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Le tournant énergétique allemand : quels enseignements pour la transition énergétique française ?

10 décembre 2014 : Le tournant énergétique allemand : quels enseignements pour la transition énergétique française ? ( rapport de l'opecst )

N° 2440
ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 176
SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 10 décembre 2014

Enregistré à la Présidence du Sénat
le 10 décembre 2014

RAPPORT

au nom de

L'OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION

DES CHOIX SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES

Sur

LE TOURNANT ÉNERGÉTIQUE ALLEMAND : QUELS ENSEIGNEMENTS POUR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE FRANÇAISE ?

PAR

M. Jean-Yves LE DÉAUT, député, et M. Bruno SIDO, sénateur

Tome I : Compte rendu de l'audition publique du 25 septembre 2014

TOME I

Déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale

par M. Jean-Yves LE DÉAUT,

Président de l'Office

Déposé sur le Bureau du Sénat

par M. Bruno SIDO,

Premier Vice-président de l'Office

Composition de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques
et technologiques

Président

M. Jean-Yves LE DÉAUT, député

Premier Vice-président

M. Bruno SIDO, sénateur

Vice-présidents

M. Christian BATAILLE, député M. Roland COURTEAU, sénateur

Mme Anne-Yvonne LE DAIN, députée M. Christian NAMY, sénateur

M. Jean-Sébastien VIALATTE, député Mme Catherine PROCACCIA, sénatrice

DÉPUTÉS

SÉNATEURS

M. Gérard BAPT

M. Denis BAUPIN

M. Alain CLAEYS

M. Claude de GANAY

Mme Anne GROMMERCH

Mme Françoise GUÉGOT

M. Patrick HETZEL

M. Laurent KALINOWSKI

M. Alain MARTY

M. Philippe NAUCHE

Mme Maud OLIVIER

Mme Dominique ORLIAC

M. Bertrand PANCHER

M. Jean-Louis TOURAINE

M. Gilbert BARBIER

Mme Delphine BATAILLE

M. Michel BERSON

Mme Marie-Christine BLANDIN

M. François COMMEINHES

Mme Dominique GILLOT

Mme Brigitte GONTHIER-MAURIN

M. Alain HOUPERT

Mme Fabienne KELLER

M. Jean-Pierre LELEUX

M. Gérard LONGUET

M. Jean-Pierre MASSERET

M. Pierre MÉDEVIELLE

M. Daniel RAOUL

   

NB : Les soulignements et les caractères en gras sont le fait du secrétariat de l'Office ; les premiers marquent le début d'un développement relatif à un thème particulier tandis que les seconds mettent en valeur un propos particulièrement remarqué.

Les comptes rendus des interventions ont été validés par leurs auteurs.

L'Office parlementaire a organisé, à mon initiative, une audition publique, ouverte à la presse, sur le tournant énergétique allemand et ses enseignements pour la transition énergétique française.

Cette audition s'est déroulée au Sénat, en salle Médicis, quelques jours avant le renouvellement sénatorial. Cet inconvénient de calendrier fut partiellement compensé par la diffusion de l'audition le jour même de sa tenue sur la chaîne Public Sénat et sur le site Internet du Sénat.

J'avais souhaité, en effet, réunir rapidement, avant la discussion du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte à l'Assemblée nationale au mois d'octobre et qui doit intervenir au début de l'année 2015 au Sénat, un certain nombre de personnalités, acteurs et experts, français et allemands, susceptibles de nous éclairer sur les enseignements à tirer de l'expérience allemande.

Pourquoi diriger les projecteurs spécifiquement sur l'Allemagne ? Parce que la comparaison avec ce pays est souvent invoquée lorsqu'il est question de transition énergétique. L'Allemagne fait figure tantôt de modèle, tantôt d'épouvantail, mais le chemin suivi par ce pays est rarement l'objet d'une analyse détaillée, au-delà de l'invocation de principe.

De ce point de vue, l'audition de ce jour a permis d'éclaircir un certain nombre de points. Les intervenants réunis, de grande qualité, nous ont communiqué des éléments factuels et nuancés, provenant de sources diversifiées. Ces éléments sont retranscrits dans le présent document, y compris les schémas et graphiques projetés sur écran qui figurent dans le second tome.

Les auditions publiques de l'OPECST constituent, à mon sens, un outil à disposition de tous, destiné à enrichir les futurs travaux.

C'est pourquoi il n'est pas question de tirer aujourd'hui de conclusions définitives sur le tournant énergétique allemand, mais simplement d'ouvrir le débat, en attirant l'attention sur quelques points particulièrement remarquables, évoqués au cours de l'audition.

En premier lieu, tous les intervenants se sont accordés pour constater que la décision de fermeture des centrales nucléaires allemandes, prise en 2011, s'est accompagnée d'une croissance considérable de la production d'énergies renouvelables, en particulier éolienne et solaire photovoltaïque.

25 % de l'énergie produite en Allemagne l'est aujourd'hui à partir de sources renouvelables. L'objectif de 35 % en 2020 sera probablement dépassé. L'essor de ces énergies a permis, dans un premier temps, de créer près de 400 000 emplois, chiffre qui ne tient toutefois pas compte des destructions et délocalisations concomitantes, puisque, par exemple, à l'heure actuelle, 80 % des panneaux photovoltaïques installés en Allemagne proviennent de Chine.

Par ailleurs, les efforts réalisés pour réduire la consommation d'énergie sont très importants, même si ces efforts concernent davantage le secteur du bâtiment que celui des transports, qui reste à la traîne dans ce tournant énergétique.

Quelles sont les conséquences de ces évolutions ?

Le tournant énergétique a eu des effets importants, et bien connus, sur les prix de l'électricité. Les prix de gros ont diminué, en raison de l'arrivée massive sur le réseau d'une électricité subventionnée, de coût marginal quasi nul, disposant d'un accès prioritaire. Ces prix de détail ont fortement augmenté, pour les ménages et les petites entreprises, du fait de la hausse du prélèvement sur les énergies renouvelables prévu par la loi allemande. Le coût de ce prélèvement pour le consommateur est aujourd'hui supérieur à celui de l'électricité produite, entraînant un accroissement de la précarité énergétique.

Par ailleurs, le tournant énergétique implique de gérer de fortes fluctuations de la production, dans un contexte défavorable au nucléaire et au gaz. En effet, le charbon est devenu plus compétitif que le gaz, d'autant que l'Allemagne dispose de réserves importantes de lignite et que le prix du carbone est bas. Une partie des centrales électriques ferment, en particulier des centrales à cycle combiné gaz de haute technologie, tandis que la production d'électricité à partir de charbon demeure stable.

En conséquence, les émissions de CO2 du parc électrique allemand n'ont pas diminué mais se sont stabilisées, et l'objectif que l'Allemagne s'est fixé pour 2020 dans ce domaine semble avoir peu de chances d'être atteint.

La fermeture de capacités thermiques crée un risque pour la sécurité d'approvisionnement, qui se matérialise, dès à présent, par des fluctuations de tension ou de fréquence, qui peuvent être dommageables aux industriels.

Enfin, les évolutions du parc électrique allemand nécessitent une coûteuse modification de la répartition des réseaux et une densification de ceux-ci, notamment pour gérer les pics de production, dont les effets s'étendent aux pays voisins de l'Allemagne. Dans les dix ans qui viennent, l'Allemagne devra investir soixante milliards d'euros dans ses réseaux.

Quels enseignements tirer de ces constats ?

La question des modalités de soutien aux énergies renouvelables est cruciale. D'ailleurs, la loi allemande sur les énergies renouvelables a été récemment modifiée sur ce point. Un système de vente directe (avec prime) de ces énergies sur le marché est progressivement introduit. Le mécanisme de l'appel d'offres est privilégié pour la détermination des niveaux de soutien. Des marchés de capacité pourraient être introduits.

Par ailleurs, une loi de 2011 est venue accélérer les procédures d'extension des réseaux. Son objectif est de parvenir à une réduction des délais administratifs de construction de ceux-ci de dix ans à quatre ans. C'est une question clef, si l'on veut parvenir à faire évoluer les réseaux aussi rapidement que la production électrique.

D'autres réponses aux évolutions du système électrique doivent être encouragées, notamment une gestion active de la demande et la conception de dispositifs de stockage de l'électricité. Au-delà des enjeux financiers, la transition énergétique est d'abord un défi d'ordre scientifique et technologique, à relever en soutenant la recherche dans les domaines de la production d'énergie et de la gestion de l'offre et de la demande.

Enfin, l'aspect financier de la transition énergétique ne doit pas être négligé. L'Allemagne dispose d'une banque publique, la KfW, qui joue un rôle clef, en finançant de nombreux projets à des taux très bas, notamment dans le bâtiment, très au-delà ce que fait, en France, la Banque publique d'investissement (BPI).

En conclusion, la France et l'Allemagne ont en commun de vouloir réaliser une transition énergétique, tout en comptant sur leurs atouts naturels et historiques respectifs : le charbon pour l'Allemagne, le nucléaire pour la France. Cette situation peut paraître paradoxale, puisque l'on parle de « transition », mais elle paraît difficilement évitable, tant que la recherche scientifique n'apporte pas d'autres réponses durables et financièrement abordables.

Bruno SIDO

Président de l'Office Parlementaire
d'Évaluation des Choix Scientifiques et Technologiques

AUDITION PUBLIQUE, OUVERTE À LA PRESSE, SUR « LE TOURNANT ÉNERGÉTIQUE ALLEMAND : QUELS ENSEIGNEMENTS POUR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE FRANÇAISE ? »

Compte rendu de l'audition publique du 25 septembre 2014

INTRODUCTION

M. Bruno Sido, sénateur, président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST)

Le Gouvernement a déposé, le 30 juillet 2014, un projet de loi « relatif à la transition énergétique pour la croissance verte », dont les objectifs ont récemment été qualifiés par le Président de la République de « grande cause nationale ».

Actuellement examiné à l'Assemblée nationale par une commission spéciale, dotée de cinq rapporteurs, ce projet de loi doit être très prochainement débattu en séance plénière par les députés. Puis il sera examiné au Sénat, après le renouvellement de la moitié des sénateurs à la suite des élections de dimanche prochain.

Dans ce contexte, j'ai souhaité que l'Office parlementaire, qui est constitué de dix-huit députés et de dix-huit sénateurs, puisse apporter sa contribution à la réflexion, en analysant les enseignements à tirer de l'expérience récente de l'Allemagne en matière de transition énergétique.

Ce faisant, l'Office poursuit un travail engagé par lui de longue date sur les thèmes en lien avec la transition énergétique.

Il y a un an, je présentais, en effet, avec le Premier vice-président de l'Office, le député Jean-Yves Le Déaut, un rapport de synthèse sur ce sujet, destiné à alimenter le débat national sur la transition énergétique. Ce rapport, intitulé « La transition énergétique à l'aune de l'innovation et de la décentralisation », a rappelé la priorité accordée par l'Office parlementaire à la lutte contre les changements climatiques et à la réalisation d'économies d'énergie dans le secteur du bâtiment. Par ailleurs, il a appelé l'attention sur la difficulté de réussir la transition énergétique sans que soit accompli un effort majeur dans le domaine de l'innovation technologique, invitant à envisager un calendrier suffisamment réaliste pour tenir compte de cette nécessité.

Sur ces sujets, quelles sont les leçons à tirer de l'expérience allemande ?

L'Allemagne a adopté, en 2011, une nouvelle stratégie énergétique, qualifiée de « tournant », en décidant d'abandonner rapidement la production d'électricité d'origine nucléaire, tout en maintenant des objectifs ambitieux de réduction des émissions de gaz à effet de serre, grâce à l'amélioration de l'efficacité énergétique et au développement des énergies renouvelables.

Aujourd'hui, la comparaison avec l'Allemagne est souvent invoquée en France, dans un sens ou l'autre, lorsqu'il est question de la transition énergétique, mais, en réalité, elle est très rarement analysée dans le détail, à partir de faits et chiffres vérifiables.

C'est pour cette raison que j'ai souhaité réunir ce matin un certain nombre d'experts et d'acteurs de haut niveau du secteur énergétique, qui soient en mesure de nous informer des progrès réalisés et des difficultés rencontrées dans les faits.

Cet éclairage sera d'autant plus utile que la coopération énergétique entre la France et l'Allemagne est aujourd'hui jugée insuffisante. D'ailleurs, une représentante de la Commission européenne l'a souligné la semaine dernière lors d'une audition à l'Assemblée nationale, regrettant que les deux pays se soient insuffisamment concertés sur les réformes respectives de leurs stratégies énergétiques.

Vous l'avez compris, cette audition publique est conçue comme un outil à disposition des parlementaires, destiné à enrichir les futurs débats.

Un grand nombre de nos collègues n'ont pu se rendre disponibles aujourd'hui : les députés, car l'examen du projet de loi sur la transition énergétique par la commission spéciale est en cours ce matin même ; et les sénateurs, car beaucoup sont mobilisés dans leur département par la très prochaine échéance électorale de dimanche.

Néanmoins, les interventions et débats de ce matin seront portés à la connaissance de tous dans les plus brefs délais. En effet, l'intégralité des débats sera consultable en vidéo sur le site Internet du Sénat à la page de l'OPECST. Par ailleurs, l'audition sera diffusée aujourd'hui et demain sur la chaîne Public Sénat. Enfin, cette audition sera publiée sous la forme d'un rapport de l'Office parlementaire incluant les schémas et graphiques illustrant vos présentations.

Je tiens à remercier très vivement tous les intervenants qui ont répondu présent ce matin. Ils sont nombreux et certains viennent de loin pour nous prodiguer cet éclairage indispensable à notre propre réflexion.

Je vais dès maintenant leur laisser la parole, car le programme de notre matinée est dense.

Je rappellerai rapidement les règles du jeu des deux tables rondes, qui ont déjà été indiquées à chacune et chacun d'entre vous : après avoir entendu ceux que nous avons appelé les « grands témoins », le temps de parole sera limité à huit minutes par intervention, afin de préserver un temps de débat à l'issue des tables rondes.

Pour chaque table ronde, les deux « grands témoins » qui s'exprimeront en premier sont des acteurs du secteur énergétique, qui poseront ensuite éventuellement aux autres intervenants les questions que suscite leur expérience du sujet. Je les remercie tout particulièrement pour le rôle essentiel qu'ils ont accepté de jouer ce matin.