II. MALGRÉ UNE MOBILISATION PLUS PRÉCOCE QUE POUR LA DERU, L'ATTEINTE DES OBJECTIFS DE LA DIRECTIVE-CADRE SUR L'EAU APPARAÎT COMPROMISE
A. UNE DIRECTIVE FONDÉE SUR DES OBLIGATIONS DE RÉSULTAT
La directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (DCE) , transposée en droit français par la loi du 21 avril 2004, impose aux Etats membres d'atteindre le bon état des ressources en eau d'ici 2015, même si elle prévoit des reports possibles, strictement motivés, en 2021 et 2027.
Ce texte se veut un cadre cohérent pour une gestion intégrée de l'eau . Il a ainsi permis d'harmoniser la politique de l'eau communautaire, développée depuis 1975, soit plus de 30 directives ou décisions. Il regroupe à ce titre une dizaine de directives sectorielles concernant des domaines variés (eau potable, eaux conchylicoles, eaux piscicoles, eaux de baignade, nitrates, ERU, eaux souterraines et substances dangereuses).
La DCE introduit également de nouvelles notions (masses d'eau, milieux fortement modifiés) et de nouvelles méthodes (consultation du public, analyses économiques obligatoires...).
Elle fixe les nouveaux enjeux pour la politique de l'eau avec une obligation de résultats, et non seulement de moyens :
- atteinte du « bon état des masses d'eau » et respect du principe de non-dégradation de l'état des eaux ;
- respect des « zones protégées » (zones vulnérables et zones sensibles, zones de protection des habitats et des espèces Natura 2000 pertinentes, zones de plaisance - baignade, zones de protection des espèces aquatiques importantes du point de vue économique - zones conchylicoles, zones désignées pour le captage d'eau destinée à la consommation humaine actuelles et futures) ;
- réduction des rejets de 41 « substances prioritaires » ;
- rétablissement de la continuité écologique (transports sédimentaires et poissons migrateurs) ;
- recherche d'une plus grande transparence dans la récupération des coûts par usager ;
- participation active de tous les acteurs de l'eau, en particulier du public.
B. DE NOMBREUX OUTILS PERMETTENT DE METTRE EN oeUVRE LA DCE
En France, la mise en oeuvre de la DCE s'accompagne notamment de trois outils de planification : les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE), les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), et les programmes de mesures (PDM).
1. Les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE)
Le SDAGE est un document de planification nommé « plan de gestion » dans la DCE, élaboré à l'échelle des bassins hydrographiques . Il s'accompagne d'un dispositif de suivi et d'évaluation appelé Programme de surveillance, qui permet de contrôler l'atteinte des objectifs.
Le SDAGE, une fois arrêté par le préfet, après l'avis du comité de bassin, devient le cadre légal et obligatoire de mise en cohérence des choix de tous les acteurs du bassin dont les activités ou les aménagements ont un impact sur la ressource en eau.
Le code de l'environnement dispose que le SDAGE fixe les orientations fondamentales d'une « gestion équilibrée » de la ressource en eau et des objectifs de qualité et de quantité des eaux.
A ce titre, il peut contenir des mesures plus restrictives que les arrêtés ministériels existant, concernant les objectifs de réduction ou d'élimination des déversements, les écoulements, les rejets directs ou indirects de substances prioritaires et dangereuses. Il définit également les parties de cours d'eau jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire pour l'atteinte ou la conservation du « bon état écologique ».
Les principaux sujets traités par le SDAGE sont définis par la loi :
- la préservation des écosystèmes aquatiques des sites et zones humides ;
- la protection contre toute pollution et la restauration de la qualité des eaux ;
- le développement et la protection de la ressource en eau potable ;
- la valorisation de l'eau comme ressource économique et la répartition de cette ressource.
Enfin, le SDAGE sert de cadre général à l'élaboration des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) pour les cours d'eau et leurs bassins versants.
2. Les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE)
Les SAGE permettent de compléter et de décliner au niveau local les dispositions arrêtées par le SDAGE , dans le cadre de la mise en oeuvre de la DCE. Ils doivent être compatibles avec le SDAGE.
Le SAGE est conçu pour un territoire hydrographique donné, soit déterminé par le SDAGE, soit issu de la volonté des acteurs locaux de coordonner leurs politiques en matière de ressources en eau.
Le SAGE est élaboré, mis en oeuvre et révisé par une commission locale de l'eau (CLE), composée de représentants des élus locaux (au moins 50 %), des usagers (au moins 25 %) et des services de l'Etat et de ses établissements publics. Cette gouvernance permet ainsi aux principaux acteurs locaux de l'eau du territoire de définir les orientations et les objectifs de la politique locale de l'eau.
Le SAGE comporte un plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques (PAGD), qui définit les objectifs prioritaires et les conditions de réalisation . Il évalue les moyens économiques et financiers nécessaires pour y parvenir. Une fois le SAGE publié, toutes les décisions administratives dans le domaine de l'eau et les documents de planification d'urbanisme s'appliquant dans son périmètre doivent être compatibles avec ce document.
Au 30 juillet 2011, 170 SAGE sont en cours d'élaboration, à différents stades d'avancement, couvrant environ 50 % du territoire français .
3. Le programme de mesures (PDM)
Si le SDAGE donne les ambitions et les objectifs par masse d'eau, c'est le programme de mesures qui identifie les problèmes importants à l'origine de la dégradation des milieux et précise les mesures pour y remédier et atteindre les objectifs. Le PDM doit être un outil de référence pour l'ensemble des acteurs locaux , notamment pour leur cadre de programmation.
Le coût de l'ensemble des actions prévues par les PDM a été estimé à 27 milliards d'euros sur la période 2010-2015 dont :
- 51 % destinés aux actions visant les pollutions ponctuelles ;
- 24 % destinés aux actions visant les pollutions diffuses d'origine agricole ;
- 16 % destinés à des actions pour rétablir l'hydromorphologie ;
- 4 % destinés à la gestion de la ressource en eau ;
- 5 % pour les autres thèmes d'intervention.
En outre, les PDM ont été déclinés par les services déconcentrés de l'Etat en 2010 et 2011 en plans d'action opérationnels . Ceux-ci identifient les actions prioritaires à conduire pour atteindre les objectifs fixés dans le SDAGE . Ainsi, en 2010, soixante départements étaient dotés d'un tel plan opérationnel pluriannuel et territorialisé. Élaborés et portés par l'ensemble des services de l'Etat, ils permettent d'agir de façon coordonnée aussi bien en s'appuyant sur les mesures réglementaires qu'en soutenant les interventions ou travaux à effectuer en priorité pour atteindre le bon état des eaux.
Conformément à la DCE, c'est la logique de résultat qui prime , tant au niveau du SDAGE avec des orientations, des dispositions et un objectif de bon état fixé pour chaque masse d'eau avec un délai 17 ( * ) , qu'au niveau du programme de mesures, qui indique territoire par territoire les actions à entreprendre.
Toutefois, votre rapporteur estime que si le programme de mesure est un acte positif pour lancer des actions, la sensibilisation et la mobilisation des acteurs devraient commencer dès les décisions d'urbanisme, afin d'intégrer le plus en amont possible les objectifs de la directive .
Enfin, en application de la DCE, un programme de surveillance a été instauré sur les différentes catégories d'eau (eaux douces de surface, eaux souterraines, eaux côtières et de transition). Celui-ci est constitué de plusieurs composantes (contrôle de surveillance, contrôles opérationnels, contrôles d'enquête ou contrôles additionnels), qui permettent de répondre aux attentes de la DCE et de collecter les informations recherchées. La mise en oeuvre du programme de surveillance représente 0,68 % du coût de l'ensemble des actions prévues par les PDM sur la période 2010-2015.
* 17 Par exemple, 66 % des masses d'eau superficielles du bassin Rhône-Méditerranée doivent être en bon état d'ici 2015.