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Lutte contre la piraterie maritime : une loi utile, une mission sans fin

11 avril 2012 : Lutte contre la piraterie maritime : une loi utile, une mission sans fin ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie, le mercredi 11 avril 2012 sous la présidence de M.  David Assouline, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Jean-Claude Peyronnet et François Trucy sur l'application de la loi n°2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer.

M. David Assouline, président. - Avant de procéder à l'examen du premier des sept rapports thématiques de notre commission, consacré à l'application de la loi n°2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer, je voudrais remercier les rapporteurs, nos collègues MM. Jean-Claude Peyronnet et François Trucy, d'avoir réalisé, dans un délai aussi court, un travail aussi approfondi sur un sujet d'actualité. Je sais, en effet, que pour élaborer leur rapport, nos collègues ont beaucoup travaillé, qu'ils ont procédé à de nombreuses auditions et à un déplacement à Toulon.

Je voudrais donc les remercier pour leur travail qui montre toute l'importance que le Sénat, et notre commission en particulier, accorde au contrôle de l'application des lois, et qui illustre aussi la capacité de notre commission à travailler de manière consensuelle et approfondie, au-delà des différences de sensibilités politiques, sur un sujet aussi complexe que la lutte contre la piraterie maritime.

M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur. - La loi relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer a été adoptée il y a un peu plus d'un an, le 5 janvier 2011. Au Sénat, le rapporteur du projet de loi, pour la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, était notre collègue André Dulait.

Comme le souligne l'exposé des motifs, ainsi que l'étude d'impact annexée au projet de loi, son objectif est d'améliorer l'efficacité de la lutte contre la piraterie maritime en renforçant les mesures de prévention et de répression de l'Etat français en haute mer.

Pour étudier l'application de cette loi, nous avons procédé, avec notre collègue François Trucy, à plusieurs auditions de différentes personnalités. Nous avons ainsi entendu des représentants du ministère de la défense, de la marine nationale, du ministère de la justice, du ministère des affaires étrangères et européennes, du secrétariat général de la mer, ainsi que des représentants des armateurs. Afin d'avoir une vue aussi concrète que possible, nous avons aussi effectué, le 21 mars, un déplacement à Toulon, où nous avons eu des entretiens avec le préfet maritime et les officiers de la marine nationale chargés de son application.

Au cours de ce déplacement, nous avons aussi visité la frégate Courbet, qui a participé à l'opération Atalanta de l'Union européenne de lutte contre la piraterie dans le Golfe d'Aden, et nous avons eu une réunion très instructive avec les magistrats du Tribunal de Grande instance de Toulon, qui ont eu à mettre en oeuvre cette loi, dans le cadre de la lutte contre le trafic de stupéfiants en méditerranée.

Avant de vous présenter le bilan de son application, nous avons pensé utile de vous rappeler brièvement son contexte, en vous présentant le mode opératoire des pirates et les mesures prises par l'Union européenne pour lutter contre ce fléau. Je laisse donc la parole à notre collègue François Trucy.

M. François Trucy, rapporteur. - En avril 2008, un luxueux trois-mâts battant pavillon français, Le Ponant, revenant d'une croisière aux Seychelles et faisant route vers la méditerranée, est pris d'assaut par des pirates somaliens à l'approche du Golfe d'Aden et ses 30 membres d'équipage, dont 22 français, sont retenus en otage. Les otages ayant été libérés, après le versement par l'armateur d'une rançon évaluée à 2 millions de dollars, les commandos marine et le Groupe d'intervention de la gendarmerie nationale (GIGN) interviennent sur le territoire somalien, capturent les pirates et récupèrent une partie de la rançon.

En septembre 2008, un autre voilier, le Carré d'As, est capturé par des pirates au large de la Somalie. Les forces françaises libèrent les otages, sains et saufs, et arrêtent six pirates.

Enfin, en avril 2009, un voilier de plaisance, le Tanit, avec à son bord cinq français, dont un enfant âgé de trois ans, sont pris en otages par des pirates somaliens. Les commandos marine interviennent. Ils parviennent à libérer quatre adultes et l'enfant mais le père est tué lors de l'opération.

Ces trois affaires ont révélé à l'opinion publique française la permanence de la piraterie maritime que beaucoup considéraient comme un phénomène appartenant à une époque révolue.

Si, dans l'imaginaire collectif, la piraterie renvoie aux « Barbaresques » en Méditerranée ou aux « flibustiers » de la mer des Antilles, ce phénomène n'a jamais totalement disparu et il a aujourd'hui peu de choses en commun avec les récits de Stevenson ou ceux de Henry de Monfreid.

Dans les années 2000, la piraterie touchait essentiellement l'Asie du Sud-Est, et en particulier le détroit de Malacca. Depuis quelques années, les zones à risques ce sont déplacées et touchent désormais la Corne de l'Afrique, et singulièrement les côtes somaliennes et le Golfe d'Aden, ainsi que le Golfe de Guinée.

Or, le Golfe d'Aden, situé entre l'océan Indien et la mer rouge, à proximité du canal de Suez, constitue un enjeu stratégique. En effet, c'est par le Golfe d'Aden que passe la principale route maritime entre l'Europe, le Moyen-Orient et l'Asie, par laquelle transitent chaque jour 45 navires, soit 25 000 navires par an. Cette zone constitue donc une importance stratégique pour l'Europe, notamment pour ses approvisionnements énergétiques et en marchandises. Le passage par le Golfe d'Aden permet un gain de temps de 14 jours par rapport au Cap de Bonne Espérance.

Alors que la piraterie dans le Golfe d'Aden était relativement limitée, avec une dizaine d'attaques par an jusqu'en 2007, ce phénomène a littéralement « explosé » à partir de 2008. Selon le bureau maritime international, en 2011, 194 attaques auraient été recensées dans cette zone, 23 navires auraient été détournés et 481 personnes pris en otages. Actuellement, environ une quinzaine de navires et 200 marins sont aux mains des pirates.

Comment expliquer ce phénomène ? Il tient essentiellement à la situation interne de la Somalie.

Depuis 1992, une guerre civile y oppose différentes factions. Le pays est actuellement divisé entre le Somaliland, une province du Nord qui a déclaré son indépendance, le Puntland, une autre province qui revendique son autonomie, et le Sud du pays, qui est aux mains des milices islamistes. Le gouvernement fédéral de transition, mis en place sous l'égide de l'ONU, ne contrôle en réalité que la capitale, Mogadiscio.

La Somalie est dépourvue d'Etat et donc d'une autorité pour faire régner l'ordre public. Il n'y a plus d'armée, plus de police, plus de garde-côtes. Dans ce contexte, la piraterie offre un espoir à des gens qui n'ont plus rien à perdre et tout à gagner dans cette entreprise.

Rappelons que la Somalie est un des pays les plus pauvres du monde. Le revenu moyen ne dépasse pas un dollar par jour. Or, en capturant des otages, les pirates somaliens peuvent espérer toucher une part de rançon de l'ordre de 100 000 dollars. En effet, il est souvent plus rentable pour un armateur de verser une rançon équivalente à un ou deux pour cent de la valeur de la cargaison, plutôt que de perdre son navire et son équipage.

Le montant des rançons s'est d'ailleurs fortement accru ces dernières années, puisqu'il était estimé à 131 millions de dollars en 2011, contre 80 en 2010. En comparaison, le budget de la province du Puntland ne s'élève qu'à 15 millions de dollars. Le « chiffre d'affaires » engendré par la piraterie serait toutefois très supérieur, puisqu'il est évalué à environ 7 milliards de dollars. Ce chiffre comprend les primes d'assurance versées par les armateurs, les profits des intermédiaires, ainsi que le coût des sociétés de sécurité privées. Dans ce contexte, on peut s'interroger : Certains n'ont-ils pas un intérêt à voir ce phénomène se prolonger à l'avenir ?

Qui sont ces pirates ? Ce sont en majorité des ressortissants somaliens, ayant souvent une solide expérience maritime, des anciens pêcheurs voire même d'anciens gardes-côtes, car les attaques surviennent parfois à plus de 100 miles nautiques des côtes. Généralement ce ne sont pas des criminels professionnels mais des « pauvres bougres », souvent drogués par le Qat, ne sachant ni lire, ni écrire, et qui n'ont que ce moyen pour survivre.

Quelle est leur manière de procéder ? En règle générale, les pirates disposent d'un « boutre » ou « bateau mère », c'est-à-dire d'un navire qui remorque deux ou trois « skiffs », c'est-à-dire des petits bateaux équipés d'un moteur de hors-bord rapide. Ces « bateaux mères » ne sont pas des bâtiments importants mais ils permettent de mener des attaques loin des côtes. Il s'agit souvent d'un bateau de pêche capturé par les pirates. Les « skiffs », avec à leur bord un petit groupe de pirates équipés d'armes légères, servent à mener des attaques.

Le choix des bateaux dépend essentiellement de deux caractéristiques : la hauteur et la vitesse. Plus un bateau est bas et lent, plus il est facile à attaquer. Les voiliers de plaisance constituent donc une cible de choix, en particulier par la valeur des passagers retenus en otage.

Mais les pirates s'attaquent aussi aux porte-containers, aux pétroliers, aux chalutiers et aux navires de pêche, et ils s'en sont même pris à une frégate avant de s'apercevoir de leur méprise...

Car, ce que recherchent les pirates en capturant des navires, c'est moins la valeur de la cargaison, que celle de l'équipage. Une fois un bâtiment capturé, les pirates cherchent à se rapprocher de la Somalie, pour pouvoir y débarquer leurs prisonniers, qui seront retenus en otage jusqu'au versement d'une rançon.

La manière de procéder des pirates évolue sans cesse. Ils font preuve d'une grande capacité d'adaptation et d'imagination. Par ailleurs, les attaques s'étendent désormais très loin des côtes somaliennes, au large de Madagascar et de Mayotte, des côtes indiennes, des Maldives et des Seychelles, soit une surface comparable à l'Europe ou à la mer méditerranée.

Face à ce phénomène, l'Union européenne a mis en place sa première opération navale de lutte contre la piraterie maritime dans le Golfe d'Aden dénommée Atalanta.

Cette opération a été lancée en décembre 2008 à l'initiative de la France, qui exerçait à cette époque la présidence du Conseil de l'Union européenne, et de l'Espagne.

Elle a trois missions :

- protéger les navires du programme alimentaire mondial, transportant des vivres à destination de la Somalie ;

- assurer la sécurité des navires marchands « les plus vulnérables » contre les actes de piraterie ;

- dissuader, prévenir et mettre un terme aux attaques des pirates.

Paradoxalement, alors que le Royaume-Uni ne contribue pas à l'opération, celle-ci est commandée par un contre-amiral britannique et dirigée par un état major basé au Royaume-Uni, à Northwood.

Ses moyens reposent sur les navires et les avions mis à disposition par les Etats membres. Ces moyens varient en fonction des saisons de mousson, qui ont une grande influence sur l'activité des pirates. Elle compte actuellement six navires (trois français, deux espagnols et un allemand), une dizaine d'hélicoptères embarqués et quatre avions de surveillance.

Comme toutes les opérations de politique de sécurité et de défense de l'Union européenne, elle est essentiellement financée par les contributions des Etats membres.

L'Union européenne n'est pas la seule force présente dans cette zone. Depuis les attentats contre le bâtiment américain Cole et l'ambassade américaine au Kenya, les Etats-Unis ont mis en place une force navale multinationale, la Task Force 150, dans le cadre de l'opération Enduring freedom de lutte contre le terrorisme. Une autre coalition, la Task force 151, est dédiée à la lutte contre la piraterie. Elle comprend des navires américains et turcs. Enfin, sous l'impulsion des Etats-Unis, l'OTAN a également souhaité s'impliquer dans la lutte contre la piraterie et a lancé sa propre opération, Ocean Shield, dans le Golfe d'Aden. En dehors de ces coalitions, on trouve également dans le Golfe d'Aden d'autres bâtiments de guerre qui escortent les navires de leur pavillon. On peut citer notamment la Russie, la Chine, l'Inde, le Japon, la Corée du Sud ou l'Iran.

L'Union européenne dispose néanmoins d'un réel avantage par rapport aux autres forces. En effet, elle est la seule à avoir signé des accords avec certains pays, comme le Kenya ou les Seychelles, permettant de traduire en justice les pirates capturés.

L'opération Atalanta constitue un réel succès. Depuis sa mise en place, le nombre d'attaques a diminué et aucune prise d'otage n'a eu lieu sur les navires escortés. Devant le succès de l'opération, les ministres des affaires étrangères de l'Union européenne ont d'ailleurs décidé, le 25 mars dernier, de la prolonger jusqu'en 2014. Les ministres ont également décidé d'étendre le mandat de l'opération par des actions « robustes » visant notamment à détruire les bases logistiques des pirates localisées à terre, dans les eaux territoriales ou intérieures de la Somalie.

M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur. - C'est dans ce contexte qu'a été élaborée la loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer.

Cette loi comporte trois principaux volets.

Elle a d'abord introduit dans notre législation un cadre juridique pour la répression de la piraterie maritime, inspiré de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, dite de Montego Bay.

Notre pays disposait d'une législation relativement ancienne sur la piraterie, avec la loi du 10 avril 1825 pour la sûreté de la navigation et du commerce maritime, mais cette loi a été abrogée par la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit.

Cette loi a également reconnu une compétence « quasi-universelle » aux juridictions françaises pour juger des actes de piraterie.

Toutefois, deux conditions doivent être réunies :

- les auteurs doivent avoir été appréhendés par des agents français ;

- les juridictions françaises ne sont compétentes qu'à défaut d'entente avec les autorités d'un autre Etat pour l'exercice par celui-ci de sa compétence juridictionnelle.

En outre, cette compétence reste, en tout état de cause, une simple faculté pour les autorités françaises.

Enfin, cette loi a mis en place un régime sui generis de rétention à bord des personnes appréhendées dans le cadre de l'exercice de l'action de l'Etat en mer, qu'il s'agisse de la lutte contre la piraterie ou d'autres actions, comme la lutte contre le trafic de stupéfiants par voie maritime par exemple.

Il s'agissait ainsi de répondre aux griefs formulés à l'encontre de la France par la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt dit Medvedyev du 10 juillet 2008, qui a été confirmé par un arrêt rendu en grande chambre le 29 mars 2010.

Dans cet arrêt, la Cour de Strasbourg a constaté le non respect par la France de la Convention européenne des droits de l'homme, à l'occasion d'une opération d'interception d'un navire, le Winner, suspecté de se livrer au trafic de produits stupéfiants.

En l'espèce, il a été reproché à la France de ne pas disposer, à cette époque, d'un cadre légal suffisant organisant les conditions de privation de liberté à bord d'un navire et de ne pas faire assurer le contrôle des éventuelles mesures de privation de liberté par une autorité judiciaire indépendante, le procureur de la République ne répondant pas, selon la Cour, aux critères établis par la convention.

La procédure prévue par la loi est la suivante :

- Dès que le commandant du navire met en oeuvre des mesures de restriction ou de privation de liberté à l'égard de personnes impliquées dans une activité illicite, le préfet maritime doit en informer dans les plus brefs délais le procureur de la République ;

- Le procureur de la République doit, dans les quarante-huit heures qui suivent, saisir le juge des libertés et de la détention, qui est - je le rappelle - un magistrat du siège ;

- Le juge des libertés et de la détention statue sur la poursuite de ces mesures pour une durée maximale de cinq jours ;

- Ces mesures sont renouvelables dans les mêmes conditions de fond et de forme le temps nécessaire pour que les personnes soient remises à l'autorité compétente.

Si ce régime s'inspire sur certains aspects de celui prévu pour la garde à vue, il est fondamentalement différent dans la mesure où il s'agit d'une phase qui précède l'enquête judiciaire. On imagine aisément, en effet, les difficultés pratiques qu'il y aurait à prévoir par exemple l'intervention d'un avocat, alors que la personne concernée se trouve à bord d'un bâtiment de la marine nationale souvent très éloigné des côtes françaises.

Pour évaluer l'application de cette loi, nous nous sommes interrogés, avec notre collègue François Trucy, sur les trois points suivants :

- L'ensemble des textes réglementaires ont-ils été publiés et des mesures matérielles ont-elles été prises pour permettre son application ?

- Cette loi a-t-elle déjà été appliquée et dans quelles circonstances ?

- Quels ont été les points positifs mais aussi les éventuelles difficultés ou interrogations soulevées lors de sa mise en oeuvre ?

J'examinerai donc successivement ces trois points.

Premier point, l'ensemble des textes réglementaires ont été pris et la loi est aujourd'hui pleinement applicable.

Un décret a été publié le 29 septembre 2011 pour permettre l'habilitation des commandants des bâtiments, des officiers de marine et des commandants d'aéronefs pour constater les infractions, rechercher et appréhender les auteurs.

Pour permettre l'application de la loi dans l'océan Indien, il a également été nécessaire de prendre un décret et un arrêté.

Outre ces textes, plusieurs mesures ont été prises, tant du côté du ministère de la justice, que de la marine nationale, pour informer les différents acteurs chargés de son application.

Ainsi, en ce qui concerne le ministère de la Justice, une circulaire a été publiée le 13 juillet 2011, qui vise à expliciter la loi du 5 janvier 2011 aux magistrats chargés de la mettre en oeuvre.

Des formations ont également été organisées par le ministère de la justice, afin notamment de familiariser les magistrats avec ces dispositions.

Pour sa part, la marine nationale, a élaboré un guide de la rétention, qui s'adresse aux commandants des navires et officiers de la marine nationale chargés de mettre en oeuvre les mesures restrictives et privatives de liberté à bord des bâtiments.

Ce guide, d'une quarantaine de pages, contient des recommandations et des conseils pratiques, concernant notamment le local de rétention, le dispositif de surveillance ou encore l'attitude à adopter à l'égard des personnes faisant l'objet de ces mesures.

Il contient ainsi un lexique destiné aux membres de l'équipage. Ainsi, d'après ce guide, il est préférable de ne pas parler de « détenu » ou de « prisonnier » mais de « retenu ».

Deuxième aspect, la loi a déjà été appliquée

Elle a été appliquée à deux reprises en matière de piraterie.

Elle l'a été une première fois en mai 2011 dans l'océan Indien.

Les militaires français étaient intervenus à la suite d'une attaque par des pirates somaliens d'un navire battant pavillon maltais, affrété par des allemands et à bord duquel se trouvait un équipage de nationalité yéménite.

Même si aucun des Etats concernés n'a souhaité se saisir de cette affaire et juger les suspects, les autorités françaises ont néanmoins préféré ne pas retenir leur compétence juridictionnelle pour juger cette affaire.

Alors que la loi du 5 janvier 2011 le permettait, la France a donc choisi de ne pas faire application de sa compétence « quasi universelle ». Il a été mis fin aux mesures privatives de liberté et les suspects ont été relâchées sur les côtes somaliennes.

La loi a été appliquée une seconde fois en septembre 2011 dans l'affaire dite du Tribal Kat.

Dans cette affaire, les auteurs soupçonnés d'un acte de piraterie commis à l'encontre d'un catamaran de plaisance français le 8 septembre 2011 et ayant donné lieu à la prise d'otage d'un couple de français et au décès de l'un d'entre eux, ont été appréhendés par une frégate espagnole le 10 septembre 2011.

Le 12 septembre, les suspects ont été remis aux autorités militaires françaises. Des mesures restrictives et privatives de liberté ont immédiatement été mises en oeuvre sous le contrôle d'un juge des libertés et de la détention du tribunal de Grande instance de Paris. Ce magistrat a, avant l'expiration des 48 premières heures de privation de liberté, prolongé ces mesures pour la durée de 120 heures, telle que prévue par la loi du 5 janvier 2011. Les auteurs soupçonnés de cet acte de piraterie ont ainsi été privés de liberté et consignés à bord du navire jusqu'à leur arrivée sur le territoire métropolitain, le 16 septembre 2012. Ils ont ensuite été immédiatement remis aux services d'enquête saisis par le procureur de Paris et placés en garde à vue.

Les dispositions de la loi relatives à la consignation à bord des suspects ont également été appliquées à plusieurs reprises dans le domaine de la lutte contre le narcotrafic.

Ces dispositions ont ainsi été appliquées, dès le mois de mars 2011, et à plusieurs reprises, aux Antilles, dans des affaires d'interception en mer d'embarcations rapides de type « go-fast », transportant des produits stupéfiants, sous le contrôle de la juridiction inter-régionale spécialisée (JIRS) de Fort-de-France.

Dans ce même cadre de la lutte contre le narcotrafic par voie maritime, ces dispositions ont été utilisées, en novembre 2011, en Méditerranée, entre la côte marocaine et la côte espagnole, sous le contrôle des magistrats du Tribunal de grande instance (TGI) de Toulon.

Au total, selon les données de l'état-major de la marine nationale, des mesures restrictives et privatives de liberté en mer ont été prises à l'encontre de 40 personnes depuis l'adoption de la loi.

Cela représente 6 affaires de lutte contre les stupéfiants (4 aux Antilles et 2 en Méditerranée) et deux cas de piraterie dans l'océan Indien.

Troisième point, il ressort de nos auditions, que l'application de la loi n'a pas donné lieu à de difficultés majeures.

Tout d'abord, la mise en oeuvre de certaines dispositions, comme les mesures restrictives ou privatives de liberté, a soulevé un certain nombre d'interrogations de nature juridique, comme cela nous a été confirmé par les magistrats du TGI de Toulon.

Ainsi, lors de l'affaire dite du Tribal Kat, les magistrats se sont interrogés sur le point de départ des délais. Fallait-il faire courir le délai de 48 heures à partir du moment où les pirates avaient été appréhendés par les militaires espagnols ou bien à partir du moment où les suspects avaient été remis aux militaires français ? Finalement, c'est la deuxième solution qui a été retenue.

Cette loi a également donné lieu à quelques difficultés pratiques. Je pense notamment à la difficulté de recourir aux services d'un médecin ou d'un interprète à bord des navires.

La principale difficulté a toutefois été l'aménagement de locaux sur les bâtiments de la marine nationale pour accueillir les personnes faisant l'objet de mesures de rétention. En effet, les bâtiments de la marine nationale ne disposaient pas de locaux prévus à cet effet et il a fallu procéder à des aménagements. Lors de notre visite à Toulon, nous avons d'ailleurs eu l'occasion d'aller à bord de la frégate Courbet et nous avons pu visiter la pièce spécialement aménagée pour héberger les suspects. Nous avons constaté que, malgré l'exigüité des locaux inhérente à ce type de bâtiment, la pièce prévue pour accueillir les retenus offrait un espace suffisamment vaste. Cette problématique est désormais prise en compte par les industriels, comme Direction des constructions navales (DCNS), dans la construction de nouveaux bâtiments, à l'image du patrouilleur hauturier l'Adroit, qui a été baptisé le 17 juin 2011 et mis à la disposition de la marine nationale.

En définitive, comme cela a été confirmé par l'ensemble de nos interlocuteurs, on peut porter une appréciation très positive sur l'application de la loi relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer.

M. François Trucy, rapporteur. - Pour autant, la lutte contre la piraterie se heurte encore à d'importantes limites.

Celles-ci sont principalement de trois ordres.

La première tient au traitement juridictionnel des pirates capturés.

En effet, la plupart des pays se montrent réticents à vouloir juger sur leur territoire les pirates présumés. Ainsi, on estime que près de 90 % des pirates capturés sont ensuite relâchés.

Même si la loi du 5 janvier 2011 a prévu cette possibilité, on constate d'ailleurs que les autorités françaises sont réticentes à faire usage de la compétence « quasi-universelle » et qu'elles préfèrent souvent relâcher les pirates capturés plutôt que les transférer en France, dès lors que les intérêts français ne sont pas en cause.

Il ne faut pas sous-estimer en effet le coût du transfert de ces pirates sur le territoire français, de leur détention, ni surtout la crainte de voir nos tribunaux submergés par ce type d'affaires.

Face à cette difficulté, le secrétaire général des Nations unies avait désigné notre collègue député Jack Lang comme conseiller spécial pour les questions juridiques liées à la piraterie.

Notre collègue député Jack Lang a présenté, en juin 2011, au Conseil de sécurité des Nations unies, un rapport énonçant 25 propositions pour renforcer la lutte contre ce fléau, et en particulier la mise en place d'un dispositif juridictionnel comprenant deux juridictions spécialisées, l'une au Puntland, l'autre au Somaliland, et une Cour somalienne spécialisée extraterritoriale, qui pourrait être située à Arusha, dans les locaux du tribunal pénal international pour le Rwanda.

Ces propositions se sont toutefois heurtées à l'hostilité de l'ensemble des acteurs somaliens et n'ont pas été suivies d'effets.

Une deuxième difficulté tient au fait que la lutte contre la piraterie ne se résume pas à une action en mer.

C'est en attaquant le mal à sa racine, c'est-à-dire en agissant à terre pour favoriser la stabilisation politique de la Somalie et en assurant des conditions de vie décentes à sa population, que l'on pourra réellement espérer limiter le phénomène de la piraterie.

Enfin, la dernière difficulté tient aux limites des moyens déployés par la communauté internationale.

Sauf à maintenir en permanence une flotte de guerre imposante et coûteuse, il paraît indispensable d'envisager aujourd'hui de nouveaux modes d'action pour lutter contre la piraterie.

Déjà, pour répondre à la demande de protection des navires français, le gouvernement français a instauré un dispositif permettant d'embarquer des équipes de la marine nationale sur des navires.

Ces équipes de protection embarquées (EPE), composées généralement d'une dizaine de commandos marine, protègent notamment les thoniers qui pêchent au large des Seychelles, ainsi que des navires jugés « stratégiques », comme les câbliers par exemple.

L'Etat ne demande pas aux armateurs de contrepartie financière à la mise à disposition d'EPE, estimant que la sécurité est une mission régalienne, mais demande uniquement une prise en charge par l'armateur ou le propriétaire des frais de transport et de nourriture des personnels embarqués.

Toutefois, en raison des moyens et des effectifs limités dont elle dispose, la marine ne peut répondre à toutes les demandes. Il faut, en effet, tenir compte, non seulement de l'effectif total, de l'ordre de 200 militaires, mais aussi des problèmes logistiques et d'acheminement de ces équipes.

Dans ce contexte, se pose aujourd'hui la question du recours éventuel à des sociétés de sécurité privées pour protéger les navires

Cette question avait déjà été évoquée lors de la discussion du projet de loi relatif à la lutte contre la piraterie. Toutefois, à l'époque, l'ensemble des acteurs s'étaient déclarés fortement opposés à cette éventualité, en considérant que la sécurité était une mission régalienne de l'Etat et que le recours à des sociétés privées risquait de soulever des difficultés juridiques et d'entraîner une escalade de la violence.

Or, le contexte a aujourd'hui radicalement changé puisque la plupart des acteurs se déclarent favorables à la perspective du recours à des sociétés de sécurité privées, y compris la marine nationale ou les armateurs.

En effet, il ne faut pas sous estimer le risque que les armateurs français « dépavillonent » leurs navires pour privilégier des pavillons des pays qui autorisent le recours à des sociétés de sécurité privées, notamment les pays anglo-saxons.

L'élaboration d'un texte de loi, prévoyant notamment les règles d'habilitation de ces sociétés de sécurité privées, les conditions de port et d'usage des armes, et des règles en matière de responsabilité, est donc aujourd'hui à l'étude.

En conclusion, une année après son adoption, le premier bilan que l'on peut tirer de l'application de la loi du 5 janvier 2011 est donc satisfaisant.

Cette loi a permis de doter notre pays d'un cadre juridique clair de répression de la piraterie maritime, inspiré de la Convention sur le droit de la mer de Montego Bay.

Elle a également mis en place un régime spécifique de rétention des personnes appréhendées dans le cadre de la lutte contre la piraterie et de l'action de l'Etat en mer, qui paraît de nature à concilier les nécessités opérationnelles et les droits et libertés des personnes et de répondre ainsi aux exigences de la Cour européenne des droits de l'homme.

Enfin, cette loi a confirmé le rôle moteur joué par la France au niveau international en matière de lutte contre la piraterie maritime.

Pour autant, face à la persistance de la piraterie, les mesures prises par la communauté internationale semblent insuffisantes.

Ainsi, la question du traitement judiciaire des pirates reste entière, puisque l'on estime que 90 % des pirates capturés sont ensuite relâchés; faute de volonté des Etats pour les juger.

Dans ce contexte, se pose aujourd'hui la question de l'élaboration d'une nouvelle loi afin de permettre le recours, de manière strictement encadré, à des sociétés de sécurité privées pour protéger les navires français face à cette menace.

A l'issue de cette présentation, un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. David Assouline, président. - Je voudrais remercier à nouveau les rapporteurs pour leur rapport qui illustre bien les aspects positifs de la loi du 5 janvier 2011, mais aussi les difficultés et les limites rencontrées dans la lutte contre la piraterie maritime au niveau international. Il semble difficile de croire qu'au XXIe siècle, nous soyons encore confrontés au phénomène de la piraterie maritime et que de véritables zones de non droit se développent dans certains endroits.

J'ai aussi été particulièrement intéressé par votre observation concernant l'accroissement du montant des rançons, qui serait évalué à 130 millions de dollars en 2011, et par le montant, très supérieur, du « chiffre d'affaires » généré par la piraterie maritime, évalué à 7 milliards de dollars, en prenant en compte les primes d'assurance ou encore le coût des sociétés de sécurité privées. Compte-tenu de l'importance des montants financiers en jeu, on peut effectivement s'interroger sur le bénéfice indirect tiré par certains de ce phénomène.

Compte-tenu de l'intérêt de ce rapport, je pense qu'il serait utile de le valoriser et de le diffuser le plus largement possible, peut-être en organisant une table ronde ou un colloque au Sénat, qui réunirait des spécialistes de ce sujet.

M. Jeanny Lorgeoux. - A l'initiative de son président, notre collègue Jean-Louis Carrère, la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a décidé de constituer en son sein plusieurs groupes de travail, dont un groupe consacré à la « maritimisation », que j'ai l'honneur de co-présider, avec notre collègue André Trillard et dans lequel toutes les sensibilités de la commission sont représentées avec nos collègues MM. Michel Boutant, René Beaumont, Philipe Paul et Joël Guerriau.

Notre commission est, en effet, bien consciente des enjeux croissants qui sont liés à la mer, aussi bien en termes de flux et de transport maritime, avec l'apparition de nouvelles routes maritimes, que de ressources non seulement halieutiques, mais également dans le sous-sol des mers, dont les richesses, notamment en hydrocarbures, sont prometteuses. N'oublions pas que la France est riche du deuxième espace maritime au monde, après les Etats-Unis. Il s'agit là d'une question majeure.

Or, il nous a semblé que le Livre blanc relatif à la sécurité et la défense nationale de 2008, sans méconnaître ces enjeux, n'en avait sans doute pas mesuré l'actualité et la juste importance. Nous voudrions donc savoir si les pouvoirs publics ont bien pris toute la mesure de cet atout et des enjeux qui y sont liés. Je pense en particulier aux moyens et aux capacités dont sont dotées la marine nationale et les autres composantes de l'action de l'Etat en mer.

Notre travail porte donc sur les enjeux de la mer, afin de mieux identifier ce qui devrait être pris en compte dans le futur Livre blanc, tant au niveau du diagnostic qu'au niveau capacitaire. Car le rôle de notre commission sera, lors de la discussion du Livre blanc de 2012 et de la loi de programmation militaire, non seulement de contribuer à établir un diagnostic approfondi des enjeux stratégiques de la France, mais également de mesurer si les moyens de l'Etat sont bien répartis de façon cohérente avec ces enjeux.

Dans ce cadre, j'ai été particulièrement intéressé par la présentation de ce rapport qui illustre très bien les enjeux soulevés par la piraterie maritime et les moyens de lutter contre ce fléau.

Je pense donc que ce rapport apportera une contribution très utile à nos travaux consacrés à la « maritimisation ».

A l'issue de ce débat, la commission a adopté à l'unanimité le présent rapport.