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L'Afrique est notre avenir

29 octobre 2013 : L'Afrique est notre avenir ( rapport d'information )
4. Une aide au développement écartelée entre ses ambitions et ses moyens

Au sein du réseau diplomatique et souvent à sa marge, longtemps en Afrique la coopération au développement a été l'instrument de solidarité et d'influence qui a assuré à la France un rayonnement et une présence sans équivalent.

Toutefois la suppression d'un ministère de la coopération, presque entièrement dédié à l'Afrique, et la multilatéralisation progressive de l'Aide Publique au développement française dans un contexte de réduction importante de son budget, ont semblé banaliser l'Afrique au sein de la coopération autant qu'elles ont banalisé la France parmi les bailleurs de fonds. Qu'en est-il ?

Tout au long des années 90, on observe une forte baisse de l'APD qui est divisée par deux de 1994 à 2000 passant de 0,63% du Revenu National Brut (RNB) à 0,31% suivie d'une stabilisation puis d'une augmentation en trompe-l'oeil durant les années 2000.

Optiquement, l'effort de la France en faveur de l'aide au développement s'est maintenu grâce à une augmentation continue des prêts en parallèle avec une diminution des dons et en particulier des prêts à des conditions proches du marché, notamment dans les pays émergents et à des flux comptables qui ne correspondent pas à des projets de développement comme les écolages.

La France est devenue l'un des pays où la part relative de l'aide réellement programmable pour des projets sur le terrain par rapport à l'ensemble de l'aide est la plus faible.

En effet, pour la moyenne des pays du CAD, l'aide programmable représente 63% de l'APD. En France, elle ne représente que 37% de l'aide déclarée en 2010.

« La France a fini par devoir reconnaître qu'elle n'atteindra pas l'objectif d'allouer 0,7% du RNB à l'aide »

Longtemps la France a ainsi maintenu les apparences, affichant un taux d'effort en faveur du développement conforme à son image de fer de lance de la coopération internationale en faveur des pays pauvres en général et des pays africains en particulier. Cette politique s'est notamment traduite par l'engagement solennel et répété d'atteindre en 2015 un taux d'effort de 0,7% du RNB conformément aux engagements de Monterrey de 2002.

Or dix ans après, comme le souligne le dernier rapport de l'OCDE sur l'aide française : « La France reconnaît qu'elle n'atteindra pas l'objectif d'allouer 0,7% du revenu national brut (RNB) à l'aide publique au développement (APD) d'ici 2015 »40(*) faute d'avoir défini une trajectoire budgétaire crédible à l'instar de la Grande-Bretagne, qui semble pouvoir atteindre cet objectif avec une aide composée à plus de 90% de dons.

Cette diminution de fait de l'aide au développement n'a pas empêché la France, quelle que soit la majorité au pouvoir, de multiplier les engagements financiers à l'égard de l'Afrique sans toujours se soucier de leur cohérence et de leur soutenabilité pour des finances publiques de plus en plus en difficulté.

Les engagements de la France en Afrique

1 Md EUR pour l'agriculture en Afrique subsaharienne sur la période 2008-2012 (soit en moyenne 200 M EUR par an)41(*)

1,5 Md EUR pour la sécurité alimentaire sur la période 2009-2011 (soit en moyenne 500 MEUR par an)42(*)

 

pour l'

eau et assainissement en Méditerranée 

Scolariser 8 millions d'enfants en Afrique d'ici 2010, et tous les enfants d'ici 201545(*)

pour l'initiative de

soutien à la croissance économique en Afrique 

1 Md$/an pour la santé en Afrique47(*) sur la période 2008-2012

60 M€ additionnels par an pour la lutte contre le Sida alloués au Fonds mondial48(*)

 

 

200 M€/ an consacrés à la biodiversité à partir de 2012, puis 500 M /an à partir de 201450(*)

 

Certains de ces engagements font l'objet d'un suivi méthodique, d'autres non. Certains ont été honorés, d'autres non.

La diminution des moyens de la coopération n'a pas empêché une surenchère d'engagements à l'égard de l'Afrique qui a nui à la crédibilité de la parole de la France

Lors de l'adoption du Consensus européen sur le développement en 2005, la France a promis qu'un accroissement de 50% de l'aide de l'Union européenne d'ici 2010 devait aller à l'Afrique et s'est engagée à un doublement de son APD vers ce continent.

A l'occasion du sommet France-Royaume-Uni en mars 2008, l'engagement a été pris de construire un nouveau partenariat pour scolariser dans le primaire 16 millions d'enfants africains d'ici 2010 (la moitié pour la France, soit 8 millions d'enfants, et l'autre pour la Grande-Bretagne) et tous les enfants d'ici 2015. Les deux États se sont aussi engagés à travailler -avec d'autres pays- pour recruter et former 3,8 millions d'enseignants supplémentaires nécessaires pour atteindre l'objectif de l'éducation primaire universelle en Afrique subsaharienne en 2015.

D'après les informations communiquées à la commission des affaires étrangères du Sénat en 2012, si l'on estime à environ 100 dollars le coût de scolarisation d'un élève dans les pays en développement, on peut affirmer que la France, par son effort d'APD depuis l'accord Brown-Sarkozy pour les années 2008/2009, contribue, dans le monde, à la scolarisation d'un peu plus de 5 millions d'enfants sur les huit millions envisagés.

En revanche, l'engagement pris lors du discours du Cap en février 2008, que le total des engagements financiers français bilatéraux pour l'Afrique subsaharienne s'élèverait à 10 milliards d'euros sur les cinq prochaines années serait en passe d'être honoré. Avec 2,27 Mds € en faveur du secteur privé en Afrique subsaharienne à fin 2012, le Groupe AFD a atteint près de 90% de la cible qui lui a été fixée. Sur la période 2008-2012, l'activité cumulée du groupe AFD devrait permettre de dépasser l'objectif fixé de 10 milliards d'euros.

A l'occasion du sommet d'Heiligendamm (2007), puis du sommet de Toyako (2008), les pays du G8 se sont engagés à consacrer 60 milliards de dollars, au cours des cinq prochaines années, à la santé en Afrique. Le Président Sarkozy y a alors précisé que la France y consacrerait pour sa part un milliard de dollars par an. Le total s'élevait ainsi, en 2009, à plus de 1 110 millions de dollars. L'objectif serait donc atteint.

Dans certains cas, on peinerait à mesurer, après quelques mois, la traduction concrète de ces engagements, qui ne font en général l'objet d'aucune affectation financière véritablement nouvelle. Toute nouvelle « annonce » internationale s'appuie sur le recyclage d'une aide limitée, non extensible, et déjà promise plusieurs fois.

Les décisions d'aide aux pays en crise se traduisent régulièrement par une simple réallocation des subventions en principe destinées aux pays les plus pauvres d'Afrique pourtant eux-mêmes déclarés « prioritaires », voire par l'annonce en grande pompe des sommes prévues avant les crises auxquelles ces promesses, comprises à tort comme additionnelles, sont censées remédier.

Ces effets d'annonce ont nui à la crédibilité de la parole de la France en Afrique et à la cohérence de l'action menée.

Dans un contexte où les subventions bilatérales pour l'Afrique avaient déjà atteint un étiage jamais constaté depuis plus de 30 ans, on conçoit bien la difficulté de conduire une politique dans la durée dans ces pays pourtant annoncée comme prioritaires quand les mêmes priorités changent en fonction des dernières annonces.

A privilégier la visibilité sur la cohérence, la politique de coopération française a perdu en Afrique une partie de son crédit.

a) Une priorité africaine problématique au regard des moyens en subventions

Au terme de la dernière décennie, comme le souligne le Bilan évaluatif de la politique française de coopération au développement entre 1998 et 2010 effectué par le cabinet Ernst and Young à la demande du Ministère des Affaires étrangères, du Ministère de l'Economie et des Finances et de l'Agence française de Développement : « Le respect de la priorité africaine apparaît problématique ».

Le Bilan évaluatif estime que « le respect de la priorité africaine pose la question en termes d'adéquation entre les instruments mobilisés et la recherche de concentration vers les pays pauvres prioritaires. L'effet conjugué du maintien de la priorité à l'Afrique subsaharienne et de la baisse importante de l'enveloppe de crédits de subvention alloués à l'AFD oblige à un recours croissant à l'instrument de prêts dans cette zone ». 

Pendant que le total des prêts comptabilisés dans la déclaration d'APD de la France à l'OCDE a été multiplié par près de trois, entre 2005 et 2009, passant de 14 % des engagements bilatéraux annuels en 2005 à 40 %, les subventions aux pays prioritaires ont diminué de presque 30% comme l'illustre ce tableau issu du DPT pour 2013.

Subventions aux pays prioritaires

Pays pauvres prioritaires

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Subventions

 271

246

243

205

182

2010

220

Or, à l'exception du Ghana anglophone pour lequel la plupart des engagements sont opérés sous forme de prêts, les autres pays pauvres prioritaires de la coopération française sortent d'un processus de désendettement et sont inéligibles aux prêts, conduisant à réorienter l'aide française, accordée sous forme de prêts, vers des pays africains « non prioritaires », tels que l'Afrique du Sud ou le Kenya.

Pour l'OCDE qui vient de procéder à une revue de la coopération française souligne : « La baisse des dons, en valeur absolue et relative, menace sérieusement la capacité d'intervention de la France dans les pays pauvres ».

L'Afrique dans sa globalité reste en part relative la priorité de la coopération française. Mais sa capacité d'agir dans ce qu'elle a défini comme son coeur de cible, c'est-à-dire l'Afrique pauvre francophone, est mis à mal.

Ainsi, la part de l'effort financier de l'État consacrée à l'Afrique subsaharienne s'est élevée à 60% en 2010 et 77% en 2011, en nette hausse par rapport à 2009 (57%) et 2008 (54%). La France a donc largement atteint l'objectif de 60% cité dans le Document-cadre. De même, la part des subventions allouées aux 14 pays prioritaires d'Afrique subsaharienne a atteint 47% en 2011, légèrement en deçà de l'objectif cible de 50%.

La France n'a pas par ailleurs, même en part relative, atteint l'objectif d'allouer les deux tiers de son aide à l'Afrique qu'elle s'était fixé il y a plus de dix ans et si elle est présente dans la plupart des pays d'Afrique subsaharienne, seuls 7 pays africains comptent parmi les 20 premiers récipiendaires de l'APD bilatérale française.

Mais surtout la part de l'APD bilatérale nette destinée aux pays pauvres prioritaires est faible et en diminution : 15% de l'APD nette en 2008, 11,5% en 2009, 11% en 2010 et moins de 10% en 2011 (hors allègement de dettes).

La France ne consacre que 10% de son aide aux pays pauvres prioritaires d'Afrique francophone

Le sentiment de décalage entre nos ambitions et nos moyens vient sans doute de ce chiffre : 200 millions de subventions pour 17 pays prioritaires revient à consacrer en moyenne un peu plus de 10 millions d'euros de subvention par an à chaque pays et ce, alors même que nous affichons une aide au développement d'un montant supérieur à 10 milliards d'euros.

Comme le soulignait la revue à mi-parcours de l'aide au développement française par le CAD, il y a une contradiction entre les objectifs de la coopération française et l'évolution des dons de plus en plus préoccupante : « Les cinq secteurs sur lesquels la France veut se concentrer, d'après la décision du CICID, sont des secteurs dont la plupart sont susceptibles d'être appuyés par des dons, et ne se prêtent pas facilement aux prêts, puisqu'ils ne sont pas des secteurs productifs. Pourtant, la France a réduit ses dons. Ceci pose un défi pour la mise en oeuvre de la nouvelle stratégie de la France et le ciblage sur les PMA en Afrique qu'elle a proposé. »

M. Serge Michailof, consultant international, enseignant à l'Institut d'études politiques de Paris, ancien directeur régional à la Banque mondiale, a estimé devant la commission que « nous sommes sans moyens d'action effectifs pour répondre à nos préoccupations propres, qu'il s'agisse d'intervenir dans des pays pauvres où nous avons des enjeux géopolitiques, comme ceux du Sahel, ou sur des thématiques importantes, comme le développement rural pour lequel nous avons une expertise ancienne avérée ».

Il s'agit moins d'interroger le volume global du budget de l'aide au développement qui est relativement stable, que de s'inquiéter de voir que sur une mission de 3,5 milliards d'euros, l'allocation des ressources soit à ce point en contradiction avec les priorités.

Ce constat a été confirmé par les travaux du bilan évaluatif de la politique de coopération française au développement entre 1998 et 2010 « au-delà des objectifs en termes de moyens, le respect de la priorité africaine pose questions en termes d'adéquation entre les instruments mobilisés et la recherche de concentration vers les pays pauvres prioritaires retenus dans le document-cadre (DCCD). »

On le constate sur cette carte, les interventions les plus limitées sont celles qui concernent les pays prioritaires où l'AFD ne peut intervenir que sous forme de subventions. Or les subventions dont bénéficie l'AFD de la part du ministère des affaires étrangères ont diminué de plus de 30 % depuis 2006.

La faiblesse des subventions limite les interventions sur les thématiques prioritaires reliées aux OMD, telles que la santé, l'éducation ou le développement rural, qui, même si ces pays étaient en mesure de contracter des emprunts souverains, se prêtent mal aux prêts, même concessionnels.

Comme ont pu le constater les rapporteurs du budget de l'aide au développement de la commission des affaires étrangères du Sénat lors de leur mission au Mali et à Madagascar, le visage de la coopération française dans l'Afrique francophone s'en trouve considérablement modifié52(*) « La France conserve une forte intimité avec ces pays et possède encore une expertise et une capacité reconnues d'entraîner les autres bailleurs de fonds, mais elle n'est plus, loin s'en faut, ni le seul, ni le premier bailleur de fonds d'une Afrique francophone courtisée aussi bien par les autres membres de l'OCDE que par les pays émergents. ».

Pour limiter les effets de ce qui a été perçu comme une banalisation de la place de l'Afrique dans la coopération française, les responsables politiques n'ont cessé de renforcer les objectifs de concentration sur l'Afrique des subventions et de l'effort budgétaire de l'Etat.

Dès 2004, le Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID) a indiqué que « la France souhaite maintenir la part prépondérante de l'Afrique (deux tiers environ de notre aide bilatérale) et augmenter la part consacrée aux PMA, en vue d'atteindre en 2012 l'objectif des Nations unies de 0,15% du PIB ». En 2009, le même CICID a décidé que « l'Afrique subsaharienne se verra allouer 60% des ressources budgétaires de l'aide. En 2011, le Document cadre prévoit 60% des ressources budgétaires de l'aide pour l'Afrique et 20% pour la Méditerranée et 50% des subventions aux pays prioritaires ». En juillet 2013, le dernier CICID décide de consacrer la « Priorité à l'Afrique et à la Méditerranée : Le Gouvernement décide de consacrer au moins 85% de l'effort financier de l'État en faveur du développement en Afrique subsaharienne et dans les pays voisins du Sud et de l'Est de la Méditerranée. »

Jusqu'à présent, l'augmentation du taux de concentration n'a pas pu empêcher la diminution des moyens en valeur absolue.

La coopération bilatérale française dans les pays prioritaires représente aujourd'hui environ dix millions d'euros par an et par pays.

Sur une aide publique au développement déclarée, estimée à près de dix milliards d'euros par an, dix millions d'euros par an pour un pays prioritaire, c'est un millième par pays, autrement dit, pour le moins, une priorité relative.

Ce n'est pas vrai que la France continue en matière de coopération d'avoir les ambitions des Etats-Unis avec le budget du Danemark, mais il faut reconnaître que la coopération française manque de moyens pour maintenir sa place dans l'Afrique francophone.


* 40 Examen par les pairs de l'OCDE sur la coopération au développement FRANCE 2013

* 41 Discours du Président de la République à la FAO le 3 juin 2008

* 42 Engagement du G8 de l'Aquila (juillet 2009)

* 43 Sommet de Copenhague décembre 2009

* 44 Sommet de Paris pour la Méditerranée, 13 juillet 2008

* 45 Déclaration du sommet franco-britannique, 27 mars 2008

* 46 Discours du Cap, 28 février 2008

* 47 Annonce française aux sommets d'Heiligendamm (2007) et de Toyako (2008)