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La réalité de l'impact sur l'emploi des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises (Compte rendu des travaux de la mission)

15 juillet 2014 : La réalité de l'impact sur l'emploi des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises (Compte rendu des travaux de la mission) ( rapport d'information )

TRAVAUX DE LA MISSION

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EXAMEN DU RAPPORT

(mardi 15 juillet 2014)

M. Charles Guené, président. - Notre mission commune d'information a entamé ses travaux le 2 avril dernier. Après plus de trois mois d'activité particulièrement dense, chacun d'entre nous a pu se forger une opinion. Nous devons, comme nous nous y étions engagés, rendre nos conclusions avant la fin de la session extraordinaire.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Je vous remercie, monsieur le Président, d'avoir conduit nos travaux de manière toujours courtoise et bienveillante. Nous avons ainsi entendu, dans un climat serein, tous les points de vue sur ce sujet d'apparence technique mais qui est au coeur de nos prises de position politiques sur les questions d'emploi, de protection sociale ou de politique économique.

Les allègements de cotisations reposent sur un postulat simple : le coût du travail est trop élevé, sa baisse doit créer des emplois.

Or, l'impact de ces allègements sur l'emploi n'est pas établi. Selon l'évaluateur (administration, chercheurs) et la méthode (macro ou micro-économique, intégrant ou non le financement budgétaire), les résultats vont du simple au double : l'évaluation du nombre d'emplois créés par la première vague d'allègements de cotisations, entre 1993 et 1997, varie de 200 000 à 400 000 - c'est assez troublant... Pour la période de mise en place des 35 heures et la convergence des Smic, l'évaluation est impossible.

Certains affirment pourtant que la suppression des allègements détruirait 800 000 emplois. Le directeur général de l'Insee nous a appris que ce chiffre résulterait d'une simple extrapolation des données de la période 1993-1997. Multiplier par deux la création d'emplois parce que la dépense a doublé ne me paraît pas crédible. Au demeurant, nous ignorons combien d'emplois ont pu être créés, ni à quelle politique les imputer. Nous ne savons pas davantage s'ils sont nouveaux ou ont été sauvegardés.

Parce qu'elles s'apparentent à une dévaluation, les politiques d'allègements de cotisations doivent être limitées dans le temps et accompagnées. Or elles ont perduré et se sont amplifiées, quand leur effet allait s'amenuisant, puisque les entreprises intégraient la baisse du coût du travail. Elles n'ont pas été accompagnées d'une politique assez volontariste de formation des moins qualifiés : la part de ceux-ci dans l'emploi total n'a été stabilisée que temporairement. Les allègements, censés préserver notre modèle social, n'ont suffi ni à enrayer la catastrophe du chômage de masse ni à éviter la dualité croissante du marché du travail : en témoigne le nombre de travailleurs pauvres, de travailleurs à temps très partiel, de salariés en contrats de très courte durée, de jeunes qui enchaînent des stages sans lendemain...

Cette politique présente de surcroît des effets indésirables. Elle a accéléré une réforme de fait du financement de la protection sociale, où la part des cotisations est passée de 80 % à environ 60 %. Il ne s'agit pas d'une simple question de « tuyauterie » : cela remet en cause le principe fondateur selon lequel une part du salaire est socialisée et redistribuée sous forme de prestations.

L'on observe désormais un véritable conflit d'objectifs : le Cice allège des cotisations accidents du travail directement liées aux sinistres intervenus dans l'entreprise, ce qui détruit l'incitation à la prévention. Sur les retraites, les cotisations augmentent en même temps que les allègements. Les prestations maladie et famille sont devenues universelles et n'ont plus de lien direct avec l'exercice d'une activité salariée ? Pas tout à fait... D'une part, les prestations familiales contribuent à l'équilibre entre vie privée et vie professionnelle, de l'autre, les prestations maladie n'ont été liées à un critère de résidence qu'à cause de la montée du chômage et de la précarité.

Les recettes affectées à la sécurité sociale sont plus fragiles et plus sensibles à la conjoncture que les cotisations, nous l'avons vu en 2013. Les flux croisés et les compensations en cascade ont rendu illisible le financement de la protection sociale. C'est pourquoi je recommande de restaurer le rôle premier des cotisations dans le financement de la protection sociale, de clarifier celui-ci et de revoir le rôle respectif des partenaires sociaux et de l'Etat pour laisser un espace véritable à la gouvernance paritaire.

La politique d'allègements a également favorisé un mauvais positionnement de l'économie française. Au lieu d'être ciblée sur les entreprises qui en ont le plus besoin et sur les secteurs les plus exposés à la concurrence, elle offre une prime aux bas salaires et aux secteurs les plus abrités. Les allègements bénéficient surtout aux petites entreprises du secteur des services, où les salaires sont moins élevés, et peu à l'industrie, pourtant exposée à une concurrence internationale incitant au dumping social et environnemental.

Compte tenu de la progressivité des cotisations, la politique d'allégements crée des trappes à bas salaires ou à basses qualifications. Puis, la course sans fin à la baisse des salaires alimente la déflation en Europe, alors que nous avons besoin de croissance et de soutien à la consommation. Enfin, focalisés depuis vingt ans sur le coût du travail, les pouvoirs publics ont négligé d'autres enjeux : développement des entreprises, promotion de l'emploi et des qualifications.

Je préconise en conséquence de remettre les allègements en question. La baisse du coût du travail est devenue une fin en soi. Avec le Cice, mesure à caractère fiscal destinée à restaurer les marges des entreprises, la finalité n'est plus l'emploi mais la compétitivité. À cet égard, le coût du capital est un paramètre trop souvent négligé. Certes, l'investissement des entreprises a baissé de façon inquiétante et certaines rencontrent des difficultés d'accès au crédit. Est-ce à cause du coût du travail ? L'évolution des dividendes, alors même que le taux de marge stagnait ou baissait, montre bien que les entreprises, pressées par leurs actionnaires ou leurs donneurs d'ordre, ont fait des choix défavorables à l'investissement. Je soutiens donc la demande, portée par les forces syndicales, de création d'un indice du coût du capital. Afin d'inciter au réinvestissement des profits dans l'entreprise, je propose de doubler le taux de la contribution additionnelle à l'impôt sur les sociétés au titre des bénéfices distribués.

Pour promouvoir des modes de financement des entreprises tenant compte de leur politique en matière d'emploi et de développement des qualifications, je souhaite la création d'un fonds de bonification des prêts aux entreprises. Il faut conforter les stratégies de filière prônées par le Gouvernement et surtout consolider leur financement. La qualification des salariés résultant de la formation initiale ou continue, j'appelle à investir massivement dans ce domaine, en particulier pour le développement d'un apprentissage conçu comme une véritable formation, assortie d'un soutien public au logement et au transport.

Il est indispensable que se développe un véritable dialogue social, où les parties fassent jeu égal en termes d'information et où la participation à la stratégie de l'entreprise soit une réalité. Il serait intéressant de rassembler les différentes consultations au sein de l'entreprise sur la formation, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, les seniors, en une seule consultation globale. Les partenaires sociaux doivent être informés du total des aides perçues comme de l'usage qu'en fait l'entreprise. Nous identifierions ainsi les effets sur l'emploi des soutiens offerts, actuellement sans conditions, par les pouvoirs publics.

Le manque d'impact sur l'emploi des allègements de cotisations impose de les remettre à plat et d'instaurer une mesure du coût du travail comme du coût du capital afin de mieux mobiliser l'argent public. L'objectif de cette politique était l'emploi des moins qualifiés : je recommande d'investir massivement dans la qualification des salariés et de faire disparaître progressivement ce palliatif.

M. Charles Guené, président. - Merci pour ce rapport précis et assorti de préconisations.

M. Charles Revet. - Vous avez souligné l'impact politique de ce dossier. L'abaissement des charges sociales a-t-il eu un impact sur l'emploi, en particulier des moins qualifiés ? Pour aider les entreprises à faire baisser le coût du travail sans diminuer les salaires, il faut bien jouer sur d'autres composantes... Et il y a urgence : faute de compétitivité, des pans entiers d'activités économiques disparaissent de notre territoire - dans mon département, le textile, le pétrole, même. Les charges payées par une entreprise sur un emploi sont aujourd'hui supérieures au salaire net perçu par l'employé. Tout ce qui peut contribuer à diminuer le coût du travail m'apparaît opportun, je ne peux pas partager vos conclusions.

M. Jean Desessard. - Sans partager l'ensemble de vos analyses, j'estime que vous avez mis le doigt sur une question essentielle. Est-il prouvé que les exonérations de cotisations sociales aient créé de nombreux emplois ? La diversité des évaluations montre qu'elles sont assez aléatoires. Les effets pervers de cette politique, eux, ont été signalés à plusieurs reprises. Avec des milliards d'euros dépensés, il est bien normal que des emplois soient créés. Mais ne pourrait-on faire mieux ? Pourquoi ne pas créer directement des emplois dans la fonction publique, par exemple ? Un fonctionnement plus rapide de notre justice aurait des effets bénéfiques sur notre économie, outre le fait qu'il accroîtrait le bien-être global. De même, l'embauche de fonctionnaires dans la santé, voire dans la défense, ne serait pas sans effets économiques. Cet argent pourrait certainement être mieux employé. Les collectivités territoriales pourraient également en bénéficier, qui font travailler artisans et entreprises locales.

Je ne suis pas opposé à la diminution du coût du travail, bien sûr. La compétition internationale nous l'impose. Je préférerais cependant un allègement des cotisations sociales pour tous les salariés. N'en déplaise à mes amis communistes, la TVA sociale avait ce but et taxait les produits importés pour contribuer au financement de la protection sociale...

M. Jean-François Husson. - Il fallait le dire plus tôt !

M. Jean Desessard. - Jusqu'où aller ? Nous ne nous alignerons jamais sur le dernier pays émergent, sauf à remettre en cause notre niveau de vie et nos acquis sociaux : nous devons privilégier une autre stratégie. La robotique ne peut-elle faire baisser le coût du travail dans le textile ? L'atout de la France est son image de marque : le luxe, la mode, la finition... Ne cherchons donc pas à concurrencer le Brésil ou l'Inde sur le bas de gamme, focalisons-nous sur la qualité du made in France, et retrouvons le chemin de l'exportation.

M. Dominique Watrin. - Je me retrouve dans le rapport de Mme Demessine. Cette position n'est pas partisane, puisqu'elle fait écho aux préoccupations exprimées en 2009 par la Cour des comptes, qu'il faut l'écouter aussi lorsqu'elle dit des choses justes. La Cour appelait à évaluer l'efficacité en termes d'emploi des allègements massifs de charges sociales, et invitait à reconsidérer leur ampleur, et même leur pérennité. Le rapport montre que cela n'a pas été fait.

Vous avez évoqué la compétitivité. Nous savons qu'il est question d'exonérer totalement les entreprises de cotisations sociales au titre de la branche famille. Un calcul simple montre que l'économie réalisée ne représenterait que 1% des coûts de production. Ne faut-il pas aller chercher les économies ailleurs, comme le rapport le propose ? Le débat doit continuer : au moins, publions ce rapport.

M. Yves Daudigny. - Pour avoir beaucoup participé aux travaux de cette mission commune d'information, je puis en confirmer le grand intérêt et la qualité. Depuis 1993, la France a fait des allègements de cotisations sociales sa première politique publique de l'emploi. Celle-ci a porté ses fruits. S'il est légitime de s'interroger sur ses conséquences en termes de spécialisation économique, d'emplois non qualifiés ou de déformation de l'échelle des salaires, je conteste deux points du rapport.

Le Cice et le pacte de responsabilité et de solidarité, que je défendrai tout à l'heure dans l'hémicycle, ne sont pas de simples évolutions des dispositifs existant depuis 1993. Ils constituent au contraire des ruptures. L'échelle des salaires visés est beaucoup plus large : non plus entre 1,3 et 1,6 Smic mais jusqu'à 2,5, voire 3,5 Smic. L'allégement des cotisations sociales est complété par des mesures en faveur du pouvoir d'achat des travailleurs modestes, l'ensemble se conciliant avec la nécessité de rétablir les comptes du pays.

Je conteste avec force l'idée selon laquelle les allégements de cotisations auraient fragilisé le financement de notre système de protection sociale. Pour que celui-ci perdure, son financement doit s'adapter aux évolutions de notre société. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 clarifie les recettes, seule la TVA restant partagée entre l'Etat et la sécurité sociale.

M. Aymeri de Montesquiou. - J'ai beaucoup appris lors des auditions. Je partage l'avis de M. Desessard sur le fait que nous n'avons pas vocation à concurrencer le Bangladesh ou le Brésil par les coûts - heureusement - et que c'est par la qualité que nous pouvons nous distinguer. Mais augmenter le nombre de fonctionnaires ? N'est-ce pas, comme le sapeur Camember, creuser des trous pour en boucher d'autres ? Je ne sais si cibler les exonérations sur les bas salaires était une bonne stratégie. Je m'en suis entretenu avec la rapporteure. Le créneau de notre pays, c'est la qualité à coût un peu moins élevé que nos concurrents. Notre déficit commercial provient à 60 % de notre commerce avec les pays de l'Union européenne où les conditions sociales sont à peu près les mêmes, mais où les coûts sont inférieurs. C'est bien que nos charges sont trop élevées.

M. Gilbert Barbier. - Je félicite la rapporteure pour son intéressant travail. Bien que je ne puisse accepter ses conclusions, il mériterait d'être diffusé. Dans le monde actuel, il n'est plus possible de faire reposer les cotisations sociales uniquement sur le monde du travail. Avec l'ancien rapporteur général de la sécurité sociale, M. Vasselle, nous avons pendant des années déposé des amendements pour transférer une partie du financement de la protection sociale vers la CSG ou une autre ressource. Limiter l'assiette du financement de la protection sociale au monde du travail pénalise les entreprises. Cibler l'allégement sur les bas salaires est-il efficace ? Nous savons bien que si nous l'ouvrons davantage, le coût sera considérable.

M. Charles Guené, président. - J'ai aussi trouvé nos réunions très agréables et notre travail très intéressant. Je regrette toutefois qu'il n'ait pas abouti à des préconisations plus consensuelles. Les allégements de charges survenus depuis 1993, c'est-à-dire depuis que nous ne pouvons plus vivre en économie fermée, résultent de la singularité du système français : un niveau de protection sociale très élevé, dont le financement repose sur le travail, avec un salaire minimum fixé par les pouvoirs publics. Personne, ou presque, n'a contesté les effets des exonérations. Les emplois ont-ils été créés, sauvegardés ? Cela importe peu au rythme actuel de destruction d'emplois.

Certes, le financement de notre protection sociale doit évoluer. Le rapport aurait pu se focaliser davantage sur cette question. Les exonérations pourraient être élargies aux salaires un peu plus élevés, comme le Cice le fera d'ailleurs. Si la compétitivité-prix n'est pas tout - il y a aussi la compétitivité-formation, la compétitivité-innovation -, il faut en tenir compte, car nos concurrents ne sont pas seulement les Bric, mais aussi les pays d'Europe. Que 60 % seulement du financement de la protection sociale reposent sur les salaires ne nous pose pas problème : il faut repenser l'ensemble du système. L'entreprise n'a pas vocation à l'intégrer dans ses coûts, même si elle redistribue la richesse qu'elle produit.

Pour toutes ces raisons, il me semble difficile de voter la publication du rapport. Comment faire alors pour valoriser les travaux intéressants que nous avons conduits ?

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Je vous remercie pour la qualité de vos interventions. Cette question n'est pas une question annexe : nous sommes au coeur du réacteur. Pourtant, elle ne fait l'objet d'aucun débat dans notre pays. Un rapport trop consensuel aurait été une manière d'évacuer la discussion. La dépense publique dont il est question représente, depuis 1993, 210 milliards d'euros, ce qui n'est pas rien. Les résultats ne me semblent pas suffisants. Est-il radical de constater que cet argent pourrait être mieux utilisé ? Je déplore également que nous ne débattions jamais du financement de la sécurité sociale.

Des questions si techniques sont difficiles à poser en termes politiques. Notre rôle est pourtant de les rendre accessibles. Je souhaite que ce travail soit publié, éventuellement avec vos contributions, pour alimenter le débat.

M. Charles Guené, président. - Je vous en donne acte, ce débat n'est pas souvent ouvert dans le pays. Il ne m'en est pas moins difficile d'intégrer vos onze préconisations.

M. Jean Desessard. - Nous pourrions nous inspirer du précédent constitué par le rapport de la commission d'enquête sur le coût réel de l'électricité...

M. Charles Guené, président. - Mieux vaut, si vous le voulez bien, distinguer l'approbation et la publication.

M. Yves Daudigny. - Pourquoi ne pas voter d'abord sur le rapport et, si le résultat est négatif, voir ce que nous pouvons publier.

M. Charles Guené, président. - Je pensais, en cas de rejet, vous proposer de publier l'ensemble des comptes rendus des auditions, assorti d'une contribution de chacun des groupes. Publier tout le travail de notre rapporteure, comme elle le souhaite, serait disproportionné par rapport à des contributions de quatre à cinq pages. Tout le monde considèrerait qu'il a été approuvé.

M. Jean-François Husson. - Le rapport sur les rythmes scolaires n'a pas été publié.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Et publier le rapport sans les préconisations ?

M. Charles Guené, président. - Ses conclusions sont comprises dans les développements.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Les auditions seules sont illisibles.

M. Yves Daudigny. - Je vous propose de publier les comptes rendus des auditions et de nos réunions, assortis de contributions sous le titre d'éléments de débat.

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Ce ne serait pas la première fois qu'un rapport non approuvé serait publié. Le thème de la mission commune d'information a été choisi dans le cadre du droit de tirage de mon groupe : il est naturel que je ne présente pas un rapport à l'eau tiède. Si nous ne pouvions pas nous exprimer librement, les niches n'auraient plus de sens.

M. Charles Guené, président. - Certes, mais mon nom y figurerait aussi...

Mme Michelle Demessine, rapporteure. - Nous pouvons discuter du titre.

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Le rapport n'est pas adopté.

M. Charles Guené, président. - Votons sur ma proposition : publication des comptes rendus, avec des contributions de quatre pages, sous un titre reformulé.

M. Jean Desessard. - Pourquoi ne pas voter sur un choix, entre la proposition d'Yves Daudigny et la vôtre ?

M. Charles Revet. - D'abord celle du président !

M. Charles Guené, président. - Commençons par celle d'Yves Daudigny, puis passons à la mienne.

La mission commune d'information n'accepte pas la publication du rapport assorti de contributions.

La mission commune d'information décide de publier les comptes rendus de ses réunions et auditions, assortis de contributions de quelques pages de chacun des groupes.