II. LE PROJET DE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE MOYENS POUR LA PÉRIODE 2014-2016
A. UN CONTRAT CENTRÉ SUR LE DÉVELOPPEMENT DURABLE ET LES PARTENARIATS DIFFÉRENCIÉS
Le projet de contrat d'objectifs et de moyens entre l'Etat, représenté par les ministres des affaires étrangères et du développement international, des finances et des comptes publics, des outre-mer, de l'intérieur, ainsi que par la secrétaire d'Etat chargée du développement et de la francophonie, et l'AFD contient quatre parties.
? La première fixe les principes généraux d'intervention de l'AFD.
Elle reprend les orientations de la politique de développement telles que prévues par le Cicid de juillet 2013 et le projet de loi d'orientation et de programmation.
Elle fixe les orientations de l'intervention outre-mer autour de trois « enjeux » : l'accélération de la croissance économique et l'emploi ; le logement, la santé, l'éducation, la formation professionnelle et la cohésion sociale ; les enjeux environnementaux.
? La deuxième partie vise à programmer les objectifs, d'abord financiers puis géographiques.
Elle fixe tout d'abord trois objectifs financiers et de performance pour l'AFD :
- assurer une croissance maîtrisée du volume d'activité qui devrait atteindre 8,5 milliards d'euros en 2016 contre 7,8 milliards en 2013, soit une progression de 9 % sur trois ans. Cet objectif contient aussi une cible de progression des activités dites « non souveraines » qui devront passer de 36 % en 2013 à 45 % en 2016. Les activités non souveraines sont celles qui ne sont pas contractées ou garanties par les Etats, elles sont donc à destination des entreprises (publiques ou privées), des collectivités locales ou des ONG ;
- accroître le résultat pour financer un volume d'activité soutenable. Le résultat social net de l'AFD devrait passer de 92 millions d'euros en 2013 à 135 millions en 2016 ;
- améliorer la productivité de l'AFD, grâce à une maîtrise des charges d'exploitation qui devraient passer de 282 millions en 2013 à 295 millions en 2016 (soit +4,6 % en trois ans) et grâce à une amélioration du coefficient d'exploitation 6 ( * ) qui devrait passer de 64 % en 2013 à 55 % en 2016.
Après des éléments peu conclusifs sur l'organisation du réseau de l'AFD, cette partie fixe quatre objectifs mettant en oeuvre les partenariats différenciés :
- consacrer au moins 85 % de l'effort financier de l'Etat sur l'Afrique et la Méditerranée ;
- consacrer au moins deux tiers des subventions aux pays pauvres prioritaires (PPP) ;
- contribuer à rétablir la stabilité dans les pays en crise ou fragiles, en leur consacrant au maximum 15 % de l'enveloppe des dons ;
- contribuer à une croissance plus verte et solidaire dans le reste du monde ;
- soutenir le développement des économies ultramarines. Les engagements financiers de l'AFD outre-mer passeront de 1,5 milliard en 2013 à 1,6 en 2016.
« L'agence au service du développement durable ».
Conformément aux conclusions du CICID du 31 juillet 2013, qui ont été reprises et enrichies dans la loi d'orientation, le développement durable constitue « un socle structurant » pour l'AFD dans ses trois dimensions économique, sociale et environnementale.
Le développement économique, la lutte contre la pauvreté et la protection de l'environnement constituent ainsi trois aspects de cet objectif.
Plus généralement, la préoccupation du développement durable doit être pleinement intégrée dans le cycle des projets de l'agence.
Enfin, la politique de développement doit intégrer la responsabilité sociale et environnementale, notion que le Parlement a remplacée par celle de responsabilité sociétale.
Partenariats et influence.
Ce titre du projet de COM contient quatre objectifs très différents : contribuer au rayonnement économique de la France ; mobiliser des financements pour les ONG ; oeuvrer en faveur d'une plus grande coordination des bailleurs de fonds ; renforcer l'innovation financière au service du développement.
Evaluation et efficacité opérationnelle.
Production de connaissances et formation.
Suivi de l'activité.
? La troisième partie fixe la programmation des moyens.
Cette partie, pourtant essentielle, est particulièrement pauvre en informations . Par exemple, elle indique que « le tableau récapitulatif des AE/CP prévisionnels figure en annexe ». Or malgré les demandes de vos rapporteurs, ce document n'a pas été fourni : il semblerait que le Gouvernement n'a pas transmis au Parlement la « bonne version » du projet de COM, cette phrase reprenant un élément du précédent COM n'ayant pas dû figurer dans celui-ci... Cette erreur révèle la grande tension qui existe sur la programmation budgétaire de l'aide au développement.
Cette partie du COM rappelle les éléments précédemment mentionnés sur les fonds propres de l'agence, la maîtrise des charges de fonctionnement et l'amélioration du coefficient d'exploitation. On peut s'interroger sur la cohérence de l'architecture du document qui aboutit à de telles répétitions.
Elle rappelle de manière très générale que le Gouvernement a engagé, sur la période 2015-2017, un « effort sans précédent de redressement des finances publiques via des économies en dépenses de 18 milliards d'euros en 2015, 18 milliards d'euros en 2016 et 14 milliards d'euros en 2017 ».
L'AFD devra « s'inscrire dans cet effort collectif », ce qui peut paraître étrange au regard des modes de rémunération de l'agence : elle ne bénéficie pas d'une subvention pour charge de service public mais se rétribue selon des barèmes fixés dans une convention-cadre régissant ses relations financières avec l'Etat (document présenté en annexe). Or vos rapporteurs n'ont pas été informés de l'intention de l'Etat de revoir cette convention-cadre.
? Le COM contient deux annexes :
- la première relative à la définition des indicateurs de suivi financier révèle, s'il en était besoin, la complexité des notions utilisées, par exemple celle de subvention ;
- la seconde rappelle les noms des pays d'intervention de l'AFD selon cinq catégories : PPP ; Afrique sub-saharienne ; bassin méditerranéen ; Asie, Pacifique, Amérique latine et Caraïbes ; pays émergents.
* 6 Charges d'exploitation non bancaire sur produit net bancaire.