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Valeurs locatives cadastrales : la reprise rapide de la révision des locaux professionnels, un préalable à la seconde étape pour les locaux d'habitation

13 juin 2012 : Valeurs locatives cadastrales : la reprise rapide de la révision des locaux professionnels, un préalable à la seconde étape pour les locaux d'habitation ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 593 (2011-2012) de MM. François MARC et Pierre JARLIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 juin 2012

Disponible au format PDF (2,2 Moctets)


N° 593

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 juin 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la révision des valeurs locatives professionnelles et commerciales,

Par MM. François MARC et Pierre JARLIER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, Mmes Michèle André, Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Aymeri de Montesquiou, Roland du Luart, vice-présidents ; M. Philippe Dallier, Mme Frédérique Espagnac, MM. Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Pierre Caffet, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Jean Germain, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Mesdames, Messieurs,

Par la loi de finances rectificative pour 2010, a été prise la décision d'engager une nouvelle procédure de révision des valeurs locatives cadastrales, limitée aux seuls locaux professionnels et commerciaux.

A l'issue d'une année d'expérimentation, un rapport d'évaluation a été présenté au Parlement. Il démontrait la capacité de l'administration à généraliser à l'ensemble du territoire national les opérations de révision, mais il mettait en évidence, également, la nécessité de quelques aménagements au dispositif législatif voté en décembre 2010.

Le débat sur ces adaptations n'a pas eu lieu en raison du calendrier électoral du premier semestre de l'année 2012. Ce retard risquait de porter préjudice au principe même de la révision de valeurs locatives dont chacun s'accorde pourtant à souligner l'obsolescence et l'injustice.

Votre commission des finances a donc décidé de se saisir du sujet, afin de disposer, dès la rentrée parlementaire suivant les élections législatives, de propositions de modifications qui permettront, dans les meilleurs, délais, la reprise du calendrier de révision, incluant la généralisation des opérations à l'ensemble des départements, l'application des nouvelles bases professionnelles et, dans une seconde étape, l'extension aux locaux d'habitation.

I. LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES EST TENUE EN ÉCHEC DEPUIS TROP LONGTEMPS

A. LES VALEURS LOCATIVES AU COEUR DES FINANCES LOCALES

1. Une assiette de la fiscalité locale

La fiscalité locale française est très largement appuyée sur une assiette immobilière.

Les valeurs locatives cadastrales (VLC) servent d'assiette aux impôts directs locaux qu'ils soient anciens ou récemment institués. Elles participent ainsi au calcul de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), et non bâties, à celui de la taxe d'habitation (TH) pour les locaux d'habitation, et à celui de la cotisation foncière des entreprises (CFE), comme elles entraient partiellement dans l'assiette de la taxe professionnelle, pour les locaux professionnels.

Au total, la fiscalité assise sur les valeurs immobilières représente donc environ 50 % des recettes fiscales de l'ensemble des collectivités territoriales, et 73 % de l'assiette fiscale des impôts locaux, selon une répartition détaillée dans le tableau suivant.

Produits de la fiscalité locale sur assiette immobilière

(en millions d'euros, chiffres 2011)

 

Communes

Groupements à fiscalité propre

Départements

Régions

Total

Taxe d'habitation

12 886,26

5 753,04

   

18 639,30

Taxe sur le foncier bâti

14 276,66

769,16

10 953,40

 

25 999,22

Taxe sur le foncier non bâti

778,38

177,43

   

955,81

Cotisation foncière des entreprises

1 460,58

4 832,58

   

6 293,17

Source : DGFiP

Ces valeurs locatives ont aussi un impact direct sur la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la taxe sur les friches commerciales et, enfin, sur la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

La TEOM est en effet, une taxe facultative assise sur les mêmes bases que la taxe foncière ; son produit représente 5 891 millions d'euros en 2011.

La taxe sur les friches commerciales, prévue à l'article 1530 du CGI est également une taxe facultative dont l'assiette est constituée par le revenu net servant de base à la taxe foncière sur les propriétés bâties. Son application est extrêmement limitée et le montant de recettes perçu est inférieur à 0,5 million d'euros.

Enfin, s'agissant de la CVAE, les règles fixées par l'article 1586 octies précisent que « lorsqu'un contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois dans plusieurs communes, la valeur ajoutée qu'il produit est imposée dans chacune de ces communes et répartie entre elles au prorata, pour le tiers, des valeurs locatives des immobilisations imposées à la cotisation foncière des entreprises et, pour les deux tiers, de l'effectif qui y est employé. »

Dans ce cas, les valeurs locatives sont un critère de redistribution de l'impôt, en application du principe de territorialité, mais elles n'influent pas sur le produit global de l'imposition qui a pour assiette la valeur ajoutée1(*).

L'impact sur la CVAE se révèle donc marginal, comme l'a souligné François Baroin, alors ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, en réponse à un questionnaire adressé dans le cadre de la mission commune d'information sur la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par la contribution économique territoriale.

Les effets, pour les contribuables de la CVAE, de la révision des valeurs locatives

Les valeurs locatives n'interviennent pas dans le calcul du montant de la CVAE due. Néanmoins, la révision des valeurs locatives aura un impact sur la répartition et sur le montant de la CVAE due par les redevables qui disposent de plusieurs établissements.

Dès lors que les effets de la révision diffèrent selon le marché locatif local, elle aura un impact sur la répartition de la valeur ajoutée entre les différents établissements dont disposent les contribuables.

Par suite, le montant de la CVAE nette due par les redevables qui disposent de plusieurs établissements pourra également être modifié par la révision. En effet, pour déterminer la CVAE dont ils sont redevables les contribuables doivent répartir la valeur ajoutée qu'ils ont produite entre les différents établissements dont ils disposent au prorata du foncier et des effectifs. Ils tiennent compte ensuite des exonérations applicables localement.

Exemple : Un contribuable dispose de deux établissements, situés sur le territoire de deux communes différentes. L'établissement situé sur le territoire de la commune A bénéficie d'une exonération totale de CVAE.

La valeur ajoutée produite par le contribuable s'élève au total à 100 000 €. Compte tenu des effectifs et des valeurs locatives de chacun de ces deux établissements, 40 % de cette valeur ajoutée est localisée sur le territoire de la commune A, 60 % sur le territoire de la commune B.

Avant la révision, la CVAE due par ce contribuable s'élève à : 100 000 x 60 % x 1 % = 600 € (par simplification, un taux de CVAE de 1 % a été retenu)

La révision se traduit par une augmentation plus importante de la valeur locative des locaux situés sur le territoire de la commune A que de celle située sur le territoire de la commune B.

Après la révision, 50 % de sa valeur ajoutée est localisée sur le territoire de la commune A et 50 % sur le territoire de la commune B.

Après la révision, la CVAE due par le contribuable s'élève donc à 500 €.

Source : ministère de l'économie

2. Un élément de calcul des dotations aux collectivités territoriales

Si la valeur cadastrale est un élément déterminant de la fiscalité locale, elle est aussi, de manière indirecte, un facteur du calcul des dotations de l'Etat aux collectivités et des prélèvements et attributions des nouveaux fonds de péréquation récemment institués.

La répartition des dotations et les attributions font, en effet, appel à la notion de potentiel financier, puisque la part fiscale de ce potentiel calcule la richesse d'une collectivité en appliquant, pour chaque impôt, un taux national moyen à une assiette foncière réelle. On notera qu'en conséquence, ce mode de calcul favorise les collectivités dont l'assiette foncière est sous-estimée en faisant apparaître un potentiel inférieur à la réalité de leurs bases.

Plusieurs instruments de péréquation entre collectivités sont impactés par ce mécanisme du potentiel financier : l'ensemble des dotations de péréquation dite verticale2(*) (dotation de solidarité urbaine, dotation de solidarité rurale et dotation nationale de péréquation pour le bloc communal, dotation de péréquation urbaine et dotation de fonctionnement minimale pour les départements, dotation de péréquation régionale), et, parmi les fonds de péréquation horizontaux, le Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF), les fonds de péréquation de la CVAE.

Un autre mécanisme utilisé pour la péréquation au sein du bloc communal fait intervenir les bases cadastrales : il s'agit de la notion d'effort fiscal qui traduit le degré de sollicitation du contribuable local, et qui est égal au rapport entre le produit de la TH, des deux taxes foncières, de la TEOM ou de la redevance pour enlèvement des ordures ménagères et le potentiel fiscal correspondant à ces trois taxes.

Ce critère est un des éléments d'attribution de la dotation nationale de péréquation et des attributions du FPIC.

B. UN SYSTÈME D'ÉVALUATION DONT LE CARACTÈRE COMPLEXE ET OBSOLÈTE EST DÉNONCÉ UNANIMEMENT

1. Les règles complexes de l'évaluation des propriétés bâties

La valeur locative cadastrale (VLC), déterminée par le centre des finances publiques territorialement compétent, correspond au loyer normal que le bien est susceptible de produire à la date de référence qui est celle de la dernière révision intervenue.

Cette définition simple a donné lieu à des mécanismes particulièrement complexes pour sa mise en oeuvre. Les règles d'évaluation varient selon les natures de locaux (d'habitation ou professionnels) et au sein même de ces deux catégories.

a) Les trois catégories de locaux professionnels

Les 3,3 millions de locaux professionnels (contre 33 millions de locaux d'habitation) sont évalués selon plusieurs méthodes, régulièrement critiquées pour leur complexité et leur obsolescence.

Les locaux commerciaux sont évalués selon trois méthodes :

- pour les locaux loués au 1er janvier 1970, on utilise le montant stipulé dans le bail en 1970. Cette méthode concerne environ 5,5 % du parc ;

- pour les locaux non loués au 1er janvier 1970, l'évaluation s'effectue par comparaison aux immeubles types présentant des caractéristiques similaires (cette méthode concerne 93 % des locaux) ;

- à défaut, le local fait l'objet d'une appréciation directe par les services fiscaux sur la valeur vénale (1,5 % des locaux).

Pour la quasi totalité des locaux industriels, la valeur locative est déterminée selon une méthode comptable à partir du prix de revient des différents éléments des immobilisations imposables éventuellement revalorisé selon un taux d'intérêt qui fait intervenir, pour les équipements et biens mobiliers (EBM), leur durée d'amortissement et leur date d'acquisition. Cette méthode assure que les valeurs retenues sont conformes à la réalité.

Détermination de la valeur locative des équipements et biens mobiliers

Toutefois, pour les entreprises sans bilan (soit moins de 10 % du total des entreprises), la valeur locative est fixée comme pour les locaux commerciaux.

Enfin, pour les locaux des professions libérales, la méthode d'évaluation est identique à celle utilisée pour les locaux d'habitation et repose sur la comparaison.

b) Les locaux d'habitation

La méthode de détermination des VLC des propriétés à usage d'habitation (33 millions de locaux) est encore plus complexe et s'effectue par comparaison avec celle de locaux de référence, choisis, dans la commune, pour chaque nature et catégorie de locaux. Selon la Cour des comptes3(*), treize étapes sont suivies successivement dans le cadre de cette évaluation : classement dans une catégorie en fonction des éléments de confort associés, calculs des surfaces pondérées comparative et nette, obtention d'une équivalence superficielle, pondérations successives.

La surface pondérée totale ainsi déterminée, multipliée par le tarif de la catégorie correspondante, donne la VLC 1970.

2. Des processus d'actualisation et de révision bloqués
a) Les trois mécanismes prévus par le code général des impôts

Le code général des impôts prévoit, dans son article 1516, une actualisation, tous les trois ans, et une révision générale, tous les six ans, des valeurs locatives des propriétés bâties et non bâties.

Dans l'intervalle de deux actualisations, l'article 1518 bis précise que les valeurs locatives foncières sont majorées par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers.

b) L'échec de leur mise en oeuvre effective

Ces impératifs ont été diversement appliqués puisque si les lois de finances ou les lois de finances rectificatives successives ont bien prévu des revalorisations annuelles, la dernière actualisation applicable aux rôles de taxes foncières et TH date de 1980 sur la base des valeurs 1978.

Quant à la dernière tentative de révision générale engagée par la loi du 30 juillet 1990 elle s'est soldée par un abandon, et les valeurs locatives cadastrales, pour les propriétés bâties, s'appuient donc sur la dernière révision effectuée en 1970 qui résulte de la loi n° 68-108 du 2 février 1968 et du décret n° 69-1279 du 28 novembre 1969.

c) Les raisons du blocage

Si la dernière tentative de révision des valeurs locatives cadastrales, préparée par l'administration fiscale à compter de 1990, n'a jamais été mise en oeuvre, c'est en raison d'abord des transferts de charges qu'elle induisait : 12 % des locaux soumis à la TFPNB et 7 % des locaux soumis à la TH auraient vu leur cotisation accrue de plus de 50 %.

Ampleur des transferts de charges qui auraient résulté de la révision générale de 1990-1992

Ces effets redistributifs étaient particulièrement importants en ce qui concerne la taxe d'habitation, s'effectuant, dans la plupart des cas, comme le souligne le Conseil des prélèvements obligatoires4(*), au détriment des contribuables les plus aisés et au bénéfice des plus modestes.

Evolution des cotisations moyennes de taxe d'habitation en cas de révision générale (en 1990)

En abscisse : revenu annuel en francs

Source : Rapport au Parlement sur les conséquences de la loi du 30 juillet 1990, Direction générale des impôts et service de la législation fiscale, 1992

On peut aussi incriminer à la fois une ambition excessive, consistant à vouloir réaliser globalement la révision de tous les types de locaux, et une méthode brutale qui ne laissait pas de place à l'expérimentation et aux leçons que l'administration aurait pu en tirer.

3. Un système injuste

Malgré cet échec, la révision des valeurs locatives cadastrales reste une nécessité au regard de la justice fiscale et un souhait partagé des élus locaux et de l'administration fiscale qui en attendent aussi bien une réappropriation de la connaissance de leur territoire, d'éventuelles recettes supplémentaires, une crédibilité retrouvée vis-à-vis des contribuables et, à plus long terme, de nouvelles avancées de la péréquation entre collectivités territoriales.

Ces défauts ont été mis en évidence par le rapport précité du Conseil des prélèvements obligatoires sur la fiscalité locale, très critique, dénonçant une « évaluation sans rapport avec la réalité du marché immobilier ». Il soulignait, s'agissant plus particulièrement de la fiscalité pesant sur les ménages, que « le recours à des valeurs foncières anciennes et non actualisées participe directement du caractère régressif de l'imposition locale.

« La non revalorisation des bases induit également des transferts de charges importants entre contribuables. Les tarifs de 1970, encore en vigueur, ne reflètent plus la réalité du marché immobilier. En particulier, les biens de faible valeur paraissent largement surestimés par les valeurs locatives cadastrales. Les immeubles de construction récente, notamment ceux abritant des habitations à loyer modéré, présentent de nombreux « éléments de confort » appréhendés par le dispositif. A l'inverse, la rénovation des logements anciens n'a pas été intégralement prise en compte ni la désaffection pour les zones où l'activité économique, vivace en 1970, a dépéri. »

Les injustices résultant de l'ancienneté des évaluations sont renforcées par les lacunes de la mise à jour de l'assiette physique.

En effet, les impôts locaux n'étant pas déclaratifs, la VLC n'est pas recalculée tant que les caractéristiques du bien ne sont pas réputées avoir changé.

Certes, les changements physiques modifiant l'état de l'immeuble au 1er janvier de l'année d'imposition sont pris en compte et les constructions nouvelles, changements de consistance ou d'affectation des propriétés doivent être déclarés dans les 90 jours de leur réalisation définitive. Les changements de caractéristiques physiques ou d'environnement sont en revanche constatés d'office, lorsque la modification en découlant est de plus d'un dixième de la VLC.

Toutefois, comme les représentants de la DGFiP l'ont fait observer, aucune sanction n'était applicable en cas de non déclaration, ce qui explique en grande partie, les « pertes en ligne » de bases qui pénalisent les collectivités territoriales.

De fait, la perspective de la révision générale n'a jamais été définitivement écartée. Elle a réapparu par intervalles au cours des années 1990, jusqu'à une proposition présentée en mars 2009, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2009, par un amendement déposé en des termes identiques à l'Assemblée nationale par Jean-Pierre Balligand et Gilles Carrez, alors rapporteur général du budget, demandant qu'il soit « procédé à une révision générale des valeurs locatives des immeubles bâtis retenus pour l'assiette des impositions directes locales ». Cette ultime incitation parlementaire a précédé de peu la reprise de concertations visant à mettre en place de nouveaux mécanismes et une méthode de révision qui recueilleraient l'unanimité.

II. UNE NOUVELLE DÉMARCHE, PRUDENTE ET PROGRESSIVE, A ÉTÉ ENGAGÉE EN 2010

C'est la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificatives pour 2010 qui a relancé le processus de révision des valeurs locatives, selon des modalités qui avaient fait l'objet d'une longue concertation de plus de six mois avec les parlementaires des commissions des finances des deux Assemblées et les représentants des élus locaux.

A. UNE MÉTHODE ORIGINALE

L'article 34 de la loi de finances précitée a fixé le périmètre et les modalités des opérations de révision.

1. Un dispositif limité aux seuls locaux professionnels et qui écarte les effets collatéraux
a) Le périmètre de la révision

La principale originalité de la tentative de révision engagée en 2010 est d'avoir scindé en deux parties les opérations et de traiter, dans un premier temps, exclusivement des valeurs locatives des locaux professionnels.

En conséquence, la loi délimite un champ restreint pour l'application de la révision et vise expressément les propriétés bâties mentionnées à l'article 1498 du code général des impôts ainsi que celles affectées à une activité professionnelle non commerciale au sens de l'article 92 du même code.

L'article 1498 se réfère lui-même à « tous les biens autres que les locaux visés au I de l'article 1496 (locaux affectés à l'habitation ou servant à l'exercice soit d'une activité salariée à domicile, soit d'une activité professionnelle non commerciale) et que les établissements industriels visés à l'article 1499 ».

b) Le « coefficient de neutralisation »

Mais les principes qui fondent la nouvelle révision ont aussi pour objectif d'éviter les conséquences « en chaine » qui pourraient déstabiliser les équilibres de la fiscalité locale, à l'intérieur de chacune des collectivités concernées et également entre ces collectivités. Ces principes, retenus à l'issue de la concertation entre l'exécutif, les associations d'élus locaux et les commissions des finances du Parlement, sont les suivants :

- la conservation de valeurs locatives administrées servant de base à la fiscalité directe locale, sans prise en compte de la valeur vénale des biens. Le basculement dans un système fondé sur la valeur vénale aurait présenté le risque d'accroitre les discordances entre collectivités en fonction du degré d'activité de leur marché immobilier ;

- une révision s'opérant à pression fiscale constante pour chacune des grandes catégories de contribuables, les ménages et les entreprises. Ce principe a pour conséquence de mettre en oeuvre un « coefficient de neutralisation » qui garantit le maintien de l'équilibre à la date d'entrée en vigueur des nouvelles valeurs locatives.

Le coefficient de neutralisation

Dans le cadre de la révision, seules les valeurs locatives des locaux professionnels seront définies avec les nouvelles règles, la définition des valeurs locatives des locaux d'habitation et des locaux industriels demeurant inchangée. Or tous ces locaux font partie du même ensemble de taxation pour le calcul des bases de taxe foncière.

De fait, avec la révision et sauf exceptions marginales, la valeur locative des locaux professionnels va augmenter par rapport à celle définie à partir des règles de 1970. Dès lors, en l'absence de dispositif de correction, la révision conduirait à augmenter le niveau relatif des valeurs de ces locaux par rapport à celle des autres types de locaux et donc à créer un effet de transfert des bases de taxe foncière, aboutissant à accroître le poids de la fiscalité des locaux professionnels et à diminuer celui des autres types de locaux.

C'est pourquoi les dispositions du paragraphe XVI de l'article 34 prévoient un maintien des équilibres actuels, en termes de proportions contributives, au niveau de chaque collectivité ou EPCI à fiscalité propre, pour les différents types de locaux.

Pour éviter ce transfert de charges, les équilibres contributifs actuels sont maintenus par la loi entre deux ensembles de locaux :

- d'une part, la contribution des contribuables imposés au titre de locaux d'habitation (c'est-à-dire ceux pour lesquels la valeur locative restera pour l'instant évaluée de manière non actualisée) ;

- et, d'autre part, la contribution des autres contribuables, c'est-à-dire les locaux professionnels concernés par la révision, les établissements industriels relevant de l'article 1499 du CGI évalués à la valeur comptable et les propriétés relevant des modalités particulières de l'article 1501 du CGI.

Par exemple, si dans une commune avant révision, les propriétaires de locaux à usage d'habitation acquittent 60 % de la taxe foncière et les propriétaires de locaux professionnels et d'établissements industriels (et locaux évalués par barème) 40 %, les mêmes proportions doivent être maintenues après la révision.

Pour respecter cette règle, un coefficient dit de « neutralisation » est appliqué aux valeurs locatives révisées des locaux professionnels, celles des établissements industriels évalués selon la méthode comptable prévue à l'article 1499 du CGI et celles des propriétés relevant des modalités particulières de l'article 1501 du CGI.

Ce coefficient est égal au rapport entre :

- d'une part, la somme des valeurs locatives des propriétés bâties entrant dans le champ d'application de la révision et celles mentionnées aux articles 1499 et 1501 du code général des impôts situées dans le ressort territorial de la collectivité ou de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au 1er janvier 2011, après application du coefficient de revalorisation prévu à l'article 1518 bis du même code pour l'année 2012 ;

- et, d'autre part, la somme des valeurs locatives révisées au 1er janvier 2012 des propriétés entrant dans le champ d'application de la révision et des valeurs locatives au 1er janvier 2012 des propriétés mentionnées aux articles 1499 et 1501 du même code.

Ce coefficient est déterminé pour la taxe foncière sur les propriétés bâties et pour la cotisation foncière des entreprises, au niveau de chaque collectivité territoriale et établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Source : rapport de la DGFiP. Janvier 2012

2. Une méthode nouvelle de révision

La révision comporte deux étapes : une révision initiale, reflétant les situations actuelles des locaux concernés, et un dispositif de mise à jour permanente des évaluations, permettant de prendre en compte les évolutions du marché au fur et à mesure qu'elles se produisent.

Conformément au II de l'article 34 précité, la valeur locative de chaque local professionnel est déterminée en fonction de l'état du marché locatif. Elle tient compte de la nature, de la destination, de l'utilisation, des caractéristiques physiques, de la situation et de la consistance de la propriété ou de la fraction de propriété.

La méthode d'évaluation initiale se déroule en cinq phases :

1. Récupération des données par enquête déclarative auprès des propriétaires des locaux professionnels. A l'issue du processus de déclaration initiale, la loi prévoit l'extension des obligations déclaratives existantes (« liasse fiscale ») des professionnels utilisant les locaux, de nouvelles obligations déclaratives en cas de changements d'utilisation, une obligation déclarative ponctuelle pesant sur les propriétaires auxquels l'administration fiscale en fait la demande et, surtout, une sanction pécuniaire pour non respect des obligations déclaratives.

2. Définition d'une nomenclature de locaux et classement de chaque local dans une catégorie. Au total 38 catégories de locaux ont été identifiées par décret. La 39ème catégorie regroupe les locaux évalués par appréciation directe.

Le décret n° 2011-1267 du 10 octobre 2011 a défini dix sous-groupes de locaux à usage commercial ou professionnel, chaque sous-groupe se subdivisant ensuite en plusieurs catégories.

Les catégories de locaux

Sous-groupe I : magasins et lieux de vente
(MAG)

Catégorie 1 : boutiques et magasins sur rue.

Catégorie 2 : commerces sans accès direct sur la rue.

Catégorie 3 : magasins appartenant à un ensemble commercial.

Catégorie 4 : magasins de grande surface (surface principale comprise entre 400 et 2 500 m²).

Catégorie 5 : magasins de très grande surface (surface principale supérieure ou égale à 2 500 m²).

Catégorie 6 : stations-service, stations de lavage et assimilables.

Catégorie 7 : marchés.

Sous-groupe II : bureaux et locaux divers assimilables. (BUR)

Catégorie 1 : locaux à usage de bureaux d'agencement ancien.

Catégorie 2 : locaux à usage de bureaux d'agencement récent.

Catégorie 3 : locaux assimilables à des bureaux mais présentant des aménagements spécifiques.

Sous-groupe III : lieux de dépôt ou de stockage et parcs de stationnement (DEP)

Catégorie 1 : lieux de dépôt à ciel ouvert et terrains à usage commercial ou industriel.

Catégorie 2 : lieux de dépôt couverts.

Catégorie 3 : parcs de stationnement à ciel ouvert.

Catégorie 4 : parcs de stationnement couverts.

Catégorie 5 : installations spécifiques de stockage.

Sous-groupe IV : ateliers et autres locaux assimilables (ATE)

Catégorie 1 : ateliers artisanaux.

Catégorie 2 : locaux utilisés pour une activité de transformation, de manutention ou de maintenance.

Catégorie 3 : chenils, viviers et autres locaux assimilables.

Sous-groupe V : hôtels et locaux assimilables (HOT)

Catégorie 1 : hôtels « confort » (4 étoiles et plus, ou confort identique).

Catégorie 2 : hôtels « supérieur » (2 ou 3 étoiles, ou confort identique).

Catégorie 3 : hôtels « standard » (1 étoile, ou confort identique).

Catégorie 4 : foyers d'hébergement, centres d'accueil, auberges de jeunesse.

Catégorie 5 : hôtels-clubs, villages de vacances et résidences hôtelières.

Sous-groupe VI : établissements de spectacles, de sports et de loisirs (SPE)

Catégorie 1 : salles de spectacles et locaux assimilables.

Catégorie 2 : établissements ou terrains réservés à la pratique d'un sport ou à usage de spectacles sportifs.

Catégorie 3 : salles de loisirs diverses.

Catégorie 4 : terrains de camping confortables (3 étoiles et plus, ou confort identique).

Catégorie 5 : terrains de camping ordinaires (1 ou 2 étoiles, ou confort identique).

Catégorie 6 : établissements de détente et de bien-être.

Catégorie 7 : centres de loisirs, centres de colonies de vacances, maisons de jeunes

Sous-groupe VII : établissements d'enseignement et locaux assimilables (ENS)

Catégorie 1 : écoles et institutions privées exploitées dans un but non lucratif.

Catégorie 2 : établissements d'enseignement à but lucratif.

Sous-groupe VIII : cliniques et établissements du secteur sanitaire et social (CLI)

Catégorie 1 : cliniques et établissements hospitaliers.

Catégorie 2 : centres médico-sociaux, centres de soins, crèches, haltes-garderies.

Catégorie 3 : maisons de repos, maisons de retraite (médicalisées ou non).

Catégorie 4 : centres de rééducation, de thalassothérapie, établissements thermaux.

Sous-groupe IX : carrières et établissements industriels non évalués selon la méthode comptable (IND)

Catégorie 1 : établissements industriels nécessitant un outillage important autres que les carrières et assimilés.

Catégorie 2 : carrières et établissements assimilables.

Sous-groupe X : établissements présentant des caractéristiques exceptionnelles :

Catégorie 1 : locaux ne relevant d'aucune des catégories précédentes par leurs caractéristiques sortant de l'ordinaire.

3. Délimitation de secteurs géographiques locatifs dans le département. Il a été choisi de retenir le nombre de 6 secteurs, pouvant être finement découpés si nécessaire au niveau infra communal, à l'échelle des sections cadastrales (c'est-à-dire le bloc de rues dans une zone fortement urbanisée).

4. Création d'une grille tarifaire au m2 par secteur et par catégorie.

5. Enfin, calcul de la valeur locative de chaque local selon la formule :

VLP = surface pondérée du local x tarif de la catégorie
x coefficient de localisation (facultatif).

Le coefficient de localisation a pour objectif de tenir compte de disparités à l'intérieur d'un secteur qui ne justifieraient pas un classement dans un secteur distinct.

Il convient de préciser, enfin, que la loi ouvre la possibilité de recourir à une méthode d'évaluation subsidiaire lorsque celle de droit commun est mise en échec. Dans ce cas, la valeur locative sera appréciée par voie directe ce qui consiste à appliquer mécaniquement un taux de 8 % à la valeur vénale du locale.

3. Un mécanisme de mise à jour permanente

La révision générale engagée en 2011 a pour ambition d'être la dernière. Pour y parvenir, la loi prévoit, un dispositif d'actualisation permanente des VLF professionnelles à compter de 2015.

Ce double mécanisme de mise à jour comprend, tout d'abord, des mises à jour automatiques par l'administration fiscale. Les tarifs au m² de chaque catégorie dans chaque secteur seront actualisés grâce à la collecte, dans les liasses fiscales, des informations sur les baux conclus par les professionnels qui fourniront une appréciation du marché locatif. Ce dispositif se substituera à la revalorisation forfaitaire, votée chaque année en application de l'article 1518 bis du CGI.

La loi prévoit aussi que la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels intervient dans la mise à jour des VLF ; elle statue sur les créations de nouveaux tarifs dans les secteurs de son ressort, elle peut modifier, chaque année, le coefficient de localisation, elle procède, enfin, à une révision de la délimitation des secteurs de tarification, chaque année suivant le renouvellement des conseils municipaux.

4. Des commissions locales transformées

Une des particularités de la procédure mise en place, par rapport à la situation existante, tient au rôle très important accordé aux commissions locales dans les procédures d'évaluation.

La loi crée ainsi la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels (CDVLP), dans chaque département. Elle est composée de dix représentants des collectivités territoriales et des EPCI, neuf représentants des contribuables, ces derniers étant désignés par le préfet, et deux représentants des services fiscaux qui n'ont que voix consultative. Elle est présidée par un représentant des collectivités territoriales ou des EPCI, qui a voix prépondérante en cas de partage.

Les commissions ont un rôle majeur :

- elles arrêtent la sectorisation du département, soit les délimitations de chaque secteur et, au sein de chacun, les tarifs de la grille des catégories de locaux ;

- elles fixent la valeur locative des locaux en classant les locaux dans les catégories et en leur affectant, le cas échéant, un coefficient de localisation.

Parallèlement les actuelles commissions communales et intercommunales des impôts directs (CCID et CIID), prévues respectivement par les articles 1650 et 1650 A du code général des impôts, voient leur fonction confortée. Elles sont consultées obligatoirement par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, et lui rendent un avis sur la sectorisation envisagée, sur le classement des propriétés et sur la fixation des coefficients de localisation.

Enfin, en cas de désaccord entre la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels et les CCID ou CIID, la loi prévoit la saisine par la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, ou par le préfet en cas de carence, d'une commission départementale des impôts directs locaux (CDIDL).

Cette nouvelle commission est instaurée dans chaque département. Elle est présidée par le président du tribunal administratif territorialement compétent, et composée de trois représentants des services fiscaux, six représentants des collectivités territoriales et des EPCI et cinq représentants des contribuables désignés par le préfet.

B. UN CALENDRIER SERRÉ

Ce qui a fait aussi l'originalité du travail mené à l'occasion de cette nouvelle opération de révision générale, c'est son expérimentation préalable à la phase de généralisation à l'ensemble du territoire.

1. Une phase d'expérimentation

Pour le déroulement de l'expérimentation, cinq départements ont été choisis5(*), représentatifs de la diversité des situations rencontrées sur le territoire national : l'Hérault, le Pas-de-Calais, le Bas-Rhin, Paris et la Haute-Vienne. Ces cinq départements représentent au total 12 % du volume des locaux professionnels.

Cette phase d'expérimentation a eu, selon vos rapporteurs spéciaux, beaucoup d'avantages :

- elle a permis de valider les modalités techniques et les processus de la révision comme, par exemple, le choix des 38 catégories de locaux ou l'établissement des secteurs géographiques ;

- elle a aussi permis de démontrer la fiabilité des outils et la capacité des services fiscaux à les utiliser. C'est le cas par exemple de la télédéclaration ou de la lecture optique des formulaires de déclaration. De ce point de vue, les résultats présentés sont très encourageants puisqu'on observe un taux de retour des déclarations (après relance) de 86 % et que 58 % de ces déclarations se sont révélées directement exploitables ;

- enfin la phase d'expérimentation a fait apparaître certains sujets centraux que les services fiscaux se préparent à traiter de manière adaptée : celui des multipropriétaires (privés et surtout collectivités territoriales) qui feront l'objet d'une attention particulière ; et celui des changements d'affectation non déclarés des locaux (du statut de locaux professionnels vers celui de locaux d'habitation) qui sont révélés par les opérations de révision.

2. Le calendrier initial des opérations

Le calendrier initial prévu par la loi était le suivant :

En 2011, l'expérimentation est conduite dans les cinq départements selon des modalités les plus proches des conditions fixées par la loi.

Vos rapporteurs spéciaux observent cependant que quelques aménagements ont été consentis par rapport aux exigences de la procédure de droit commun. Ainsi, les commissions départementales n'ont pas été constituées et le coefficient de localisation n'a pas été mis en oeuvre. Enfin, le choix a été fait de ne pas confectionner des grilles tarifaires exhaustives. En effet, afin d'éviter des erreurs d'appréciation s'appuyant sur un volume trop faible de données, aucun tarif n'a été déterminé pour les catégories trop faiblement représentées au sein d'un secteur géographique (catégories dont par exemple le nombre de locaux est inférieur à 20). Il n'y a donc pas de simulation pour ces catégories de locaux.6(*)

Avant le 30 septembre 2011, le Gouvernement présente au Parlement un « rapport retraçant les conséquences pour les contribuables, les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et l'Etat de la révision des valeurs locatives » ;

En 2012 et 2013, généralisation de la révision à l'ensemble des départements avec deux tâches menées de front : l'envoi puis l'exploitation des déclarations sur les 3 millions de locaux professionnels concernés, d'une part, et la constitution des commissions locales, d'autre part, chargées de la sectorisation et du classement des propriétés. A la mi-2013, intégration des résultats dans les applications de la DGFiP.

En 2014 : incorporation des nouvelles valeurs dans les rôles (avec un éventuel lissage).

C. LES LEÇONS DE L'EXPÉRIMENTATION

Le 18 janvier dernier le Gouvernement transmettait au Parlement, avec plus de 3 mois de retard, le rapport sur la révision des valeurs locatives professionnelles, prévu par l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010.

Les résultats de l'expérimentation, présentés dans le rapport remis au Parlement, appellent trois observations principales de la part de vos rapporteurs spéciaux.

1. La diversité des marchés locatifs justifie l'utilisation des secteurs tarifaires

La première observation concerne la méthodologie suivie pour la révision et la détermination des secteurs tarifaires qui constitue un des apports majeurs de la réforme.

Elle permet, en effet, de sortir du cadre étroit de la commune et de suivre la réalité des marchés locatifs qui peuvent être similaires entre deux collectivités ou, au contraire, très différents au sein d'un même périmètre administratif.

Chacun des cinq départements de l'expérimentation a donné lieu à un découpage infra-communal. Le département de Paris, pour sa totalité, l'Hérault pour 26 communes, le Pas-de-Calais pour 30 communes et respectivement le Bas-Rhin et la Haute-Vienne pour 18 et 5 communes.

La finesse du découpage, très souhaitable par ailleurs, a eu pour conséquence de mettre en évidence une très grande diversité puisque la grille tarifaire illustre les écarts du marché locatif des biens professionnels. Cette diversité existe entre départements et aussi au sein d'un même département (ou d'une même commune). A titre d'exemples, on peut mentionner, entre départements, l'écart de la grille tarifaire de la catégorie MAG1 (magasins sur rue) en secteur 6 qui s'étage de 223,55 € en Haute-Vienne à 836,40 € à Paris et, au sein d'un même département l'amplitude de la grille tarifaire de la catégorie MAG1 dans l'Hérault qui s'étage de 70,90 € en secteur 1 à 293,17 € en secteur 6.

2. Les transferts de charge fiscale sont importants dans le premier scénario qui peut être corrigé

S'agissant des résultats sur les cotisations de taxe foncière, le rapport de bilan fait apparaître une grande hétérogénéité des résultats, mais aussi un transfert global de la charge d'imposition depuis les locaux industriels vers les locaux professionnels.

Ce phénomène est cependant pour l'essentiel la conséquence non souhaitée de l'application du « coefficient de neutralisation » dans le scénario A, c'est-à-dire celui qui suit précisément les modalités définies par la loi de finances rectificative pour 2010.

En effet, l'application du coefficient de neutralisation, qui agrège les valeurs locatives révisées à la hausse des locaux professionnels et les valeurs locatives stables des locaux industriels, conduit à abaisser en masse le niveau relatif des cotisations des locaux industriels tandis qu'augmente le niveau relatif des locaux professionnels.

Les transferts de charge fiscale des locaux industriels vers les locaux professionnels sont très importants et d'autant plus forts que le territoire est industrialisé. C'est ce qui explique que la baisse des cotisations des locaux industriels soit plus faible à Paris où la part de locaux industriels est la plus réduite. Inversement, la baisse, donc le transfert vers les locaux professionnels, est la plus forte dans le Pas-de-Calais.

Constatant ces effets indésirables, la DGFiP a mis au point un scénario alternatif (scénario B), mettant les locaux industriels à l'écart des opérations de révision.

En définitive, une fois réglée la question des locaux industriels, les écarts de cotisation sont plus modérés que n'avaient pu le craindre certaines organisations représentant les entreprises, comme le MEDEF qui avait appelé, sans doute trop rapidement, à un moratoire sur la révision des valeurs locatives.

3. La révélation d'anomalies apparentes ou réelles

Le rapport de bilan de l'expérimentation met en évidence quelques résultats extrêmes ou « anomalies ».

a) Des hausses exceptionnelles mais explicables

Certains secteurs d'activité, comme le secteur « sanitaire et social », enregistrent, dans les départements d'expérimentation, des hausses très élevées. C'est le cas de la catégorie des maisons de repos et de retraite pour laquelle la hausse atteint 313 % dans l'Hérault et 173 % dans le Pas-de-Calais. C'est le cas aussi de la catégorie des centres médicaux sociaux et crèches pour lesquels la progression de la cotisation s'établit à 138 % à la fois dans le Pas-de-Calais et le Bas-Rhin.

Les services fiscaux se sont penchés sur ces hausses et notamment, à la demande de vos rapporteurs, sur celles de la catégorie « CLI 2 maisons de retraite » dans l'Hérault et à Paris. Il est ressorti de cet examen complémentaire que les hausses étaient concentrées sur un petit nombre de locaux de cette catégorie (10 % environ) qui étaient eux-mêmes très largement sous-évalués dans le système actuel, du fait de variations de surface importantes qui n'étaient pas intégrées dans les bases de données de l'administration fiscale.

Après correction des effets de la variation de surface, la variation de valeur locative due aux effets de la révision est considérablement atténuée dans le département de l'Héraut et globalement négative à Paris.

Il est important, par ailleurs, de mettre en regard les évolutions en pourcentage des cotisations et les écarts de montants en valeur absolue, qui perdent alors leur caractère exceptionnel.

Plusieurs exemples le montrent, s'agissant de catégories aussi diverses et répandues que les ateliers d'artisanat, les hôtels et les commerces traditionnels.

Variations moyennes de cotisations en pourcentages et en montant
(scénario B, hors lissage)

Catégories

Hérault

Pas-de-Calais

Bas-Rhin

Paris

Haute-Vienne

ATE1

-3 %

-46 €

-5 %

-68 €

-5 %

-68 €

-5 %

+32 €

-9%

-65 €

HOT2

-

-

-36 %

-2621 €

-10 %

-333 €

+80 %

+2028 €

+48 %

+1275 €

MAG1

0 %

-3 €

0 %

-1 €

+6 %

+59 €

+28 %

+176 €

-3 %

-19 €

Source : DGFiP et commission des finances

Le tableau suivant illustre par des cas réels, ces écarts de cotisations.

Exemples d'évolution de cotisations en pourcentage et en valeur absolue
(hors lissage)

Hausses

Département

Catégorie

Surface du local

Cotisation avant révision

Cotisation après révision

Écart en valeur

Écart en %

Paris

HOT 2

(hôtels « supérieurs » 2 ou 3 étoiles, ou confort identique)

821 m²

2 545 €

4 573 €

2 028 €

80%

Hérault

HOT 5

(hôtels-clubs, villages de vacances et résidences hôtelières)

177 m²

704 €

1 390 €

686 €

97%

Haute Vienne

HOT 2

812 m²

2 669 €

3 945 €

1 276 €

48%

Pas-de-Calais

CLI 3

(maisons de repos, maisons de retraite médicalisées ou non)

1 573 m²

5 655 €

10 928 €

5 273 €

93%

Baisses

Département

Catégorie

Surface du local

Cotisation avant révision

Cotisation après révision

Écart en valeur

Écart en %

Haute Vienne

ENS 2

(établissements d'enseignement à but lucratif)

451 m²

3 478 €

2 558 €

- 920 €

- 26%

Pas-de-Calais

HOT 2

1 019 m²

7 358 €

4 737 €

- 2 621 €

- 36%

Paris

BUR 2

(bureaux d'agencement récent)

700 m²

9 904 €

7 700 €

- 2 204 €

- 22%

Hérault

SPE 3

(salles de loisirs diverses)

396 m²

2 434 €

1 957 €

- 477 €

- 20%

Source : DGFiP et commission des finances

b) Les changements d'affectation

L'expérimentation a, enfin, révélé un sujet de préoccupation qui constitue paradoxalement une bonne nouvelle pour les collectivités territoriales, à savoir le nombre important de changements d'affectation de locaux, anciennement professionnels ou commerciaux et devenus locaux d'habitation. Ils représentent plus de 10 % des locaux et ce pourcentage est le même dans chacun des cinq départements choisis pour l'expérimentation.

Bien évidemment, la régularisation de ces situations, qui devra, selon vos rapporteurs, être effectuée avant le calcul du « coefficient de neutralisation », entrainera une récupération de bases de taxe d'habitation qui devrait représenter des montants de recettes fiscales nouvelles assez importants.

III. UNE RÉVISION QUI DOIT ÊTRE MENÉE À SON TERME

A. DES AJUSTEMENTS INDISPENSABLES POUR LES LOCAUX PROFESSIONNELS

Dans le rapport de bilan transmis au Parlement en janvier 2012, la DGFiP formule plusieurs propositions de modification au dispositif initial de révision. C'est, en grande partie, la mise au point de ces modifications (regroupées sous le dénominatif de scénario B) qui explique le retard pris dans la transmission du rapport.

Les aménagements suggérés, que vos rapporteurs ont jugés pertinents, concernent les locaux industriels, les taxations impactées indirectement par la révision et le cas très spécifique de certains locaux des associations.

Ils ne souhaitent pas, en revanche, revenir sur le principe d'une neutralisation par les valeurs et s'engager sur la voie, recommandée par les associations d'élus locaux, d'un mécanisme de neutralisation par les taux. En tout état de cause, le dispositif mis en place dans l'attente de l'extension de la révision aux locaux d'habitation sera complexe pour le contribuable. Mais vos rapporteurs sont d'avis que la lisibilité de plusieurs valeurs locatives figurant sur la feuille d'imposition est plus grande que la coexistence de multiples taux, qui ne correspondraient pas aux taux votés par les Assemblées délibérantes.

1. La mise à l'écart des locaux industriels

Comme il a été exposé supra, le scénario A de la révision, envisagé initialement, plaçait les locaux industriels aux côtés des locaux professionnels ce qui avait pour effet d'accentuer artificiellement, du fait de l'intervention du coefficient de neutralisation, les transferts de charge d'imposition en défaveur des locaux professionnels.

De ce fait aussi, les locaux industriels, évalués selon la méthode comptable donc déjà à leur valeur réelle, auraient bénéficié d'une baisse de cotisation indue.

Le rapport de bilan propose donc un second scénario qui fait l'objet d'une étude détaillée et de simulations précises. Ce scénario B isole les locaux industriels par rapport aux locaux professionnels dans le dispositif du coefficient de neutralisation afin qu'ils demeurent à l'écart des effets de la révision des locaux professionnels.

L'analyse de l'évolution globale des cotisations des locaux industriels démontre aisément les effets correcteurs du scénario B et l'effet d'aubaine qu'il permet d'écarter.

Le rapport de la DGFiP calcule en effet que « dans le scénario A, les établissements industriels voient leurs cotisations baisser, en moyenne, à hauteur de la hausse moyenne enregistrée par les locaux professionnels dans ce scénario. Cette baisse moyenne serait donc de 12 % dans l'Hérault, 38 % dans le Pas-de-Calais, 25 % dans le Bas-Rhin, 2 % à Paris et 26 % dans la Haute-Vienne.

Dans le scénario B, la cotisation des établissements industriels est par définition stable. »

2. La neutralisation des effets sur la TEOM

La taxe d'enlèvement des ordures ménagères est une taxe facultative annexée à la taxe foncière sur les propriétés bâties qui peut être instituée par une commune, un syndicat mixte ou un EPCI. Dès lors qu'elle est établie sur la même base et, sauf exonérations spécifiques, qu'elle porte sur les mêmes locaux, c'est-à-dire à la fois les locaux professionnels et les locaux d'habitation, les services fiscaux ont jugé utile de calculer les cotisations de TEOM en appliquant un coefficient de neutralisation, selon une méthode identique à celle suivie pour le coefficient de neutralisation applicable en TFPB.

Cette extension a toutefois été décidée par anticipation puisqu'elle n'est pas prévue par le texte de loi actuel qui régit les opérations de révision des locaux professionnels. Le rapport de bilan propose donc de le modifier pour y intégrer cette évolution.

3. Le cas particulier des locaux professionnels soumis à la taxe d'habitation

Certains locaux bien que rangés dans la catégorie « professionnels », sont soumis pour autant à la taxe d'habitation notamment lorsqu'ils sont utilisés par des associations à but non lucratif. Cette situation assez marginale concerne, selon les estimations de la DGFiP, 74 000 locaux au niveau national sur 45 millions de locaux environ soumis à la taxe d'habitation.

Si leur valeur locative révisée brute était appliquée au calcul de leur taxe d'habitation, ils pourraient enregistrer des hausses très fortes. Pour les locaux concernés situés dans les départements d'expérimentation, les calculs de la DGFiP donnent ainsi en moyenne une augmentation de 323 % de la valeur locative utilisée comme base d'imposition en taxe d'habitation.

A destination de ces locaux, le rapport de la DGFiP suggère d'intégrer dans les textes législatifs, un élargissement explicite du dispositif de coefficient de neutralisation à la taxe d'habitation.

B. UNE GÉNÉRALISATION À CONDUIRE DANS LES MEILLEURES CONDITIONS

1. Un calendrier réaliste

Compte tenu du retard pris dans le déroulement des opérations tel qu'envisagé initialement, un report du calendrier de la révision des valeurs locatives professionnelles est inévitable.

Au retard de la transmission du rapport de bilan s'est ajouté le gel des décisions pendant la longue période électorale du premier semestre 2012.

Les éléments de bilan ont fait apparaître la nécessité d'ajustements législatifs et le premier « véhicule » disponible pour les porter est la loi de finances rectificative qui sera présentée durant l'été par le nouveau Gouvernement.

Il convient, enfin, de tenir compte des délais de mise en place des nouvelles commissions départementales dont le rôle est prépondérant.

Dans ces conditions vos rapporteurs spéciaux proposent de décaler d'une année entière, l'ensemble du calendrier.

Ce choix prend en compte les contraintes incontournables mais également les limites de la disponibilité des services fiscaux, compte tenu de leurs très lourdes charges à l'automne, et des entreprises qui seront très fortement sollicités.

Il a aussi pour avantage de rendre compatibles le calendrier de la révision et le calendrier électoral dans la mesure où l'intégration des nouvelles valeurs interviendrait au 1er janvier 2015, soit au tout début des nouveaux mandats municipaux suivant les élections de 2014.

2. Un lissage des conséquences sur les contribuables
a) Des conditions assez souples pour bénéficier du lissage

Certains locaux vont connaître du fait de la révision des valeurs locatives, des hausses importantes de cotisation de taxe foncière et de cotisation foncière des entreprises.

Le lissage de ces évolutions avait été envisagé dès la phase de concertation préalable à l'adoption de la loi de finances rectificative pour 2010.

Au vu des simulations précises qui leur ont été fournies par la DGFiP, vos rapporteurs spéciaux ont effectué des choix quant aux conditions de mise en oeuvre de ce lissage.

Ils ont tout d'abord opté pour une durée fixe et unique (pour l'ensemble de variations de cotisations et l'ensemble du territoire), et raisonnable de cinq années, avec l'application d'une partie de la variation dès l'année d'intégration des résultats de la révision.

Ils ont retenu également le principe que le lissage serait calculé sur la variation de cotisation constatée la première année et réparti également sur chacune des années suivantes.

Ils ont enfin considéré que le lissage devrait être appliqué au delà d'un certain seuil de variation qu'ils souhaitent voir fixé, en montant et en pourcentage de cotisation, à 10 % et 200 euros.

b) Une neutralité fiscale pour l'Etat et les collectivités

Vos rapporteurs spéciaux considèrent que si le lissage des écarts est, pour les « perdants » une « faveur fiscale » qui réservera un meilleur accueil à la révision, il ne doit pas être accordé aux frais de l'Etat ou des collectivités territoriales.

Pour rester neutre budgétairement et s'effectuer à produit constant, le lissage des évolutions doit donc concerner aussi bien les hausses que les baisses de cotisations.

Au vu de l'ensemble de ces conditions, et sur la base des éléments ressortant des cinq départements de l'expérimentation, un peu moins de 50 % des locaux professionnels seraient lissés, à la baisse comme à la hausse, sans conséquence sur les finances des collectivités.

C. ENGAGER RAPIDEMENT LA SECONDE ÉTAPE DES OPÉRATIONS DE RÉVISION

1. Un dispositif, par nature provisoire, qui doit être complété par la révision des valeurs des locaux d'habitation
a) Le caractère temporaire du système mis en place

Par le biais du coefficient de neutralisation, la nouvelle procédure de révision des valeurs professionnelles garantit la stabilité de la fiscalité, au niveau global de chaque collectivité, pour la catégorie des contribuables professionnels.

Mais il s'agit d'un dispositif qui ne peut être que transitoire.

Tout d'abord, le coefficient est calculé « une fois pour toutes » sur la base du stock de locaux existants au 1er janvier 2015 de leur valeur et des taux applicables de taxe foncière et de CFE.

N'étant pas recalculé chaque année, le coefficient de neutralisation produira des effets qui seront en décalage croissant avec la réalité du territoire concerné.

Par ailleurs, ce dispositif introduit nécessairement une dose de complexité supplémentaire pour le contribuable. En effet, le coefficient sera appliqué aux produits globaux de taxe foncière et de CFE pour chaque échelon de collectivité percevant la taxe foncière : commune, intercommunalité, département. Comme le soulignait Gilles Carrez, alors rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale, lors de l'adoption de la loi de finances rectificative pour 2010, « cette superposition durera aussi longtemps que le coefficient lui-même, c'est-à-dire jusqu'à ce qu'une révision générale des locaux d'habitation complète la présente réforme et qu'un ajustement des taux d'imposition se substitue au coefficient. »

Le mécanisme mis en place appelle donc naturellement, car il ne peut perdurer au-delà d'une durée raisonnable7(*), une extension de la révision des valeurs locative à l'intégralité des locaux.

b) Comment passer à la révision des valeurs d'habitation ?

Vos rapporteurs spéciaux ont été convaincus du bien-fondé de la méthode utilisée par les services fiscaux dans le cadre de la révision des valeurs professionnelles.

Ils souhaitent donc que les principes retenus guident la mise en place de la seconde étape consacrée aux locaux d'habitation.

En particulier, il est indispensable qu'une phase d'expérimentation précède la généralisation de la révision à l'ensemble des locaux. Compte tenu cependant du nombre des locaux concernés (10 fois celui des locaux professionnels), un périmètre plus étroit pourrait être retenu, tout en conservant la diversité des territoires qui permet de garantir la justesse des conclusions au moment du bilan.

Vos rapporteurs spéciaux sont également persuadés que la réussite de la seconde étape concernant les locaux d'habitation nécessite un calendrier resserré, à la fois pour des raisons pratiques8(*) et pour des motifs politiques. Chaque échéance électorale risque de devenir un obstacle supplémentaire à la prise de décision et un nouvel échec de la révision des valeurs locatives des locaux d'habitation serait, sans doute, insurmontable. Ils se félicitent de l'engagement des associations d'élus qu'ils ont sollicitées (AMF et Association des communautés de France (AdCF)) pour une révision des valeurs locatives des locaux d'habitation.

Ils proposent le calendrier suivant :

- au premier semestre 2013 : concertation entre les services fiscaux et ceux chargés des collectivités territoriales et du logement, les parlementaires, les associations d'élus, les acteurs concernés (bailleurs sociaux et privés, associations de locataires...) ;

- en 2013-2014, expérimentation de la révision pour un rapport de bilan présenté au Parlement au début du second semestre 2014 afin de pouvoir intégrer des aménagements en loi de finances pour 2015 ;

- en 2014/2015, généralisation de la révision ;

- en 2015 ou 2016, application des nouvelles bases révisées.

En tout état de cause, ils estiment qu'un engagement ferme devrait être pris par le Gouvernement lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2012 à venir, et qu'un texte parallèle à celui adopté pour les locaux professionnels doit être voté dans la loi de finances pour 2013.

Vos rapporteurs spéciaux sont conscients que la seconde phase ne pourra être mise en oeuvre sans que la Direction générale des collectivités territoriales (DGCL) soit impliquée dans les différentes concertations. En effet, l'extension de la révision aux locaux d'habitation posera des questions fondamentales, aux lourds impacts sur les collectivités territoriales :

- quels basculements de fiscalité entre les catégories de contribuables sont-ils à attendre ?

- est-il envisageable de maintenir à terme une règle d'équilibre entre produit foncier professionnel et produit foncier des locaux d'habitation, en remplacement du coefficient de neutralisation ?

- faut-il s'orienter vers une scission des taux de l'impôt foncier et quelles seraient les éventuelles règles de liaison à mettre en place ?

- quel sera l'impact de la révision sur les potentiels des collectivités territoriales, les dotations de l'Etat et les instruments de péréquation horizontale ?

Dans ces conditions, il apparaît certain que le rapport d'évaluation de l'expérimentation qu'ils appellent de leurs voeux devra comporter des simulations détaillées, des analyses approfondies et des propositions argumentées sur ces sujets.

Ce serait, en effet, une erreur de considérer que le traitement des conséquences de la révision globale des valeurs locatives pourrait se limiter à des mesures de garantie pour les collectivités « perdantes » et de plafonnements pour les « gagnantes ».

2. Vers une collaboration plus efficace des services de l'Etat et des collectivités territoriales
a) La nécessité d'un contrôle régulier des changements d'assiette

Pour s'inscrire dans la durée et écarter tout risque de décalage entre les valeurs locatives administrées et la réalité de l'assiette fiscale, il n'est pas suffisant de mettre en place une évaluation la plus fidèle possible par rapport aux marchés locatifs. Il est également nécessaire de s'attacher à mieux suivre et contrôler les évolutions physiques de l'assiette. A cet égard, vos rapporteurs spéciaux sont très soucieux des insuffisances du système actuel, dont les défauts sont amplifiés par les nouvelles règles du droit de la construction et l'extension des procédures déclaratives s'agissant du permis de construire.

Il ne peut être question, pour pallier le manque de moyens de services fiscaux déconcentrés, de reporter une charge sur les collectivités territoriales. Certaines d'entre elles, cependant, disposent des moyens juridiques et en personnel pour assurer un contrôle régulier qui, étant effectué par ceux qui ont la meilleure connaissance du terrain, sera sans doute plus efficace et mieux admis. En outre, comme l'ont affirmé certains élus auditionnés par vos rapporteurs, les bénéfices - en termes de produit fiscal supplémentaire- résultant de ces opérations peuvent facilement excéder le coût des agents affectés par la collectivité.

Vos rapporteurs spéciaux sont donc favorables au développement, sur la base du volontariat, de procédures permettant aux collectivités de se saisir de ces tâches indispensables à la mise en oeuvre de la révision des valeurs locatives et des mécanismes de mise à jour.

b) Un conventionnement à proposer aux collectivités

Sur la forme que pourrait prendre ce « transfert volontaire » de compétence, plusieurs solutions sont envisageables.

Il pourrait être possible de s'inspirer de l'exemple des services publics de l'assainissement non collectif (SPANC) qui ont été mis en place par les collectivités pour contrôler les dispositifs d'assainissement individuel, en application de l'article L. 224-8 du code général des collectivités territoriales.

La solution d'une délégation de l'Etat aux collectivités territoriales volontaires, sur l'exemple des délégations des aides à la construction ou la rénovation des logements (aides à la pierre) pourrait également être expertisée.

Ces voies nécessiteraient cependant des interventions législatives et pourraient être considérées comme trop rigides.

La DGFiP a présenté à vos rapporteurs une autre forme d'association des collectivités territoriales, dans le cadre d'une démarche partenariale, qui a donné lieu à plusieurs exemples de conventionnement. De telles initiatives ont été mises en oeuvre à Epernay, Valenciennes Métropole, Lille Métropole et dans la communauté d'agglomération de Bayonne-Anglet-Biarritz. Ces exemples ne concernent pas directement la mise à jour des bases immobilières mais la méthode employée pourrait être appliquée à ce domaine, incluant des échanges de données et un soutien juridique entre les services déconcentrés et les collectivités. Vos rapporteurs spéciaux souhaitent que dans un délai rapide, un modèle de convention-type adapté soit mis au point, afin de pouvoir être proposé aux élus avant l'achèvement de la généralisation de la révision.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. COMMUNICATION D'ÉTAPE (22 FÉVRIER 2012)

Réunie le mercredi 22 février 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de M. Yvon Collin, vice-président, la commission a entendu une communication d'étape de MM. François Marc et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux, sur le bilan de l'expérimentation de la révision des valeurs locatives des locaux professionnels.

M. François Marc, rapporteur spécial. - Le 18 janvier dernier, le Gouvernement transmettait au Parlement, avec plus de trois mois de retard, le rapport sur la révision des valeurs locatives professionnelles, prévu par l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010 du 29 décembre 2010.

Nous avons immédiatement souhaité nous saisir de ce rapport en tant que rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». En premier lieu, parce qu'il s'agit d'une question à la fois centrale pour les finances locales et ancienne puisque depuis plus de vingt ans, elle attend d'être traitée. En second lieu, parce que nous avions évoqué la nécessité de traiter des valeurs locatives lorsque nous avons débattu l'année dernière de la péréquation. Enfin, parce que pour aboutir, cette question nécessite un appui et un investissement particulier des sénateurs, représentant des collectivités territoriales, qui sont concernées au premier chef.

Bien entendu, il ne s'agit aujourd'hui que d'une communication d'étape dont l'objet est essentiellement informatif. Nous avons étudié le rapport établi par les services de l'Etat (la direction générale des finances publiques - DGFiP - en l'occurrence), nous avons rencontré ses auteurs qui ont très volontiers répondu à nos interrogations et nous avons pu mesurer leur implication très forte dans cette opération. Nous allons vous rendre compte des éléments qu'à ce stade nous avons rassemblés.

Au-delà, nous poursuivrons nos travaux et nos auditions pour vous présenter, à la fin du premier semestre, des propositions concrètes pour faire avancer ce dossier.

Notre présentation aujourd'hui se déroulera en quatre phases : un rappel de la situation existante et des choix retenus par la loi de finances rectificative pour 2010, une présentation de l'expérimentation qui s'est déroulée durant l'année 2011, puis un exposé des résultats de l'expérimentation et, enfin, un aperçu des questions soulevées et des initiatives qui pourraient être prises.

Quelques éléments rapides sur la situation existante, tout d'abord. Les valeurs locatives cadastrales servent d'assiette aux impôts directs locaux qu'ils soient anciens ou récemment institués. Elles sont utilisées ainsi pour le calcul de la taxe d'habitation et de la taxe foncière s'agissant des locaux d'habitation. Pour les locaux professionnels, elles sont la base de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la cotisation foncière des entreprises (CFE) comme autrefois de la taxe professionnelle.

Ces valeurs locatives professionnelles ont aussi un impact direct sur la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la taxe sur les friches commerciales et, enfin, sur la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

Les 3,3 millions de locaux professionnels, contre 33 millions de locaux d'habitation, sont évalués selon plusieurs méthodes, régulièrement critiquées pour leur complexité et leur obsolescence, comme en 2009 par le rapport public annuel de la Cour des comptes.

Les locaux commerciaux sont évalués selon trois méthodes :

- pour les locaux loués au 1er janvier 1970, on utilise le montant stipulé dans le bail en 1970. Cette méthode concerne environ 5,5 % du parc ;

- pour les locaux non loués au 1er janvier 1970, l'évaluation s'effectue par comparaison aux immeubles types présentant des caractéristiques similaires (cette méthode concerne 93 % des locaux) ;

- à défaut, le local fait l'objet d'une appréciation directe par les services fiscaux sur la valeur vénale (1,5 % des locaux).

Pour les locaux industriels, la valeur locative est déterminée selon une méthode comptable à partir du prix de revient des différents éléments des immobilisations industrielles. Cette méthode assure que les valeurs retenues sont conformes à la réalité.

Toutefois, pour les entreprises sans bilan (soit moins de 10 % du total des entreprises), la valeur locative est fixée comme pour les locaux commerciaux.

Enfin, pour les locaux des professions libérales, la méthode d'évaluation est identique à celle utilisée pour les locaux d'habitation et repose sur la comparaison.

Pour finir de brosser le tableau, rappelons rapidement les règles de mises à jour de ces évaluations telles qu'elles sont prévues par les textes en vigueur.

Le code général des impôts prévoit une revalorisation annuelle, une actualisation tous les trois ans et une révision générale tous les six ans.

Ces obligations ont été diversement appliquées puisque si les lois de finances ou les lois de finances rectificatives successives ont bien prévu des revalorisations annuelles, la dernière actualisation date de 1980 sur la base des valeurs 1978.

Quant à la dernière tentative de révision générale, engagée par la loi du 30 juillet 1990, elle s'est soldée par un abandon et nos valeurs locatives cadastrales s'appuient donc sur la dernière révision effectuée en 1970.

Venons-en aux principes retenus par l'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2010. Cet article pose les bases d'un nouvel exercice de révision générale qui tire les leçons de l'échec de 1990 et oriente le nouveau système à mettre en oeuvre.

Il présente cinq caractéristiques :

- le maintien d'un système fondé sur des valeurs locatives administrées. C'est le choix qui a été fait et qui exclut le passage à un système fondé sur les valeurs vénales ;

- le maintien du produit fiscal pour les communes. Il s'agissait bien sûr d'une condition de l'acceptabilité de la révision. Elle n'aura donc pas d'effet sur les recettes des collectivités, mis à part la hausse du produit de la taxe d'habitation dont nous reparlerons plus tard ;

- l'étanchéisation des locaux d'habitation et des locaux professionnels. C'est une des caractéristiques fondamentales de la révision 2011-2012. Pour chaque collectivité (commune, EPCI), un coefficient de neutralisation permet de conserver la proportion entre, d'une part, le montant global de TFPB acquitté pour les locaux d'habitation et, d'autre part, le montant global de TFPB acquitté pour les locaux professionnels et pour les locaux industriels ;

- des commissions locales décisionnelles. C'est un aspect essentiel de la nouvelle procédure. La loi a prévu la création de deux nouvelles commissions : la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels, constituée en majorité de représentants des collectivités et d'EPCI, et la commission départementale des impôts directs locaux chargée de statuer sur les désaccords entre la commission départementale des valeurs locatives des locaux professionnels et une ou plusieurs commissions communales ou intercommunales. Ce qui est important, c'est que les commissions départementales, qui se verront soumettre les propositions des services fiscaux, auront un rôle décisionnel, notamment pour délimiter les secteurs, fixer les tarifs de chaque catégorie, classer les locaux et décider de l'application de coefficients de localisation ;

- une mise à jour annuelle et automatique via les déclarations annuelles de résultats. C'est une nouveauté de la révision « nouvelle formule ». En conséquence, cette révision générale devrait être la dernière et désormais les valeurs locatives suivront les évolutions du marché.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Ce qui a fait l'originalité du travail mené à l'occasion de cette nouvelle opération de révision générale, c'est son expérimentation préalable à la phase de généralisation à l'ensemble du territoire. La méthode choisie s'est déroulée en cinq phases :

- tout d'abord, la récupération des données par enquête déclarative auprès des propriétaires des locaux professionnels ;

- puis, la définition d'une nomenclature de locaux permettant le classement de chaque local dans une catégorie. Au total 38 catégories de locaux ont été identifiées par décret. La 39ème catégorie regroupe les locaux évalués par appréciation directe ;

- la délimitation de secteurs géographiques locatifs dans le département a été une étape très importante. Au total, six secteurs ont été finement découpés, si nécessaire au niveau infra communal, utilisant même les sections cadastrales, c'est-à-dire le bloc de rues dans une zone fortement urbanisée ;

- on a ensuite créé une grille tarifaire au mètre carré, par secteur et par catégorie ;

- enfin, il a été possible de calculer la valeur locative de chaque local selon la formule : « VLP = surface pondérée du local x tarif de la catégorie x coefficient de localisation ».

Ce coefficient de localisation a pour objectif de tenir compte de disparités à l'intérieur d'un secteur, qui ne justifieraient pas un classement dans un secteur distinct. Il n'a pas été utilisé dans le cadre de l'expérimentation.

Pour son déroulement, cinq départements ont été choisis, représentatifs de la diversité des situations : l'Hérault, le Pas-de-Calais, le Bas-Rhin, Paris et la Haute-Vienne. Ces cinq départements représentent 12% du volume total des locaux professionnels.

Les opérations ont été dirigées par un comité de pilotage national regroupant la DGFiP (sous-direction du cadastre et de la fiscalité du patrimoine, direction de la législation fiscale, service informatique et service des collectivités locales) et la direction générale des collectivités locales, DGCL, (bureau de la fiscalité locale). Au niveau local, c'est la DDFiP qui pilote les opérations.

Le calendrier prévu par la loi était le suivant : en 2011, l'expérimentation ; avant le 30 septembre 2011, un rapport bilan est remis au Parlement ; en 2012, la généralisation de la révision à l'ensemble des départements ; en 2014, enfin, application des nouvelles bases d'imposition, la loi ne prévoyant pas a priori de lissage.

Cette phase d'expérimentation a eu beaucoup d'avantages. Elle a permis de valider les modalités techniques et les processus de la révision, comme le choix des 38 catégories de locaux ou la détermination des secteurs géographiques. Elle a aussi permis de démontrer la fiabilité des outils et la capacité des services fiscaux à les utiliser. C'est le cas, par exemple, de la télédéclaration ou de la lecture optique des formulaires de déclaration. De ce point de vue, les résultats sont très encourageants puisqu'on observe un taux de retour des déclarations, après relance, de 86 % et que 58 % de ces déclarations se sont révélées directement exploitables. Enfin, la phase d'expérimentation a fait apparaître certains sujets centraux que les services fiscaux se préparent à traiter de manière adaptée, comme celui des multipropriétaires, privés et surtout collectivités territoriales, qui feront l'objet d'une attention particulière et celui des changements d'affectation non déclarés des locaux, du statut de locaux professionnels vers celui de locaux d'habitation, qui sont révélés par les opérations de révision.

M. François Marc, rapporteur spécial. - Quels sont les principaux résultats de l'expérimentation, présentés dans le rapport remis au Parlement ?

On note tout d'abord la prédominance, au sein des locaux professionnels, de la catégorie « MAG1 boutiques et magasins sur rue » qui représente 41 % de l'ensemble des locaux étudiés.

Si l'on ajoute les deux catégories de « BUR1 bureaux de conception ancienne » et « BUR2 bureaux de conception récente », on arrive même à 75 % du total des locaux.

Bien entendu, l'expérimentation a mis en évidence une très grande diversité puisque la grille tarifaire illustre les écarts du marché locatif des biens professionnels. Cette diversité existe entre départements et aussi au sein d'un même département ou d'une même commune. Deux exemples le montrent. La grille tarifaire de la catégorie « MAG1 » en secteur 6, soit le plus cher, s'étage de 223,55 euros en Haute-Vienne à 836,40 euros à Paris, et celle de la même catégorie dans l'Hérault s'étage de 70,90 euros en secteur 1 à 293,17 euros en secteur 6.

Si l'on en vient aux résultats sur les cotisations de taxe foncière, que constate t on ? D'abord et globalement, une grande hétérogénéité des résultats, marqués par les effets collatéraux du « coefficient de neutralisation ».

L'application de ce coefficient, qui agrège les valeurs locatives révisées à la hausse des locaux professionnels et les valeurs locatives stables des locaux industriels, conduit, en effet, à abaisser en masse le niveau relatif des cotisations des locaux industriels tandis qu'augmente le niveau relatif des locaux professionnels.

Les transferts de charge fiscale des locaux industriels vers les locaux professionnels sont très importants et d'autant plus forts que le territoire est industrialisé. C'est ce qui explique que la baisse des cotisations des locaux industriels soit plus faible à Paris où la part de locaux industriels est la plus réduite. Inversement, la baisse, donc le transfert vers les locaux professionnels, est la plus forte dans le Pas-de-Calais.

On constate parallèlement une hausse à due proportion des cotisations des locaux professionnels. Toutefois, il existe des exceptions. Ainsi, à Paris, les bureaux voient leur cotisation moyenne diminuer, notamment les bureaux de conception récente soit - 20 % alors que les bureaux de conception ancienne enregistrent une baisse de -7 %.

On remarque aussi quelques « anomalies » ou résultats extrêmes.

Tout d'abord des hausses très élevées touchent plus particulièrement certaines catégories, comme celle des maisons de repos et de retraite, pour laquelle la hausse atteint 313 % dans l'Hérault et 173 % dans le Pas-de-Calais. Il en est de même pour la catégorie des centres médicaux sociaux et crèches, qui subit une hausse de 138 % à la fois dans le Pas de Calais et le Bas-Rhin.

Les services fiscaux se sont penchés sur la hausse de la catégorie « maisons de retraite » et il en est ressorti que nombre de locaux de cette catégorie étaient très largement sous-évalués dans le système actuel. Il en est de même de certaines catégories concernant l'hôtellerie qui ne prenaient pas en compte les rénovations successives intervenues depuis 1970.

La seconde anomalie concerne les locaux professionnels mais qui sont néanmoins soumis à la taxe d'habitation, notamment lorsqu'ils sont utilisés par des associations à but non lucratif. Ce cas ne concerne que 74 000 locaux au niveau national, mais comme la loi n'a pas prévu de neutralisation des effets sur la taxe d'habitation, ils pourraient enregistrer des hausses très fortes liées à la prise en compte de la valeur locative révisée brute.

Le dernier sujet révélé par l'expérimentation, et qui constitue une bonne nouvelle pour les collectivités, est le nombre important de changements d'affectation de locaux, anciennement professionnels ou commerciaux et devenus locaux d'habitation. Ils représentent plus de 10 % des locaux et ce pourcentage est le même dans chacun des cinq départements. Bien évidemment, la régularisation de ces situations entrainera une récupération de bases de taxe d'habitation qui devrait représenter des montants assez importants.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - De manière générale, et ce point nous amène à évoquer les suites de l'expérimentation, il est clair qu'une opération de ce type est très importante pour la crédibilité des services fiscaux qui était mise en cause par l'obsolescence des informations qu'ils traitaient. Comme nous l'a dit la DGFiP, c'est une des raisons de la très grande implication des services dans cette révision générale.

Les deux questions principales à se poser au vu des conclusions du rapport du Gouvernement découlent de la constatation des transferts très importants en défaveur des locaux professionnels.

Elles amènent à envisager deux aménagements, qu'il conviendrait d'intégrer le plus rapidement possible dans la loi, afin de « rassurer » les perdants et de permettre la poursuite des opérations dans de bonnes conditions.

Le premier aménagement est celui de l'adoption d'un scénario B, d'ores-et-déjà testé par la DGFiP. Il consiste à isoler les locaux industriels par rapport aux locaux professionnels dans le dispositif du coefficient de neutralisation, afin qu'ils demeurent à l'écart des effets de la révision des locaux professionnels. Ainsi, les locaux industriels sont inclus dans le même ensemble que les locaux d'habitation et, par définition, leur cotisation est stable.

Il n'y a donc pas de baisse, comme dans le scénario A. Mais on peut se demander si cette baisse aurait été justifiée dans la mesure où les valeurs locatives des locaux industriels sont déjà celles du marché, par application de la méthode comptable.

En revanche, dans le scénario B, les hausses des cotisations des locaux professionnels sont bien moins importantes. Deux exemples peuvent être donnés : la hausse de cotisation des bureaux anciens en Haute-Vienne passerait de 35 % à 7 % et celle des magasins sur rue dans le Pas-de-Calais (+ 36 %) serait intégralement annulée.

Il serait aussi possible d'imaginer un scénario C permettant de modérer les hausses que peuvent enregistrer les locaux du secteur social et éducatif ou de distinguer selon le caractère lucratif ou non des activités. Nous poursuivrons nos travaux en ce sens, en collaboration avec la DGFiP.

Le second aménagement concerne le lissage de l'entrée en vigueur des nouvelles cotisations. Pour rester neutre budgétairement, il devrait concerner aussi bien les hausses que les baisses de cotisations. La loi, en effet, dans sa rédaction actuelle, prévoit simplement une application directe. Il conviendrait sans doute d'étaler les effets de la réforme sur une durée raisonnable, qui pourrait être de six ou sept ans.

Il faudra également redéfinir le calendrier de la révision. Un léger retard a été pris du fait de la publication tardive du rapport du Gouvernement. Cela était dû à la mise au point du scénario B. Actuellement, le Gouvernement a « quasi-gelé » les opérations de révision, dans l'attente d'un signe de confirmation du Parlement. Celui-ci ne pourra intervenir qu'après les échéances électorales de 2012. S'il est positif, il faudra alors mettre en place les commissions qui auront un rôle majeur à jouer dans la révision. C'est cet aspect de la procédure qui risque de ralentir les opérations. D'ailleurs, c'est pour cette raison que les commissions n'ont pas été sollicitées dans le cadre de l'expérimentation. Dans ces conditions, il est encore possible, mais ce sera difficile, que la révision soit définitivement entrée en application en 2020.

C'est pourquoi nous souhaitons être en mesure, dès la fin du premier semestre, de vous proposer les aménagements nécessaires à la poursuite d'une réforme que nous jugeons importante, nécessaire et fondée sur des méthodes solides et désormais éprouvées.

M. Philippe Marini, président. - Il est clair que cette révision générale entraine des effets de transfert importants et qu'elle sera difficile à gérer. L'entrée en vigueur progressive est indispensable et doit être intégrée dans les textes législatifs. Dans tous les cas, nous sommes bien là au coeur du rôle du Sénat. Je m'interroge encore sur l'acceptabilité de l'exercice. La réflexion ne doit-elle pas encore se poursuivre ? Peut-être pendant plusieurs années ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale. - J'ai participé à la réunion de présentation du rapport organisée par Valérie Pécresse. Nous avons le résultat d'un très gros travail de la DGPiP et la ministre a été claire lorsque je lui ai indiqué que la commission des finances du Sénat se saisissait de cette question. Elle a bien déclaré qu'elle n'avait aucune objection à ce que ses services collaborent à nos travaux. Nous aurions d'ailleurs pu faire sans cela. Mais c'est un signe que j'apprécie. D'autant que la question est très politique puisqu'elle engage à terme une révision également des valeurs des locaux d'habitation. J'apprécie le travail des rapporteurs et je pense également que nous pouvons proposer un scénario alternatif acceptable d'ici la fin du premier semestre 2012.

M. Philippe Marini, président. - Il faudrait alors sans doute s'orienter vers une scission de la taxe foncière, en distinguant celle portant sur les locaux professionnels de celle portant sur les locaux d'habitation.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Le lissage de la mise en oeuvre des nouvelles valeurs locatives est incontournable. C'est une condition de l'acceptabilité. Le scénario A, qui est celui de la loi actuelle, est impossible. La scission des taux de TFPB est compatible avec le scénario B. Mais pour certaines catégories, comme les équipements médico-sociaux, il nous faut probablement élaborer un scénario C.

M. François Marc, rapporteur spécial. - Je suis convaincu également que notre réflexion peut intégrer la problématique des taux. J'attire également votre attention sur la nécessité de différencier des pourcentages d'évolution, qui peuvent étonner ou inquiéter, et les évolutions en valeur absolue des montants de cotisations qui sont parfois très modestes !

M. Philippe Marini, président. - Il est clair que le Sénat doit profiter de ce temps électoral, qui ne le concerne pas autant que l'Assemblée nationale, pour avancer !

M. Jean-Claude Frécon. - Le travail mené est effectivement très important. J'avais participé aux opérations de révision des années 1990 et aussi à l'essai de relance engagé par le comité des finances locales en 1996-1997. Nous en avons tiré des conclusions : on ne change pas les règles juste avant les élections et la question des logements sociaux a été déterminante. J'ai été déçu quand le Gouvernement a annoncé le principe d'une révision partielle, mais c'est finalement une très bonne approche. Mieux vaut faire un peu que pas du tout. J'associe mes félicitations à celles des rapporteurs : dans cette affaire l'administration et la DGFiP ont été remarquables. En conclusion, je m'interroge sur la façon dont seront calculées les surfaces ; il ne faudrait pas retomber dans une complexité trop grande et surtout j'y insiste, prenons garde aux échéances électorales !

- Présidence de M. Yvon Collin, vice-président -

M. Yannick Botrel. - Il est important de prendre en compte le fait que les contribuables se comparent entre eux. Je souhaite savoir également si le cas des équipements sportifs a bien été traité dans le cadre de ces opérations de révision.

M. Gérard Miquel. - La méthode suivie est incontestablement la bonne. Mais les réformes en la matière ont souvent démontré l'absence de courage politique. La fiscalité locale est profondément injuste, surtout au niveau départemental.

M. Charles Guené. - Je veux féliciter les rapporteurs et l'administration fiscale qui est exemplaire dans ce dossier. La période actuelle est sans doute trop compliquée pour aller très vite. Le but ultime de l'opération de révision doit bien, à mon sens, être une harmonisation nationale des modes de taxation. Les valeurs locatives vont servir, ne l'oublions pas, au calcul de la CFE et à la péréquation. Le coefficient de neutralisation doit donc être transféré sur les taux. Je suis favorable au lissage sur une période longue, sans doute supérieure à six ans, bien sûr aussi au scénario C évoqué par les rapporteurs spéciaux, l'exclusion des locaux industriels étant déjà acquise par le scénario B. Et je tiens à souligner qu'il n'y a pas de catégories pénalisées, il s'agit juste d'un retour à l'équité.

M. Joël Bourdin. - Je considère qu'il y a trop de catégories de locaux professionnels. Ne pouvait-on faire plus simple ? Et je m'inquiète des conséquences sur la TEOM. Ont-elles été mesurées ?

M. Jean Germain. - Je ne suis pas convaincu qu'il faille traiter de la fiscalité locale par petits bouts. Il faut plutôt une grande réforme incluant un nouvel acte de décentralisation. Mais je soutiens les propositions des rapporteurs et je ne comprends pas la proposition de notre collègue Charles Guené concernant une valeur locative nationale !

M. Charles Guené. - Je ne souhaite pas une valeur unique au niveau national mais des modalités de fixation harmonisées !

M. François Marc, rapporteur spécial. - J'insiste encore sur l'importance de distinguer des évolutions en pourcentage et en valeur absolue. S'agissant des équipements sportifs, la méthode suivie et le découpage en 38 catégories des locaux professionnels permettront de les traiter correctement.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Il est très important d'avoir des catégories fines et détaillées pour traiter correctement de chaque type de local professionnel. Pour la TEOM, l'unification des valeurs locatives en fonction de la réalité constatée des loyers devrait grandement faciliter sa mise en oeuvre dans les intercommunalités. Enfin, en ce qui concerne la valeur locative nationale dont parlait notre collègue Charles Guené, certes les prix n'étant pas les mêmes sur le territoire, nous ne pouvons pas uniformiser les valeurs mais, effectivement, dans un second temps et après avoir procédé à la révision proprement dite, il faudra évaluer les conséquences, notamment sur la péréquation.

M. Yvon Collin, président. - Je constate que la commission, à l'unanimité, donne acte de leur communication aux rapporteurs et les invite à poursuivre leurs travaux ainsi qu'ils l'ont annoncé.

II. PRÉSENTATION DU RAPPORT (13 JUIN 2012)

Réunie le mercredi 13 juin 2012, sous la présidence de Mme Michèle André, vice-présidente, la commission a entendu une communication de MM. François Marc et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux, sur la révision des valeurs locatives professionnelles et commerciales.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Le 22 février dernier, nous présentions le bilan de la révision expérimentale des valeurs locatives professionnelles dans cinq départements. Comme nous nous y étions engagés alors, nous revenons aujourd'hui devant vous proposer des mesures concrètes. Celles-ci pourraient être prises dès la loi de finances rectificative de juillet de manière à relancer une réforme retardée par le calendrier électoral.

Quelques mots, d'abord, de l'expérimentation de 2011. C'est la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010 qui, à son article 34, a posé le principe de la révision. Le calendrier suivant avait été retenu : une expérimentation dans cinq départements - en l'espèce, l'Hérault, le Pas-de-Calais, le Bas-Rhin, Paris et la Haute-Vienne- généralisée en janvier 2012 pour une application des nouvelles bases révisées en 2014.

Le 18 janvier dernier, le Parlement a reçu l'excellent rapport de la DGFiP, qui dessinait des pistes d'adaptation. Le report des décisions en raison du calendrier électoral n'a pas empêché notre commission d'inscrire la révision des valeurs locatives à son programme de contrôles budgétaires. Ce travail de contrôle poursuivait un objectif précis : déposer des amendements pour mettre fin à la période d'incertitude tout en profitant de l'appui des associations d'élus et de la motivation de l'administration fiscale.

La révision ne concerne que les locaux professionnels, soit 3,3 millions de locaux environ. A ce stade, rien n'a été prévu pour les locaux d'habitation, qui sont au moins dix fois plus nombreux. Le système reposera, comme aujourd'hui, sur des valeurs locatives administrées, non sur les valeurs vénales. Chaque année, interviendra une mise à jour annuelle via les déclarations annuelles de résultats.

Enfin, l'étanchéisation de la révision par rapport aux valeurs des locaux d'habitation est garantie. Le rapport entre le produit tiré des locaux professionnels et le produit tiré des locaux d'habitation reste identique. Le mécanisme utilise un coefficient de neutralisation qui recalculera des valeurs locatives pour les locaux professionnels.

Le taux de l'impôt foncier restera unique et identique pour les deux types de locaux. Ce coefficient de neutralisation, calculé une fois pour toutes lors de l'entrée en vigueur de la révision, s'appliquera uniquement au stock, c'est-à-dire aux locaux existants. Il disparaîtra lors de la révision des valeurs des locaux d'habitation. La collectivité percevra donc le même produit, sous réserve d'une modification physique des bases, à la baisse ou à la hausse.

M. François Marc, rapporteur spécial. - Nous en arrivons au coeur du sujet, à savoir aux ajustements qu'il faut apporter au processus de révision décrit par la loi.

La réunion de février dernier et les auditions avaient fait ressortir deux difficultés, à commencer par des cas aberrants de hausses très importantes dans le secteur sanitaire et social. Nous avions envisagé de réserver un traitement spécifique pour cette catégorie de locaux, tels que les maisons de repos et de retraite ou encore les centres médicaux sociaux et crèches afin de leur éviter des hausses excessives de taxation. Toutefois, il est apparu, grâce à l'examen attentif de la DGFiP et des services du cadastre, que les écarts constatés s'expliquaient très souvent par des erreurs de saisie ou de classement lors de l'évaluation. Par exemple, une maison médicalisée luxueuse a été classée couvent franciscain ! Autre explication : les superficies avaient fait l'objet d'une mauvaise évaluation au départ ou avaient évolué sans que les glissements successifs soient déclarés. Prenant acte de ces explications, et au nom de l'égalité devant la loi fiscale, nous avons écarté l'hypothèse d'un traitement spécifique que d'autres secteurs, telle la culture, auraient pu réclamer. En revanche, pour corriger les situations qui resteraient aberrantes après le nettoyage des fichiers, nous envisageons de donner aux collectivités territoriales la faculté de décider d'abattements ou de réductions.

Deuxième question à traiter, la méthode de neutralisation. Doit-elle porter sur les valeurs locatives ou sur les taux ? Dans les deux cas, le système sera complexe puisque plusieurs taux ou plusieurs valeurs coexisteront en fonction du nombre de collectivités concernées. Les associations d'élus, notamment l'AMF et l'AdCF, penchaient plutôt pour une neutralisation par les taux, ce qui n'est pas le choix de la DGFiP. La neutralisation par le recalcul des valeurs apparaît préférable. D'une part, comment expliquer aux contribuables l'existence d'un taux réel aux côtés d'un taux voté qui resterait théorique ? D'autre part, prévoir plusieurs taux alors que le processus d'unification des taux est en cours dans de nombreuses collectivités provoquerait un véritable imbroglio.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Pour la suite des opérations, nous proposons de procéder en deux étapes. La première consistera à prendre les mesures indispensables à la reprise du processus de révision dès la loi de finances rectificative de juillet. Nous avons travaillé, avec la DGFiP et la DLF, à des propositions d'amendements.

Il fallait, premièrement, résoudre le cas des locaux industriels qui bénéficiaient d'un effet d'aubaine par rapport aux locaux professionnels. Le scénario alternatif de la DGFiP consistant à maintenir à l'écart les locaux industriels nous a paru justifié et nous l'avons intégré à nos propositions.

Deuxièmement, l'impact de la révision des valeurs locatives professionnelles sur la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) et la taxe d'habitation. Dès lors que la TEOM constitue une taxe annexe à la taxe foncière sur les propriétés bâties établie sur la même base et, sauf exonérations spécifiques, portant sur les mêmes locaux, il faut lui appliquer le coefficient de neutralisation par souci d'homogénéité. Il faut également faire un sort spécifique aux 74 000 locaux professionnels soumis à la taxe d'habitation parce qu'ils sont utilisés par des associations à but non lucratif et qui pourraient subir des hausses très fortes. Dans ces deux situations, nous approuvons le principe d'une mise à l'écart des effets de la révision.

Troisièmement, le calendrier. Nous proposons de le décaler d'un an afin de tenir compte des six mois de retard pris dans la publication du rapport de la DGFiP et des six mois de la période électorale.

Quatrièmement, le lissage. Certaines impositions connaîtront des évolutions non négligeables, quoique les montants en valeur absolue relativisent leur importance. De là un lissage, à la hausse comme à la baisse, sur cinq ans portant sur les écarts d'impositions. Cela nous amènera à 2020, une date qui correspond à la prochaine échéance municipale. Ce lissage interviendra à la hausse comme à la baisse pour ne coûter ni à l'Etat, ni aux collectivités. Nous avons fixé le seuil d'application du lissage à 10 % d'évolution de la cotisation ou à 200 euros. Cela présente l'avantage de constituer un montant raisonnable pour des locaux professionnels sans entraîner de perte de trésorerie excessive pour les collectivités. Dans cette hypothèse, environ 50 % des locaux professionnels seront concernés.

Ce lissage s'appliquera aux locaux existants, que leur propriétaire change ou non, à la date d'entrée en vigueur des nouvelles valeurs locatives, le 1er janvier 2015. Les nouveaux locaux se verront directement appliquer les nouvelles cotisations. En revanche, en cas de changement de propriétaire, le lissage en cours continuera d'être appliqué.

M. François Marc, rapporteur spécial. - La seconde étape vise à restaurer l'équité fiscale, un point consensuel aujourd'hui. Elle interviendra lors du projet de loi de finances pour 2013.

Elle consiste, d'abord, à renforcer le rôle des collectivités territoriales dans le contrôle de l'assiette de la taxe foncière. La nouvelle procédure de révision donne un pouvoir décisionnel aux commissions locales, notamment pour délimiter les secteurs, fixer les tarifs de chaque catégorie, classer les locaux et décider l'application de coefficients de localisation. Nous souhaitons accroître la participation des collectivités, si elles le souhaitent. De fait, elles connaissent souvent mieux le terrain, ce qui permet de contrôler la réalité de l'assiette de la taxe foncière. Nous avions imaginé, au début, un mécanisme de délégation sur le modèle du contrôle de l'assainissement individuel. Toutefois, la voie conventionnelle fonctionne bien dans ce domaine, d'après les services de l'État. Ceux-ci se sont engagés à diffuser très largement auprès des services déconcentrés une convention-type et à inciter les DRFiP à les proposer aux collectivités volontaires. Nous attendons une implication réelle de l'administration sur ce sujet important.

Ensuite, le moment est venu d'étendre la révision des valeurs aux locaux d'habitation, une évolution qu'appelle logiquement la mise en place du coefficient de neutralisation qui n'a d'autre vocation que de préserver l'équilibre entre les fiscalités ménages et entreprises. Nous proposons d'adopter une démarche identique : des valeurs locatives administrées, une expérimentation portant sur un nombre plus limité de départements, la définition de secteurs locatifs dépassant le strict cadre communal, la définition de catégories de locaux et un lissage des évolutions qui sera peut-être plus long afin de tenir compte d'écarts plus importants.

D'autres sujets seront à traiter. En particulier, lorsque la révision des valeurs des locaux d'habitation mettra fin à l'application du coefficient de neutralisation, nous en viendrons à un affichage des taux d'imposition réels qui modifiera le potentiel fiscal et le coefficient d'effort fiscal. La DGCL, que nous avons saisie, produira des simulations précises des conséquences de la réforme sur les dotations de l'Etat et sur la répartition des fonds de péréquation. Le rapport de bilan de l'expérimentation devra également proposer des adaptations de la législation et peut-être de nouveaux critères de répartition de la DGF. Le champ des investigations devra donc être particulièrement étendu pour éclairer le Parlement sur les conséquences de la révision des valeurs locatives.

Pour le calendrier, vu la complexité du dossier, il est raisonnable de prévoir un texte pour le projet de loi de finances pour 2013. Nous demanderons au Gouvernement un engagement ferme en ce sens afin d'engager la concertation au premier semestre 2013 et de démarrer l'expérimentation au second semestre 2013. Ainsi, après un bilan en septembre 2014 et d'éventuels ajustements, nous pourrons généraliser la révision en 2015 pour une entrée en vigueur en 2016. Ce calendrier assurerait un délai minimal entre la révision des valeurs des locaux professionnels et celle des locaux d'habitation. Il est, de plus, adapté au calendrier politique : les débuts de quinquennat et de mandat municipal sont préférables pour mener à bien des réformes de fond. Quoi qu'il en soit, notre voeu, Pierre Jarlier l'a souligné, est d'aller vite : le sujet est sur la table depuis longtemps, l'expérimentation a eu lieu, il faut désormais passer à la mise en oeuvre de la révision.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Permettez-moi de donner quelques explications sur le document qui vous a été distribué...

M. Philippe Dallier. - C'est effectivement nécessaire !

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - ... et qui comporte deux tableaux : l'un présente les évolutions de l'effet de la révision des bases en pourcentage et l'autre présente, en valeur absolue, le montant de l'effet de cette révision. Ainsi, les ateliers - ATE2 dans la nomenclature de la DGFiP - verraient leur taxation augmenter de 61 % à Paris, une progression à relativiser au vu du montant de l'augmentation qui serait de 673 euros. Les hôtels de deux à trois étoiles, HOT2, enregistreraient une hausse de 80 % à Paris correspondant à 2 028 euros, contre 48 % et 1 275 euros dans la Haute-Vienne. Prenons un dernier cas, celui des boutiques traditionnelles, MAG1. Pour elles, la progression serait de 28 %, soit 176 euros à Paris.

Mme Michèle André, présidente. - Les cas aberrants sont-ils courants ou marginaux ?

M. François Marc, rapporteur spécial. - On peut relever des cas incompréhensibles dans chaque département. Dans l'Hérault, la DGFiP a identifié l'exemple d'un institut médico-éducatif destiné à l'accueil des enfants présentant de légers troubles du comportement ou des déficiences légères. Les locaux, très modernes, avaient été classés monastère franciscain ! Depuis 1970, la superficie de l'établissement a augmenté de 59 %, une évolution qui, semble-t-il, n'a pas été prise en compte. De plus, le prix du m2 a augmenté sensiblement, passant de 29 euros en 1970 à 173 aujourd'hui.

A y regarder de près, il serait rationnel, dans la plupart des cas détaillés par la DGFiP, d'appliquer à ces établissements la nouvelle méthode de calcul. Pour les cas résiduels et exceptionnels, les collectivités territoriales pourraient décider des abattements ou des réductions.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Les cas aberrants, nous l'avons dit, concernent notamment le secteur sanitaire et social. Sans procéder aux corrections de surface qui s'imposent éventuellement, 10 sur 150 établissements classés dans la catégorie des centres médico-sociaux et crèches (CLI2) dans l'Hérault enregistrent des hausses supérieures à 200 %. A Paris, 38 établissements sur plus de 400 sont concernés. D'après ces chiffres, la part serait donc d'environ 10 %, avant correction de surface.

M. Vincent Delahaye. - Pourquoi repousser d'un an la mise en oeuvre de la révision des valeurs des locaux professionnels ? Je ne vois pas bien en quoi le calendrier électoral justifie ce choix, puisque les avis d'imposition seraient envoyés juste après les municipales de 2014.

Le but de la révision, si j'ai bien compris, est de corriger des anomalies entre contribuables, non d'alourdir la fiscalité locale. Au passage, on a commencé par les locaux professionnels pour des raisons politiques, non techniques. Si tel est vraiment le but de la réforme, pourquoi supprimer la neutralisation après cinq ans ? Le coefficient de neutralisation tiendra-t-il compte du lissage ?

Enfin, les services fiscaux ne tiennent pas toujours compte de l'avis des élus dans les commissions communales des impôts locaux. Il faudrait dès à présent un peu plus de souplesse pour corriger les anomalies flagrantes.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Notre calendrier tient simplement compte de la période électorale et du retard de publication du rapport que nous avons attendu six mois. De plus, nous devons donner à l'administration le temps de généraliser l'expérimentation, sachant que la fenêtre de tir est assez étroite entre le traitement des impôts nationaux et locaux.

Le système doit être suffisamment souple pour respecter l'esprit de la décentralisation. Les commissions départementales des valeurs locatives des locaux professionnels, créées par la loi à l'occasion de la révision des bases, seront composées de dix élus, de neuf contribuables et de deux représentants de l'Etat. Saisies des propositions de révision, elles pourront amender les nouveaux modes de calcul. Ceux-ci reposeront sur l'identification de secteurs définis, non plus commune par commune, mais au sein de chacune d'entre elles et, si besoin est, rue par rue ou, au contraire, à un niveau supra-communal.

Ces commissions départementales discuteront en particulier de la définition des secteurs, les commissions locales étant consultées. Si les deux ne parviennent pas à un accord, une commission départementale composée différemment servira d'instance d'appel.

M. François Marc, rapporteur spécial. - Notre volonté est de neutraliser les évolutions des recettes des impôts. D'où le lissage, à la hausse comme à la baisse, durant cinq ans.

Au terme, plus lointain, de l'ensemble des opérations de révision, la valeur locative réelle des locaux professionnels et d'habitation sera prise en compte. Les collectivités pourront alors ajuster leur taux d'imposition qui s'appliquera aux deux types de locaux.

Le dispositif prévu a vocation à corriger les inégalités, non à modifier les recettes. Une fois que les collectivités disposeront d'une base beaucoup plus juste, elles décideront de leur politique fiscale. Le but est d'éviter toute hausse intempestive d'impôt sauf si l'enquête révèle que de nombreuses surfaces ont été camouflées.

M. Philippe Dallier. - C'est une certitude !

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Les commissions départementales, où siègeront des élus, joueront un rôle dans la définition des valeurs et des secteurs et, donc, dans la répartition des produits au sein des locaux professionnels.

M. Philippe Dallier. - Plus j'entends parler de neutralisation, moins je comprends ! La neutralisation implique que le produit global de l'impôt reste le même. Or si les valeurs sont révisées et que l'on applique le même taux, le produit sera logiquement supérieur. Il faudra alors soit corriger en baissant le taux, soit verser les surplus à un pot commun. Dans la seconde hypothèse, les collectivités les plus pauvres, parce qu'elles ont souvent des taux plus élevés, seraient le plus touché. C'est inacceptable. Dans la première, cela suppose une neutralisation par le taux que vous refusez.

M. François Marc, rapporteur spécial. - La révision entraînera évidemment des évolutions. Sinon, à quoi bon l'entreprendre ?

M. Jean Arthuis. - Le lissage concernera à la fois ceux qui payeront plus mais aussi ceux qui payeront moins ?

M. François Marc, rapporteur spécial. - Le lissage permettra d'étaler dans le temps les effets de la réforme.

La neutralisation ne vise pas à traiter les cas individuels. Si l'on revalorise les seuls locaux professionnels, les entreprises paieront plus que les habitants. Les associations d'élus proposent d'appliquer un deuxième taux, théorique, pour ramener la masse collectée sur les entreprises à son niveau d'avant la réforme. Ce serait un mauvais choix, car la feuille d'impôt deviendrait incompréhensible. La solution consiste, pour nous, à modifier les bases en leur appliquant un taux unique qui a pour effet de ramener la masse à due proportion.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Raisonner sur les taux serait source d'innombrables difficultés dans les collectivités qui sont en train de lisser leurs taux.

M. Philippe Dallier. - Dans l'immense majorité des cas, la valeur locative progressera. Pour quelles raisons baisserait-elle ? La dégradation des locaux ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - Cela dépend des types de locaux. Surtout, nous raisonnerons désormais en prenant en considération un zonage. Or certains territoires sont plus attractifs que d'autres.

Mme Michèle André, présidente. - Tout à fait, par exemple les boutiques de centre-ville ferment les unes après les autres à cause de l'installation de zones commerciales en périphérie. Pour elles, la valeur locative diminuera.

M. Jean Germain. - Par des mesures techniques, on bride souvent les libertés des collectivités territoriales. Depuis une quinzaine d'années, les pouvoirs fiscaux des régions, des départements, des communautés d'agglomération, des communautés de communes et des communes elles-mêmes ont été rognés. La suppression de la taxe professionnelle et la stagnation des contributions de l'Etat ont eu un impact majeur sur les finances et les investissements des collectivités territoriales. Qui peut prévoir ici l'évolution de la CVAE ? Peut-on traiter de la révision des bases locatives sans prendre en compte la réforme de la décentralisation ?

Tout le monde souhaite la modernisation des valeurs locatives. Mais peut-être faudrait-il trouver un juste milieu entre des valeurs locatives fixées pour cinquante ans et un mécanisme qui prévoit une réactualisation tous les ans. En outre, on parle de conventionnement. Les collectivités n'ont pas à se substituer à l'État à qui elles versent déjà un pourcentage sur tous les impôts prélevés en leur nom. En revanche, elles doivent décider des impôts qui leur reviennent. Cela implique d'affiner le fonctionnement des commissions départementales et de mettre fin aux écarts aberrants dès maintenant. Nous n'avons pas besoin de conseillers référendaires à la Cour des comptes pour relever les situations anormales.

Faut-il répercuter sur les taux ou sur les bases ? Politiquement, le choix de la DGFiP et de nos collègues n'est peut-être pas rationnel. De fait, les dégrèvements sur la taxe d'habitation, l'abattement général, l'abattement pour charge de famille ou l'abattement pour des personnes en-dessous d'un certain seuil de revenus, que les collectivités peuvent décider ne sont pas pris en compte pour déterminer le potentiel fiscal et le coefficient d'effort fiscal et, donc, les dotations de l'Etat. Il faut prévoir un correctif pour répondre à la demande des associations d'élus.

Souvenons-nous de la justice absolue de Robespierre, cela s'est mal terminé pour les autres, comme pour lui !

Mme Michèle André, présidente. - Vous êtes bien pessimiste !

M. Jean-Claude Frécon. - Lorsque Mme Pécresse nous a présenté le volumineux rapport de la DGFiP en janvier, elle s'est inquiétée d'aberrations qu'on explique mieux aujourd'hui. Ne faudrait-il pas un rectificatif écrit ?

La neutralisation par les taux me semblait préférable mais, quand la moitié du territoire français est en cours de lissage de taux, la solution est effectivement de raisonner sur les bases.

Je suis favorable à des modifications dès le collectif de juillet. La réforme a été reportée d'un an car le rapport initial devait paraître six mois plus tôt, d'où le décalage.

La seconde étape interviendra lors du projet de loi de finances pour 2013 avec une application en 2015, voire 2016. Le plus tôt possible après les élections municipales de 2014 sera le mieux.

Vous avez parlé d'une convention type pour définir les rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales. Or la tenue du fichier relevait jusqu'à présent de l'État. Va-t-il financer les collectivités qui vont tenir ce fichier à jour ? Les commissions communales des impôts directs comprenaient un représentant de l'État. Depuis une dizaine d'années, les contrôleurs du cadastre ne se déplacent plus, se contentant d'envoyer des papiers à remplir. La plupart du temps, les commissions enregistrent les propositions de l'administration. La voie conventionnelle me laisse sceptique.

Pourquoi réduire le périmètre de l'expérimentation pour les locaux d'habitation ?

M. Éric Doligé. - Les révisions des bases locatives sont des exercices intellectuels intéressants, mais la réalité colle rarement à la fiction de nos analyses. Des corrections seront-elles possibles, une fois la réforme mise en place ? La révision devra être mise en phase avec la réforme territoriale. Enfin, sera-t-elle applicable outre-mer ?

Mme Michèle André, présidente. - C'est une excellente question, d'autant que certains départements, comme Mayotte, n'ont pas de cadastre.

M. Jean Arthuis. - La mise en oeuvre de cette réforme s'est toujours profilée à l'horizon... Les valeurs locatives devraient tendre vers la valeur marchande des biens qui serait actualisée sur la base des opérations de cession.

Quid des valeurs incorporelles ? Pour les magasins, plus le loyer est faible, plus la valeur incorporelle est élevée.

Le lissage est sympathique pour ceux qui vont payer plus, mais ceux qui devraient payer moins devront attendre cinq ans de plus alors que, depuis des années, ils ont été surtaxés. Si vous coupez la queue d'un chien petit bout par petit bout, c'est plus douloureux. Je vous suggère, au nom de l'équité, de la couper d'un coup bien net !

Si la neutralisation s'effectue par la valeur, il y aura une valeur au plan départemental et une autre au plan communal ou intercommunal. Quelle complexité ! Pourquoi ne pas préférer un ajustement par les taux ? La valeur serait alors la même, quelle que soit la collectivité qui appelle l'impôt.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - S'agissant de couper la queue du chien, mieux vaut garder une marge : les hausses pourraient être très brutales. Au reste, cinq ans avant l'entrée en vigueur définitive de la réforme, cela est relativement court. Nous devons trouver un juste milieu pour que la réforme aille à son terme.

Si l'on modifie les taux, il y en aura forcément plusieurs, sans compter les difficultés techniques réelles que nous avons déjà évoquées. Les représentants des associations d'élus n'étaient pas farouchement opposés à l'utilisation des bases, mais ils s'interrogeaient plutôt sur l'affichage de l'impact de la mesure. Peut-être faut-il trouver une formule d'affichage sur l'effet base.

M. Jean Arthuis. - Pour le foncier bâti, il y a un prélèvement au profit du département et un autre au profit du couple commune - communauté de communes. Si vous ajustez la valeur, vous aurez automatiquement des valeurs différentes.

M. Vincent Delahaye. - Sans compter qu'il peut y avoir des abattements différents !

M. Jean Arthuis. - Il existe certes des écarts de valeurs, mais les taux sont les mêmes pour tout le monde.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. - M. Arthuis a évoqué la valeur marchande des biens. Pour en avoir une idée précise, il faudrait enregistrer suffisamment de cessions dans chaque secteur. Cela nous a semblé plus simple de nous en tenir à la valeur locative.

M. Doligé souhaite, à juste titre, que le dispositif puisse être évalué rapidement afin de l'améliorer si nécessaire. Dès la fin de la première année, un rapport pourrait permettre d'apporter les ajustements législatifs nécessaires.

Le conventionnement prévu est volontaire, monsieur Frécon. Ce dispositif existe déjà à Valencienne, à Lille et à Bayonne où il fonctionne plutôt bien. Si l'on veut éviter les pertes en lignes, qui existent déjà, il faut une coopération entre les services de l'Etat et les élus locaux pour mieux cerner la réalité des bases. D'autant que, depuis la réforme des permis de construire, le système est désormais déclaratif. Les collectivités ont donc intérêt à cette formule.

Enfin, monsieur Germain, si nous voulons une taxation juste, il faut un réajustement régulier des valeurs.

M. Jean-Claude Frécon. - L'exemple des trois villes citées est éclairant : ce sont toutes des grandes collectivités. Que se passera-t-il pour les communes et les intercommunalités qui n'ont pas les moyens de recruter du personnel ? Il faut faire attention aux conséquences financières d'un tel conventionnement.

M. Vincent Delahaye. - D'accord sur le calendrier, mais les échéances électorales ne sont pas la bonne explication.

Faut-il prévoir un lissage ? Je suis, comme Jean Arthuis, d'avis qu'il n'est pas forcément utile. J'aimerais une réponse claire sur la neutralisation : est-elle, comme je me le figure, définitive et prélevée sur le stock de manière globale, afin qu'on ne nous reproche pas de vouloir augmenter les impôts ?

Il faudrait, sans attendre la réforme, introduire de la souplesse dans les commissions communales des impôts. Dans mon département, les représentants de l'administration repoussent nos demandes en nous renvoyant à notre responsabilité d'adopter un texte global.

M. Jean Germain. - Effectivement, il y a là un véritable sujet : quel est le pouvoir des élus locaux dans ces commissions ? De toute façon, les ménages subissent déjà des injustices, entre autres, parce que l'État a imposé un taux moyen lorsqu'on a transféré le foncier bâti aux communautés de communes et aux communautés d'agglomération.

Tenir compte du calendrier électoral n'est pas dirimant pour les élus, du moins s'ils veulent gagner les élections. En revanche, il est injuste d'appliquer un taux moyen départemental, fixé par l'État, communauté de communes par communauté de communes, car cela aboutit à une hausse de la taxation des ménages, sans que les communes aient pu intervenir.

M. Jean Arthuis. - Certes, mais seules les collectivités qui votent le taux peuvent décider d'éventuels abattements...

M. François Marc, rapporteur spécial. - Merci à chacun des intervenants d'avoir donné de la hauteur à ce débat technique. Jean Arthuis nous a invités à regarder l'horizon, Eric Doligé à porter nos regards vers l'outre-mer, Jean Germain à mettre en perspective cette réforme dans le cadre plus global de la décentralisation. L'objectif est double : plus de justice fiscale, mais aussi davantage d'autonomie pour les collectivités territoriales dans la fixation des taux. C'était bien, si je ne me trompe, l'ambition de la décentralisation. Nous avons donc tout intérêt à appliquer ces fameux taux à des bases qui soient les plus équitables possible.

Concernant les dotations de l'État, on peut parler, plus que d'injustice, d'iniquité quand l'État attribue des moyens aux collectivités territoriales en fonction de potentiels fiscaux qui ne reflètent pas la réalité. Il faudra y revenir.

Les aberrations, si l'on se fonde sur l'expérimentation, concernent environ 10 % de l'ensemble. Cela dit, pour les cliniques, après correction de surface, les chiffres des évolutions de cotisation passent de 119 % à moins 2 % à Paris et d'un pourcentage de hausse de 163 % à 25 % dans l'Hérault. Dans plus de quatre cinquième des cas, la mauvaise évaluation initiale de la superficie expliquerait donc la hausse. Par prudence, nous avons prévu de laisser aux collectivités territoriales la possibilité de corriger les anomalies restantes.

M. Jean Arthuis. - A ce propos, un jour ou l'autre, il faudra en finir avec la dualité entre hôpital public et clinique !

M. François Marc, rapporteur spécial. - Pour la convention-type et la répartition des charges entre l'État et les collectivités, je commencerai par rappeler que Philippe Laurent, que nous avons auditionné au titre de l'Association des maires de France, a dit avoir largement couvert le salaire de l'agent que sa collectivité a recruté par les rentrées fiscales supplémentaires qu'il a générées. Nous serons naturellement attentifs aux éventuelles compensations financières à apporter en cas de transfert de charge de l'État vers les collectivités territoriales.

Les commissions départementales ont, de par la loi, un rôle décisionnel : délimiter les différents secteurs, fixer les tarifs de chaque catégorie, classer les locaux et décider des zones d'application de coefficients de localisation. Les représentants des élus, qui disposent de 10 places sur 21, pourront y suivre l'application du dispositif et proposer les corrections nécessaires.

Avec 30 millions de locaux d'habitation, contre 3 millions pour les locaux professionnels, la sagesse est de réduire le nombre de départements où l'expérimentation sera menée. Imaginez le chantier si l'on expérimentait la révision à Paris, d'autant que les effectifs de la DGFiP ont fondu du fait de la RGPP...

M. Jean-Claude Frécon. - La DGFiP est très motivée et rien n'oblige à retenir les mêmes départements... Pour Paris, on pourrait imaginer de s'en tenir à un seul arrondissement pour avoir une idée.

M. François Marc, rapporteur spécial. - Le cas de l'outre-mer a été posé par Eric Doligé. Il nécessitera effectivement un traitement particulier.

Nous avons écarté les valeurs marchandes, monsieur Arthuis, et nous nous en sommes déjà expliqués. De même, nous avons répondu sur la neutralisation : si, dans un même département, des taux différents étaient appliqués en fonction des territoires, l'incompréhension des contribuables serait immense.

Enfin, le lissage : il s'appliquera à la hausse comme à la baisse afin de ne pas déséquilibrer les recettes. En somme, nous allons créer du bonheur durable pour le contribuable qui verra son impôt baisser année après année !

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte de leur communication aux deux rapporteurs spéciaux et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

ANNEXE

RAPPORT DU GOUVERNEMENT AU PARLEMENT SUR LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES DES LOCAUX PROFESSIONNELS


* 1 En conséquence, les valeurs locatives utilisées pour la redistribution de la CVAE seront les valeurs brutes révisées et ne feront pas intervenir le coefficient de neutralisation décrit infra.

* 2 La péréquation verticale consiste en une modulation des concours de l'État aux collectivités destinée à avantager les collectivités initialement les moins dotées.

* 3 Rapport annuel 2009, « L'assiette des impôts locaux : la détermination des bases cadastrales et leur gestion par les services de l'Etat ».

* 4 Conseil des prélèvements obligatoires. La fiscalité locale. Mai 2010.

* 5 Ce choix figurait dans la loi de finances rectificative pour 2010.

* 6 Dans sa réponse au questionnaire adressé par vos rapporteurs spéciaux, l'Association des maires de France note à ce propos : « Ainsi, sur les 38 catégories définies par la loi (regroupées en 10 sous-groupes), 22 ont fait l'objet de simulations (représentant près de 133 000 déclarations), tandis que 16 catégories ont été écartées (représentant un peu plus de 17 000 déclarations). Parmi les catégories écartées figurent notamment : les « parcs de stationnement à ciel ouvert », les « centres de loisirs, centres de colonies de vacances et maisons de jeunes », les « cliniques et établissements hospitaliers ». Par ailleurs, dans le sous-groupe « magasins et lieux de vente », sous-groupe le plus important en nombre puisqu'il regroupe 48 % de tous les locaux des 5 départements, seule la catégorie « boutiques et magasins sur rue » a fait l'objet de l'expérimentation ; les 6 autres catégories en ont été exclues (notamment « magasins appartenant à un ensemble commercial », « magasins de grande surface », « magasins de très grande surface », « stations-service », « marchés »). Les catégories ayant fait l'objet de l'expérimentation sont celles qui comportent le plus de locaux (la catégorie MAG1 représente ainsi 86 % de son sous-groupe) ; toutefois, le fait d'avoir écarté de l'expérimentation certaines catégories de locaux empêche par définition d'appréhender l'impact de la révision pour les locaux concernés. Si l'on comprend bien les raisons de ce choix, celui-ci peut constituer, dans une certaine mesure, une limite de l'exercice. »

* 7 Une durée de cinq années maximum pourrait être concevable.

* 8 Voir supra les observations concernant le caractère transitoire du « coefficient de neutralisation ».