Allez au contenu, Allez à la navigation

Forces armées : peut-on encore réduire un format « juste insuffisant » ?

18 juillet 2012 : Forces armées : peut-on encore réduire un format « juste insuffisant » ? ( rapport d'information )

N° 680

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 juillet 2012

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) par le groupe de travail sur le format et l'emploi des forces armées post 2014,

Par MM. Jean-Marc PASTOR, André DULAIT, co-présidents, Jacques BERTHOU, Mme Michelle DEMESSINE, MM. Jacques GAUTIER, Alain GOURNAC, Christian NAMY et Alain NÉRI,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini.

INTRODUCTION

Confrontée depuis 2008, c'est-à-dire depuis la publication du Livre blanc sur la défense et la sécurité de la France, à une crise économique et financière qui constitue la véritable surprise stratégique des dernières années, notre pays doit se poser la question fondamentale de l'adéquation entre le niveau de nos ambitions et celui de nos moyens.

Le précédent exercice avait prévu une revue en 2012. Le nouveau président de la République, M. François Hollande, tenant compte de la rupture induite par la crise, a décidé d'élaborer un nouveau Livre blanc à l'échéance de la fin 2012. Le ministre de la défense, M. Jean-Yves Le Drian, en a annoncé le calendrier : nomination des membres de cette commission début juillet, remise du rapport fin 2012, nouvelle loi de programmation militaire 2014-2019 qui sera présenté au Parlement avant l'été 2013.

Cette procédure « accélérée » permet de respecter la séquence logique de décision : Livre Blanc-LPM-Budget, à condition que la décision soit prise, au plus haut niveau de l'Etat, de geler le budget de la défense dans le cadre de la loi de finances pour 2013. Faute de quoi ce seront les services du ministère de l'Economie et des Finances, qui préempteront, dans une logique comptable - les décisions politiques.

Certes, le redressement des finances publiques est aussi une question d'indépendance nationale et la décision de faire primer ce redressement sur toute autre considération peut être prise par les responsables politiques, pour peu que ce choix soit clairement et publiquement explicité.

Le danger serait de tenir un discours sur le maintien des ambitions internationales de la France et sur l'idée que nous nous faisons de sa place dans le monde, tout en ne s'en donnant pas les moyens. Faute d'une transparence absolue et d'un langage de vérité nous prendrions le risque de démobiliser moralement nos armées.

Les travaux menés par la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées s'inscrivent dans cette transparence et ont pour objectif de mieux définir nos ambitions et d'en déduire nos priorités géostratégiques. Ce sera à partir de celles-ci que nous pourrons aboutir à un modèle pour notre armée et ses équipements. 1(*)

Le groupe de travail sur le format et les contrats opérationnels de nos forces armées dans un contexte de l'après retrait d'Afghanistan était composé de MM. Jean-Marc Pastor et André, co-présidents, de Mmes Hélène Conway-Mouret2(*) et Michelle Demessine et de MM. Jacques Berthou, Jacques Gautier, Alain Gournac, Christian Namy, Alain Néri, sénateurs.

La problématique à laquelle ce groupe de travail a souhaité répondre est la suivante.

Comme l'ont fait observer à juste titre le CEMA et les chefs d'état-major de chaque armée, c'est au politique de fixer le niveau de nos ambitions et les objectifs stratégiques que la représentation nationale et l'exécutif souhaitent assigner à notre pays. De cette volonté découleront les capacités, le format et les budgets.

Il est toutefois évident que la définition de ce niveau d'ambition n'est pas unilatérale et qu'il fait l'objet d'un débat qui s'appuie sur les analyses et l'expertise militaire avant de faire l'objet d'une décision politique et de sa mise en oeuvre par les armées sous le contrôle du Parlement. C'est la raison pour laquelle le groupe a largement auditionné les responsables de nos armées3(*). Cet échange suppose une claire analyse de ce qui est souhaitable avant de trancher sur ce qui est possible.

Avant les travaux de la commission du Livre blanc, le groupe a considéré que le niveau d'ambition de la France est inchangé. Du reste rien dans les déclarations des candidats à l'élection présidentielle puis du nouveau président de la République ne permet de penser le contraire. Pour reprendre la définition de la puissance que donnait le général Georgelin : « la puissance, c'est ce qui permet à un pays de rester maître de son destin et de peser sur les affaires de la planète ». Cette « volonté de puissance » demeure. Les contraintes budgétaires auxquelles l'ensemble des pays occidentaux font face rendent clairement cet objectif inatteignable seul. La décision politique se complique donc du choix des partenaires et de la détermination du socle de souveraineté irréfragable et des niveaux d'interdépendance, voire de dépendance acceptables.

Comme le rappelait l'amiral Guillaud, chef d'état-major des armées, devant la commission en octobre 2011, « l'outil de défense ne peut pas se concevoir comme un potentiel en devenir. Il est ou il n'est pas. On peut l'engager ou non. Le maintien des capacités opérationnelles adaptées aux menaces est une exigence permanente......Lorsque l'on commence à connaître les contours essentiels de la guerre à venir, il est souvent trop tard. Il est trop tard pour reconstruire un outil adapté aux menaces. »

C'est la raison pour laquelle le groupe de travail a souhaité, en préalable à sa réflexion sur les formats, actualiser nos analyses sur l'évolution du contexte stratégique et préciser la nature et les formes des menaces auxquelles notre pays, seul et au sein de ses alliances, est confronté.

Etant posé que le niveau d'ambition politique est a priori inchangé, le groupe de travail a tenté de répondre avec ses différents interlocuteurs à un très vaste champ d'interrogations.

1 - Les moyens actuels nous donnent-ils :

· La capacité à conduire en autonome une opération,

· La capacité à être nation cadre au sein d'une coalition,

2 - Quel niveau d'influence avons-nous au sein de l'OTAN ?

3 - Faut-il abandonner ou relancer de l'Europe de la défense ? Ou bien faut-il privilégier la défense de l'Europe (si tant est que ces deux notions ne puissent se recouvrir) ? Quel type de coopération devrions nous privilégier : bilatérale avec les britanniques, trilatérale dans le cadre du triangle de Weimar élargi, multilatéral, otanien ?

4 - Avons-nous la capacité à pouvoir agir sur l'ensemble de la planète, ou devons nous faire le choix de limiter provisoirement nos zones d'action.

5 - Les risques et menaces : nos armées sont-elles prêtes à y faire face ? Les nouvelles menaces ne possèdent plus un caractère purement militaire. L'aptitude à créer des effets non militaires devient l'un des critères de l'utilité des systèmes de force. Quels sont les éventuels ajustements nécessaires ?

6 - La nature et l'intensité des conflits futurs : diffèreront-ils beaucoup de ce que nous connaissons actuellement ? Quelles conséquences peut-on en tirer pour nos armées ?

Dans un conflit extérieur l'objectif n'est plus la destruction d'un adversaire dont les moyens sont sans proportion avec la force de nos armées, mais le rétablissement, voire la construction, d'un Etat, la mise en place d'un état de droit, d'une gouvernance, des services publics, de la sécurité des biens et des personnes. On recherche un succès politique : la stabilité à long terme d'un Etat capable de prendre en charge sa propre sécurité. La victoire militaire (selon des critères à déterminer tenant compte de l'asymétrie) n'est que l'un des éléments du succès final. Le succès militaire dépend du succès politique et non l'inverse.

7 - Le format et les équipements de nos armées sont ils adaptés aux conflits asymétriques qui paraissent les plus probables à l'avenir (même s'il ne faut pas exclure l'hypothèse de conflits symétriques ou dissymétriques).

· Quelles conséquences sur les équipements ?

· Quel degré de « rusticité » nécessaire ?

· Quelle doctrine d'emploi (COIN....gagner les esprits, les coeurs mais aussi les estomacs) ?

· Quel contrat opérationnel ?

· Comment résoudre le paradoxe de la nécessité d'occuper le terrain avec toujours moins d'hommes ? Quel recours aux forces supplétives locales ?

Avons-nous les moyens de répondre à ces différents types de conflits ?

8 - Sur le RETEX :

· Quels enseignements tirons-nous des engagements récents ou en cours ? Quel bilan fait-on de l'interarmisation ?

· Quels enseignements tirons-nous de la multinationalité (partage et mutualisation, interopérabilité, ...).

9 - Les opérations extérieures ne nous ont-elles pas amenés à négliger ou au moins à diminuer l'intensité de notre engagement en matière de sécurité du territoire national ?

10 - Nos capacités financières nous permettent-elles à la fois le maintien et la mise à niveau des forces nucléaires (assurance ultime sanctuarisée), le maintien d'une force de dissuasion conventionnelle technologiquement avancée, le maintien de forces et d'équipements « robustes », le développement des nouveaux outils adaptés aux stratégies asymétriques (communication et renseignement pour l'essentiel), la sécurisation accrue de nos réseaux nationaux ? 4(*)

Le présent rapport ne prétend pas apporter des réponses à toutes ces interrogations complexes. L'ambition poursuivie, plus modeste, ou plus réaliste, comme celle des autres groupes de travail, est de contribuer aux réflexions de la commission du Livre blanc qui va être mise en place prochainement et dont les commissions chargées de la défense du Sénat et de l'Assemblée nationale seront pleinement actrices.

I. UNE ANALYSE ACTUALISÉE DE L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE GÉOSTRATÉGIQUE

Notre commission a publié en décembre dernier un rapport d'information sur les évolutions du contexte stratégique depuis 20085(*). Les analyses faites dans ce rapport demeurent d'actualité.

Le SGDSN a publié début 2012 sa propre analyse 6(*) et, en mars, la Délégation aux affaires stratégiques ses « horizons stratégiques » qui tente de dégager les lignes de force de ce que sera l'environnement stratégique de notre pays à l'horizon 2040.

L'élection présidentielle et l'arrivée aux responsabilités du président François Hollande, a modifié le contexte des travaux préparatoires à la revue du Livre blanc en affirmant la volonté du nouveau président de la République non plus d'actualiser le document de 2008, mais d'élaborer un nouveau Livre blanc qui devra être réalisé d'ici la fin de l'année 2012. Une nouvelle loi de programmation militaire, qui en sera la traduction, sera présentée au Parlement en 2013.

Le président de la République a donné deux indications fortes qui encadrent ces travaux :

· Il a confirmé le maintien de la dissuasion nucléaire dans ses deux composantes ;

· Tout en confirmant la pleine participation de la France dans l'OTAN, il a souhaité qu'un audit de notre réintégration soit effectué.

Globalement parlant, l'ensemble de ces analyses confortent les tendances dégagées par le Livre blanc de 2008.

Comme nous l'avait indiqué Hubert Védrine7(*) la véritable rupture, toujours en devenir, a été celle marquée par la chute du mur de Berlin et sa conséquence majeure : la fin d'une domination occidentale de quatre siècles au profit d'un rééquilibrage planétaire avec les pays émergents sur fond de crise économique et financière.

Les conséquences de ce mouvement de fond sont de trois ordres :

· Le leadership des Etats-Unis est fragilisé. Sans pour autant que l'Amérique soit en déclin -sa puissance militaire restera encore longtemps la première- sa position se relativise notamment par rapport à la Chine. Il en résulte une évolution de la posture stratégique américaine qui se traduit par une forme d'usure liée à 10 ans de guerre ininterrompus (pour un temps du moins renoncement aux grandes opérations extérieures) et par un transfert de l'effort militaire américain de la façade Est des Etats-Unis vers le Pacifique. Les Etats-Unis énoncent clairement leurs priorités, définissent une stratégie de « leadership from behind », et demandent à leurs alliés de prendre en main leurs intérêts dans leur zone de responsabilité géographique. L'Europe n'est plus une priorité et l'on peut même se demander si elle demeure un atout stratégique ou un allié crédible. La baisse annoncée du budget militaire conduira, de plus, à un accroissement de la concurrence pour les marchés d'armement entre l'industrie américaine et les autres blocs exportateurs de technologies militaires.

· De son côté, l'Europe, faute d'accord politique sur son avenir, faute de volonté d'union, faute d'esprit de défense, est menacée de déclassement en dépit des atouts qui sont les siens. L'Europe est divisée et donc impuissante. On ne l'imagine pas capable du sursaut nécessaire pour prendre la relève de la protection américaine. Il n'y a pas d'accord sur l'opportunité et la légitimité même du recours à la force, comme on l'a vu en Libye, mais aussi en Afghanistan. La vieille opposition entre Atlantistes et « Européanistes » a laissé la place aux divergences entre une minorité d'activistes (France, Royaume Uni, pays nordiques qui ont la volonté mais de moins en moins les moyens) et une majorité de non-interventionnistes, soit par neutralisme/pacifisme, soit par focalisation sur les relations avec la Russie et la défense territoriale.

· Les grands équilibres géopolitiques se sont déplacés vers l'Est, c'est-à-dire vers l'Asie, et, dans une mesure moindre, vers le Sud. Au monde bipolaire de la guerre froide, puis au monde unipolaire des années 90, succède un monde multipolaire, ou plutôt, comme le souligne l'analyse de la DAS, « un monde oligopolaire structuré autour de pôles régionaux ou fondé sur des alliances pragmatiques à géométrie variable selon les intérêts en jeu ».

L'Europe sera-t-elle l'un de ces pôles ? On peut en douter si l'on prolonge la tendance à l'abandon qui caractérise la majeure partie de ses membres. Elle risque de subir les évolutions du monde sans en être l'un des acteurs majeurs. Cette évolution est une interrogation majeure pour notre pays et pour les choix de notre politique de défense.

Cette fin programmée de la domination occidentale suppose un mouvement de rééquilibrage des pouvoirs, mais aussi des responsabilités, dont la recherche n'est pas sans risques de frictions. Elle a d'ores et déjà une conséquence au niveau des organisations internationales productrices de normes. Celles-ci, qui ont été largement inspirées par les valeurs occidentales, sont aujourd'hui partiellement remises en cause par des mentalités, des modes de pensée, des conceptions du monde et du développement différentes et dont il faut espérer qu'elles ne deviennent pas antagonistes. L'exemple du concept de responsabilité de protéger, considéré comme le « faux nez » de l'ingérence des anciennes puissances coloniales, en témoigne. Les débats sur les formes et les rythmes de la démocratie constituent une autre illustration de ces évolutions.

Au sein de ce mouvement général, deux « surprises stratégiques » sont apparues depuis 2008.

La première est bien évidemment la crise économique et financière qui agit comme un révélateur du nouveau monde vers lequel nous nous dirigeons. Cela se traduit principalement par la montée en puissance de la Chine qui est devenue non seulement l'atelier du monde mais aussi son banquier. La stratégie d'influence de ce pays, notamment dans le Pacifique et en Afrique, s'appuie sur sa puissance économique plus que sur sa puissance militaire au demeurant encore limitée (hors nucléaire). Les liens économiques qu'elle tisse, sa politique d'investissements et de prêts en font progressivement un interlocuteur incontournable, y compris au niveau politique. La contrainte économique et financière est un élément fondamental de cette équation. Elle est sans précédent et notre seule certitude est qu'elle est plus contraignante qu'en 2008 et qu'elle le sera plus encore à l'avenir. Nous devrons essayer de faire plus, ou mieux, avec moins, ce qui est impossible, surtout dans un contexte où les États-Unis vont demander davantage à leurs alliés.

La seconde est celle des printemps ou des révolutions arabes dont l'onde de choc, ou les effets dominos, sont loin d'être achevés. En particulier la déstabilisation du Mali et, plus généralement, du Sahel dans son ensemble, constitue une menace directe sur notre sécurité intérieure et sur celle de l'Europe. De même, il existe de fortes incertitudes sur l'évolution de la situation en Egypte. Or tout le pourtour de la Méditerranée est une zone d'intérêt stratégique pour notre pays comme pour l'Union européenne. Pourtant, face à ces menaces, l'Europe est singulièrement absente.

En définitive, le Livre blanc de 2008 a été élaboré dans un contexte marqué par une certaine fiction, largement inspirée par l'administration Bush, d'un modèle de domination occidentale. Cette perte d'influence se manifeste symboliquement par le retrait d'Irak et l'Afghanistan qui sonne le glas des grandes opérations expéditionnaires de l'Occident. Soit que leur résultat est aléatoire, incertain ou même contestable, soit que nous n'ayons plus les moyens de les assurer.

De plus, le Livre blanc de 2008 a été profondément marqué par les événements du 11 septembre 2001 et par l'idéologie de la lutte contre le terrorisme d'Al Qaïda. Aujourd'hui, en matière de terrorisme, nous faisons face à une menace plus diffuse, dispersée, franchisée et donc à une situation plus complexe et à de nouveaux modes d'action qui supposent des traitements différenciés. Le monde n'est ni plus, ni moins sûr aujourd'hui qu'en 2008, mais la menace s'est diversifiée et la crise systémique entraîne une vaste redistribution des richesses. Le contexte stratégique de 2008 doit donc être repensé dans son cadre comme dans ses moyens mais aussi dans ses Alliances.

La question que nous devons nous poser est de savoir ce que pèse la France dans l'OTAN, dans l'ONU ou dans l'Union européenne. Un audit des résultats de notre participation à l'OTAN va être réalisé.

S'agissant de l'ONU, notre siège au Conseil de sécurité est un produit de l'histoire et un atout de puissance très important qu'il convient de préserver. Le rôle de la France et du Royaume-Uni dans la préparation et l'élaboration des résolutions du Conseil de sécurité témoigne de nos engagements envers le multilatéralisme au service de nos valeurs. Pourtant, l'ONU peine à se réformer et à s'ouvrir aux émergents. Faute d'un élargissement réussi du Conseil, l'ONU risque de perdre son rôle de forum universel des Etats et de creuset de normes internationalement acceptées. L'ONU détient également, à travers son chapitre VII, le monopole de la violence internationale légale puisque, hors autorisation d'action sous chapitre VII, seule la légitime défense permet l'intervention militaire d'un Etat. Notre pays doit continuer à promouvoir une évolution équilibrée qui échange un partage du pouvoir avec l'exercice des responsabilités internationales : des droits et des devoirs de la puissance.

L'Union européenne enfin. Le réengagement de la France dans la promotion du cadre européen était présenté comme la contrepartie de notre retour dans le commandement intégré, lequel nous avait permis de sortir de l'ère du soupçon et de l'idée que la France, au sein de l'OTAN, avait un agenda caché en matière de défense européenne. Le Président de la République, Nicolas Sarkozy, avait donc réinvesti dans la défense européenne, mais nous devons faire le constat que ces engagements n'ont pas été tenus et que, depuis cinq ans, la France a désinvesti le champ de la défense européenne.


* 1 La commission a publié en 2011 et 2012, huit rapports d'information permettant de préparer la revue, puis la mise en chantier d'un nouveau, Livre blanc :

· La sécurité des approvisionnements stratégiques de la France -Rapport d'information n° 349 (2010-2011) du 10 mars 2011 - par M. Jacques BLANC

· La fonction « anticipation stratégique » : quel renforcement depuis le Livre blanc ? -Rapport d'information n° 585 (2010-2011) du 8 juin 2011 - par M. Robert del PICCHIA

· Révision du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale : quelles évolutions du contexte stratégique depuis 2008 ? - Rapport d'information n° 207 (2011-2012) du 16 décembre 2011 - par M. Jean-Louis CARRÈRE, Mme Leila AÏCHI, MM. Jean-Marie BOCKEL, Didier BOULAUD, Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, Raymond COUDERC, Mme Michelle DEMESSINE, M. André DULAIT, Mme Josette DURRIEU, M. Jacques GAUTIER, Mme Nathalie GOULET, MM. Jeanny LORGEOUX, Rachel MAZUIR, Philippe PAUL, Yves POZZO di BORGO et Daniel REINER

· Les capacités industrielles militaires critiques Rapport d'information n° 634 (2011-2012) du 4 juillet 2012 - par MM. Daniel REINER, Yves POZZO di BORGO, Jacques GAUTIER, Alain GOURNAC, Gérard LARCHER, Rachel MAZUIR, Jean-Claude PEYRONNET et Gilbert ROGER

· Bases de défense : une réforme à conforter Rapport d'information n° 660 (2011-2012) du 11 juillet 2012 - par MM. Gilbert ROGER et André DULAIT

· L'avenir des forces nucléaires françaises Rapport d'information n° 668 (2011-2012) du 12 juillet 2012 - par MM. Didier BOULAUD, Xavier PINTAT, Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, Mmes Michelle DEMESSINE, Josette DURRIEU, MM. Jacques GAUTIER, Alain GOURNAC, Gérard LARCHER et Bernard PIRAS

· Les enjeux maritime de la France- Rapport d'information n° 674 (2011-2012) de MM. Jeanny LORGEOUX et André TRILLARD

· La cyberdéfense - Rapport d'information n°681 (2011-2012) de M. Jean Marie BOCKEL

* 2 Mme Conway-Mouret a été nommée ministre déléguée auprès du ministre des Affaires étrangères, chargée des Français de l'étranger.

* 3 Voir liste des auditions en annexe 2

* 4 Les coupes budgétaires progressives et l'exponentiel coût des armements ont conduit à des réductions de formats incompatibles avec l'efficacité militaire et de nouvelles conditions de guerre au sein des populations. (Général Desportes - mai 2011)

* 5 Rapport d'information n° 207 (2011-2012) du 16 décembre 2011

* 6 La France face aux évolutions du contexte international et stratégique

* 7 Rapport n° 207 p. 74 audition de M. Hubert Védrine, le 26 octobre 2011