AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En application des dispositions de l'article 57 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), votre rapporteur spécial a choisi de mener une mission de contrôle sur l'Agence des aires marines protégées et la politique de protection du milieu marin .
L'agence est un établissement récent , créé en 2006, qui a permis de répondre à l'absence d'opérateur spécifiquement dédié, jusqu'à cette date, à la politique de protection du milieu marin.
Elle apporte ainsi un appui aux politiques publiques pour la constitution et la gestion d'un réseau d'aires marines protégées , au premier rang desquelles les parcs naturels marins, outils juridiques qui reposent sur une gouvernance originale associant l'ensemble des parties locales dans le cadre d'un conseil de gestion.
L'agence est fortement mobilisée pour la mise en oeuvre de la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » . Bien qu'elle fasse l'objet d'un traitement budgétaire relativement privilégié au regard des règles de réduction des dépenses s'appliquant aux opérateurs, il apparaît que ses moyens ne sont pas en adéquation avec l'ampleur de ses missions .
Cette situation fait peser des risques de précontentieux et donc, à terme, d'éventuelles sanctions financières en cas de condamnation de la France pour non-respect des directives européennes en ce domaine. En outre, sur le plan environnemental, elle pourrait aboutir à une perte de biodiversité marine.
Le présent rapport analyse ainsi le financement de la politique de protection du milieu marin, qui va nécessiter des moyens croissants , dans le contexte de la politique de rationalisation des agences et des taxes affectées conduite par le Gouvernement. De ce point de vue, la création de l'Agence française de la diversité offre d'intéressantes perspectives . De même, il paraît nécessaire d'explorer les pistes possibles de diversification du financement de la politique de protection du milieu marin.
PREMIÈRE PARTIE : L'AGENCE DES AIRES MARINES PROTÉGÉES, OPÉRATEUR CENTRAL DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DU MILIEU MARIN
I. UNE AGENCE RÉCENTE, DONT LES MISSIONS MONTENT EN PUISSANCE
A. LES ORIGINES DE LA CRÉATION DE L'AGENCE ET LA NOTION D'AIRE MARINE PROTÉGÉE
1. La politique de protection du milieu marin a longtemps manqué d'outils spécifiques
La politique de protection du milieu marin en France a longtemps reposé sur les outils juridiques de protection de la nature élaborés depuis les années 1960, dans le cadre de la loi sur les parcs nationaux de 1960 1 ( * ) et de celle de 1976 sur la protection de la nature 2 ( * ) . Toutefois, ces outils étaient essentiellement adaptés à la protection des milieux terrestres et ne prenaient pas en compte la spécificité des milieux marins.
En 2002, la loi relative à la démocratie de proximité 3 ( * ) a ouvert la possibilité aux régions de créer des réserves naturelles. Ce type de classement peut affecter le domaine public maritime et les eaux territoriales françaises.
Toutefois, le premier document officiel à se préoccuper spécifiquement de la protection du milieu marin date de 2005. Il s'agit du plan d'action pour la mer , élaboré dans le cadre de la première stratégie nationale pour la biodiversité de 2004.
Il a débouché, en 2007, sur l'élaboration et la mise en place d'une stratégie de création d'aires marines protégées . Cette dernière a été actualisée en 2012. Elle répond à un souci de protection des espaces marins dans le cadre d'une régulation des activités maritimes . Pour ce faire, elle identifie les principaux dangers et enjeux liés aux activités marines. La stratégie révisée prévoit l'établissement d'un réseau cohérent, représentatif et bien géré d'aires marines protégées visant 10 % des eaux sous juridiction française d'ici 2020 et 20 % d'ici 2020.
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La stratégie nationale de création et de gestion des aires marines protégées La stratégie nationale de création et de gestion des aires marines protégées (AMP) rappelle les grands enjeux liés à la protection du milieu marin , établit les principes et les orientations transversales pour la création des aires marines , en fixant des priorités pour chaque éco-région . Cette politique ambitieuse de création d'un réseau d'AMP s'appuie sur la loi du 14 avril 2006 qui a institué un nouvel outil, le parc naturel marin, adapté au milieu marin et à ses acteurs . Fin 2014, les chiffres devraient être de 16,30 % des eaux sous juridiction française couvertes par au moins une aire marine protégée (23,69 % pour la métropole et 16,02 % pour l'outre-mer, en intégrant la création du parc marin de la mer de Corail en Nouvelle-Calédonie en avril 2014). Source : réponse du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie au questionnaire de votre rapporteur spécial |
La loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux a refondu la politique des parcs nationaux. Elle prévoit explicitement le classement en « coeur de parc national » d'espaces maritimes , ainsi que des dispositions particulières pour les espaces maritimes des parcs nationaux .
Il convient de noter également l'apport décisif du Grenelle de l'environnement et du Grenelle de la mer , entre 2007 et 2011, dans l'approfondissement de la politique de protection des milieux marins ( cf . annexe 2).
2. La création de l'Agence des aires marines protégées dans le cadre de la loi de 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels régionaux et aux parcs naturels marins
L'Agence des aires marines protégées est une structure récente , créée en 2006 par l'article 18 de la loi relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels régionaux et aux parcs naturels marins précitée.
Dans le projet de loi initial, l'agence avait vocation à gérer les parcs naturels marins, nouvel outil juridique instauré à cette occasion conformément au plan d'action mer ( cf. infra ). Toutefois, au cours des débats parlementaires, les missions de l'agence ont été étendues . Elle a donc été créée sous la dénomination d'agence des aires marines protégées (AAMP).
Il s'agissait de répondre à la carence résultant de l'absence d'opérateur dédié à la politique de protection du milieu marin, dans un contexte de développement des activités maritimes pouvant avoir un impact négatif sur la biodiversité marine .
La création de l'agence visait à mettre un terme à la vision de la mer comme « dépotoir » , en instaurant un solide cadre de régulation de l'ensemble des activités marines et maritimes .
L'enjeu était d'autant plus important que la France détient la seconde zone économique exclusive (ZEE) 4 ( * ) au monde, derrière les Etats-Unis, avec onze millions de kilomètres carrés, soit vingt fois le territoire métropolitain et près de 3 % de la surface totale des océans. Ces vastes espaces, bordant environ 18 000 kilomètres de côtes, sont distribués de façon assez inégale dans les océans Pacifique, Indien, Atlantique et Austral . En outre, la France se caractérise par la richesse de premier plan de la biodiversité de ses milieux marins, littoraux et estuariens.
La problématique de la biodiversité marine est par ailleurs largement une problématique ultra-marine , puisque 97 % de la surface du domaine public maritime français est ultra-marin, contre 3 % pour la métropole. A elles seules, les eaux de Polynésie française représentent près de 47 % du total .
Au regard de ce constat, il est nécessaire de porter une attention particulière à la protection du milieu marin en outre-mer . Sur la période 2009-2011, l'Agence des aires marines a ainsi consacré 17 % de son budget à des actions à destination de l'outre-mer. Il convient également de relever à cet égard que les directives européennes, qui constituent une part importante de l'action de l'agence, ne concernent pas l'outre-mer. Cela peut conduire à un décalage entre les moyens affectées à la métropole et ceux consacrés aux territoires ultra-marins .
3. La notion d'aire marine protégée
De façon générique, une aire marine protégée est un espace délimité en mer au sein duquel un objectif de protection de la nature à long terme a été défini. Pour ce faire, un certain nombre de mesures de gestion sont mises en oeuvre : suivi scientifique, programme d'actions, chartes de bonne conduite, protection du domaine public maritime, réglementations, surveillance, information du public.
Au sens de la loi du 14 avril 2006 précitée, il existe six catégories d'aires marines protégées , dont la définition figure dans le code de l'environnement :
- les parcs nationaux ayant une partie maritime (article L. 331-1) ;
- les réserves naturelles ayant une partie maritime (article L. 332-2) ;
- les arrêtés de biotopes ayant une partie maritime (article L. 411-1) ;
- les parcs naturels marins (article L. 334-3 à L. 334-8) ;
- les sites Natura 2000 5 ( * ) ayant une partie maritime (article L. 414-1) ;
- les parties maritimes du domaine relevant du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (article L. 322-1).
En outre, cette liste peut être étendue sur décision du ministre de tutelle, après l'avis du conseil d'administration de l'Agence des aires marines protégées, aux catégories d'espaces marins dont la protection, la restauration et la gestion durable requièrent des mesures réglementaires ou contractuelles ou un programme d'actions.
* 1 Loi n° 60-708 du 22 juillet 1960 relative à la création de parcs nationaux.
* 2 Loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature.
* 3 Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.
* 4 Espace maritime sur lequel un Etat côtier exerce des droits souverains en matière d'exploration et d'usage des ressources. Elle s'étend jusqu'à 200 mille marins (environ 370 kilomètres) de ses côtes au maximum, zone au-delà de laquelle commencent les eaux internationales.
* 5 Le réseau Natura 2000 est un ensemble de sites naturels européens, terrestres et marins, identifiés pour la rareté ou la fragilité des espèces sauvages, animales ou végétales, et de leurs habitats. Ce réseau a vocation à concilier la préservation de la nature et les préoccupations socio-économiques. En France, il comprend actuellement 1 753 sites.