Rapport annuel sur l'application des lois - Bilan de l'année parlementaire 2012-2013 et perspectives nouvelles

PREMIÈRE PARTIE : LA MISE EN APPLICATION DES LOIS DURANT L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2012-2013

I. LES INDICATEURS CLÉS DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

1. Les principales statistiques de l'année parlementaire 2012-2013

Nombre de lois ^(a) promulguées durant l'année parlementaire	50
Taux de mise en application des lois de la XIV ^ème législature ^(b)	88 %
Taux de mise en application des lois de l'année parlementaire ^1 ( * ) : - en nombre de lois - en nombre de mesures	90 % 64 %
Rapports demandés par le Parlement depuis 2004 ^(c) - nombre de rapports demandés - pourcentage par rapports déposés	173 58 %
Rythme de publication des rapports « de l'article 67 » ^(d) - nombre de rapports attendus - nombre de rapports présentés dans le délai légal	30 2

^(a) Hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales

^(b) Période du 20 juin 2012 au 9 avril 2014 - pourcentage en nombre de lois

^(c) Du 1 ^er janvier 2004 au 30 décembre 2013 - hors rapports de l'article 67

^(d) Rapports sur la publication des règlements d'application de toute nouvelle loi

2. L'évolution décennale du taux d'application des lois

Année parlementaire	2003 2004	2004 2005	2005 2006	2006 2007	2007 2008	2008 2009	2009 2010	2010 2011	2011 2012	2012 2013
Pourcentage	14 %	16 %	30 %	32 %	24 %	27 %	20 %	64 %	66%	64 %

Nombre de mesures réglementaires prises par rapport au nombre des mesures attendues

Graphique de l'évolution décennale du pourcentage de mesures réglementaires prises
par rapport au nombre des mesures attendues

II. UNE PRODUCTION LÉGISLATIVE SOUTENUE

Au cours de la période de référence calée cette année sur la session parlementaire 2012-2013 -soit entre le 1 ^er octobre 2012 et le 30 septembre 2013- 50 lois ont été promulguées (hors conventions internationales) ^{2 ( * )} .

Malgré une légère diminution par rapport à l'exercice 2011-2012, dont l'agenda législatif avait été marqué par la « triple alternance » (au Sénat d'abord, puis à l'Élysée et à l'Assemblée nationale), ce nombre traduit un maintien d'un haut niveau d'activité législative du Sénat durant cette première année pleine du quinquennat.

Évolution quinquennale du nombre de lois promulguées
(hors conventions internationales)

Année parlementaire (*)	2008-2009	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013
Nombre de lois promulguées	42	56	64	57	50
dont issues de propositions de loi (en %)	8 (19 %)	21 (37 %)	15 (23 %)	27 (47 %)	19(**) (38%)

(*) Les bornes des « années » 2008, 2009 et 2010 étaient fixées du 1 ^er juillet au 30 juin suivant ; l'année 2010-2011 a couru jusqu'au 13 juillet 2011, l'année 2011-2012 couvrant la période du 14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 ; l'année 2012-2013 correspond aux périodes de session du 1 ^er octobre 2012 au 30 septembre 2013.

(**) Dont 8 propositions de loi à l'Assemblée nationale et 11 au Sénat.

On relève que sur les 50 lois promulguées au cours de l'année de référence, 19 lois sont issues de propositions déposées par des sénateurs ou des députés, soit un volume de législation d'initiative parlementaire atteignant presque 40 %, non compris les articles figurant dans des lois d'initiative gouvernementale mais issus d'amendements parlementaires. Pour sa part, le Sénat, avec 11 propositions de loi, a été l'an dernier à l'origine de plus d'une loi sur cinq .

Ce constat confirme la montée en puissance de l'initiative parlementaire consécutive à la nouvelle organisation des travaux des assemblées telle qu'elle résulte de la révision constitutionnelle de juillet 2008 , avec notamment les semaines réservées chaque mois aux initiatives parlementaires.

En ce qui concerne l'impact de la production législative sur l'application des lois, le nombre de lois adoptées chaque année n'est pas un indicateur neutre car assez logiquement, le nombre des textes d'application est plus ou moins proportionnel au nombre des lois à mettre en oeuvre. Le lien n'est cependant pas mécanique, car comme notre collègue Catherine Deroche l'a pertinemment observé lors de l'audition du 11 juin, les pourcentages doivent aussi être rapportés au nombre des articles ; or, à nombre égal, les nouvelles lois ont tendance à être de plus en plus longues (elles comptaient 20 articles en moyenne dans les années 1990 contre près de 40 depuis une décennie).

REPÈRES MÉTHODOLOGIQUES
SUR LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

De manière schématique, le contrôle de la parution des textes d'application des lois par le Sénat repose principalement sur les données d'une base informatique élaborée et gérée en propre par le Sénat (la base APLEG), tenues à jour par les commissions permanentes, chacune pour les lois qu'elle a examinées au fond. Les commissions recensent ainsi, loi par loi, les dispositions législatives appelant des mesures réglementaires et suivent la parution au Journal Officiel des textes attendus.

En outre, le Premier ministre, constitutionnellement responsable de l'exécution des lois, tient de son pouvoir réglementaire la possibilité de prendre toute mesure nécessaire à l'application d'une loi, en dehors des cas où cette loi elle-même l'y invite ; la publication des mesures d'application non prévues par la loi mais identifiées comme telles est donc également renseignée dans la base APLEG.

Les données ainsi collectées font apparaître quatre catégories de lois réparties selon leur état de mise en application :

- les lois dites « d'application directe », qui ne prescrivent pas expressément de mesure réglementaire d'application. Une loi « d'application directe » pourra néanmoins être suivie de décrets ou d'arrêtés non formellement prévus par le Parlement ;

- les lois « mises en application » , c'est-à-dire celles qui ont reçu toutes les mesures réglementaires prescrites par le législateur ;

- les lois « partiellement mises en application » , qui n'ont reçu qu' une partie des mesures réglementaires prescrites par le législateur. Au sein de cette catégorie, le degré de mise en application de chaque loi est très variable, et s'apprécie par référence au nombre des articles à appliquer et au nombre des décrets ou arrêtés nécessaires. Pour ces lois, l'indicateur pertinent de contrôle n'est plus la loi elle-même, mais le nombre d'articles devant faire l'objet d'un règlement d'application ;

- les lois « non mises en application » , qui n'ont encore reçu aucune des mesures réglementaires prescrites par le législateur.

C'est un des facteurs de l'accroissement du nombre des normes en vigueur -souvent dénoncé comme une véritable « inflation législative »- à la fois par effet direct (plus d'articles de lois) et par effet induit (l'augmentation corrélative du nombre des textes réglementaires d'application nécessaires à la mise en oeuvre de tous ces articles) : comme l'a fait remarquer le Secrétaire général du Gouvernement lors de son audition du 11 juin, certaines lois récentes illustrent bien cette dérive, comme la loi sur la consommation (59 décrets ou arrêtés prévus), la loi sur la formation professionnelle (84 mesures prévues) ou la loi Alur (pour l'accès au logement et un urbanisme renouvelé), avec 177 mesures d'applications attendues.

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* ¹ Le présent rapport prend en compte l'ensemble des lois promulguées entre le 1er octobre 2012 et le 30 septembre 2013 (la liste complète de ces lois figurant en annexe) et toutes les mesures réglementaires parues jusqu'au 31 mars 2013 inclus (soit six mois plus un jour franc après le 30 septembre 2012) ; cette périodicité a été fixée l'an dernier, en coordination avec le Secrétariat général du Gouvernement.

* ² Durant la même période, 53 lois ont été adoptées définitivement, les deux indicateurs ne se superposant pas exactement, du fait des délais qui peuvent s'écouler entre l'adoption définitive d'une loi et sa promulgation.