IV. LE CONTEXTE BUDGÉTAIRE
1. La défense dans le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques
Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes identifie la mission Défense comme l'une de celles pour lesquelles il existe des risques de dépassement significatifs qui requièrent une vigilance accrue.
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CP (M€) |
Crédits ouverts |
Risque |
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LFI 20 12 |
LFR mars 2012 |
hypothèse basse |
hypothèse haute |
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38001 |
-322 |
+ 500 |
+ 600 |
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Source : Cour des comptes
« La LFI pour 2012 a ouvert sur la mission Défense 39,96 Md€ en AE et 38,00 Md€ en CP, ce qui marquait déjà un décrochage par rapport à la trajectoire de la loi de programmation militaire (LPM) de 1,79 Md€, décrochage qui s'est accentué après les annulations de la LFR à hauteur de 322 M€.
Au titre de l'exécution 2012, le risque de dépassement est évalué par la Cour entre 500 et 600 M€ environ.
Les insuffisances de gestion identifiées portent sur les opérations extérieures (OPEX), à hauteur de 230 M€ environ (hors titre 2), et sur la masse salariale hors OPEX pour un montant estimé à 200 M€ environ (hors CAS Pensions). Sur ce dernier point, un pilotage fin dans le cadre de l'arrêté de contingentement des avancements, publié en début d'année, devrait permettre une meilleure maîtrise du GVT, qui constitue la cause principale de dérapage, et d'en réduire ainsi l'ampleur.
Les actions d'ores et déjà engagées sur le fonctionnement courant et l'identification de pistes possibles d'économies (amélioration de la gestion du service de santé des armées, réduction des dépenses du fonds de restructuration de la défense...) permettent d'envisager une bonne maîtrise de ces dépenses en 2012, en dépit d'un aléa de 100 M€ au titre des dépenses de carburant. Une insuffisance au titre des infrastructures a été identifiée à hauteur de 70 M€.
Deux points de vigilance complémentaires ont été identifiés sur la mission.
Il s'agit tout d'abord du financement des opérations de retrait des forces combattantes d'Afghanistan , qui devrait concerner les budgets 2013 et 2014, pour lesquels la Cour n'a pas obtenu de chiffrage à ce stade.
Un second point de vigilance concerne les tensions prévisibles sur les restes à payer des programmes d'équipement militaire . Le ministère de la Défense devra, en effet, faire face à un important échéancier de crédits de paiements en 2012 à raison des engagements pris dans le passé pour l'équipement des forces qui s'élevaient à 45,18 Md€ à la fin de l'année 2011 . Les échéances pour 2012 s'établissent à 13,46 Md€ et nécessiteront, comme prévu, un recours aux ressources exceptionnelles du CAS Gestion et valorisation du spectre hertzien dans la limite de 1,1 Md€.
Le ministère de la défense doit accomplir en priorité d'importants efforts pour réduire ses dépenses de fonctionnement et celles de ses dépenses d'investissement non directement liées à la capacité opérationnelle des armées, autrement dit ses charges indirectes.
Si ces efforts ne suffisaient pas, la réflexion à venir dans le cadre du nouveau Livre blanc sur la défense sera l'occasion de reconsidérer certains éléments du programme d'investissement voire, en dernier ressort, de réduire les objectifs opérationnels confiés aux armées pour les adapter aux contraintes des finances publiques. »
2. Le trou de la LPM
La Cour des comptes a présenté le 12 juillet 2012 son rapport sur l'exécution de la LPM pour les années 2009 à 2014 22 ( * ) . Ce rapport corrobore totalement les analyses faites ci-dessus par votre commission.
La LPM avait prévu un total de dépense cumulé de 180 milliards d'euros pour les années 2009-2014, et de 377 milliards d'euros jusqu'en 2020. Pour atteindre cet objectif le gouvernement avait privilégié la défense, en contrepartie d'une restructuration majeure, en retenant une prévision d'évolution des dépenses au même rythme que l'inflation jusqu'en 2011 (le 0 volume), et une progression de 1% supérieure à l'inflation à compter de 2012. Cette situation dérogatoire n'a pu être tenue en raison de la crise des finances publiques.
Le tableau de l'exécution budgétaire de 2009-2011, établi par la Cour des comptes, montre un écart de 1,89 milliard d'euros à la fin de l'exercice 2011. La Cour constate que « l'utilisation de reports de crédits, les crédits complémentaires alloués par les lois de finances rectificatives et une inflation moins forte que prévue n'ont donc pas suffi à compenser les effets liés aux retards de perception des recettes exceptionnelles et aux arbitrages la loi de programmation des finances publiques de 2011 -- 2013. »
Exécution budgétaire 2009-2011 de la loi de programmation militaire
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Crédits de paiement |
(en milliards d'euros courants) |
2009 |
2010 |
2011 |
Total 2009-2011 |
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Ressources de la loi de programmation militaire (1) |
Crédits budgétaires |
29,82 |
30,35 |
30,94 |
91,11 |
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Recettes exceptionnelles |
1,64 |
1.26 |
0.57 |
3,47 |
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Plan de relance de l'économie |
0,99 |
0,77 |
1,76 |
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Total des ressources prévues |
32,45 |
32,38 |
31,51 |
96,34 |
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Exécution budgétaire sur \e même périmètre (2) |
Crédits budgétaires |
31.43 |
30.27 |
30.01 |
91,71 |
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Recettes exceptionnelles |
0,56 |
0,2 |
0,22 |
0,98 |
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Plan de relance de l'économie |
0,99 |
0,77 |
0 |
1,76 |
|
|
Total des dépenses exécutées |
32,98 |
31,24 |
30,23 |
94,45 |
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Ecarts (2)-(1) |
Crédits budgétaires |
1,61 |
-0.08 |
-0.93 |
0,6 |
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Recettes exceptionnelles |
-1.08 |
-1,06 |
-0.35 |
-2,49 |
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Plan de relance de l'économie |
0 |
0 |
0 |
0 |
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Total des écarts |
0,53 |
-1.14 |
-1,28 |
-1,89 |
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Ecart en pourcentage |
-2% |
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(1) Chiffres de l'article 3 de la loi de programmation militaire mis en euros courants avec les taux d'inflation réels soit 0,1 % en 2009,
1,5 % en 2010 et 2,1 % en 2011.
Source : secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense
Par rapport à la trajectoire définie dans la loi du 31 juillet 2009, le gouvernement précédent avait déjà infléchi à la baisse les moyens affectés à la défense. Si la LPM a été globalement respectée jusqu'en 2011, l'annulation de 3,7 milliards d'euros de crédits a marqué un tournant qui ne fait que s'accentuer aujourd'hui.
Les arbitrages rendus lors des votes de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011-2013, de la loi de finances initiales pour 2012 et de la loi de finances rectificative de février 2012 montrent que l'écart pourrait atteindre au moins 4,10 milliards à la fin 2013, du seul fait des décisions déjà prises. De façon plus globale, le maintien d'une trajectoire de stabilisation budgétaire en euros constants crée un écart de l'ordre de 15 milliards à l'horizon 2020 par rapport aux ambitions du Livre blanc, tandis que le passage à une trajectoire de stabilisation en euros courants porterait cet écart à environ 30 milliards d'euros.
Evolution de la trajectoire sur la période allant de 2011 à 2013
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Crédits de paiement |
(en milliards d'euros courants) |
2009 et 2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
TOTAL 2009-2013 |
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Ressources de la loi de programmation militaire |
Crédits budgétaires |
60.17 |
30,94 |
32,14 |
33.08 |
156,33 |
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Recettes exceptionnelles |
2,9 |
0,57 |
0,22 |
0,11 |
3,80 |
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Plan de relance de l'économie |
1,76 |
1,76 |
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Total des ressources prévues |
64,83 |
31.51 |
32,36 |
33.19 |
161.89 |
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Ressources révisées à la baisse par le triennal 2011- 2013 |
Crédits budgétaires |
61,7 |
30,16 |
30,52 |
31.02 |
153,4 |
|
Recettes exceptionnelles |
0.76 |
1,02 |
1,17 |
1,07 |
4,02 |
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|
Plan de relance de l'économie |
1,76 |
1,76 |
||||
|
Total des ressources prévues |
64,22 |
31,18 |
31,69 |
32,09 |
159,18 |
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Exécution budgétaire (loi de finances initiale pour 2012, triennal pour 20 13) |
Crédits budgétaires |
61,7 |
30,01 |
30,03 |
31.02 |
152,76 |
|
Recettes exceptionnelles |
0.76 |
0,22 |
1,22 |
1,07 |
3,27 |
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|
Plan de relance de l'économie |
1J6 |
0 |
0 |
0 |
1,76 |
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Total des dépenses exécutées |
64,22 |
30,23 |
31,25 |
32,09 |
157,79 |
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Ecarts |
Crédits budgétaires |
1,53 |
-0.93 |
-2,11 |
-2.06 |
-2,7 |
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Recettes exceptionnelles |
-2.14 |
-0,35 |
1 |
0,96 |
-0,53 |
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|
Plan de relance de l'économie |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
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Total des écarts |
-0,61 |
-1,28 |
-1,12 |
-1,10 |
-4,10 |
Source : secrétariat général pour !'Administration du ministère de la défense
Au-delà de ce constat purement comptable, la Cour des comptes dresse le bilan capacitaire de la loi de programmation militaire.
Tout en soulignant que d'incontestables succès ont été tenus au cours des dernières opérations extérieures et que de nombreux équipements modernes ont pu être livrés aux armées, le premier président de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a indiqué que les contrats opérationnels, tels que définis dans le Livre blanc, ne pourront pas être entièrement remplis. En effet, certaines priorités du Livre blanc n'ont pas été respectées :
• la capacité de mobilité stratégique et tactique de l'armée de l'air n'a pas pu être renforcée comme prévu ;
• la loi de programmation militaire n'a pas donné à la marine les moyens de déployer en permanence un groupe aéronaval ;
• la modernisation des capacités de frappe dans la profondeur de l'armée de terre et le programme Scorpion ont été reportés ;
• la priorité du Livre blanc sur la fonction « connaissance anticipation » n'a pas été totalement mise en oeuvre ;
• la réorganisation du dispositif pré-positionné en Afrique n'est pas achevée ;
• des contraintes liées au développement économique et territorial pèsent toujours sur les choix effectués.
Dans son rapport, la Cour des comptes indique, qu'en dépit des succès importants remportés en Côte d'Ivoire et en Libye, les contrats opérationnels ne peuvent être tenus dans toutes leurs exigences en permanence.
Enfin, la Cour a également relevé que la disponibilité du matériel et l'entraînement des forces étaient insuffisants. Les arbitrages effectués ont conduit trop souvent à sacrifier les dépenses d'entraînement des forces et de maintien en condition opérationnelle du matériel.
Il s'agit donc, crise économique et financière oblige, d'une rupture des ambitions politique de notre pays avec les conséquences que cela implique sur les capacités de nos armées.
D'ores et déjà, nous ne disposons plus des moyens financiers pour respecter les dispositions de la LPM. La question qui se pose est donc de savoir si, comme le dit la Cour des comptes dans son audit des finances publiques, nous allons devoir réduire nos ambitions pour nous adapter aux contraintes financières ou si nous allons pouvoir dégager des marges de manoeuvre.
*
* *
La Cour des comptes pose ainsi clairement la problématique des moyens affectés à la Défense qui devra être tranchée dans le futur Livre blanc et concrétisée dans la LPM.
Votre commission fait observer que les contraintes des finances publiques sont l'un des éléments de la décision. Elle n'a cessé de souligner que le redressement des comptes publics était une question d'indépendance nationale. Toutefois, la nécessité de disposer d'un outil militaire qui préserve nos capacités d'action nationales et internationales dépend principalement du niveau d'ambition que nous fixons pour notre pays. Le présent rapport envisage ci-après un certain nombre de pistes qui permettraient de dégager des marges de manoeuvre.
* 22 bilan à mi-parcours de la loi de programmation militaire -- rapport thématique -- Cour des comptes juillet 2012. http://www.ccomptes.fr/index.php/Publications/Publications/Le-bilan-a-mi-parcours-de-la-loi-de-programmation-militaire