C. UN MODE DE GOUVERNANCE INADAPTÉ
La gouvernance européenne apparaît inadaptée en raison du cumul de plusieurs dysfonctionnements : des procédures intergouvernementales, certes plus réduites, mais qui limitent les ambitions là où elles continuent à s'appliquer ; un couple franco-allemand qui ne joue plus son rôle moteur ; une Commission européenne pléthorique qui a perdu son rôle d'impulsion ; des innovations institutionnelles qui ont échoué ; des procédures de révision des traités lourdes et complexes.
1. Les limites de l'intergouvernemental
Comme on l'a dit précédemment, la construction européenne a mis en oeuvre une méthode originale combinant la méthode communautaire et la méthode intergouvernementale. Opposer ces deux méthodes peut paraître assez vain car leur coexistence exprime la nature même de l'Union européenne reposant à la fois sur l'intégration et sur le respect du rôle des États membres. Ce que M. Jacques Delors avait résumé par la formule de « fédération d'États nation ». Force est d'ailleurs de constater que les réponses à la crise des dettes souveraines sont d'abord venues des États membres, et plus particulièrement de la France et de l'Allemagne.
Mais la méthode communautaire a démontré sa capacité à promouvoir de vraies avancées. Cette méthode s'appuie sur quatre leviers : le monopole de l'initiative reconnu à la Commission européenne ; le vote à la majorité qualifiée au sein du Conseil ; le pouvoir de codécision exercé par le Parlement européen dans un grand nombre de domaines ; le contrôle exercé par la Cour de justice.
C'est en particulier en étendant le champ de la majorité qualifiée que l'Acte unique européen (1986) a permis la mise en oeuvre des quelque 300 mesures que la Commission, présidée par M. Jacques Delors, dans son Livre blanc de 1985, avait jugées nécessaires pour lever les obstacles à la réalisation du marché intérieur.
Au fil des traités, et en dernier lieu avec le traité de Lisbonne, cette méthode a été étendue à de nouveaux domaines. Pour autant, les États membres ont souhaité préserver leurs prérogatives et leur capacité à s'opposer aux textes en discussion dans certains domaines. C'est pourquoi la méthode intergouvernementale a conservé une place non négligeable. Elle a caractérisé le troisième pilier, créé par le traité de Maastricht (1992) pour le secteur « Justice et affaires intérieures ». Malheureusement, le constat a pu être fait que cette méthode n'a pas permis à l'Europe d'avancer comme elle aurait dû dans ce domaine. Elle s'est traduite par de nombreux blocages, des compromis « a minima » bâtis autour du « plus petit commun dénominateur ». C'est donc fort logiquement que le traité de Lisbonne a supprimé la structure en piliers et soumis, dans le cas général, les questions de justice et de sécurité à la procédure législative ordinaire.
La méthode ouverte de coordination (MOC), utilisée pour mettre en oeuvre la Stratégie de Lisbonne et fondée sur la liberté de décision des États membres, a très largement contribué à l'échec de cette stratégie.
Même après le traité de Lisbonne, la méthode intergouvernementale conserve une place non négligeable. La politique étrangère et la défense demeurent pour l'essentiel régies par cette méthode. Certaines questions concernant l'espace de liberté, de sécurité et de justice, comme le droit de la famille, restent régies par l'unanimité.
Les États membres continuent à prendre par des actes soumis à ratification nationale les décisions de base concernant l'Union. Tel est le cas de la définition de ses compétences, de la définition de ses moyens financiers, des nouvelles adhésions, des décisions importantes concernant les affaires étrangères et la défense.
Force est de constater que ce poids de l'intergouvernemental soutient plus les stratégies nationales que le développement d'un projet commun.
2. Les difficultés du couple franco-allemand
Dans un rapport récent, notre collègue Jean Bizet a parfaitement mis en évidence les difficultés traversées par le couple franco-allemand 7 ( * ) . D'abord, le contexte a profondément changé avec la fin du conflit Est-Ouest. Le couple franco-allemand a semblé perdre une partie de son contenu. La France n'a pas bien appréhendé la réunification allemande. Au sein d'une Europe élargie, c'est l'Allemagne qui occupe la place centrale qui était autrefois celle de la France. L'ancien équilibre, dans lequel les atouts politiques de la France contrebalançaient les atouts économiques de l'Allemagne, s'est transformé. L'Allemagne réunifiée compte quelque 20 millions d'habitants de plus que la France. Elle a recouvré une pleine capacité d'agir sur la scène internationale quand elle le souhaite. Dans le même temps, les atouts politiques de la France ont perdu une partie de leur portée.
Plus profondément, la divergence économique croissante entre les deux pays a déséquilibré la relation bilatérale. Les politiques économiques ont suivi des voies opposées. L'Allemagne a conduit une politique de réduction des coûts salariaux alors même que la France réduisait le temps de travail et augmentait fortement le salaire minimal. La politique de l'Allemagne lui a permis de gagner des parts de marché au détriment de ses partenaires européens, dont la France. Notre pays demeure imprégné d'une culture d'interventionnisme public supposé indispensable pour soutenir la croissance. À l'inverse, l'Allemagne mène une politique axée sur la compétitivité, combinée avec le dialogue social, ce qui lui a permis de développer ses entreprises dans des secteurs à forte valeur ajoutée. Le décrochage de la compétitivité française a clairement été établi par le récent rapport de M. Louis Gallois 8 ( * ) . Or le couple franco-allemand ne peut jouer son rôle dans la construction européenne si les économies des deux pays ne convergent pas suffisamment. Ce qui ne signifie pas qu'il n'y aurait qu'un seul modèle - en l'occurrence, le modèle allemand - sur lequel tous les États devraient nécessairement s'aligner. Mais, quelles que soient les voies suivies, dans une Europe dotée d'un marché unique et d'une monnaie unique, la convergence économique est une exigence incontournable.
Au-delà, l'approche de la construction européenne a semblé traduire deux visions différentes. La France semble attachée à un modèle plus axé sur la logique intergouvernementale avec un rôle clé donné au Conseil européen tandis que l'Allemagne serait plus encline à appliquer à la construction européenne le modèle fédéral qui ne lui a pas si mal réussi, en insistant sur le rôle du Parlement européen et, avec les récentes décisions de la Cour de Karlsruhe, celui du parlement national.
Plusieurs facteurs pourraient par ailleurs contribuer à fragiliser l'engagement européen de l'Allemagne. Le décrochage économique de la France peut rendre le couple franco-allemand moins attractif aux yeux de l'Allemagne. L'Allemagne est préoccupée par la situation économique de la France. La rapidité de la désindustrialisation contraste avec le maintien en Allemagne d'un secteur industriel important et compétitif. Le poids de la dépense publique en France est aussi un sujet d'étonnement pour nos partenaires qui sont aussi convaincus que les problèmes de compétitivité ne peuvent être réglés par un interventionnisme croissant de l'État. La puissance économique de l'Allemagne pourrait aussi la pousser à considérer qu'elle a moins besoin de l'Europe et que désormais sa dimension est mondiale sur le plan économique. Elle pourrait être plus soucieuse de défendre ses propres intérêts que la cause européenne, comme par exemple pour la négociation du cadre financier pluriannuel où la position allemande a pu sembler rejoindre la position britannique. Le peu d'appétence de l'Allemagne pour une véritable politique étrangère européenne et pour un développement de la politique de sécurité et de défense commune concourt à l'image d'une Allemagne qui ne serait plus aussi intéressée à l'approfondissement du projet européen.
En estimant, plus récemment, qu'il n'était pas nécessaire d'attribuer de nouveaux pouvoirs à Bruxelles, la chancelière Angela Merkel a plutôt nourri ces craintes 9 ( * ) . Mais le récent accord de coalition a réaffirmé l'engagement européen de l'Allemagne même si les questions européennes n'occupent qu'une place réduite dans le document qui a scellé les bases de l'accord. L'importance de la relation franco-allemande est soulignée dans l'accord de coalition entre la CDU et le SPD (« Le partenariat franco-allemand demeure singulier dans sa profondeur et son étendue »). La France est le seul État membre à y être mentionné. L'accord souligne que les deux pays, qui sont des puissances économiques, ont un intérêt particulier ainsi que les moyens de promouvoir l'unité de l'Union européenne et son bien-être, sa sécurité et sa compétitivité.
Le succès du couple franco-allemand a aussi très largement reposé sur la qualité des relations personnelles au plus haut niveau entre les dirigeants des deux pays qui permettaient une vraie franchise dans le dialogue bilatéral. Ce fut le cas entre le général de Gaulle et le chancelier Adenauer, entre le président Giscard d'Estaing et le chancelier Helmut Schmidt, entre le président Mitterrand et le chancelier Kohl. Or, ces relations personnelles se sont par la suite affadies. Elles ont cédé la place à une relation diplomatique plus classique où le soutien réciproque à des intérêts nationaux a pris le pas sur les préoccupations véritablement européennes. Des divergences de fond sont aussi apparues dans la période la plus récente entre, d'un côté, une Chancelière surtout soucieuse de discipline budgétaire et de compétitivité économique et, de l'autre, un président français désireux de mesures de relance européenne et de solidarité accrue à l'égard des États membres en difficulté. À l'évidence, pour jouer tout son rôle, le couple franco-allemand doit s'appuyer sur une vraie relation personnelle entre les dirigeants des deux pays, qui permette de donner un supplément d'âme à la relation diplomatique et d'affirmer de véritables ambitions communes.
Or, à ce jour, en dépit des déclarations fréquentes de bonnes intentions, les propositions pour porter à un niveau beaucoup plus étroit les relations entre les deux pays sont restées lettre morte. Ce fut le cas en 1994 du projet de « noyau dur » avancé par Wolfang Schäuble et Karl Lamers, ce fut également le cas de l'idée d'« union renforcée » avancée en France, au début des années 2000, par Pascal Lamy et Dominique Strauss-Kahn.
Ce n'est pourtant que par une union toujours plus étroite et une convergence d'analyse sur l'avenir du projet européen que la France et l'Allemagne pourront ensemble retrouver leur rôle historique de moteur de la construction européenne.
3. Une Commission pléthorique qui a perdu son rôle d'impulsion
La Commission européenne a joué un rôle majeur dans la construction européenne. Dans l'esprit des traités, c'est à elle que revenait le rôle d'impulsion pour faire avancer le projet européen. Pour jouer ce rôle d'impulsion, la Commission a été dotée, en règle générale, du monopole de l'initiative des décisions européennes. C'est à elle que revient d'élaborer les propositions sur lesquelles doivent se prononcer les deux institutions décisionnelles que sont le Parlement européen et le Conseil.
Ce droit d'initiative vise à confier à un organe indépendant et non élu la tâche d'identifier l'intérêt général et de proposer des solutions propres à le satisfaire. Il est relativement contraignant pour le législateur (le Conseil, avec le Parlement européen) qui ne peut décider sans proposition ni sur d'autres bases et ne peut s'en écarter qu'à l'unanimité.
La Commission a su jouer pleinement ce rôle d'impulsion dans le passé. Mais il s'agissait d'une Commission resserrée, composée de personnalités expérimentées, animées d'un esprit de collégialité et soucieuse de faire avancer de façon pragmatique le projet européen en se gardant des dérives bureaucratiques.
Elle comprenait neuf membres dans l'Europe à six, dont deux Commissaires désignés par chacun des trois « grands » États. Malheureusement, au fil des élargissements successifs, elle a vu ses effectifs gonfler en dehors de toute rationalité et loin du souci de préserver son efficacité. Ce mouvement a peu à peu mis en péril le caractère collégial des décisions de la Commission.
Le nombre de commissaires est ainsi passé de 9 dans l'Europe à six à 20 dans l'Europe des quinze. Lors du traité de Nice (2001), les cinq États membres les plus peuplés ont renoncé à leur second commissaire mais le traité a posé le principe d'un plafonnement du nombre de commissaires à un nombre inférieur à celui des États membres à partir du moment où l'Union compterait 27 États membres.
Ce plafonnement devait entrer en application lors du premier renouvellement de la Commission suivant l'adhésion du 27 e membre (soit en 2009). Il était précisé que la composition de la Commission serait alors organisée sur la base d'une stricte rotation égalitaire entre les pays. Toutefois, les États membres n'ayant pas réussi à s'entendre à Nice sur le nombre de commissaires, le traité de Nice renvoya cette question et les modalités du système de rotation à une décision du Conseil statuant à l'unanimité.
Depuis le renouvellement de la Commission de novembre 2004, celle-ci comprend un membre désigné par État, soit vingt-huit membres depuis l'adhésion de la Croatie en juillet 2013.
Dans le cadre des travaux de la Convention, présidée par M. Valéry Giscard d'Estaing, et de la Conférence intergouvernementale qui l'avait suivie, deux thèses s'étaient opposées.
Les « grands » États - et en particulier la France - avaient soutenu le principe d'une Commission resserrée. Pour eux, une Commission trop nombreuse, dépourvue d'esprit collégial, ne pouvait qu'aboutir à une cohabitation de commissaires d'abord soucieux de défendre les intérêts de leur pays aux dépens de l'intérêt général de l'Union.
À l'inverse, la plupart des « petits » États considéraient que leur droit de désigner un membre de la Commission constituait une garantie essentielle pour assurer leur pleine participation aux institutions de l'Union. Tel était également le point de vue de la Commission.
Le compromis trouvé en 2004 et repris par le traité de Lisbonne, a consisté à maintenir jusqu'en 2014 le principe d'un commissaire par État membre. À partir de cette date, le nombre des membres de la Commission devra être égal aux deux tiers du nombre d'États membres (soit dix-huit dans une Europe à vingt-sept). Les membres de la Commission seraient alors choisis selon un système de rotation strictement égale entre les États et reflétant leur diversité démographique et géographique.
Cependant, le traité de Lisbonne prévoit que le Conseil européen, statuant à l'unanimité, pourra modifier le nombre de commissaires. Une telle modification ne nécessitera pas la procédure de mise en oeuvre de révision des traités. Or, en réponse au rejet par référendum du traité par l'Irlande (12 juin 2008), les conclusions du Conseil européen de décembre 2008 (réitérées en juin 2009) prévoient de faire en sorte que le nombre de commissaires reste égal à un par État membre.
Ce principe « un commissaire par État membre » joue manifestement contre l'approfondissement du projet européen. Il a pour effet d'émietter à l'excès certains secteurs d'activité et de rendre plus difficile la coordination de l'action des commissaires. Il affaiblit par ailleurs la crédibilité de la Commission à l'égard des grands États membres. Cette situation est aggravée par l'absence de toute hiérarchie interne qui permettrait de distinguer les Hauts commissaires, les commissaires et les Commissaires délégués.
Au-delà, la Commission européenne doit tenir compte des effets de la montée en puissance du Parlement européen avec l'élargissement du champ de la codécision. Le processus de décision passe de plus en plus par un dialogue direct entre le Conseil et le Parlement dans lequel le rôle de la Commission apparaît, non pas inexistant, mais plus marginal. Paradoxalement, le souci de renforcer le contrôle démocratique place la Commission dans une position très délicate entre un Parlement qui souhaite légitimement jouer tout son rôle et des États membres qui la regardent avec suspicion.
La Commission dispose par ailleurs de pouvoirs limités dans certains domaines comme la politique monétaire (gérée par la BCE) ou la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). La coopération policière et judiciaire en matière pénale relevait, jusqu'au traité de Lisbonne, de procédures intergouvernementales. En matière de coordination des politiques économiques, le pouvoir de décision appartient très largement au Conseil, même si la réforme de la gouvernance économique a reconnu à la Commission un rôle appréciable.
Ce sont d'abord les États membres - surtout la France et l'Allemagne - qui ont été en pointe pour apporter les premières réponses à la crise.
Enfin, la Commission subit inévitablement les effets de l'affaiblissement du projet européen. Elle a été dans le passé le moteur et le garant d'un projet européen commun bien identifié. Dès lors que les buts de la construction européenne sont devenus plus incertains, les tendances centrifuges et les égoïsmes nationaux ont repris la première place au détriment de l'institution qui incarnait une unité d'action au service d'un projet ambitieux.
4. L'échec de certaines innovations institutionnelles
Depuis de nombreuses années, l'Union européenne cherche à renforcer la visibilité de son action par une meilleure incarnation de ses institutions et de ses politiques. Telle était l'ambition de deux innovations majeures du traité de Lisbonne : l'instauration d'une présidence stable du Conseil européen ; la création d'un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.
Le Conseil européen était, jusque-là, présidé par le chef d'État ou de gouvernement du pays qui exerçait la présidence de l'Union Européenne. Or, cette présidence changeait tous les six mois, ce qui portait atteinte à la continuité de l'action du Conseil européen dont le rôle d'impulsion et de direction n'a cessé de se renforcer au cours de ces dernières décennies.
Le traité de Lisbonne prévoit que cette institution soit dotée d'un président à temps plein, élu à la majorité qualifiée en son sein pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois. Il ne peut exercer de mandat national.
L'instauration d'une présidence stable du Conseil européen est un gage de continuité, tant sur le plan interne que sur le plan externe, en même temps qu'elle devrait assurer à l'exécutif de l'Union une meilleure visibilité.
Le président du Conseil européen « préside et anime les travaux du Conseil européen », « assure la préparation et la continuité des travaux du Conseil européen en coopération avec le président de la Commission et sur la base des travaux du Conseil des affaires générales » . Il oeuvre « pour faciliter la cohésion et le consensus au sein du Conseil européen ». Il présente au Parlement européen un rapport à la suite de chacune des réunions du Conseil. Le traité précise aussi que « le président du Conseil européen assure, à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, sans préjudice des attributions du Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité ».
Mais les dirigeants européens ont fait le choix d'un
président
- M. Herman Van Rompuy - qui est une
personnalité de grande qualité mais qui est d'abord et avant tout
un coordinateur, un facilitateur, en quelque sorte un excellent
secrétaire général du Conseil européen. Il manque
toujours une voix et un visage à l'Europe ; un homme ou une femme
en qui chaque Européen se reconnaisse et qui symbolise l'Union aux yeux
de tous les peuples du monde. Même dans une société qui
désacralise le pouvoir, les citoyens ont de plus en plus besoin de se
référer à un homme ou à une femme qui incarne ce
pouvoir. Le fait que le pouvoir ne soit pas symbolisé au niveau
européen par une personne est ressenti comme l'absence même de
pouvoir, notamment face à la technocratie, mais aussi pour le citoyen
européen et aux yeux du monde entier.
La deuxième grande innovation du traité de Lisbonne que fut l'institution d'un Haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité n'a pas non plus eu le succès escompté. Le souci d'incarner l'Europe sur la scène internationale avait été pris en compte dans le traité d'Amsterdam (1997). Le traité avait créé un Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui était en même temps secrétaire général du Conseil. En juin 1999, M. Javier Solana (ancien secrétaire général de l'OTAN) avait été nommé à ce poste. La composition de la « troïka » avait été réformée, le Haut représentant y remplaçant la présidence précédente.
Le traité de Lisbonne a franchi une étape supplémentaire en fusionnant le Haut représentant pour la PESC et le commissaire chargé des relations extérieures. Le nouveau Haut représentant a une triple dimension : il est vice-président de la Commission ; il préside la formation « affaires étrangères » du Conseil ; il est mandataire du Conseil. Il a en réalité les mêmes attributions et le même statut que le ministre des affaires étrangères, dont le traité constitutionnel avait envisagé la création. Le Haut représentant peut s'appuyer sur le service européen pour l'action extérieure qui est dirigé actuellement par un Français, M. Pierre Vimont. Ce service diplomatique est composé de fonctionnaires des directions des relations extérieures du Conseil et de la Commission, et de diplomates détachés des États membres.
Pourtant, à l'examen, il est difficile de conclure que l'on soit allé dans le sens de la clarification. La position du Haut représentant est, en effet, délicate, exposé qu'il est à une véritable concurrence institutionnelle. Le président du Conseil européen assure à son niveau la représentation extérieure de l'Union pour les matières relevant de la PESC ; le président de la Commission peut lui-même avoir l'ambition de représenter l'Union sur la scène internationale tout en composant avec la présence, au sein du collège des commissaires, d''un Haut représentant « autonome » pour ce qui concerne la PESC ; le ministre des affaires étrangères de l'État membre qui exerce la présidence tournante et qui préside le conseil « Affaires générales » est, enfin, en situation de prétendre jouer un rôle diplomatique au nom de l'Union. Le choix d'une personnalité de qualité - Mme Catherine Ashton - mais sans véritable expérience diplomatique, et le défaut d'une véritable politique étrangère commune, ajoutent au sentiment que cette innovation n'a pas atteint son objectif ; mais les chefs d'États le voulaient-ils vraiment ?
5. La lenteur des ratifications
La procédure de révision des traités apparaît encore lourde et inadaptée aux besoins d'ajustement périodique qui caractérisent le fonctionnement de l'Union européenne. Le traité de Lisbonne a établi une distinction entre la procédure de révision ordinaire des traités et les procédures de révision simplifiées. Dans le cadre de la procédure de révision ordinaire, la décision relève du Conseil européen qui statue à la majorité simple après consultation du Parlement européen et de la Commission. Une Convention, composée des représentants des parlements nationaux, des gouvernements des États membres, du Parlement européen et de la Commission européenne, est chargée d'examiner les projets de révision. Elle adopte par consensus une recommandation.
Le Conseil européen peut néanmoins décider à la majorité simple, mais sous réserve de l'approbation du Parlement européen, de lancer une procédure de révision des traités sans convocation préalable d'une Convention « lorsque l'ampleur des modifications ne le justifie pas » . Une Conférence intergouvernementale composée des représentants des gouvernements des États membres doit statuer. Les amendements doivent être ratifiés par tous les États membres.
Une procédure de révision simplifiée est prévue pour les politiques et actions internes de l'Union (la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne). Le Conseil européen peut adopter une décision modifiant tout ou partie des dispositions de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, sans la convocation d'une Conférence intergouvernementale.
Le Conseil européen statue dans ce cas à l'unanimité, après consultation du Parlement européen et de la Commission, ainsi que de la Banque centrale européenne, dans le cas de modifications institutionnelles dans le domaine monétaire. Les amendements ne peuvent entrer en vigueur qu'après leur approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives, c'est-à-dire que la décision nécessite d'être ratifiée par les États membres. Elle ne peut pas « accroître les compétences attribuées à l'Union » dans les traités.
En dépit de cette révision simplifiée, la procédure apparaît encore bien complexe. Il faut d'abord négocier le texte à 28, c'est-à-dire le réduire à son plus petit commun dénominateur après plusieurs mois de négociations et ensuite le faire ratifier par les quelque 41 assemblées que comptent les 28 États de l'Union Européenne !
* 7 Rapport d'information n° 762 (2012-2013) de M. Jean Bizet : « Renforcer le couple franco-allemand ».
* 8 « Pacte pour la compétitivité de l'industrie française », Rapport au Premier ministre, 5 novembre 2012.
* 9 « Der Spiegel » du 3 juin 2013.