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L'avenir des campagnes

22 janvier 2013 : L'avenir des campagnes ( rapport d'information )
3. Pour une meilleure gouvernance locale

Derrière l'énumération présentée ci-dessus, on peut tenter d'établir, en toile de fond, une cartographie sommaire des conditions permanentes de la bonne gouvernance des campagnes.

a) Etendre la logique de projet ...

Une logique de projet conçue localement, définie par des instances démocratiquement élues et validée par des consultations, voire par des éléments de démocratie directe, peut aider un territoire à éviter l'immobilisme que favorisent tantôt les conflits d'usage - notamment dans les campagnes connaissant une expansion de la population qui s'effectue alors au détriment de son homogénéité -, tantôt des perspectives atones, souvent liées à une déprise démographique vécue comme inexorable.

Dans cette optique, la concertation locale, par exemple sur le modèle des « conseils de quartier », doit être systématiquement favorisée.

Portage de la logique de projet au niveau décentralisé

Au niveau décentralisé, la promotion d'une logique de projet et la cohérence des actions qui en découlent impliquent une bonne articulation entre, d'une part, les périmètres des « territoires de projet » (que sont aujourd'hui essentiellement les intercommunalités et les « pays »), d'autre part, les stratégies de développement reposant sur des outils de zonage - les SCOT depuis la loi SRU69(*).

Les SCOT, auxquels échappent encore de nombreux territoires, s'inscrivent en principe dans une logique irréprochable de « développement durable » et devraient ainsi tendre, de façon équilibrée, au renouvellement urbain, à un développement urbain maîtrisé, au développement de l'espace rural et à la préservation des espaces naturels et des paysages.

Aujourd'hui, non seulement la gouvernance « de projet » est loin d'être généralisée, mais elle repose sur des supports dont les articulations sont peu définies, entre les pays, les SCOT et l'intercommunalité qui, par ailleurs, présente des insuffisances notoires avec la persistance jusqu'à aujourd'hui de communes isolées, avec des communautés de communes parfois de trop petite taille pour monter des projets, avec des coopérations intercommunales constituées dans des logiques exclusives ou défensives, etc.

Il est en outre particulièrement dommageable que cette gouvernance ne réunisse pas plus souvent les villes et les campagnes, nonobstant la morphologie des circonscriptions rurales (supra).

Ajoutons enfin qu'au niveau de la région, les SRADDT (schémas régionaux d'aménagement et de développement durable du territoire) sont des exercices prospectifs débouchant sur des orientations fondamentales (à un horizon de dix ans) qui n'ont pas de valeur normative ni contractuelle ; en particulier, ils ne sont pas opposables aux SCOT ni aux PLU. Elaborés en association avec les acteurs publics, économiques et sociaux de la région, ils ont toutefois le mérite de reposer sur un diagnostic partagé.

b) ... exige plus d'interterritorialité ...

D'une façon générale, la recherche d'interterritorialité est un axe de progrès fondamental car, sans cohérence des politiques, le risque est de favoriser les situations de « jeux à sommes négatives » résultant de projets contradictoires ou redondants, ou d'un cumul de stratégies qui viseraient, par exemple, à cultiver exclusivement des aménités résidentielles sans considération de la base productive.

L'exigence de coordination peut être saisie à travers cette notion synthétique d'interterritorialité, dont Martin Vanier s'est fait le promoteur. Celui-ci a ainsi explicité son approche : « ce qu'il faudrait faire évoluer, ce sont les règles de fonctionnement des collectivités entre elles, pour faire grandir la culture de la négociation interterritoriale, sortir les territoires du syndrome du fief, renouveler l'exercice démocratique qui s'est beaucoup essoufflé. Faire bouger en permanence l'architecture n'est pas prioritaire. On a clairement un grand défi de gouvernance, qui laisse les « gouvernements » locaux dans des fonctionnements pseudo souverains qui ne sont plus pertinents alors qu'il faut organiser l'interterritorialité.

Le principe de la collectivité chef-de-file, l'idée d'administration interterritoriale de mission, la coordination des compétences croisées dans des politiques publiques en réseau, dans le cadre de l'exercice par chaque niveau de sa compétence générale, et des réformes plus techniques comme celle consistant à rendre plus simple et plus souple le cadre du syndicat mixte, sont quelques-unes des pistes pour cette interterritorialité ».

Cette interterritorialité, aujourd'hui préfigurée par les interSCOT ou par les inter-intercommunalités, est corrélative à la montée en puissance des logiques de projet, et implique une contractualisation et une coordination systématisée de l'exercice des compétences.

Elles sont, de l'avis de vos rapporteurs, des conditions obligées, non seulement de l'efficacité de la gestion locale en général, mais aussi de la pérennité de la ruralité en tant que telle dans un espace géographique et économique entièrement structuré par la ville.

c) ... selon des modalités et un dosage réfléchis

Un dosage doit être réalisé entre la coordination nécessaire des initiatives et la complexification subséquente des processus décisionnaires, qui risquent de stériliser les premières.

Il faut en effet souligner le danger qu'une recherche légitime de cohérence, appliquée aux outils assez disparates que la répartition des compétences met à la disposition des différents niveaux de territoires, n'aboutisse à des formes de limitation de l'action publique.

Ainsi, à propos de l'articulation entre les contrats de projets Etat-région (CPER) et les programmes opérationnels du fonds européen de développement régional (POE FEDER), il a été indiqué à vos rapporteurs lors d'une rencontre avec les services du conseil régional de Basse-Normandie qu'« en voulant la cohérence on crée de la complexité ; par exemple, on a voulu traduire le CPER et les engagements de la France dans la programmation des fonds européens sur l'ingénierie territoriale et sur les projets mis en place : on a imaginé un dossier commun.

(...) [Or,] chacun a sa propre logique et il n'est pas utile de monter des usines à gaz au nom de la cohérence administrative entre les différents outils : les acteurs ne peuvent plus réaliser leurs projets sur le terrain ».

d) Adaptation des normes à la réalité des territoires

A côté de l'optimisation de l'action communale grâce aux outils de l'interterritorialité, une seconde exigence essentielle, en termes de gouvernance, tient à la mise en place de procédures permettant l'adaptation de l'activité normative de l'Etat à la réalité des territoires, en l'occurrence celle des campagnes, en fonction desquelles sont rarement conçus les lois et règlements applicables aux collectivités territoriales.

De nombreux travaux ont été récemment consacrés à l'inflation permanente, coûteuse et non maîtrisée des normes étatiques applicables aux collectivités territoriales. Le poids de la « maladie normative » pèse particulièrement sur les communes rurales, astreintes à appliquer des normes élaborées généralement en fonction des besoins du monde urbain et dépourvues des moyens de s'acquitter dans de bonnes conditions de cette obligation. Le député Pierre Morel-A-L'Huissier a expliqué à vos rapporteurs que « [de] très nombreux contacts - environ quatre mille - avec différents acteurs du monde rural (...) ont fait ressortir un sentiment général d'exaspération face à une stratification d'éléments de complexité pour les élus, les associations ou les commerçants. Le monde rural est confronté à l'inculture administrative des administrations centrales dans le domaine de la ruralité, alors que les trois quarts des communes comprennent moins de mille habitants ».


· Par lettre du 25 octobre 2011, le Président de la République avait ainsi chargé Pierre Morel-A-L'Huissier et plusieurs de ses collègues d'identifier les textes réglementaires freinant le développement des territoires ruraux et de proposer des mesures de simplification et de clarification de la réglementation.

Remis le 10 avril 2012, le rapport sur la simplification des normes au service du développement des territoires ruraux a présenté deux cents propositions visant à débloquer le cadre administratif pesant sur les acteurs locaux, parmi lesquelles figuraient notamment la reconnaissance d'un principe d'adaptation des normes aux circonstances locales destiné à permettre aux autorités locales d'appliquer les normes nationales avec une certaine latitude, ainsi que la création d'une commission nationale de simplification (CNS) présidée par le Premier ministre et chargée d'amplifier le processus de simplification.

A la suite de ce rapport, Pierre Morel-A-L'Huissier a déposé, le 23 août 2012, une proposition de loi portant création des principes d'adaptabilité et de subsidiarité en vue d'une mise en oeuvre différenciée des normes en milieu rural. Ce texte, examiné et rejeté par l'Assemblé nationale le 11 octobre 2012, proposait :

- l'octroi aux collectivités territoriales, pour les décisions relevant de leurs compétences, de la possibilité de décider ponctuellement de substituer aux normes applicables des mesures proportionnées et répondant aux objectifs poursuivis par la loi, lorsque ces normes impliquent la réalisation de prestations ou de travaux nécessitant la mise en oeuvre de moyens disproportionnés au regard des objectifs recherchés et des personnes qui y sont assujetties ;

- l'institution, en ce qui concerne les domaines ne relevant pas de la compétence des collectivités territoriales, d'une disposition de portée générale autorisant le préfet à accepter ponctuellement des propositions de mesures se substituant aux normes réglementaires impossibles à mettre en oeuvre, insupportables financièrement ou manifestement disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis par la loi, sous réserve que ces mesures répondent à ces objectifs.


· Par lettre du 17 janvier 2011, le Président de la République a chargé Eric Doligé, sénateur, de proposer « des mesures de simplification, ambitieuses et concrètes, pour desserrer les contraintes et alléger les coûts excessifs qui pèsent sur nos collectivités territoriales, en [s'] attachant à identifier les normes qui doivent être prioritairement modifiées en raison de leur caractère inadapté et coûteux ».

Non spécifiquement orienté vers les communes rurales mais proposant des pistes susceptibles de desserrer l'étau normatif dans lequel elles doivent exercer leurs missions, le rapport Doligé, présenté le 16 juin 2011, outre un grand nombre de mesures de simplification directe de normes repérées comme disproportionnées :

- proposait la fixation d'un programme de réduction annuel des normes en imposant une obligation de résultat ou en déterminant des règles de stabilité minimale dans le temps ;

- suggérait une adaptation du droit aux réalités locales liées à la taille et aux moyens des collectivités territoriales, grâce à l'introduction d'un principe de proportionnalité « défini comme l'exigence que toute charge imposée au destinataire de la règle de droit soit limitée à la stricte mesure nécessaire de l'objectif à atteindre et requiert un minimum de charges pour le destinataire de la norme ».

Une partie de ces propositions a été reprise dans une proposition de loi déposée le 4 août 2011 et dont l'examen n'a pas été achevé. Celle-ci prévoit, en particulier, l'institution d'un principe de proportionnalité tendant à permettre l'adaptation des normes à la taille des collectivités, ainsi que des déclinaisons sectorielles du même principe (assouplissement de l'encadrement des dérogations en matière d'accessibilité, régime dérogatoire en matière de restauration scolaire et d'assistants maternels).

*

Les débats qui ont eu lieu sur ces propositions ont fait apparaître la difficulté juridique d'intégrer le principe de proportionnalité, et la différenciation des normes en fonction des circonstances locales qui en résulte, dans l'ordonnancement juridique dont relèvent les collectivités territoriales.

Ce n'est pas que le principe lui-même soit inenvisageable : si aucun texte n'institue en droit constitutionnel français un principe général de proportionnalité, cette notion n'est pas étrangère à notre ordonnancement juridique. Un contrôle de la proportionnalité est ainsi mis en oeuvre par le Conseil constitutionnel sur le fondement de dispositions imposant soit la nécessité, soit la proportionnalité des dispositions législatives par rapport au but poursuivi, soit l'adéquation des moyens au but poursuivi. A titre d'illustration de la mise en oeuvre du principe de proportionnalité au sens strict, l'article 5 de la charte de l'environnement prévoit que « (...) les autorités publiques veillent (...) à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ».

Ce qui pose un problème, en particulier au regard du principe constitutionnel d'égalité, est la création du dispositif d'adaptation des normes aux réalités locales qui servirait à traduire dans le droit positif applicable aux collectivités territoriales l'idée générale de proportionnalité. Il existe pourtant des précédents.

Principe de proportionnalité : quelques précédents

A titre d'illustration, l'article L. 111-7-3 du code de la construction et de l'habitation, relatif à l'accessibilité des établissements existants recevant du public, prévoit que les décrets devant fixer par type et par catégorie d'établissement les exigences relatives à l'accessibilité « précisent les dérogations exceptionnelles qui peuvent être accordées aux établissements recevant du public après démonstration de l'impossibilité technique de procéder à la mise en accessibilité ou en raison de contraintes liées à la conservation du patrimoine architectural ou lorsqu'il y a disproportion manifeste entre les améliorations apportées et leurs conséquences ».

A côté de cette disposition ciblée, il est intéressant de se référer au dispositif général institué par les dispositions législatives fixant les attributions de l'assemblée de Corse. Aux termes du II de l'article L. 4422-16 du code général des collectivités territoriales, « Sans préjudice des dispositions qui précèdent, dans le respect de l'article 21 de la Constitution, et pour la mise en oeuvre des compétences qui lui sont dévolues en vertu de la partie législative du présent code, la collectivité territoriale de Corse peut demander à être habilitée par le législateur à fixer des règles adaptées aux spécificités de l'île, sauf lorsqu'est en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental.

« La demande prévue à l'alinéa précédent est faite par délibération motivée de l'Assemblée de Corse, prise à l'initiative du conseil exécutif ou de l'Assemblée de Corse après rapport de ce conseil. Elle est transmise par le président du conseil exécutif au Premier ministre et au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse ».

Ce texte résulte de l'article 1er de la loi de 2002 relative à la Corse. Dans sa décision n° 2001-454 DC du 17 janvier 2002, le Conseil constitutionnel avait estimé que ces dispositions «  (...) se bornent à préciser la procédure que doit suivre et les conditions que doit respecter la collectivité territoriale de Corse pour demander à être habilitée par le législateur à définir les modalités d'application d'une loi au cas où il serait nécessaire d'adapter les dispositions réglementaires nationales aux spécificités de l'île ; qu'en particulier, ils indiquent que la demande d'habilitation ne peut concerner que les compétences qui sont dévolues à cette collectivité par la partie législative du code général des collectivités territoriales ; qu'ils excluent par ailleurs une telle demande si l'adaptation sollicitée est de nature à mettre en cause l'exercice d'une liberté individuelle ou d'un droit fondamental (...) ».

Ils constituent autant de pistes à explorer pour parvenir à mettre en place un régime juridique de l'adaptation des normes étatiques aux circonstances locales.

BLOC DE PRÉCONISATIONS

GOUVERNANCE ET STRUCTURES LOCALES


· Gouvernance nationale

Stabiliser et clarifier la politique d'aménagement du territoire ; veiller tout particulièrement au bon emboîtement des stratégies économiques territoriales, notamment régionales, avec la politique et les objectifs nationaux

Conduire des politiques différenciées selon la densité de la population et les spécificités géographiques (par exemple pour les zones de montagne)

Maintenir le pouvoir d'achat des principaux instruments de la solidarité nationale (chômage, RSA, prime pour l'emploi, etc.)

Adapter la différence, devenue probablement excessive, entre les dotations de décentralisation urbaines et rurales, à la réalité des contraintes locales (dans un premier temps, susciter la réalisation d'une étude chiffrée exhaustive, propre à fournir des éléments de comparaison objectifs)

Préserver le caractère incitatif de la fiscalité locale pour les collectivités accueillant des entreprises dans leur périmètre

Soutenir la capacité d'ingénierie financière des collectivités locales

Sanctuariser la politique fiscale et sociale de solvabilisation de la demande pour les services à la personne

Coordonner et renforcer par des initiatives nationales toutes les démarches propres à conforter l'image des campagnes françaises auprès des résidents et des entreprises


· Structures locales

Réaffirmer le rôle-pivot de la commune et le principe de sa participation à l'ensemble des structures de dialogue territorial

Elargir le périmètre de certaines structures intercommunales à des ensembles économiquement cohérents, comprenant des zones rurales et urbaines


· Gouvernance locale

Penser et piloter le développement économique local, particulièrement dans les campagnes, en articulant base productive, base résidentielle et économie présentielle

Définir des stratégies locales de développement économique s'appuyant sur des logiques de projet fédératrices et favoriser l'interterritorialité et l'inter-intercommunalité pour en garantir la cohérence

Adapter les normes à la réalité des territoires pour libérer l'initiative, limiter les coûts et en assurer la représentation équitable dans toutes les instances de concertation et de décision


* 69 La loi SRU de solidarité et renouvellement urbain du 13 décembre 2000 a remplacé les schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme (SDAU) par les schémas de cohérence territoriale (SCOT).