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L'Union européenne, colonie du monde numérique ?

20 mars 2013 : L'Union européenne, colonie du monde numérique ? ( rapport d'information )

B. L'AGENDA NUMÉRIQUE DE L'UNION EUROPÉENNE : PRIORITÉ AU CONSOMMATEUR EN LIGNE

1. L'ambition de l'Union européenne : un marché unique digital

L'Union européenne a bien identifié le secteur numérique comme l'un des piliers de la croissance de demain et l'une des réponses aux défis à venir. Elle en a fait l'un des sept axes majeurs constitutifs de la stratégie Europe 2020 qui a été lancée en mars 2010 pour promouvoir une croissance « intelligente, durable et inclusive ». En effet, selon la Commission, le secteur des TIC génère directement 5 % du PIB européen mais contribue à l'augmentation de la productivité dans des proportions bien supérieures, à hauteur de 20 %.

La « stratégie numérique pour l'Europe » a été formalisée en mai 2010 dans une communication9(*) de la Commission européenne dont l'ambition principale est de mettre fin à la fragmentation des marchés numériques au sein de l'Union européenne : la Commission estime que les Européens « ne peuvent accepter qu'un marché unique, conçu avant l'avènement de l'internet, soit encore aussi incomplet en ligne ». Effectivement, le fondement juridique principal de l'action de l'Union européenne en ce domaine reste l'article 26 du TFUE qui établit les quatre libertés de circulation (marchandises, personnes, services et capitaux), et, subsidiairement, son article 17010(*) qui prévoit le déploiement de réseaux transeuropéens de télécommunications.

Dans la perspective d'un marché unique numérique dont elle estime que la réalisation pourrait faire croître le PIB de l'Union européenne de 5 % d'ici 2020, la Commission européenne a identifié plusieurs obstacles et, pour y remédier, recensé 100 actions-clefs qui composent l'Agenda numérique :

- le cloisonnement des marchés numériques : pour mieux faire circuler les contenus et services en ligne, il importe de faciliter les paiements, la facturation électronique, l'authentification électronique et le règlement des litiges, de donner confiance par une amélioration de la protection des données personnelles, mais aussi de simplifier la gestion des droits d'auteur et développer des services paneuropéens d'accès aux contenus (notamment culturels) en ligne. D'ici 2015, la part des adultes ayant effectué en ligne des achats auprès d'un autre pays de l'Union européenne devrait passer de 8 % en 2009 à 20 % et 33 % des PME devraient effectuer du commerce en ligne (contre 12 % en 2008 vendant en ligne) ;

- le manque d'interopérabilité : pour rendre interopérables services et produits à travers l'Union, un effort de coordination doit permettre de déployer des normes et des plateformes communes et ouvertes ;

- la défiance née de la cybercriminalité : il s'agit de sécuriser les réseaux face aux nouveaux risques, depuis l'exploitation des enfants jusqu'aux attaques informatiques, en passant par la fraude en ligne ;

- le manque d'investissement dans les réseaux : l'ambition affichée est le haut débit pour tous dès 2013, à l'aide de réseaux filaires et sans fil, ainsi que le déploiement des réseaux à très haut débit de nouvelle génération (selon les chiffres de la Commission datés de juillet 2009, le taux de pénétration de la fibre optique jusqu'à l'abonné était de 1 % en Europe, contre 15 % en Corée). La Commission a fixé l'objectif d'assurer, d'ici à 2020, l'accès de tous les Européens à des connexions à un débit supérieur à 30 mégabits par seconde (mbps), et l'accès de la moitié des foyers à des connexions de plus de 100 mbps ;

- l'insuffisance des efforts de recherche et innovation : il s'agit pour l'Union européenne de mieux transformer l'avantage intellectuel conféré par la recherche en avantage concurrentiel procuré par des innovations axées sur le marché. Les dépenses consacrées à la R&D liée aux TIC étaient en 2007 deux fois moindres dans l'Union européenne qu'aux USA. L'objectif fixé est de doubler les dépenses publiques de R&D dans les TIC pour les porter à 11 Mds d'euros ;

- le manque de compétences numériques : les États membres doivent remédier à la pénurie de qualifications professionnelles en TIC11(*) et au déficit de culture numérique, particulièrement chez les plus âgés, les moins qualifiés ou les plus défavorisés ;

- les occasions manquées de relever des défis sociétaux : il s'agit d'exploiter le potentiel qu'offre le numérique pour adresser les défis tels que le changement climatique, le poids croissant des dépenses de santé lié au vieillissement de la population, l'insertion des personnes handicapées, l'administration en ligne, la mise à disposition du patrimoine culturel européen...

Depuis l'adoption de cette stratégie numérique, le Conseil européen12(*) et le Parlement européen13(*) ont appelé à renforcer le rôle prépondérant de l'Union européenne dans le secteur numérique et à achever le marché unique numérique d'ici 2015. Un réexamen de cette stratégie a ainsi donné lieu à son actualisation en décembre 2012. Pour 2013, la commissaire Mme Neelie Kroes, vice-présidente de la Commission européenne en charge de la stratégie numérique, entend mettre l'accent sur deux priorités : augmenter les investissements dans le haut débit et maximiser la contribution du secteur numérique à la relance de l'Europe.

Les actions à mener relèvent essentiellement de compétences partagées entre l'Union européenne et ses États membres. Dans la mesure où l'Union européenne est compétente, les actions identifiées peuvent bénéficier du soutien de fonds européens :

- les fonds structurels (notamment le Fonds européen de développement régional ou FEDER) et le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) contribuent au développement des technologies de l'information et de la communication sur le territoire européen, même s'il reste difficile de chiffrer précisément cette contribution ;

- le 7ème programme-cadre de recherche et développement, doté de plus de 50 milliards d'euros pour la période 2007-2013, finance spécifiquement la recherche en matière de TIC, et son successeur après 2014, le programme budgétaire Horizon 2020, pourrait être doté encore plus largement14(*) ;

- le programme-cadre pour la Compétitivité et Innovation (PCI), auquel est allouée une enveloppe de 3,6 milliards d'euros pour la période 2007-2013, comprend une ligne spécifique au secteur des TIC  destinée à encourager une plus grande adoption des services fondés sur des TIC innovantes et l'exploitation des contenus numériques dans toute l'Europe par les citoyens, les gouvernements et les entreprises, en particulier les PME. Ce programme sera bientôt fondu dans le nouveau programme COSME pour la compétitivité des PME, dans le futur cadre financier pluriannuel 2014-2020 ;

- la Banque Européenne d'Investissement peut également être sollicitée pour octroyer des prêts en appui des projets d'investissement dans les réseaux numériques européens ;

- enfin, pour la période 2014-2020, un nouveau « mécanisme pour l'interconnexion en Europe » doit contribuer, par un système de garantie apportée aux projets privés, au déploiement des réseaux, notamment de télécommunications ; mais le compromis obtenu au Conseil européen du 8 février 2013 ne prévoit qu'une enveloppe d'un milliard d'euros sur sept ans pour les réseaux numériques, les États membres étant convenus de donner la priorité aux réseaux de transport (qui recevront 23 milliards d'euros sur la période)...

En tout état de cause et malgré ce soutien financier, l'avancement de nombreuses actions-clefs de l'agenda numérique n'est pas aussi rapide que le souhaiterait Mme Neelie Kroes. Il faut reconnaître que cet avancement dépend largement des politiques nationales et que le rythme de progression diffère dans chaque État membre. Par exemple, chaque État membre n'est pas prêt à consentir le même effort de recherche publique pour favoriser, par effet multiplicateur, une hausse des dépenses privées dans les TIC. De ce fait, malgré d'incontestables progrès enregistrés en termes d'usage du web à travers l'Union européenne, la Commission reconnaît qu'il reste beaucoup à faire pour enclencher le cercle vertueux liant infrastructures, contenu, services, marché et innovation. Elle rappelle qu'une pleine mise en oeuvre de l'Agenda numérique augmenterait de 5 % le PNB de l'Union européenne sur les huit ans à venir15(*).

2. Un défaut de stratégie politique

En créant à partir de 2004 un poste de commissaire en charge du numérique, la Commission européenne a fait oeuvre de pionnier : sont ainsi manifestés à la fois l'importance du changement qu'induit le numérique et son caractère transversal. Les administrations nationales des États membres résistent encore à ce mouvement de décloisonnement. En France notamment, l'action publique en matière numérique est particulièrement morcelée, comme l'a regretté dès 2007 notre collègue M. Bruno Retailleau dans son rapport16(*) sur la régulation à l'ère numérique : comme il l'a rappelé à votre rapporteure lors de leur rencontre, M. Retailleau proposait la création d'un Commissariat au numérique, pôle d'expertise et d'initiative, rattaché au Premier ministre et ayant l'autorité sur de nombreux services ministériels pour créer entre eux une synergie dynamique et sortir des logiques ministérielles antagonistes, notamment entre les pôles industrie et culture. Ce n'est pas l'option qu'a retenue le Gouvernement puisque la Ministre déléguée en charge de l'économie numérique a été placée auprès du ministre du Redressement productif. En revanche, la composition de la Commission européenne répond, au moins facialement, à cette nécessité.

Malgré l'existence de ce commissaire en charge de la stratégie numérique, hier Mme Reding, aujourd'hui Mme Kroes, l'impulsion reste en fait difficile à donner pour concrétiser les ambitions affichées par l'Union européenne dans sa stratégie numérique. La disparité des réalités nationales complique d'ailleurs l'atteinte de certains objectifs chiffrés ; ainsi, les pays d'Europe de l'Ouest sont plus lents à déployer les réseaux de nouvelle génération, en raison des très bonnes performances de la technologie ADSL sur le réseau téléphonique qui maille leur territoire. Au regard de cette diversité des situations nationales, il n'est pas sûr que les modalités de la gouvernance de l'Agenda numérique européen permettent d'assurer son succès.

Le schéma de gouvernance initialement imaginé par la Commissaire Kroes repose sur l'implication collégiale de la Commission et des États membres. Une coordination interne au sein de la Commission doit permettre à un groupe de commissaires d'ajuster efficacement les politiques en jeu pour la mise en oeuvre des actions programmées. Par ailleurs, une coopération étroite avec les États membres est prévue, au travers d'un « groupe à haut niveau ». Cette collaboration avec les États membres est complétée par un dialogue régulier avec les représentants du Parlement européen et par l'engagement des parties intéressées sur certaines mesures concrètes. Un bilan régulier des progrès réalisés donne lieu à débat chaque année, au sein d'une Assemblée numérique en juin. Enfin, la Commission soumet un rapport d'avancement annuel au Conseil européen, conformément à la structure de la gouvernance d'Europe 2020.

Le schéma ci-dessous établi par la Commission européenne dans sa communication de 2010 formalise cette gouvernance ad hoc :

Le cycle de la gouvernance dans le cadre de la stratégie numérique européenne

Source : Communication de la Commission européenne sur « Une stratégie numérique pour l'Europe », COM (2010) 245 final/2.

À l'usage, il apparaît que le mécanisme de coordination interne à la Commission fonctionne mal et que des cloisonnements persistent au sein de la Commission, empêchant d'appréhender les enjeux numériques de manière transversale. M. Robert Madelin, qui dirige la Direction générale des réseaux de communication, contenu et technologies de la Commission européenne, a évoqué devant votre rapporteure l'existence, au sein du collège des commissaires, de sous-comités pour chaque chapitre de l'agenda Europe 2020 et a reconnu la difficulté qu'il y avait à créer une synergie entre toutes les directions générales de la Commission concernées par le numérique, qui soulève des questions règlementaires mais aussi culturelles, diplomatiques... Par ailleurs, l'implication des États membres semble mal assurée au sein du « groupe de haut niveau ». Selon les informations recueillies par votre rapporteure auprès de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, ce groupe de haut niveau, présidé par M. Robert Madelin, offre juste à la Commission l'occasion de présenter ses avant projets et de susciter des premières réactions des États membres. Ces derniers y sont théoriquement représentés au niveau de leurs Directeurs généraux, mais en fait à un niveau inférieur17(*).

On compte en général quatre réunions annuelles et la dernière réunion s'est tenue en décembre 2012 et la prochaine est prévue en mars. Et rien ne garantit que la récente initiative de la commissaire de créer un réseau de « champions du numérique » (à raison d'un par État18(*)) pour faire le lien entre les entreprises numériques et les gouvernements soit à même d'améliorer la mobilisation des 27 États membres.

Aux yeux de votre rapporteure, la mobilisation du collège de la Commission et celle des États membres sont visiblement insuffisantes, au regard de l'enjeu que représente le numérique pour l'Union européenne.

En ce qui concerne le diagnostic posé par la Commission européenne dans son Agenda numérique, votre rapporteure reconnaît volontiers sa justesse : le marché unique doit être complètement actualisé pour pouvoir entrer dans l'ère de l'internet. La fragmentation du marché européen du numérique empêche les économies d'échelle, ralentit l'investissement dans les nouvelles infrastructures et les nouveaux services et, finalement, réduit le potentiel de croissance. Il est de fait nécessaire de mener la plupart des actions que la Commission a planifiées. Toutefois, le parti retenu est essentiellement celui du consommateur du marché unique : la priorité est de lui donner accès au réseau le plus performant et le plus sûr, de lui donner confiance et de le former pour utiliser Internet, de lui offrir en ligne des services nouveaux, y compris culturels. L'agenda numérique européen vise d'abord à développer une économie autour des usages du numérique. Cette vision que l'on pourrait qualifier d'utilitariste est-elle à la hauteur des enjeux ?

Lors de son audition par votre rapporteure, le président de l'ARCEP (autorité de régulation des communications électroniques et des postes), M. Jean Ludovic Silicani, a de même regretté que le discours européen soit principalement axé sur le déploiement des infrastructures : à ses yeux, ce sujet n'est pas bloquant, la vraie question étant la captation de valeur par les fournisseurs de contenus et d'applications sur ces infrastructures, souvent désignés par l'acronyme anglais OTT (over the top : delivery of content or services over an infrastructure).

Même s'il faut reconnaître que la Commission évoque la nécessité de donner une dimension internationale à la stratégie européenne du numérique, il est difficile d'y trouver une vision politique de la place que l'Union européenne devrait occuper dans le monde numérique. La Commission ne s'attarde pas sur un point, qu'elle signale tout de même dans sa communication de 2010, mais par une simple note de bas de page, malheureusement : sur les neuf sociétés d'applications TIC figurant sur la liste Financial Times Global 500, une seule est européenne ; et sur les 54 sites web les plus visités en Europe, seulement quatre sont d'origine européenne. Cet état de fait n'est visiblement pas au coeur des préoccupations de la Commission européenne : il est à cet égard significatif qu'aucune donnée statistique ne figure sur la part de marché de l'industrie européenne du numérique19(*), comparée à celle de ses concurrents, ou sur la pénétration des biens et services numériques non européens sur le territoire de l'Union européenne.

M. Jean-Michel Hubert, ancien président de l'Autorité française de Régulation des Télécommunications (ART), l'avait déjà relevé en octobre 2010, dans son rapport au Premier ministre Perspectives pour une Europe numérique, publié quelques mois après l'adoption par le Conseil  européen de la stratégie numérique européenne. Ce rapport s'appuie sur une étude de l'institut Rexecode parue en 2011, qui analyse l'évolution des rapports de force mondiaux sur le marché du numérique. Se fondant sur la structuration en couches du marché numérique, des réseaux jusqu'aux contenus, les schémas suivants permettent de visualiser immédiatement le recul que connaît l'Union européenne par rapport aux autres grandes zones mondiales, recul surtout marqué sur deux segments de l'économie numérique : les équipements d'une part, secteur où l'Union européenne cède du terrain face à la concurrence asiatique ; les services intermédiaires ensuite, pour lesquels l'Union européenne se fait très largement distancer par les États-Unis et qui offrent en moyenne les taux de marge nette les plus élevés.

Taux de marge par couches toutes zones confondues

Source  Coe-Rexecode, Les opérateurs de réseaux dans l'économie numérique, document de travail n° 16, janvier 2010.

Source : Rapport au Premier ministre de J.-M. Hubert, Perspectives pour une Europe numérique, octobre 2010.

Appelant à resituer la stratégie numérique de l'Union européenne dans le contexte de la mondialisation, il y soulignait que la Chine avait décidé de concrétiser la convergence des trois domaines - télécoms, audiovisuel et Internet - dans un même programme technologique et industriel, soutenu par une politique renforcée, fiscale, financière et d'achat public. Pour défendre une telle vision stratégique, il s'appuyait sur le rapport20(*) que M. le professeur Mario Monti avait remis en mai 2010 au président de la Commission européenne J.-M. Barroso proposant Une nouvelle stratégie pour le marché unique : « Ce n'est plus un tabou. Les dirigeants européens débattent de nouveau des avantages et des limites d'une politique industrielle active. Le regain d'intérêt manifesté à l'égard de la politique industrielle va de pair avec une évolution parallèle consistant en une nouvelle prise de conscience de l'importance de l'industrie manufacturière pour l'économie européenne et l'expression d'une large inquiétude au sujet de la profonde transformation que la crise fait subir à la base industrielle européenne. »

Il faut reconnaître une certaine évolution de la Commission européenne depuis lors : le discours21(*) de la Commissaire Kroes s'est progressivement infléchi. Elle commence à évoquer publiquement la nécessité d'un projet industriel en matière numérique. La communication sur la politique industrielle22(*) publiée en octobre 2012 à l'initiative du commissaire Tajani, en charge de l'industrie, illustre cette inflexion. Dans la communication de la Commission européenne du 18 décembre 2012 qui actualise la stratégie numérique, on peut aussi lire : « L'Europe a besoin d'une base industrielle solide dans le domaine des TIC car ces dernières constituent à la fois un secteur d'activité à part entière et un vecteur d'innovation et de productivité pour de nombreux autres secteurs, de l'industrie manufacturière à l'énergie, aux transports et aux soins de santé. » D'ailleurs, M. Robert Madelin a fait montre d'une grande lucidité à cet égard, indiquant à votre rapporteure que la survie de la présence européenne sur la place de marché mondiale était en jeu.

Il est vrai que l'impact de la faiblesse européenne sur le net dépasse largement l'enjeu d'une guerre économique sectorielle car l'industrie numérique n'est pas une industrie comme les autres dans la mesure où elle représente aussi l'avenir de nos industries traditionnelles : derrière la domination d'Internet par d'autres acteurs qu'européens, se profile le risque d'une Union européenne en voie de sous-développement dans le monde numérique, monde dans lequel tout ce qui relève aujourd'hui du monde physique bascule progressivement.

Certes, la Commission estime, dans sa stratégie numérique pour l'Europe de 2010, que « le développement de réseaux à haut débit aujourd'hui est aussi révolutionnaire que le développement des réseaux électriques et de transport il y a un siècle ». Mais il n'est pas sûr que cette comparaison soit la plus juste pour appréhender la nature et l'ampleur de la révolution numérique. Sans doute le parallèle établi par certains23(*) avec l'invention de l'imprimerie est-il plus pertinent pour mesure l'ampleur de la mutation en cours. Plus profonde qu'une révolution industrielle, la révolution numérique vient transformer non seulement notre économie mais aussi notre société, nos modes de communication, de diffusion du savoir, d'accès à la mémoire, de divertissement ; elle modifie jusqu'à l'organisation politique et la géographie de la puissance au niveau mondial. La gouvernance décevante de l'Agenda numérique n'est assurément pas à la mesure de l'enjeu.

L'Union européenne ne peut se résigner à devenir une colonie du monde de demain, dépendant de services et de contenus maîtrisés voire produits par d'autres.

A-t-elle pris la mesure politique de ce nouvel enjeu de civilisation ?


* 9 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:fr:PDF

* 10 Article 170 du TFUE :

« 1. En vue de contribuer à la réalisation des objectifs visés aux articles 26 et 174 et de permettre aux citoyens de l'Union, aux opérateurs économiques, ainsi qu'aux collectivités régionales et locales, de bénéficier pleinement des avantages découlant de la mise en place d'un espace sans frontières intérieures, l'Union contribue à l'établissement et au développement de réseaux transeuropéens dans les secteurs des infrastructures du transport, des télécommunications et de l'énergie.

2. Dans le cadre d'un système de marchés ouverts et concurrentiels, l'action de l'Union vise à favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux ainsi que l'accès à ces réseaux. Elle tient compte en particulier de la nécessité de relier les régions insulaires, enclavées et périphériques aux régions centrales de l'Union. »

* 11 Plus de 700.000 emplois dans les TIC pourraient ne pas être pourvus en Europe d'ici à 2015.

* 12 Dans ses conclusions des 1er-2 mars 2012 et surtout des 28-29 juin 2012.

* 13 Résolution du Parlement européen du 11 décembre 2012 sur l'achèvement du marché unique numérique, 2012/2030 (INI).

* 14 Le compromis obtenu lors du Conseil européen du 8 février 2013 prévoit près de 70 milliards d'euros pour ce programme Horizon 2020.

* 15 In Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au comité économique et social européen et au comité des régions du 18 décembre 2012, Une stratégie numérique pour l'Europe: faire du numérique un moteur de la croissance européenne, COM(2012) 784 final.

* 16 Rapport d'information n° 350 (2006-2007) de M. Bruno RETAILLEAU, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 27 juin 2007.

* 17 En France, il s'agit de M. Xavier Merlin, sous directeur de la réglementation et des affaires européennes et multilatérales à la DGCIS (Direction Générale de la Compétitivité, de l'Industrie et des Services du Ministère de l'économie et des finances), que votre rapporteur a rencontré.

* 18 Pour la France, il s'agit de M. Gilles Babinet, entrepreneur et ancien président du Conseil national du numérique. D'autres États membres, comme l'Italie, ont choisi de nommer leur ministre en charge des télécommunications.

* 19 Selon ses différents segments : composants, équipementiers, opérateurs, logiciels, plateformes de services, contenus.

* 20 http://ec.europa.eu/internal_market/strategy/docs/monti_report_final_10_05_2010_fr.pdf

* 21 Shouldn't we be looking for an Airbus of Chips?, discours (en anglais) de la vice-présidente Neelie

Kroes le 24 mai 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-382_en.htm.

* 22 COM(2012)582 final.

* 23 Michel Serres par exemple, dans le Journal du dimanche du 30 décembre 2012 : « La première révolution se situe quand on est passé du stade oral au stade écrit. La deuxième, quand on est passé du stade écrit au stade imprimé. Maintenant, dans la troisième révolution, on bascule du stade imprimé au stade numérique ».