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Comment enrayer le cycle de la pauvreté ? Osons la fraternité !

19 février 2014 : Comment enrayer le cycle de la pauvreté ? Osons la fraternité ! ( rapport d'information )

C. AU NIVEAU COLLECTIF : PROMOUVOIR LA PARTICIPATION

Dans son rapport sur l'évaluation des politiques publiques de lutte contre la pauvreté119(*), Geneviève Anthonioz-de Gaulle, alors présidente d'ATD Quart monde, constatait : « Ceux qui élaborent des politiques générales n'ont pas toujours une connaissance suffisante des réalités vécues par les personnes en situation de grande pauvreté. Ces politiques se révèlent, de ce fait, souvent inadaptées ou insuffisantes. »

L'un des constats de plus en plus souvent mis en avant pour expliquer l'efficacité limitée des nombreux dispositifs d'aide existant est que ceux-ci n'intègrent pas suffisamment les personnes directement concernées. D'où les multiples problèmes qui en résultent, notamment d'accès réel aux aides, de pertinence des aides par rapport aux besoins, voire d'effets plus pervers amenant ces dispositifs à se révéler, au final, contre-productifs.

L'un des enjeux essentiels pour contribuer à améliorer la lutte contre la pauvreté est de rechercher de nouvelles pistes permettant de combler les fossés séparant nos concitoyens les plus pauvres du reste de la société, les privant de l'accès à leurs droits, et donc de l'exercice de leur citoyenneté.

Prétendre aider quelqu'un sans lui demander son avis paraît absurde. C'est pourtant ce qui a longtemps prévalu dans le domaine de la pauvreté, comme dans bien d'autres d'ailleurs. On considérait alors que les personnes en situation précaire n'avaient pas le recul ou les moyens pour y trouver des solutions et que ceux qui la constataient, quand ils ne l'engendraient pas eux-mêmes, n'avaient guère d'autres préoccupations que de conserver leurs acquis et ne voyaient pas l'intérêt de s'y intéresser.

1. Les expériences pionnières
a) ATD Quart Monde

Le mouvement ATD Quart Monde a été créé en 1957 par le père Joseph Wresinski avec des familles vivant dans un camp de relogement à Noisy-le-Grand, en banlieue parisienne, sur la base d'une certitude qui ne cessera de l'animer : « La misère est l'oeuvre des hommes, seuls les hommes peuvent la détruire. »

Dès les années soixante, la participation est posée comme un principe fondateur. Pour ATD Quart Monde, reconnaître les personnes en situation de pauvreté comme des acteurs à part entière est le préalable de la lutte contre la misère et l'exclusion : ceux qui subissent cette situation doivent être les premiers acteurs de leur propre promotion.

ATD Quart Monde fut donc le pionnier de la participation en France, avec, notamment, la fondation des Universités populaires en 1971 et le « croisement des savoirs et des pratiques ».

b) La mission régionale d'information sur l'exclusion en Rhône-Alpes

La mission régionale d'information sur l'exclusion en Rhône-Alpes (MRIE) a été créée en 1992, pour exprimer :

· la volonté de lutter contre l'exclusion économique et sociale, considérée comme une question centrale pour notre société ;

· la conviction qu'il s'agissait d'un chantier de longue durée impliquant la coopération de tous ;

· le besoin de créer un lieu permettant de prendre de la distance, de rencontrer d'autres acteurs, de réfléchir.

L'une de ses spécificités est la démarche de co-élaboration de la connaissance de l'exclusion sociale avec des collectifs de personnes directement confrontées aux situations visées.

Ainsi que le relève l'ONPES dans son rapport 2009-2010120(*), « le recours aux savoirs vécus produit différents types de transformations qui touchent tous les participants d'une telle démarche : en prenant conscience des causes des situations de pauvreté, il est possible d'agir sur elles ; les savoirs vécus permettent que des liens se tissent entre des personnes qui vivent une même situation ; ils mettent au jour les capacités d'agir des personnes ; ils permettent de prendre conscience que la personne fait partie d'une société ».

2. Une lente évolution

Ce n'est que dans les années quatre-vingt-dix que fut véritablement reconnue l'utilité d'associer les personnes à la définition et à l'évaluation des actions de lutte contre la pauvreté.

Quelques textes de loi ont mis en avant le principe de la participation, parmi lesquels :

· la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville ;

· la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions ;

· la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui crée des comités de quartier pour les villes de plus de 80 000 habitants ;

· la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé, qui prévoit une place dans tous les lieux de pilotage pour les représentants des usagers du système de santé ;

· la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées ;

· la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, qui prévoit une participation active et obligatoire des allocataires.

Article L. 115-2 du code de l'action sociale et des familles

« L'insertion sociale et professionnelle des personnes en difficultés concourt à la réalisation de l'impératif national de lutte contre la pauvreté et les exclusions.

« Le revenu de solidarité active, mis en oeuvre dans les conditions prévues au chapitre II du titre VI du livre II, complète les revenus du travail ou les supplée pour les foyers dont les membres ne tirent que des ressources limitées de leur travail et des droits qu'ils ont acquis en travaillant ou sont privés d'emploi.

« Il garantit à toute personne, qu'elle soit ou non en capacité de travailler, de disposer d'un revenu minimum et de voir ses ressources augmenter quand les revenus qu'elle tire de son travail s'accroissent. Le bénéficiaire du revenu de solidarité active a droit à un accompagnement social et professionnel destiné à faciliter son insertion durable dans l'emploi.

« La mise en oeuvre du revenu de solidarité active relève de la responsabilité de l'État et des départements. Les autres collectivités territoriales, l'institution mentionnée à l'article L. 5312-1 du code du travail, les maisons de l'emploi ou, à défaut, les personnes morales gestionnaires des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi, les établissements publics, les organismes de sécurité sociale ainsi que les employeurs y apportent leur concours.

« Dans ce cadre, les politiques d'insertion relèvent de la responsabilité des départements.

« La définition, la conduite et l'évaluation des politiques mentionnées au présent article sont réalisées selon des modalités qui assurent une participation effective des personnes intéressées. »

Au-delà de ce socle légal, nombreuses sont les initiatives qui sont prises à l'échelon local. C'est le cas en Ille-et-Vilaine121(*), qui a lancé une vaste démarche participative d'amélioration de l'administration avec les usagers-citoyens, sous le mot d'ordre : « Rendre les usagers de l'action sociale pleinement acteurs de leur parcours. »

La frontière autrefois rigide entre les « savants » et les « sachants » s'entrouvre désormais, et c'est tant mieux car l'écoute et la participation des personnes concernées sont un enjeu essentiel de l'amélioration des dispositifs mis en oeuvre dans le domaine de l'inclusion sociale.

3. Les principes à respecter, les écueils à éviter
a) Les principes

Dans un rapport de 2009122(*), l'ONPES détaille les six principes d'action qui l'ont guidé dans le choix de la quarantaine de personnes en situation de pauvreté qui ont constitué le groupe des « personnes-ressources » : « Ce ne sont pas des personnes enquêtées. Ce ne sont pas des personnes qui répondent aux questions que d'autres auraient choisies "pour leur bien". Ce ne sont pas des personnes qui apportent simplement leur témoignage de vie dont elles ne sauront jamais l'utilisation qui en sera faite. Ce ne sont pas des personnes à qui d'autres "donnent la parole" avec bonté. Ce ne sont pas des personnes qui composent un ou plusieurs groupes de parole. Ce sont des personnes, des citoyens à part entière qui "prennent la parole". »

b) Les écueils
(1) La précipitation

Pour autant, ainsi que le souligne Pierre-Yves Madignier123(*), président d'ATD Quart Monde, « la participation ne va pas de soi et il importe de veiller en tout premier lieu au respect de la personne ». À cette fin, il recommande la prudence, privilégie la patience, car, « à vouloir aller trop vite, cette participation risque de devenir "paternaliste", donc destructrice pour la personne concernée ».

(2) L'institutionnalisation

Il faut bien distinguer l'institutionnalisation de la participation de celle des personnes qui sont censées l'incarner. Si la première est fortement souhaitable, la seconde est à éviter. Une parole trop « installée » n'a plus d'écho.

4. Le huitième collège du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale (CNLE)
a) Présentation du CNLE

Lors de son audition devant la délégation à la prospective réunie en séance plénière124(*), Étienne Pinte a rappelé la genèse du huitième collège du CNLE.

Prévu par la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion, le CNLE ne fut véritablement opérationnel qu'en 1994.

Renouvelable tous les trois ans, le CNLE était officiellement constitué de sept collèges représentant tout l'éventail des structures chargées de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion : le Gouvernement, les associations, les syndicats, les élus, les grandes institutions comme l'assurance maladie, l'assurance vieillesse ou les allocations familiales, les administrations concernées et des personnalités qualifiées.

Il comprend des représentants des assemblées parlementaires, des collectivités territoriales et des autres personnes morales de droit public ou privé concourant à l'inclusion sociale et à la lutte contre la pauvreté et l'exclusion.

Placé directement auprès du Premier ministre, le CNLE assiste le Gouvernement de ses avis sur toutes les questions de portée générale qui concernent la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ; anime les réflexions sur la coordination des politiques d'insertion sur les plans national et local ; réalise ou fait réaliser, notamment par l'ONPES, toute étude nécessaire sur les situations et phénomènes de précarité et d'exclusion sociale ; fait des propositions sur les problèmes posés par la pauvreté.

b) Le huitième collège

Le CNLE a créé en février 2011, à la demande de Roselyne Bachelot, alors ministre des solidarités et de la cohésion sociale, un groupe de travail chargé de présenter des recommandations visant à « promouvoir la participation des personnes en situation de pauvreté et d'exclusion à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques publiques ». L'objectif était de mieux prendre en compte le témoignage et l'expertise des personnes concernées dans les avis adressés au Gouvernement sur les politiques publiques en matière de lutte contre les exclusions, d'organiser la confrontation entre des savoirs différents, qui tous ont leur légitimité, de cerner différents modes de participation.

Rappelant la célèbre formule de Nelson Mandela - « Tout ce qui est fait pour moi, sans moi, est fait contre moi.» -, Étienne Pinte raconte : « Un huitième collège a été mis en place à titre expérimental en juin 2012 sur proposition de Roselyne Bachelot et devrait être pérennisé à la fin de l'année. Il représente les « accueillis », c'est-à-dire les personnes précaires qui sont au coeur de notre action. »

Comme l'a expliqué Bintou Diallo, elle-même membre du huitième collège, lors de l'atelier de prospective organisé le 19 février 2014, une réunion de préparation animée par l'Agence nouvelle des solidarités actives, est organisée avant chaque réunion plénière. L'objectif est double : d'une part, travailler sur les différentes thématiques inscrites à l'ordre du jour à partir des expériences vécues au niveau local, afin de pouvoir être en mesure de formuler des propositions ; d'autre part, revenir sur la réunion plénière précédente pour recueillir le ressenti de chacun sur sa propre participation et partager les témoignages.

Par un décret du 17 décembre 2013125(*), désormais, le CNLE comprend également « huit personnes en situation de pauvreté ou de précarité, nommées par le Premier ministre sur proposition des associations qui agissent dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale dans des conditions fixées par arrêté du ministre chargé des affaires sociales ».

Cette reconnaissance républicaine d'un travail en commun doit servir de modèle à toutes les institutions publiques et privées.

5. L'exemple belge : les experts du vécu

La participation des personnes en situation de pauvreté à l'élaboration des politiques publiques est depuis de nombreuses années déjà une réalité marquante en Belgique. L'impulsion en la matière, comme le rappelle Julien Van Geerstom126(*), président du comité de direction du Service public fédéral de programmation - Intégration sociale (SPP-IS)127(*), remonte à 1994 et à la publication du rapport général sur la pauvreté, « demandé par le Gouvernement à la suite des scores électoraux énormes obtenus par l'extrême-droite ». Parmi les conclusions mises en avant dans ce document figurait la nécessité d'inclure, de façon beaucoup plus systématique, les pauvres eux-mêmes à la réflexion sur les choix politiques qui les concernent.128(*)

C'est au SPP-IS que fut confiée la tâche de mettre en oeuvre un projet d'un nouveau type : les « experts du vécu en matière de pauvreté et d'exclusion sociale ».

a) Des passeurs de savoirs

La mission première de cette nouvelle fonction est d'être le « chaînon manquant », un « passeur de savoirs » entre les personnes démunies, celles qui prennent des mesures et celles qui les exécutent.

Ainsi que le souligne Julien Van Geerstom, ce sont ceux qui ont vécu directement les situations qui les connaissent le mieux. En ce sens, il relève l'importance de différencier « quotient émotionnel » et « quotient intellectuel ».

Comme le souligne un expert du vécu lui-même, sa fonction est d'être à la fois « le grain de sable et l'huile dans les rouages »129(*).

Les experts du vécu sont au coeur de l'action, là où l'exclusion se manifeste et se crée. Il s'agit de développer une « inclusion par le bas », en intégrant le regard des pauvres au sein même des structures administratives afin d'y impulser des changements de l'intérieur. Leur rôle est d'envoyer des signaux, de faire des suggestions.

b) L'expérience de la pauvreté

Compte tenu de l'extrême diversité des visages de la pauvreté, la question s'est posée du type d'expérience de la pauvreté qu'il fallait avoir pour se prétendre expert du vécu. Il s'est agi non pas d'identifier qui est plus légitime qu'un autre pour identifier le public cible, mais bien de recruter des personnes qui ont fait l'expérience de la « désaffiliation », pour reprendre une notion développée par le sociologue Robert Castel.

L'expérience de vie, si elle est centrale, n'en constitue qu'un point d'entrée.

Il convient tout d'abord que cette expérience soit assimilée. D'où l'importance d'en avoir dépassé le caractère traumatisant, d'avoir été capable de la verbaliser pour en faire le point de départ d'une réflexion plus globale sur la pauvreté, ses causes et ses conséquences.

Il importe ensuite qu'elle soit complétée par une formation spécifique. Au cours des trois premières années, chaque expert du vécu suit une formation à mi-temps pour le préparer à travailler au sein des services publics fédéraux. Trois objectifs sont recherchés par ce biais : poursuivre l'assimilation par les experts du vécu de leur propre parcours ; coupler à l'expérience un savoir plus théorique ; assurer une remise à niveau dans les compétences de base nécessaires au travail dans une administration.

Il s'agit également de l'élargir par l'échange et l'expertise du vécu des autres. Les trois années de formation sont l'occasion pour les experts du vécu d'une même promotion d'être régulièrement en contact les uns avec les autres et d'échanger sur leurs parcours respectifs.

Il faut enfin l'enrichir progressivement par l'expérience professionnelle. Du fait de leurs fonctions, les experts du vécu sont amenés, d'une part, à rechercher, comprendre et exprimer les besoins des personnes en situation de pauvreté, d'autre part, à trouver des manières innovantes de les concilier avec les réalités et les contraintes propres à l'administration.

c) Les missions confiées

Bien entendu, la spécificité de cette fonction réside moins dans le type de missions qui sont confiées que dans la manière de les accomplir. Cinq principaux axes d'action et d'intervention leur sont assignés :

· améliorer l'accueil et l'information fournie ;

· guider, accompagner et suppléer les usagers dans leurs démarches administratives ;

· améliorer, de manière globale, la qualité et l'accessibilité des prestations réalisées par leur service vis-à-vis du public cible ;

· susciter des collaborations interdépartementales renforçant l'objectif transversal de lutte contre la pauvreté ;

· relayer les besoins et les attentes du public cible au niveau politique.

Compte tenu de l'extrême diversité de ces tâches, il est bien clair que tous les experts du vécu ne les réalisent pas dans leur ensemble. Chacun d'entre eux est nécessairement amené à se focaliser sur certains types de prestations.

d) Un projet reconnu

On trouve actuellement des experts du vécu dans dix-sept administrations fédérales. L'objectif, à terme, est bien leur pérennisation.

Une première étape a été franchie puisqu'il s'agit désormais d'une fonction générique à part entière, officiellement reconnue et intégrée au sein de l'architecture administrative des services publics fédéraux.


* 119 Rapport présenté au nom du Conseil économique et social - juillet 1995.

* 120 Bilan de dix ans d'observation de la pauvreté et de l'exclusion sociale à l'heure de la crise - ONPES - rapport 2009-2010.

* 121 Voir en annexe la contribution écrite du département d'Ille-et-Vilaine.

* 122 Expérimenter une méthode de connaissance de la pauvreté et de l'exclusion sociale, à partir de celles et ceux qui les vivent et éclairer l'ONPES sur les phénomènes émergents - septembre 2009.

* 123 Audition du 23 janvier 2014.

* 124 Audition 26 novembre 2013.

* 125 Décret no 2013-1161 du 17 décembre 2013 modifiant la composition du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

* 126 Audition du 9 janvier 2014 lors d'un déplacement à Bruxelles.

* 127 Le SPP-IS est une administration chargée de préparer, de mettre en oeuvre, d'évaluer et de suivre une politique fédérale inclusive pour l'intégration sociale, qui garantisse les droits sociaux fondamentaux à chacun d'une manière durable. Il s'engage à pratiquer un dialogue permanent et à favoriser une logique de partenariat avec tous les niveaux de pouvoir ainsi qu'avec les associations représentatives des personnes en situation de pauvreté.

* 128 Le développement qui suit se fonde pour partie sur l'ouvrage Experts du vécu en matière de pauvreté et d'exclusion sociale : acteurs d'innovation au sein des services publics fédéraux belges - Marie-Thérèse Casman, Jan Vranken, Danielle Dierckx, Dimitri Deflandre, Geert Campaert - Éditions Garant 2010.

* 129 Entretien accordé au quotidien belge Le Soir, dans son édition du 17 janvier 2013.