sur la compétition qu'il organise ou à laquelle elle participe. Cependant, cette solution n'avait pas recueilli l'accord du Gouvernement et n'avait pas été adoptée par le Sénat.

Les esprits semblant avoir évolué depuis lors, il reprend à son compte cette proposition.

Proposition 56 : Interdire toute participation financière (directe ou indirecte) d'un organisateur ou d'une partie prenante au sein d'un opérateur de paris dès lors que celui-ci organise des paris sur la compétition qu'il organise ou à laquelle elle participe.

3. Encadrer de la même façon les paris sportifs « en dur » et les paris en ligne

Dans son rapport sur le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, votre rapporteur avait souligné que « la mise en place d'une autorité unique pour tous les jeux d'argent et de hasard quel que soit leur mode opératoire, à l'instar du Royaume-Uni par exemple, est donc encore un objectif lointain » et pas forcément applicable à la France mais que « d'importantes marges de manoeuvre existent en termes de coordination des acteurs et de cohérence de la politique des jeux ».

En l'espèce, l'encadrement des paris sportifs et la lutte contre les conflits d'intérêts semblent des champs particulièrement propices à l'établissement d'un cadre commun, l'enjeu (le respect de l'intégrité des compétitions) se posant dans les mêmes termes, quel que soit le support.

C'est pourquoi votre rapporteur estime souhaitable d'avancer sur cette question, afin que puisse s'appliquer un mode de régulation commun à l'ensemble des paris sportifs, qu'ils relèvent du monopole de la Française des jeux ou du secteur ouvert des paris en ligne.

Proposition 57 : Appliquer aux paris sportifs « en dur », placés sous le régime du droit exclusif, le même encadrement qu'aux paris en ligne en matière de lutte contre les conflits d'intérêts et de respect de l'intégrité des compétitions.

4. Pénaliser la corruption sportive
a) Créer un délit de corruption sportive

Comme cela a été décrit en première partie, la législation actuelle place en-dehors de la répression pénale des compétitions de sport amateur et de sport professionnel individuel pourtant concernés par les mêmes types de comportements frauduleux que d'autres disciplines sportives pourtant susceptibles de relever de sanctions pénales.

Non seulement cela pose un problème d'équité de traitement des discipline, mais cela n'est pas satisfaisant du point de vue de l'ordre public. En effet, la protection de la sincérité des compétitions sportives doit constituer un but en soi, du fait de la fonction éducative et sociale du sport. De plus, avec les paris sportifs, les manipulations altèrent la sincérité des opérations de jeu. Enfin, certains cas de tricherie sur des compétitions sportives peuvent révéler des réseaux de criminalité organisée.

C'est pourquoi votre rapporteur propose d'améliorer l'arsenal législatif dont dispose l'autorité judiciaire pour réprimer ces pratiques en créant un délit spécifique de corruption sportive.

Là encore, il faut noter que le Sénat a agi, toujours dans le cadre de la proposition de loi de notre collègue Yvon Collin visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs. Son article 6 sexies, introduit à l'initiative de notre collègue Ambroise Dupont et amendé par le Gouvernement, propose d'insérer deux articles au sein du code pénal à cette fin.

Le dispositif adopté par le Sénat (article 6 sexies de la proposition de loi visant à renforcer l'éthique du sport et les droits des sportifs)

« Le code pénal est ainsi modifié : 

1° Après l'article 445-1, il est inséré un article 445-1-1 ainsi rédigé :

« Art. 445-1-1. - Les peines prévues à l'article 445-1 sont applicables à toute personne qui promet ou offre, sans droit, à tout moment, directement ou indirectement, des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour elle-même ou pour autrui, à un acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs afin que ce dernier modifie, par un acte ou une abstention, le déroulement normal et équitable de cette manifestation. » ;

2° Après l'article 445-2, il est inséré un article 445-2-1 ainsi rédigé :

« Art. 445-2-1. - Les peines prévues à l'article 445-2 sont applicables à tout acteur d'une manifestation sportive donnant lieu à des paris sportifs qui, en vue de modifier ou d'altérer le résultat de paris sportifs, accepte des présents, des dons ou des avantages quelconques, pour lui-même ou pour autrui afin qu'il modifie, par un acte ou une abstention, le déroulement normal et équitable de cette manifestation. » ;

3° Au premier alinéa des articles 445-3 et 445-4, la référence : « et 445-2 » est remplacée par les références : «  445-1-1, 445-2 et 445-2-1 ». »

Ces dispositions sont raisonnables, bien circonscrites et de nature à envoyer un message clair quant à la détermination de l'Etat de ne pas laisser l'éthique sportive attaquée impunément à l'occasion de l'ouverture du marchés des paris en ligne.

Votre rapporteur souhaite donc leur adoption par l'Assemblée nationale.

Proposition 58 : Créer un délit de corruption sportive.

b) Créer une obligation de déclaration de soupçon d'un tel délit

De plus, votre rapporteur considère, tout comme le président de l'ARJEL dans son rapport précité, qu'il serait utile de compléter la création du délit de corruption sportive par la mise en place d'une obligation de déclaration de soupçons en la matière. Il s'agit évidemment de responsabiliser les différents acteurs du mouvement sportif, de les dissuader de garder le silence sur des agissements frauduleux et de renforcer les moyens d'alerte.

Concrètement, cette obligation de déclaration de soupçon de faits de corruption concernerait certaines catégories de personnes, en particulier :

- les fédérations sportives délégataires ;

- les ligues professionnelles ;

- les organisateurs de manifestations sportives ;

- les associations sportives ;

- les sociétés sportives ;

- les arbitres ;

- les entraîneurs ;

- les agents sportifs ;

- et les opérateurs de paris sportifs agréés par l'ARJEL (ou, le cas échéant, l'opérateur légalement autorisé au titre du régime de droit exclusif).

Cette obligation de déclaration, dont le principe s'inspire de celle qui existe déjà en matière de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, pourrait ainsi permettre de diligenter les contrôles nécessaires afin de détecter la corruption sportive.

Proposition 59 : Créer une obligation de déclaration de soupçons en matière de corruption sportive.

C. UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ ET TRANSPARENCE DE L'ARJEL

1. Une autorité plus rapide et réactive
a) Doter l'ARJEL de la personnalité morale ?

Aux termes du I de l'article 34 de la loi du 12 mai 2010, l'ARJEL est une autorité administrative indépendante (AAI). Comme la grande majorité des AAI, elle ne dispose pas de la personnalité juridique et se distingue ainsi d'une autorité publique indépendante telle que l'AMF, qui est de surcroît investie d'un pouvoir réglementaire propre180(*).

L'ARJEL fait donc partie intégrante de l'Etat et ne dispose pas de son propre patrimoine, ni ne peut agir en justice en son nom propre181(*). En revanche, le IV de l'article 37 de la loi précitée dispose que pour l'accomplissement des missions qui sont confiées à l'ARJEL, son président, en tant qu'il dispose du pouvoir de représentation de l'Autorité, « a qualité pour agir en justice devant toute juridiction ».

Elle ne peut conclure de contrats de droit commun mais des conventions avec ses homologues européens, dans la mesure où cette faculté est explicitement prévue par le V de l'article 34 précité. Une telle conclusion ne peut cependant se faire qu' « au nom de l'Etat ». Enfin, elle ne dispose pas de l'autonomie financière, l'essentiel de son budget étant abondé par une dotation inscrite au budget général de l'Etat. Elle perçoit néanmoins des ressources propres, que sont les droits dus par les opérateurs lors d'une demande ou d'un renouvellement d'agrément.

L'octroi de la personnalité morale figure parmi les principales propositions de l'ARJEL, formulées notamment par son président et sa troisième commission spécialisée. Des amendements en ce sens avaient également été déposés182(*) lors de l'examen de la loi. Les deux principaux arguments à l'appui de cette requête sont la garantie d'une plus grande indépendance et la capacité d'ester en justice, en particulier dans le cadre de la lutte contre les sites illégaux. En effet, l'ARJEL pourrait de facto intenter une action pénale, et donc déposer des plaintes, se constituer partie civile et accéder aux dossiers en cours d'instruction.

Un autre enjeu, moins mis en exergue mais tout aussi important, est d'ordre budgétaire. En effet, une personnalité juridique distincte de celle de l'Etat est un gage de plus grande souplesse dans la gestion budgétaire. Le budget (et partant, la politique de ressources humaines) n'a plus à être négocié très en amont, dans le cadre d'un processus interministériel lourd, et l'aléa de la négociation collective peut être davantage neutralisé par une discussion bilatérale avec le ministère chargé du budget.

Votre commission des finances a cependant eu l'occasion d'émettre des réserves sur « l'agencisation » de l'Etat par la création de multiples entités distinctes, dépositaires d'une parcelle de l'autorité ou de l'action publique, et le cas échéant alimentées par des taxes affectées. Ce mouvement entretient un risque de perte de maîtrise budgétaire, alors même que la conjoncture accroît la difficulté du contrôle de la trajectoire de nos finances publiques.

L'argument tiré d'une plus grande indépendance est avant tout symbolique et déclaratoire. La plupart des AAI, parmi lesquelles les plus respectées et investies de pouvoirs étendus, telles que la Commission nationale de l'informatique et des libertés, l'Autorité de la concurrence, l'Autorité de contrôle prudentiel ou l'Autorité de sûreté nucléaire, ne disposent pas de la personnalité morale, sans pour autant que leur indépendance et leur magistère soient sérieusement remis en cause.

L'avantage lié à la capacité d'ester en justice est important puisqu'elle contribuerait à accélérer un processus judiciaire aujourd'hui ralenti par le fait que l'ARJEL ne peut qu'effectuer des signalements au parquet et, en matière civile, adresser une mise en demeure préalable. A contrario, la contrepartie pour l'ARJEL de cette capacité juridique serait la reconnaissance de sa responsabilité civile et pénale, donc sa possible mise en cause, qui la conduirait nécessairement à contracter une assurance.

De même, l'Autorité ne peut se porter partie civile en cas d'infraction à la législation sur la publicité pour les jeux en ligne. L'article 9 de la loi du 12 mai 2010 n'accorde - ce qui est logique en l'absence de personnalité morale - cette faculté qu'à certaines associations déclarées relevant de la loi du 1er juillet 1901, soit les associations de consommateurs, familiales et celles dont l'objet statutaire comporte la lutte contre les addictions.

Au final, votre rapporteur recommande l'octroi de la personnalité morale à l'ARJEL, mais un arbitrage du Gouvernement devrait tenir compte des possibles implications budgétaires d'une telle mesure. Si cette mesure ne devait pas être mise en oeuvre, la lutte contre les sites illégaux pourrait cependant être améliorée en consacrant dans la loi la possibilité pour le président de l'ARJEL d'intenter une action civile, sans mise en demeure ou injonction préalable, à l'encontre d'un opérateur ou prestataire qui ferait la promotion d'un site interdit.

Selon une procédure analogue à celle du blocage de l'accès, le président de l'ARJEL pourrait donc saisir le président du TGI de Paris aux fins d'ordonner, en la forme des référés et le cas échéant sous astreinte, l'arrêt de la publicité litigieuse. De même, ce pouvoir pourrait être mis en oeuvre quels que soient les jeux et paris en ligne en cause, c'est-à-dire aussi bien ceux qui font l'objet d'un agrément que ceux placés hors champ ou relevant de droits exclusifs (jeux de casino, jeux de grattage...).

Proposition 60 : Doter l'ARJEL de la personnalité morale, ou à défaut, consacrer un droit d'action civile de son président en cas de publicité pour un site illégal, quels que soient les jeux et paris en ligne en cause.

b) Prévoir la possibilité de mesures conservatoires d'urgence
(1) Un collège relativement démuni en situation d'urgence

Dans le cadre de l'affaire du site fulltilpoker.fr, le collège a suspendu à titre provisoire l'agrément accordé à la société Rekop Limited, cette décision ayant été prorogée le 15 septembre 2011. Sa base juridique est cependant fragile, car si la suspension de l'agrément pour trois mois au plus est bien prévue par l'article 43 de la loi du 12 mai 2010, elle s'inscrit dans la gradation des mesures susceptibles d'être prononcées par la commission des sanctions, et non par le collège. En outre, la loi n'a pas prévu le caractère renouvelable de cette suspension, la sanction suivante étant le retrait de l'agrément.

De fait, la loi n'a pas accordé à l'ARJEL le pouvoir de prendre des mesures d'urgence à l'encontre des opérateurs agréés. La procédure de mise en demeure par le collège de l'ARJEL, prévue par le II de l'article 43 précité, a un champ large mais relève davantage de la persuasion que de la sanction. La suspension de l'agrément n'est ainsi envisagée qu'au terme d'une procédure de sanction, et non en tant que mesure d'urgence destinée à faire cesser un trouble grave et immédiat à l'ordre public. L'une et l'autre procédures requièrent des délais, de plusieurs mois s'agissant de la procédure de sanction compte tenu des nombreuses étapes intermédiaires (enquête, auditions, saisine de la commission, notification de griefs, etc.), qui paraissent incompatibles avec le caractère d'urgence.

Dans le cas de Rekop Limited, le trouble était avéré (et confirmé par les révélations ultérieures) puisque le blocage des comptes bancaires de son actionnaire exclusif par la justice américaine exerçait un impact direct sur la trésorerie de l'opérateur, le respect des conditions de son agrément en France, la continuité de son service, et potentiellement, sur sa capacité à rembourser les joueurs en cas de fermeture de leur compte.

(2) Les pouvoirs de l'Autorité des marchés financiers

L'Autorité des marchés financiers (AMF) - à laquelle il convient à nouveau de se référer - dispose de plusieurs voies directes ou juridictionnelles pour mettre en oeuvre de telles mesures, prévues par les articles L. 621-13 et L. 621-14 du code monétaire et financier :

- le président du TGI de Paris, sur demande motivée du président ou du secrétaire général de l'AMF, peut prononcer la mise sous séquestre de fonds, valeurs, titres ou droits, l'interdiction temporaire de l'activité professionnelle, ou la consignation sous astreinte d'une somme d'argent ;

- le collège de l'AMF peut, « après avoir mis la personne concernée en mesure de présenter ses explications, ordonner qu'il soit mis fin, en France et à l'étranger », à toutes sortes de manquements : ceux, contraires aux obligations législatives et réglementaires ou aux règles professionnelles, qui visent à protéger les investisseurs contre les abus de marché, et de manière générale tout manquement « de nature à porter atteinte à la protection des investisseurs ou au bon fonctionnement du marché ». Ces décisions peuvent être rendues publiques ;

- le président de l'AMF peut enfin demander au président du TGI, qui statue en la forme des référés, qu'il soit ordonné à la personne responsable de la pratique relevée de se conformer aux dispositions législatives ou réglementaires, de mettre fin à l'irrégularité ou d'en supprimer les effets.

(3) Habiliter le collège à prendre des mesures conservatoires

Il est donc nécessaire de conforter les pouvoirs de l'ARJEL en lui accordant la capacité légale de prendre des mesures conservatoires d'urgence. Leur efficacité et leur légitimité sont cependant liées à au moins trois exigences :

- la rapidité de la décision, de l'ordre de quelques jours ;

- le respect du principe fondamental du contradictoire, tant pour assurer les « droits de la défense » que pour limiter les risques de contentieux ;

- un encadrement précis du recours à ces mesures, qui à la différence d'une véritable sanction ont un caractère provisoire et non définitif (sans préjudice d'un recours) et une motivation claire de la décision.

Le meilleur compromis consisterait sans doute à ce que le collège de l'ARJEL se prononce sur l'adoption d'une telle mesure dans des délais brefs, sous le contrôle de la commission des sanctions qui garantirait le respect du principe du contradictoire. Les caractéristiques de la procédure seraient les suivantes :

trois circonstances devraient être réunies, s'apparentant à la force majeure : l'urgence, le caractère de particulière gravité du manquement, et une atteinte à l'ordre public ;

l'éventail des mesures conservatoires serait large. Elles pourraient consister en une suspension provisoire de l'agrément, l'interdiction de tout ou partie de l'offre de jeux ou la modification de ses caractéristiques ;

- la décision du collège ne pourrait intervenir qu'après que l'opérateur aura été mesure de présenter ses observations. Le collège pourrait décider de poursuivre la séquence en saisissant la commission des sanctions selon la procédure « classique » de sanction, dans un délai d'un mois à compter de la décision. En l'absence de saisine, la durée d'exécution de la mesure conservatoire serait limitée à deux mois ;

- la décision du collège devrait être motivée et rendue publique, et serait naturellement susceptible de recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative.

Proposition 61 : Octroyer au collège de l'ARJEL, en cas d'urgence et de manquement d'une particulière gravité, la faculté de prendre, dans des délais brefs et sous le contrôle de la commission des sanctions, une mesure conservatoire à l'encontre d'un opérateur, consistant en une suspension provisoire de l'agrément, l'interdiction de tout ou partie de l'offre de jeux ou la modification de ses caractéristiques. La décision du collège devrait être motivée et rendue publique, et serait susceptible de recours.

c) Supprimer la condition de mise en demeure préalable avant l'ouverture d'une procédure de sanction

Le II de l'article 43 de la loi du 12 mai 2010 prévoit qu'en cas de manquement d'un opérateur à ses obligations législatives et réglementaires, l'ouverture d'une procédure de sanction par le collège de l'ARJEL, par notification de griefs et saisine de la commission des sanctions, est nécessairement précédé d'une mise en demeure de l'opérateur de se conformer aux dites obligations. Le délai de cette mise en demeure ne peut être inférieur à un mois ni supérieur à six mois, et celle-ci peut être renouvelée une fois en cas de manquement grave et répété. L'opérateur qui a déféré à la mise en demeure est également tenu de se soumettre à une nouvelle certification dans un délai d'un mois.

Ainsi que le souligne l'ARJEL, cette solution se conçoit bien sous l'angle de la cessation de pratiques illégales pour l'avenir, mais a moins de sens sous celui de la sanction de manquements passés. Elle ralentit également le processus de sanction. En outre, une autorité telle que l'AMF n'est pas soumise à une telle exigence. L'article L. 621-15 du code monétaire et financier dispose ainsi que le collège peut décider l'ouverture d'une procédure de sanction après examen du rapport d'enquête ou de contrôle établi par les services, ou de la demande formulée par le président de l'Autorité de contrôle prudentiel183(*).

Il est donc proposé de supprimer cette exigence de mise en demeure préalable. Elle demeurerait possible, selon l'appréciation que porterait le collège sur la gravité des manquements constatés et la volonté de l'opérateur d'y mettre fin.

Proposition 62 : Supprimer, pour l'ouverture d'une procédure de sanction, le caractère obligatoire de la mise en demeure préalable de l'opérateur en cause par le collège de l'ARJEL.

2. Créer une fonction de médiation au sein de l'ARJEL

Plusieurs représentants des opérateurs et joueurs, en particulier dans le domaine du poker, ont déploré auprès de votre rapporteur l'absence d'une fonction de médiation, qui permettrait d'aplanir des litiges ou incompréhensions entre les deux parties. Logiquement, ils souhaitent attribuer à l'ARJEL la responsabilité d'une telle médiation, sans préciser à quel stade elle serait susceptible d'intervenir.

On peut d'ailleurs relever que le Gouvernement, dans son projet de loi originel, avait attribué à l'Autorité une mission de conciliation, que l'Assemblée nationale avait ensuite supprimée, à l'initiative de notre collègue député Jean-François Lamour, rapporteur au nom de la commission des finances saisie au fond.

Votre rapporteur considère cependant que le régulateur n'a pas vocation - ni a fortiori les ressources humaines et financières - à devenir l'intermédiaire exclusif entre les opérateurs et les joueurs, dans le cadre de modes alternatifs de règlement des différends. Il semble à cet égard plus judicieux de s'inspirer du dispositif existant en matière financière. L'AMF dispose ainsi d'un médiateur, dont les missions et modalités de saisine sont exposées par l'article L. 621-19 du code monétaire et financier.

Le médiateur de l'ARJEL ne serait compétent que pour les litiges opposant un opérateur et un joueur ou parieur, et non pas deux professionnels (opérateurs, organismes de certification, affiliés, etc.). Il ne pourrait être saisi qu'en « second recours », c'est-à-dire uniquement après l'échec d'une première démarche de conciliation entre les deux parties. Son intervention ne pourrait naturellement pas être sollicitée en cas de procédure judiciaire engagée sur les mêmes faits. La médiation étant un processus volontaire et gratuit, les parties pourraient à tout moment décider de l'interrompre.

Au-delà de sa fonction de règlement des différends, le médiateur pourrait également contribuer à la mission de vigilance et de contrôle de l'ARJEL par le traitement des informations sur l'offre illégale.

Proposition 63 : Mettre en place un médiateur au sein de l'ARJEL, compétent pour les litiges opposant les joueurs et les opérateurs et susceptible d'être saisi après l'échec d'une première démarche amiable entre les parties.

3. Conforter les capacités d'enquête
a) Elargir le champ d'habilitation des enquêteurs

L'article 42 de la loi du 12 mai 2010 relatif au droit de communication et aux pouvoirs d'enquête de l'ARJEL, prévoit que les enquêtes administratives sont réalisées par des fonctionnaires et agents assermentés, habilités à cet effet par le directeur général de l'Autorité. L'article 23 du décret du 12 mai 2010184(*), précité, précise également que les enquêteurs sont choisis « parmi les agents de l'Autorité disposant des compétences techniques et juridiques nécessaires ». Ces enquêteurs font donc nécessairement partie du personnel de l'ARJEL.

Il pourrait cependant se révéler utile, si la nature des enquêtes venait à se diversifier et leur volume à s'accroître, de permettre à l'ARJEL d'étoffer sa capacité d'enquête en recourant ponctuellement à des personnels extérieurs, disposant de compétences complémentaires ou spécifiques, requises par la nature particulière d'une enquête. Ces compétences peuvent par exemple être de nature comptable, juridique ou informatique. La faculté de recours à ces personnels devrait évidemment être soumise à un encadrement strict, de nature à garantir la probité et l'impartialité des enquêteurs.

A titre de comparaison, l'AMF peut, aux termes de l'article L. 621-9-2 du code monétaire et financier :

déléguer à certaines entités spécifiques - entreprises de marché, chambres de compensation et associations agréées de conseillers en investissements financiers - le contrôle de l'activité et des opérations de leurs membres. Cette délégation doit faire l'objet d'un protocole d'accord et peut être retirée à tout moment ;

recourir, pour ses contrôles et enquêtes, à des corps de contrôle extérieurs, à des commissaires aux comptes, à des experts inscrits sur une liste d'experts judiciaires ou à des personnes ou autorités compétentes.

Votre rapporteur ne propose pas, à ce stade, de prévoir une faculté de délégation de contrôle à des organismes extérieurs, qui est au demeurant plus adaptée aux spécificités des marchés financiers185(*). Il propose néanmoins d'envisager, si le besoin s'en fait sentir, le recours à des enquêteurs statutairement externes à l'ARJEL. Ils seraient investis de pouvoirs d'enquête dans les mêmes conditions d'habilitation et d'assermentation que les personnels dédiés de l'Autorité, et soumis à son contrôle.

Proposition 64 : Envisager, à terme, la faculté pour l'ARJEL de recourir ponctuellement à des professionnels externes pour la réalisation d'enquêtes, dans les mêmes conditions d'habilitation et d'assermentation que les personnels dédiés de l'Autorité.

b) Clarifier l'obligation d'archivage en temps réel des opérateurs

Ainsi qu'il a été exposé dans la première partie, la capacité de contrôle de l'ARJEL est indissociable des obligations d'archivage en temps réel de nombreuses données dans le « frontal », que l'article 31 de la loi du 12 mai 2010 impose aux opérateurs, et du droit d'accès permanent à ces données dont dispose l'Autorité.

Une difficulté d'interprétation naît toutefois d'une discordance entre les dispositions législatives et réglementaires, puisque :

- l'article 31 de la loi prévoit une obligation d'archivage en temps réel « de l'intégralité des données mentionnées au 3° de l'article 38 », c'est-à-dire les données relatives aux « événements de jeu ou de pari et, pour chaque joueur, [aux] opérations associées ainsi que toute autre donnée concourant à la formation du solde du compte joueur » ;

- tandis que le dossier des exigences techniques visé par le décret n° 2010-509 du 18 mai 2010186(*) fait référence à l'archivage de l'ensemble des données échangées entre les joueurs et l'opérateur.

Ainsi que le recommande l'ARJEL, il apparaît nécessaire, afin d'éviter tout possible contentieux, de mettre fin à cette discordance en prévoyant une obligation extensive d'archivage en temps réel, portant sur toutes les données échangées entre les joueurs et l'opérateur. La modification correspondante de l'article 31 précité consisterait soit à étendre explicitement le champ, soit à renvoyer au pouvoir réglementaire pour préciser cette obligation.

Proposition 65 : Confirmer, dans l'article 31 de la loi du 12 mai 2010, que l'obligation d'archivage en temps réel dans le « frontal » porte sur l'ensemble des données échangées entre les joueurs et l'opérateur.

4. Une transparence accrue des fonctions d'investigation et de répression
a) Une plus grande formalisation du cadre des enquêtes et contrôles

Le déroulement des contrôles et enquêtes et les droits et obligations y afférents des parties constituent une question sensible pour les opérateurs. Ces derniers aspirent à la prévisibilité et à la transparence de la procédure, à avoir accès aux pièces du dossier lors d'une enquête, à connaître précisément l'étendue des pouvoirs des contrôleurs et enquêteurs, et à faire valoir à tout moment leurs observations. En revanche, la propension naturelle d'un régulateur sectoriel réside dans le secret et, sans aller naturellement jusqu'à l'arbitraire, à maximiser le champ et la profondeur de ses investigations.

L'AMF a été largement confrontée à cette problématique et l'a traitée en deux temps, par la conception et la publication de deux chartes : l'une pour le contrôle sur place, publiée en octobre 2007 et actualisée en février 2008, l'autre relative aux enquêtes, publiée en décembre 2010, en particulier à la suite des recommandations d'un rapport de l'Association des marchés financiers187(*). Leur objectif était double :

faire connaître le cadre juridique des contrôles et enquêtes, en clarifiant les rapports entre les agents compétents de l'AMF et les personnes entrant dans le champ de leur mission ;

poser des principes de bonne conduite que doivent respecter les agents comme les personnes visées, pour assurer le bon déroulement des contrôles et enquêtes.

Les inspecteurs et enquêteurs se sont ainsi engagés à respecter chaque charte et à la porter à la connaissance de toute personne physique ou morale entrant dans le champ de leurs investigations d&egrav