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Lutte contre la piraterie maritime : une loi utile, une mission sans fin

11 avril 2012 : Lutte contre la piraterie maritime : une loi utile, une mission sans fin ( rapport d'information )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 4 avril 2008, un luxueux trois-mâts de 88 mètres de long, Le Ponant, revenant d'une croisière aux Seychelles et faisant route vers la méditerranée, est pris d'assaut à l'approche du Golfe d'Aden par une douzaine de pirates somaliens équipés de fusils et de lance-roquettes à bord de deux embarcations rapides. Sur le voilier, affrété par un armateur français, se trouvent 30 membres d'équipage, dont 22 de nationalité française.

À la suite de négociations entre l'armateur et les ravisseurs, les otages sont libérés le 11 avril en contrepartie du versement d'une rançon, dont le montant est évalué à 2 millions de dollars américains.

Quelques heures après, une opération héliportée conduite par le GIGN et les commandos marine permet d'appréhender sur le territoire somalien six preneurs d'otages et de récupérer une partie de la rançon.

Le 2 septembre 2008, un autre voilier, le Carré d'As, avec à son bord un couple de français, est arraisonné par des pirates somaliens. Les passagers sont débarqués et retenus prisonniers en Somalie.

Dans la nuit du 15 au 16 septembre, une opération des commandos marine permet la libération des deux otages, sains et saufs. Un pirate est tué et six autres capturés lors de l'intervention.

Le 4 avril 2009, un voilier de plaisance, le Tanit, avec à son bord un couple de français, leur enfant âgé de trois ans, et deux autres français, est détourné au large des côtes somaliennes et les passagers pris en otages par des pirates somaliens.

Les négociations étant dans l'impasse et le voilier dérivant vers la côte, des commandos de marine interviennent lors d'une opération de « vive force », le 10 avril.

Cette opération, au cours de laquelle un ressortissant français est mort, a permis la libération des autres otages. Deux pirates ont également été tués et trois autres capturés lors de l'intervention.

Ces trois affaires ont révélé aux yeux de l'opinion publique française, la résurgence de la piraterie maritime, en particulier au large des côtes somaliennes et dans le Golfe d'Aden.

Si la piraterie maritime est aussi ancienne que la navigation, ce phénomène, qui semblait avoir disparu et renvoyer davantage aux romans d'aventures, comme ceux de Robert Louis Stevenson ou de Henry de Monfreid, a connu une forte résurgence ces dernières années.

Selon le Bureau maritime international, plus de 4 000 actes de piraterie auraient été recensés au cours de ces vingt dernières années. Durant la dernière décennie, 3 200 marins auraient été capturés par des pirates, 500 auraient été blessés et 160 tués.

Ces dernières années, on a constaté une forte augmentation du nombre d'attaques. Ainsi, en 2010, les actes de piraterie ont atteint un niveau record, avec plus de 445 attaques recensées, soit une augmentation de 10 % par rapport à 2009. D'après le bureau maritime international, 53 navires avaient été capturés et 1 181 marins pris en otages en 2010.

La piraterie constitue aujourd'hui une menace sérieuse à la liberté de navigation et à la sécurité des approvisionnements, alors que 90 % du transport des marchandises au niveau mondial se fait par voie maritime.

La piraterie maritime sévit principalement dans trois zones :

- le détroit de Malacca ;

- le Golfe de Guinée ;

- le Golfe d'Aden et au large des côtes somaliennes.

Toutefois, plus de la moitié des actes de piraterie recensés dans le monde se seraient déroulés dans le Golfe d'Aden et au large des côtes somaliennes. Ainsi, au 1er janvier 2011, 28 navires et 654 marins étaient retenus en otage dans cette zone.

En effet, depuis 1992, la Somalie est confrontée à une guerre civile et à une situation humanitaire dramatique. La Somalie est située à proximité d'une zone stratégique, près du Golfe d'Aden, qui relie l'océan Indien à la méditerranée par le canal de Suez, par lequel transitent environ 25 000 navires par an et qui constitue un enjeu stratégique pour l'Europe, notamment du point de vue de ses approvisionnements de marchandises et énergétiques. Dans ce pays, dépourvu d'autorité centrale, la piraterie représente donc une source très lucrative de profit au travers des rançons réclamées aux armateurs pour libérer les navires capturés et les membres d'équipage retenus en otages.

Pour répondre à la menace que fait peser la piraterie, notamment sur ses approvisionnements, et protéger les convois humanitaires destinés à la population somalienne, l'Union européenne a lancé, à l'initiative de la France et de l'Espagne, en décembre 2008, sa première opération navale de lutte contre la piraterie maritime dans le Golfe d'Aden et au large des côtes somaliennes, l'opération Atalanta.

Cette opération, à laquelle la France participe activement, a notamment pour objectif de protéger les navires marchands et de dissuader, prévenir et mettre un terme aux actes de piraterie dans cette zone.

C'est dans ce contexte qu'a été élaborée la loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie maritime et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer.

Adopté en conseil des ministres le 2 septembre 2009, et déposé en premier au Sénat le 3 septembre 2009, le projet de loi relatif à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer est un texte relativement court, qui comportait initialement sept articles.

Comme le souligne l'exposé des motifs, ainsi que l'étude d'impact annexée au projet de loi, ce texte vise principalement à améliorer l'efficacité de la lutte contre la piraterie maritime, en renforçant les mesures de prévention et de répression de l'Etat français en haute mer.

Saisie au fond, la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat a désigné comme rapporteur sur ce projet de loi notre collègue André Dulait. Sur proposition de son rapporteur, le Sénat a enrichi le texte du projet de loi sur de nombreux aspects, et adopté le texte ainsi modifié le 6 mai 2010.

Transmis à l'Assemblée nationale, le 6 mai 2010, le projet de loi a été adopté par les députés le 25 novembre 2010, sur le rapport de notre collègue député Christian Ménard, rapporteur pour la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale, avec plusieurs modifications.

Saisi en deuxième lecture, le 25 novembre 2010, le Sénat a, sur le rapport de notre collègue André Dulait, fait au nom de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, adopté le projet de loi sans modification le 22 décembre 2010.

La loi relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer a été promulguée le 5 janvier 2011 et publiée au journal officiel du 6 janvier 2011.

Une année après son adoption, il a semblé utile de dresser un premier bilan de son application, dans le cadre des travaux de la nouvelle commission pour le contrôle de l'application des lois, instituée au sein de la Haute assemblée le 16 novembre 2011.

Estimant que la qualité de l'application d'une loi ne saurait se réduire à la parution des décrets et des autres mesures réglementaires nécessaires à sa mise en oeuvre, vos rapporteurs se sont efforcés d'établir, de la manière la plus objective possible, un premier bilan de son application, en rapprochant notamment les objectifs de ce texte, tels que mentionnés notamment dans l'exposé des motifs et dans l'étude d'impact annexée au projet de loi, ainsi que les intentions du législateur, telles qu'elles ressortent notamment des travaux parlementaires, avec les moyens déployés et les premiers résultats constatés sur le terrain.

Vos rapporteurs se sont notamment interrogés sur l'adéquation entre les objectifs et les moyens mis en oeuvre, sur les enseignements tirés des premières expériences, ainsi que sur les éventuelles interrogations ou difficultés, d'ordre juridique ou pratique, constatées lors de l'application de la loi et sur les moyens éventuels d'y remédier.

Pour étudier l'application de cette loi, vos rapporteurs ont procédé à de nombreuses auditions de différentes personnalités du ministère de la défense, de la marine nationale, du ministère de la justice, du ministère des affaires étrangères et européennes, du secrétariat général de la mer, ainsi que des représentants des armateurs1(*).

Afin d'avoir une vue aussi concrète que possible, vos rapporteurs ont également effectué, le 21 mars, un déplacement à Toulon, où ils se sont entretenus avec le préfet maritime et les officiers de la marine nationale chargés de l'action de l'Etat en mer et de la lutte contre la piraterie maritime2(*).

Au cours de ce déplacement, vos rapporteurs ont aussi visité la frégate Courbet, qui a participé à l'opération Atalanta de lutte contre la piraterie maritime et à plusieurs opérations dans le cadre de l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer.

Ils ont également assisté à une réunion très instructive avec les magistrats du Tribunal de Grande instance de Toulon, qui ont eu à mettre en oeuvre certaines dispositions de la loi, en particulier celles relatives à la consignation à bord des personnes, dans le cadre de la lutte contre le narcotrafic en méditerranée.

Vos rapporteurs tiennent à remercier ici l'ensemble des personnalités rencontrées pour leur disponibilité et leur aide précieuse dans l'élaboration de ce rapport.

Le présent rapport comporte trois parties.

La première partie présente les principales dispositions de la loi relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer.

La deuxième partie porte sur l'application de la loi et son évaluation, à la fois d'un point de vue quantitatif et qualitatif.

Enfin, dans une troisième partie, vos rapporteurs ont jugé utile d'élargir le cadre de leur réflexion à l'évaluation des mesures prises par la communauté internationale et l'Union européenne pour lutter contre le fléau de la piraterie.

I. LA LOI RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LA PIRATERIE ET À L'EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE DE L'ÉTAT EN MER

La loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer répond à trois principaux objectifs :

- elle a introduit, tout d'abord, dans notre droit un cadre juridique permettant la répression de la piraterie maritime ;

- elle a ensuite eu pour objet de reconnaître une compétence « quasi universelle » aux juridictions françaises pour juger des actes de piraterie ;

- elle a permis enfin de mettre en place un régime sui generis de rétention à bord des navires des personnes appréhendées dans le cadre de l'exercice de l'action de l'Etat en mer, afin de répondre aux griefs formulés à l'encontre de la France par la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt dit « Medvedyev » du 10 juillet 2008, qui ont été confirmés par la Cour de Strasbourg, réunie en grande chambre, le 29 mars 2010.

A. L'INTRODUCTION DANS NOTRE DROIT D'UN CADRE JURIDIQUE POUR LA RÉPRESSION DE LA PIRATERIE MARITIME

- Les infractions pénales constitutives d'actes de piraterie

La loi du 5 janvier 20011 a introduit d'abord dans notre droit un cadre juridique permettant la répression de la piraterie maritime.

La France disposait d'une législation ancienne relative à la piraterie maritime, avec la loi du 10 avril 1825, mais cette loi a été abrogée par la loi de simplification du droit du 20 décembre 2007.

Ce texte n'était plus adapté car il se référait aux « lettres de marques ou de commissions régulières »3(*) et il limitait les infractions aux actes de déprédation ou de violences. Il ne couvrait pas non plus les incriminations spécifiques du droit pénal, relatives à l'association de malfaiteurs et à la bande organisée.

Par ailleurs, se posait la question de l'adaptation de la législation française aux stipulations de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, signée le 10 décembre 1982 à Montego Bay et entrée en vigueur en 1996, qui définit un régime juridique de droit international de la piraterie et de sa répression.

La loi du 5 janvier 2011 ne créé pas une nouvelle incrimination de piraterie dans le code pénal mais elle détermine les infractions susceptibles d'être commises par les pirates en se référant à des incriminations existantes du code pénal susceptibles de répondre aux actes de piraterie, tels que définis par la Convention de Montego Bay.

C'est la même technique que celle qui a été utilisée en matière de terrorisme, avec les infractions de droit commun en relation avec une entreprise terroriste.

Le texte se limite aux infractions les plus graves :

le détournement d'aéronefs, de navire ou de tout autre moyen de transport, lorsqu'il implique au moins un navire ou un aéronef dirigé contre un navire ou un aéronef ;

l'enlèvement et la séquestration lorsqu'ils précèdent, accompagnent ou suivent un détournement de navire ;

la participation à une association de malfaiteurs destinée à préparer les actes précités.

Ces infractions couvrent donc les actes susceptibles d'être qualifiés d'actes de piraterie. En particulier, la participation à une association de malfaiteurs permet de poursuivre et de juger non seulement les pirates proprement dits, mais aussi les commanditaires et toutes les personnes ayant contribué à la préparation de l'attaque de piraterie.

La peine maximale encourue pour ces infractions est comprise entre 20 ans de réclusion criminelle et la réclusion criminelle à perpétuité selon les circonstances aggravantes (prise d'otages, séquestration suivie de mort, minorité de la victime, etc.).

La loi a également créé le crime de détournement de navire (ou d'aéronef) en bande organisée, puni de trente ans de réclusion criminelle.

La loi précise que ces dispositions s'appliquent aux actes de piraterie commis :

- en haute mer ;

- dans les espaces maritimes ne relevant de la juridiction d'aucun Etat ;

- lorsque le droit international l'autorise, dans les eaux territoriales d'un Etat.

Les deux premiers critères sont repris du texte de la Convention de Montego Bay. La mention des « espaces maritimes ne relevant de la juridiction d'aucun Etat » renvoie à la zone économique exclusive.

Au-delà des zones visées par la convention de Montego Bay, la loi prévoit que ces dispositions seront également applicables dans les eaux territoriales d'un État à condition que le droit international l'autorise.

Cette précision vise à prendre en compte la situation particulière de certains États « fragiles » qui ne sont plus en mesure d'assurer le contrôle de leurs eaux territoriales.

Ainsi, dans le cas de la Somalie, la résolution 1816 du Conseil de sécurité des Nations unies, adoptée le 2 juin 2008, a autorisé les Etats qui coopèrent avec le Gouvernement fédéral de transition à « entrer dans les eaux territoriales de la Somalie afin de réprimer les actes de piraterie et les vols à main armée en mer, d'une manière conforme à l'action autorisée en haute mer en cas de piraterie en application du droit international applicable ».

Cette autorisation, valable pour une période initiale de six mois, a été renouvelée par des résolutions postérieures du Conseil de sécurité des Nations unies.

En revanche, il convient d'observer que le détournement d'un navire dans les eaux intérieures et territoriales françaises ne peut pas être qualifié d'acte de piraterie.

En effet, dans les eaux territoriales et intérieures d'un Etat, l'attaque contre un navire à des fins privées ne peut pas être qualifiée de piraterie, d'après la Convention de Montego Bay, mais s'assimile à un acte de brigandage. Dans le cas de la France, les incriminations du code pénal et la procédure pénale de droit commun (vol à main armée, détournement de navire) trouveraient à s'appliquer.

- Les mesures de contrôle et de coercition en matière de lutte contre la piraterie

La loi du 5 janvier 2011 vise également à répondre à une difficulté juridique rencontrée par les bâtiments de la marine nationale pour procéder au contrôle des navires soupçonnés de préparer des actes de piraterie, tels que les « bateaux-mères », s'ils ne sont pas pris en « flagrant délit ». En l'absence de commencement d'exécution, le droit français ne permettait pas, en effet, avant l'entrée en vigueur de cette loi, de réprimer ces agissements.

La loi n°94-589 du 15 juillet 1994 relative à l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer avait apporté le premier cadre légal contemporain de l'exercice par l'Etat de ses prérogatives en mer.

Cette loi a été modifiée, d'abord par la loi n°96-359 du 29 avril 1996 relative au trafic de stupéfiants en haute mer, puis par la loi n°2005-371 du 22 avril 2005 qui a introduit des modifications afin de renforcer la lutte contre l'immigration illégale par voie maritime.

La loi du 5 janvier 2011 a marqué une nouvelle étape, en complétant le cadre de l'action de l'Etat en mer par un nouveau dispositif relatif à la lutte contre la piraterie maritime.

Cette loi permet en effet au commandant du bâtiment de l'Etat de procéder à des mesures de contrôle et de coercition afin de lutter contre la piraterie.

À l'image des dispositions prévues en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants ou de lutte contre l'immigration illégale, le texte habilite les commandants des bâtiments et des aéronefs de l'Etat à exercer, au-delà des eaux territoriales françaises, des mesures de contrôle sur les navires, pouvant comprendre l'usage de la force.

Mais alors qu'en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants et de lutte contre l'immigration clandestine, il est nécessaire d'obtenir au préalable l'accord de l'Etat du pavillon, en matière de lutte contre la piraterie, ces mesures pourront être mises en oeuvre concernant les navires sans pavillon ou les navires battant un pavillon étranger, sans qu'il soit nécessaire d'obtenir au préalable l'accord de l'Etat du pavillon.

Ces mesures ne pourront cependant être mises en oeuvre que s'il existe des « motifs raisonnables » de soupçonner qu'un acte de piraterie a été commis, se commet ou se prépare à être commis.

Les commandants des bâtiments de l'Etat et les commandants des aéronefs de l'Etat sont habilités à exécuter ou à faire exécuter les mesures de contrôle et de coercition prévues par le droit international, le code de la défense et la loi du 5 janvier 2011.

Ainsi, ils peuvent procéder à la reconnaissance du navire, envoyer une équipe visiter le navire, contrôler les documents de bord et faire des vérifications, mais aussi ordonner le déroutement du navire et, si le capitaine refuse de faire reconnaître l'identité et la nationalité du navire, d'en admettre la visite ou de le dérouter, ordonner, après sommations, et si nécessaire, de recourir à l'emploi de la force à l'encontre de ce navire.

Ils peuvent également rechercher et constater des infractions constitutives d'actes de piraterie, appréhender leurs auteurs ou complices et procéder à des saisies d'objets ou de documents.

Contrairement à la procédure prévue par la loi du 15 juillet 1994 concernant la lutte contre le trafic de stupéfiants et la lutte contre l'immigration illégale, en matière de lutte contre la piraterie, la loi ne prévoit pas l'obligation d'informer au préalable le procureur de la République des opérations en vue de la recherche et de la constatation des infractions.

Ce n'est que dans le cas où ces agents souhaiteraient procéder à la saisie des objets ou des documents, qu'ils doivent obtenir au préalable, et « sauf extrême urgence », l'autorisation du procureur de la République.

Ils peuvent également détruire, sur autorisation du procureur de la République, les seules embarcations dépourvues de pavillon qui ont servi à commettre les infractions, lorsqu'il n'existe pas de mesures techniques envisageables pour empêcher définitivement le renouvellement de ces infractions, et « dans le respect des traités et accords internationaux en vigueur ».

À l'image des dispositions de la loi du 15 juillet 1994, les autorités compétentes pour ordonner la mise en oeuvre des mesures de contrôle et de coercition sont le préfet maritime et, outre-mer, le délégué du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer. Rappelons qu'en matière d'action de l'Etat en mer, la coordination des moyens de l'Etat relève, en métropole, du préfet maritime, sous l'autorité du Premier ministre, et, outre-mer, du délégué du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer.

Toutefois, une mention particulière renvoie à des dispositions spécifiques qui pourraient être prévues par le droit international, qui conduiraient à conférer un caractère militaire aux opérations, et qui ne ressortiraient dès lors pas de la compétence du préfet maritime ou du délégué du Gouvernement, mais de l'autorité d'un « commandement civil ou militaire désigné dans un cadre international ». Tel est en particulier le cas de l'opération de l'Union européenne Atalanta de lutte contre la piraterie maritime au large des côtes somaliennes, qui relève de l'autorité militaire.

Enfin, la loi du 5 janvier 2011 contient des dispositions relatives aux enfants des victimes d'actes de piraterie maritime.

En effet, elle prévoit que les enfants dont le père, la mère ou le soutien de famille, de nationalité française, a été victime d'actes de piraterie maritime, peuvent se voir reconnaître la qualité de pupille de la Nation.

Ces dispositions peuvent bénéficier aux victimes d'actes de piraterie maritime commis depuis le 10 novembre 2008, qui correspond à la date de lancement de l'opération Atalanta de l'Union européenne.


* 1 La liste des personnes auditionnées figure en annexe au présent rapport

* 2 Le programme de ce déplacement figure également en annexe

* 3 Une « lettre de marque », une « lettre de commission » ou « lettre de course », est une lettre patente qu'un Roi remettait au capitaine d'un navire lui permettant de rechercher, attaquer, saisir et détruire les navires d'une nation adverse en haute mer. Ce capitaine devenait alors un « corsaire ». Les « lettres de marque » ont été abolies par la déclaration de Paris de 1856 mais restent prévues par la Constitution des Etats-Unis