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Le tournant énergétique allemand : quels enseignements pour la transition énergétique française ?

10 décembre 2014 : Le tournant énergétique allemand : quels enseignements pour la transition énergétique française ? ( rapport de l'opecst )

PREMIÈRE TABLE RONDE - LE TOURNANT ÉNERGÉTIQUE ALLEMAND : OBJECTIFS, DIFFICULTÉS, RÉFORMES

M. Bruno Sido

M. Graham Weale, M. Volker Stehmann, vous représentez l'entreprise RWE, l'un des principaux producteurs d'électricité en Allemagne. Quelles ont été les principales étapes du tournant énergétique allemand, et quels en sont les résultats à ce jour ? Je vous remercie de nous exposer très librement le regard critique que vous portez sur cette évolution.

M. Graham Weale, économiste en chef, RWE

M. Volker Stehmann et moi-même sommes très honorés d'intervenir en qualité de grands témoins à cette table ronde et vous en remercions très sincèrement.

Cette semaine semble propice aux échanges entre Français et Allemands. Votre Premier ministre a passé deux jours à Berlin pour évoquer les questions économiques et budgétaires avec la Chancelière allemande et ses ministres. Aujourd'hui, nous dialoguons sur le tournant énergétique allemand. Nous souhaiterions que de tels échanges soient plus fréquents, ce qui contribuerait certainement à une politique de l'énergie plus efficace en Europe.

Nous sommes à votre disposition pour vous aider à mieux comprendre les faits et les résultats de ce tournant énergétique, ou Energiewende, comme nous l'appelons, en allemand.

Au préalable, une clarification est nécessaire :

- En premier lieu, il n'est pas dans nos intentions de juger du succès ou de l'échec de ce programme. Les gros électriciens, comme RWE, ont beaucoup souffert et ont, par conséquent, un point de vue critique. Les partisans d'une politique de l'énergie plus « verte » le considèrent, en revanche, comme un grand succès, puisque plus de 25 % de l'électricité produite l'est aujourd'hui à partir de sources renouvelables.

- En second lieu, le tournant ne s'est pas déroulé dans un laboratoire isolé. Pendant la transition, qui a commencé en 2000, le monde entier, et en particulier l'Europe, a souffert de la plus grande récession subie depuis presque un siècle. Dès lors, certains effets du tournant énergétique sont difficiles à distinguer de ceux de l'environnement économique. Sans celle-ci, les électriciens auraient moins souffert, mais les défis de la transition auraient été plus difficiles à surmonter, à cause d'une marge de capacité de production plus étroite. En outre, la fermeture de huit centrales nucléaires, décidée en 2011, n'a été possible que parce que l'Allemagne appartenait au marché commun de l'électricité et parce que les autres membres de ce marché, notamment la France, n'ont pas pris de décisions similaires.

Notre présentation sera divisée en quatre parties :

- les principales décisions prises dans le cadre du tournant énergétique au cours des années récentes ;

- les résultats de ce tournant, que nous présenterons de la façon la plus objective possible ;

- les réformes annoncées récemment ;

- enfin, les choix inhérents à une telle transition et ses conséquences vraisemblables.

Les principaux caps politiques franchis dans le cadre du tournant énergétique

Bien que l'expression « tournant énergétique » soit utilisée beaucoup plus souvent depuis 2011, elle trouve ses origines dans les années 1970, lorsqu'il a été envisagé, pour la première fois, aux États-Unis, de remplacer les combustibles fossiles et l'uranium par des sources renouvelables.

Sur notre premier tableau (planche n° 3 en annexe), nous voyons que les décisions de construction des centrales nucléaires ont été prises dans les années 1970, par un gouvernement de centre-gauche. Toutefois, la société allemande n'a jamais été à l'aise avec cette technologie, ce qui a conduit, notamment, à la formation du parti Vert.

Quelques années plus tard, en 1991, la coalition de centre-droit a introduit une première loi pour subventionner la production d'électricité renouvelable, répondant ainsi au désir de remplacer l'énergie conventionnelle « pas à pas ».

Le parti Vert a continué à progresser. En 1998, pour la première fois, l'Allemagne était gouvernée par une coalition nationale Rouge-Vert. L'une des priorités de cette coalition fut de fermer les centrales nucléaires et d'accélérer l'essor des énergies renouvelables. Le subventionnement de la production d'électricité renouvelable a été renforcé par une nouvelle loi en 2000. À l'époque, les députés allemands estimaient que ces énergies ne coûteraient pas plus de 600 millions d'euros par an. Or leur coût s'élève, à l'heure actuelle, à presque 24 milliards d'euros par an.

Un accord a été conclu en 2000 avec les électriciens pour limiter la production de chaque centrale à une valeur particulière, correspondant à une durée de vie des centrales de trente-deux ans.

Le tournant énergétique a donc commencé en 2000-2001.

Ce plan n'incluait pas d'instrument spécifique en vue de la réduction des émissions de CO2.

En 2009, en application de la directive européenne sur les énergies renouvelables, le Gouvernement a relevé son objectif, en fixant à 35 % la part de la consommation finale d'électricité devant provenir de sources renouvelables en 2020.

En 2010, le plan de limitation de la production nucléaire adopté en 2000 a été interrompu pour une courte période par la décision de prolonger de quatre à huit ans la durée de vie des centrales nucléaires.

À la suite de la catastrophe de Fukushima, en mars 2011, l'énergie nucléaire a perdu soudainement et complètement le consentement de la population. Le Gouvernement n'est alors pas simplement revenu à son plan original de fermeture des centrales nucléaires. Il a ordonné la fermeture immédiate de huit centrales disposant d'une capacité de huit gigawatts.

La plupart des résultats observables aujourd'hui trouvent leur origine dans les années 2000-2001 et non pas en 2011.

Après l'accident de Fukushima, le Gouvernement a introduit des objectifs additionnels dont les plus importants apparaissent dans le tableau figurant dans notre présentation (planche n° 4).

Ces objectifs peuvent être répartis en sept groupes :

- Réduction des émissions de CO2 de 40 % entre 1990 et 2020 : aucun instrument spécifique n'a été mis en place pour atteindre cet objectif qui est très difficile à réaliser, en raison des fermetures de centrales nucléaires et du prix bas du charbon par rapport au gaz.

- Augmentation de la part des énergies renouvelables : c'est la partie du plan de 2011 qui fonctionne le mieux, sauf pour l'éolien offshore. La part des énergies renouvelables dans la production d'électricité a beaucoup augmenté. L'objectif de 35 % en 2020 sera dépassé. Toutefois, l'éolien offshore se heurte à des difficultés car, pour des raisons environnementales, les unités sont installées à distance des côtes, à des emplacements où la mer est très profonde.

- Réduction de la consommation d'énergie primaire et de la consommation d'électricité : l'objectif fixé est très ambitieux, même pour l'Allemagne qui poursuit depuis longtemps une politique d'efficacité énergétique sophistiquée. Toutefois, on peut se demander si la réduction de la consommation d'électricité est vraiment justifiée puisque l'électricité doit jouer un rôle clef dans le tournant énergétique.

- Réduction de la consommation d'énergie dans les transports : deux mesures ont été prises à cette fin. Les progrès sont faibles, ce qui peut être expliqué par le manque d'incitations.

- Extension du réseau de haute tension : cet aspect, essentiel à la réalisation du tournant énergétique, est l'un des plus problématiques, faute de consentement de la population. Le Gouvernement a procédé à des modifications législatives. Il est maintenant plus optimiste quant à la réalisation de son programme dans les délais prévus.

- Maintien de la sécurité d'approvisionnement : si la sécurité est satisfaisante du point de vue du nombre de minutes de non disponibilité par an, elle s'est un peu dégradée en termes de fluctuations de tension ou de fréquence. De plus, les opérateurs des systèmes de transmission doivent intervenir beaucoup plus souvent qu'avant la fermeture des huit centrales nucléaires, pour maintenir la stabilité du système.

- Le prélèvement en faveur du développement des énergies renouvelables s'élève presque au double du montant fixé comme objectif il y a trois ans.

M. Volker Stehmann, conseiller aux politiques énergétiques, RWE

Les impacts économiques et commerciaux du tournant énergétique allemand

Nous constatons une croissance considérable des énergies renouvelables au sein de la production électrique depuis le début du siècle. Cette croissance fut d'abord lente, puis, à partir de 2006, plus rapide. La décision de fermer les centrales nucléaires en 2011 a provoqué une nouvelle accélération de cette évolution.

Cette augmentation de la production d'énergies renouvelables compense, en premier lieu, la baisse de la production nucléaire.

À la suite de la baisse des prix sur le marché de gros (planche n° 6), la production électrique à partir de gaz a également diminué, contrairement aux attentes du marché.

En revanche, la production d'électricité à partir de charbon demeure stable en volume.

Les émissions de CO2 du parc électrique allemand se sont stabilisées.

Depuis 2008, les prix de gros sur le marché électrique ont considérablement baissé en Europe continentale. Cette évolution n'est pas limitée aux frontières allemandes mais touche également les pays voisins, notamment la France. D'où provient cette baisse ? Nous pensons que l'augmentation de la part des énergies renouvelables est l'une des raisons majeures de cette évolution. Cette augmentation a largement dépassé les attentes du marché, au moment où la récession faisait baisser la demande. La faiblesse du prix du CO2 en Europe et du prix du charbon au niveau mondial a également contribué à cette baisse. Dans l'attente d'une perspective de marché plus positive, il y a dix ans, les groupes électriques ont beaucoup investi dans de nouvelles centrales, ce qui a conduit à une surcapacité qui, elle aussi, pèse sur les prix.

La forte croissance de l'énergie photovoltaïque n'a pas seulement un impact sur les prix de gros mais aussi, et plus fortement encore, sur les prix de pointe. Ceci pose un problème supplémentaire aux centrales à gaz. Aujourd'hui, l'électricité en Allemagne se vend entre 30 € et 40 € par mégawattheure, ce qui ne représente que la moitié de ses coûts marginaux à long terme, c'est-à-dire du prix qui permettrait la construction de nouvelles centrales électriques.

Du fait de cette baisse de prix, les électriciens sont contraints de fermer un certain nombre de centrales électriques. S'agissant du parc de production de RWE : une partie de nos centrales gagne de l'argent, une autre partie gagne son coût variable ; en revanche, en produisant de l'électricité, le reste « brûle » de l'argent, ce qu'aucune entreprise ne peut se permettre. RWE a décidé de fermer plusieurs gigawatts de capacité à titre transitoire ou définitif. Les centrales fermées se trouvent en Allemagne mais aussi aux Pays-Bas. Ce sont tant des centrales à charbon que des centrales à gaz.

RWE n'étant pas la seule entreprise dans cette situation, la sécurité d'approvisionnement en souffrira à moyen terme.

Voilà une des raisons pour lesquelles l'Allemagne envisage, elle aussi, l'introduction de marchés de capacité. Le secteur électrique allemand, par l'intermédiaire de son association BDEW1(*), soutient la mise en place d'un marché de capacité similaire à celui en projet en France, car nous considérons que ce type de marché peut garantir la sécurité d'approvisionnement au meilleur coût.

En février 2014, les gouvernements français et allemand ont décidé de coopérer plus étroitement dans le domaine énergétique. Par la suite, avec nos collègues de l'Union française de l'électricité (UFE), nous, les électriciens allemands, sommes en train d'examiner les possibilités de mieux coordonner nos approches dans la perspective de l'introduction d'un nouveau cadre de marché pour l'électricité.

J'ai participé, hier, à une conférence organisée par les électriciens allemands et français, à l'invitation de l'ambassade de France à Berlin, sur cette question.

Outre les conséquences « physiques » du tournant énergétique, nous constatons aussi un phénomène de destruction de valeur pour les compagnies électriques. La valeur des trois grandes sociétés anonymes sur le marché allemand a baissé de 70 % entre 2007 et 2013.

La baisse des prix de gros, malgré les problèmes qui en résultent pour les électriciens, devrait être une bonne nouvelle pour les consommateurs. Pourtant, cette baisse est compensée par une augmentation du prélèvement prévu par la loi sur les énergies renouvelables EEG2(*).

Ce prélèvement est passé de 1,5 centime d'euro par kilowattheure en 2009 à plus de 6 centimes d'euro par kilowattheure en 2014. Il représente aujourd'hui, pour le consommateur, un coût supérieur à celui de l'électricité produite.

La surtaxe s'élève à plus de vingt milliards d'euros par an, dont la moitié pour l'énergie photovoltaïque, 20 % pour l'éolien terrestre et environ 25 % pour la biomasse.

Le prélèvement EEG est payé par tous les consommateurs, à l'exception des consommateurs industriels électro-intensifs. La plupart des industriels le paient. L'industrie paie 31 % de cette surtaxe, les commerces, 19 %, les services publics, 12 % et les ménages, 35 %.

En dépit de prix de gros à la baisse, les ménages sont donc confrontés à une augmentation considérable du prix de l'électricité, qui atteint aujourd'hui un niveau de presque 30 centimes par kilowattheure toutes taxes comprises. Cet effet est comparable, bien que moindre, pour les consommateurs industriels non exemptés.

L'augmentation des coûts pour les consommateurs est le motif primordial de la réforme récente de la loi EEG.

L'impact du développement des énergies renouvelables sur l'emploi en Allemagne

L'ancienne coalition Rouge-Vert espérait la création de 500 000 emplois dans ce secteur à l'horizon 2020. L'Allemagne n'a raté cet objectif que de justesse. En 2011, le secteur embauchait plus de 400 000 personnes surtout dans les secteurs éolien, photovoltaïque et de la biomasse.

Ce chiffre ne représente toutefois que la création brute d'emplois. La destruction d'emplois dans d'autres secteurs devrait être déduite pour déterminer l'incidence nette du développement des énergies renouvelables sur l'emploi.

En 2010, les fabricants allemands de panneaux solaires détenaient 20 % du marché mondial. Depuis, cette part a fortement baissé au profit des producteurs asiatiques.

Pour l'éolien, le résultat est beaucoup plus positif. Quatre fabricants allemands détiennent conjointement plus d'un quart du marché mondial.

L'objectif de la réforme récente de la loi sur les énergies renouvelables est de garantir le caractère abordable de l'électricité pour le consommateur et de maintenir la sécurité d'approvisionnement, sans pour autant freiner le développement des énergies renouvelables.

Concrètement, l'objectif en volume reste presque inchangé. La part des énergies renouvelables devra se situer entre 40 % et 45 % de la consommation électrique en 2025 puis entre 55 % et 60 % de la consommation électrique en 2035.

Ce parcours devra se faire à un coût limité. L'objectif est donc de réduire le coût moyen du kilowattheure renouvelable de 17 à 12 centimes avant 2020.

Chaque technologie est dotée d'objectifs d'expansion particuliers : l'éolien terrestre et le photovoltaïque devraient augmenter de 2,5 gigawatts par an. La biomasse est plafonnée à 100 mégawatts par an, ce qui est relativement bas.

En ce qui concerne l'énergie photovoltaïque, le Gouvernement a confirmé le plafond de 52 gigawatts au-delà duquel de nouvelles installations ne devront plus recevoir de tarif de rachat. Un premier pilote d'appel d'offre pour une installation photovoltaïque à grande échelle sera lancé en 2016, pour mieux comprendre les défis liés à cette forme de soutien.

Enfin, les objectifs pour l'éolien offshore se voient réduits. Dorénavant, les projets portent sur une capacité de 6,5 gigawatts jusqu'en 2020, 15 gigawatts jusqu'en 2030, ce qui représente la création de deux parcs éoliens par an.

L'expansion est pilotée par ce que nous appelons un « plafond qui respire », ce qui signifie que, si une technologie est développée au-delà des limites de son corridor d'expansion, les tarifs d'achats seront ajustés en conséquence.

Pour permettre une meilleure intégration des énergies renouvelables au marché électrique, la loi prévoit une obligation pour les nouvelles installations, excédant une certaine taille, de vendre l'électricité directement sur le marché. Cette loi, adoptée en juillet, a pris effet le 1er août 2014.

Plutôt que de terminer par un résumé de notre présentation, permettez-moi de décrire, à partir de l'expérience allemande, un certain nombre de choix auxquels un pays réalisant un tournant énergétique est confronté.

La question se pose tout d'abord du nombre d'objectifs et d'instruments à mettre en oeuvre. Faut-il se concentrer sur le rôle des énergies renouvelables, sur les émissions de CO2, sur l'efficacité énergétique ou sur ces trois aspects - voire davantage - simultanément ?

Le deuxième choix porte sur les modalités de soutien aux énergies renouvelables. Faut-il mettre l'accent sur la capacité (exprimée en mégawatts) ou sur le rendement (exprimé en mégawattheures) ? Comment faire pour promouvoir l'intégration des énergies renouvelables (EnR) dans le marché existant ?

Quel est le poids de l'économie dans les décisions politiques ? Par exemple, la composante fixe du prix final doit-elle refléter tous les coûts fixes sur la chaîne d'approvisionnement, ce qui n'est pas le cas actuellement ?

Que peut-on attendre du marché dit energy only ? Son rôle se limite-t-il à mettre en oeuvre une utilisation efficace des installations (dispatching) ou introduit-il aussi un prix de la rareté, pour encourager l'investissement et assurer la sécurité d'approvisionnement ?

Les différentes filières ont des réputations différentes d'un pays à l'autre. Blaise Pascal disait : « Vérité en deçà des Pyrénées, erreur au-delà ». Aujourd'hui, nous pourrions dire : « Vérité en deçà du Rhin, erreur au-delà ».

Comment la volonté de restreindre une source d'énergie, qu'il s'agisse du nucléaire ou du charbon, affectera-t-elle l'utilisation des autres sources nationales d'énergie et les importations ? Comment cette restriction affectera-t-elle les prix, la sécurité d'approvisionnement et l'environnement ? Enfin, quel sera l'impact des objectifs nationaux dans un contexte d'objectifs européens et mondiaux ? Comment les décisions politiques nationales influeront-elles sur les politiques des autres États membres et de l'Union européenne ?

M. Bruno Sido

Je vous remercie. La parole est maintenant à M. Michel Cruciani.

M. Michel Cruciani, chargé de mission au Centre de géopolitique de l'énergie et des matières premières (CGEMP), Université Paris-Dauphine

Le développement rapide des énergies éolienne et photovoltaïque

Je vous remercie de me donner la possibilité de présenter les travaux réalisés conjointement à l'Université et dans le cadre de l'Institut français des relations internationales (IFRI).

Je reviendrai tout d'abord sur les objectifs généraux de la politique énergétique allemande, sans trop m'attarder car ils ont déjà été évoqués.

Le premier groupe d'objectifs concerne l'efficacité énergétique. Ces objectifs ne semblent pas pouvoir être atteints avant 2020. De même, le prolongement des tendances actuelles laisse peu d'espoir d'atteindre le second groupe d'objectifs, relatifs aux émissions de CO2.

En revanche, concernant les énergies renouvelables, tant l'objectif général, relatif à toutes les consommations, que l'objectif spécifique à la consommation d'électricité, devraient être atteints.

Ces objectifs relèvent d'une politique strictement nationale. Ils ne répondent à aucune contrainte extérieure.

Les objectifs se rapportant à un engagement international, par exemple ceux du protocole de Kyoto s'agissant des émissions de CO2, ont été atteints et même dépassés. De même, l'objectif de l'Union européenne pour 2020, à savoir une part de 18 % d'énergie d'origine renouvelable dans la consommation, sera atteint. Cet objectif a été repris par le gouvernement allemand.

Ces objectifs ont été fixés en 2010 en contrepartie d'une prolongation de la durée de vie des centrales nucléaires.

Le véritable virage énergétique consiste à conserver ces objectifs tout en renonçant à l'énergie nucléaire, ce qui a des incidences financières et techniques majeures.

La structure du parc de production (planche n° 3) montre que, si l'on veut progresser en matière d'énergies renouvelables, le recours aux ressources naturelles que sont la géothermie, l'hydraulique et la biomasse, est insuffisant. Ce recours se heurtera rapidement à un plafond, même si l'on accepte d'importer de la biomasse, ce qui est déjà le cas puisque l'objectif, dans ce domaine, est relatif à la consommation plutôt qu'à la production. Politiquement, cette possibilité d'importer est toutefois réduite car elle signifie faire appel à la biomasse en provenance de Russie.

L'essentiel de l'électricité d'origine renouvelable doit être produit à partir des seules sources non limitées que sont les sources éolienne et photovoltaïque. C'est ce qui s'est produit jusqu'en 2013 et ce qui devrait continuer à se produire si les tendances se prolongent, avec deux conséquences majeures, en lien avec le fait que ces énergies ne sont pas programmables mais intermittentes.

En premier lieu, il est nécessaire de conserver des sources d'appoint (backup), disponibles en permanence, pour les périodes où il n'y a ni vent ni soleil. En second lieu, il faut pouvoir assurer l'évacuation de la production lorsqu'elle dépasse les besoins.

Pour atteindre les objectifs fixés en matière d'électricité d'origine renouvelable, il faut une surcapacité considérable. Le facteur de charge, c'est-à-dire le nombre d'heures pendant lesquelles ces unités tournent pendant l'année est très réduit : moins de 10 % de production à pleine puissance pour le photovoltaïque, moins de 25 % pour l'éolien. Cela signifie que pour obtenir une quantité importante d'énergie, il faut une capacité très importante d'équipements fixes, et donc une surcapacité considérable à certains moments.

Comment combler le manque pendant les périodes d'insuffisance de vent ou de soleil ?

Il est nécessaire de disposer de centrales capables de démarrer rapidement, car les fluctuations du soleil et du vent sont très rapides, et de fournir des quantités considérables. Jusqu'à présent, ce rôle a été joué par les centrales thermiques, surtout au charbon (houille et lignite) et au gaz, et marginalement par les centrales à biomasse.

Du fait des surcapacités de production installées, ce phénomène se répercute sur les pays voisins. L'Allemagne n'est pas seule à devoir gérer une production intermittente. Comme elle n'est pas capable de l'absorber en totalité ou de pourvoir en totalité aux besoins, ne serait-ce que parce que les lignes de transport intérieures sont insuffisantes, l'intermittence est exportée vers les pays voisins, qui doivent également gérer des fluctuations de charge considérables.

La part des énergies thermiques, qui jouent ce rôle de complément, ne peut donc pas beaucoup baisser, pour des raisons de sécurité d'approvisionnement.

Jusqu'en 2007, la production renouvelable a répondu à la croissance de la consommation. Depuis la crise économique, la consommation progresse beaucoup moins. Les énergies renouvelables viennent se substituer à l'énergie nucléaire, et seulement de façon très marginale aux énergies d'origine thermique émettrices de CO2.

Il est peu probable que ce phénomène puisse diminuer de façon importante au cours des années à venir, en l'état actuel des technologies, d'autant que l'Allemagne possède des réserves considérables de lignite, qui est un combustible bon marché, assurant une certaine indépendance, à laquelle on n'imagine guère que ce pays puisse renoncer.

Le graphique de ma planche n° 6 montre que le parc photovoltaïque et éolien doit doubler avant 2020, pour atteindre les objectifs fixés, ce qui accroîtra les phénomènes que j'ai précédemment décrits.

À l'inverse, lorsqu'il y a trop de vent et de soleil, par rapport aux besoins nationaux, cette capacité peut être absorbée, tout d'abord, en densifiant les réseaux, ce qui permet d'augmenter le nombre de clients potentiels susceptibles de consommer au moment où il y a production. Cela signifie qu'il est aussi nécessaire d'augmenter la densité des réseaux dans les pays voisins, puisque l'Allemagne ne pourra, en aucun cas, absorber l'excédent de production au pic éolien et solaire, compte tenu de son équipement prévisible. La charge de densification des réseaux incombe donc aussi aux pays voisins.

La surcapacité peut également être gérée par une gestion active de la demande, ce qui consiste à inciter les consommateurs à consommer de préférence au moment où l'électricité est produite. Cela suppose d'équiper les consommateurs de dispositifs communicants, leur permettant de savoir à quel moment l'électricité est abondante, donc éventuellement bon marché. Pour le moment, en Allemagne, ces dispositifs communicants sont réservés aux entreprises, et non aux particuliers.

La troisième piste à explorer est celle du stockage de l'électricité. Pour le moment, les techniques disponibles sont des techniques de stockage par des batteries, par des stations de pompage, ou par voie thermique (c'est-à-dire grâce à de l'eau chauffée dans un cumulus individuel ou dans un réservoir alimentant un réseau de chaleur). Ces solutions ne sont pas toutes rentables. Par exemple, le stockage par batteries n'est pas du tout rentable à l'heure actuelle. Deux autres modes de stockage sont étudiés, mais demeurent très loin de l'équilibre économique : le stockage sous forme d'hydrogène et la méthanation (production de méthane artificiel).

Pour que ces trois solutions - renforcement des réseaux, gestion active de la demande et développement du stockage - progressent, des évolutions considérables de la réglementation seront nécessaires, notamment pour rémunérer les capacités, créer un arbitrage entre le stockage sous forme individuelle et le stockage sous forme collective, et créer les conditions pour que les installations puissent concourir à l'équilibre des réseaux.

En conclusion, parmi l'ensemble des objectifs de la politique énergétique allemande, la composante relative aux énergies renouvelables a été clairement prioritaire grâce à la mise en place d'un système de rémunération extrêmement avantageux, ce qui a créé des difficultés car les réseaux ne pouvaient pas progresser à la même vitesse que les installations éoliennes et photovoltaïques. Les difficultés engendrées par ce décalage de rythme ont été répercutées sur les pays voisins, l'Allemagne leur imposant les conséquences de ses choix.

La loi du 11 juillet 2014 va infléchir les évolutions. Elle contingente la rémunération et pourrait donc ralentir très fortement le rythme de pénétration de l'électricité d'origine renouvelable. Cela permettra à l'Allemagne de disposer d'un temps supplémentaire pour développer des réponses à l'intermittence.

M. Bruno Sido

Je vous remercie et je donne la parole à Mme Mélanie Persem, qui est directrice de l'Office franco-allemand pour les énergies renouvelables, créé en 2013 à l'occasion du cinquantième anniversaire du traité de l'Elysée.

Madame, votre office est chargé de mettre en réseau les différents acteurs de la filière des énergies renouvelables en France et en Allemagne. Pourriez-vous évoquer l'évolution réglementaire des systèmes de soutien aux énergies renouvelables en Allemagne ?

Mme Mélanie Persem, directrice de l'Office franco-allemand pour les énergies renouvelables

L'évolution réglementaire des systèmes de soutien aux énergies renouvelables en Allemagne

L'Office franco-allemand pour les énergies renouvelables existe depuis 2006, bien qu'il ait changé de nom à plusieurs reprises. Il a été créé par les gouvernements français et allemand et par les entreprises de la filière afin de permettre un échange d'expériences et d'informations entre les deux pays. Il est implanté directement au sein du ministère de l'économie en Allemagne et du ministère de l'écologie en France.

Je vais vous présenter l'évolution actuellement en cours des modèles de soutien aux énergies renouvelables, mentionnée par M. Michel Cruciani dans sa conclusion.

Dans le cadre du contrat de coalition adopté fin 2013, le gouvernement allemand a défini ses objectifs de politique énergétique pour la période législative 2014-2017. Ces objectifs forment le cadre de l'importante modification de la loi sur les énergies renouvelables qui est entrée en vigueur au 1er août 2014.

Le gouvernement allemand a confirmé, fin 2013, ses objectifs ambitieux de sortie du nucléaire à l'horizon 2022. Il a aussi confirmé sa volonté de développer de manière très importante les énergies renouvelables, se fixant un objectif de 80 % d'énergies renouvelables dans la consommation électrique à l'horizon 2050, tout en encadrant de manière plus stricte ce développement, par la définition d'objectifs intermédiaires, à savoir 40 % à 45 % d'énergies renouvelables dans la consommation électrique en 2025 et 55 % à 60 % d'énergies renouvelables dans la consommation électrique en 2035.

De manière générale, le Gouvernement a, dans son contrat de coalition, souligné l'importance des centrales conventionnelles dans le bouquet électrique allemand. Celles-ci sont nécessaires à l'approvisionnement électrique du pays. Des mécanismes devront être développés avant 2017 afin de maintenir ces capacités conventionnelles sur le marché.

Dans son contrat de coalition, le gouvernement allemand a défini des éléments clefs pour la réussite de la transition énergétique allemande.

Le Gouvernement souhaite limiter les coûts. Il souligne la nécessité de considérer le développement des énergies renouvelables de manière systématique et d'assurer la viabilité du système énergétique allemand. Il met l'accent sur l'importance d'intégrer le marché de l'électricité allemand au contexte européen, ainsi que sur l'importance de l'implication du citoyen dans le développement des énergies renouvelables et la mise en oeuvre de la transition énergétique.

Le gouvernement allemand souhaite par ailleurs installer un climat de confiance pour les investisseurs. C'est la raison pour laquelle aucune mesure rétroactive n'est prévue dans le cadre des dispositions législatives entrées en vigueur au 1er août 2014. Il souligne, par ailleurs, l'importance de la flexibilisation de l'offre et de la demande.

Le gouvernement allemand souhaite accompagner les énergies renouvelables vers le marché. En 2000, lors de la mise en place de la loi sur les énergies renouvelables, celles-ci ont été, en quelque sorte, sorties du marché. En 2014, le gouvernement souhaite continuer à accompagner leur réintroduction sur ce marché.

À cette fin, une possibilité de vente directe des énergies renouvelables sur le marché a été mise en place en 2012. Cela signifie que, parallèlement aux tarifs d'achat mis en place en 2000, qui sont similaires à ceux du système français, a été mis en place un système de prime de marché qui permet aux producteurs de vendre leur électricité tout en percevant une prime qui vient s'ajouter à la rémunération issue de cette vente. Ce système, mis en place en 2012, était alors fondé sur le volontariat.

À compter du 1er août 2014, ce système est devenu obligatoire pour les installations d'une capacité supérieure à 500 kilowatts. Il sera, à partir du 1er janvier 2016, obligatoire pour toutes les installations d'une capacité supérieure à 100 kilowatts.

Pourquoi intégrer les énergies renouvelables au marché de l'électricité ?

Il s'agit de faire du producteur d'énergies renouvelables, qui devient responsable de la vente et de la distribution de son électricité, un acteur du marché. Les producteurs sont incités à fournir des prévisions de production à j-1. Ils participent au coût d'ajustement de l'offre et de la demande sur le marché. Cette évolution permet d'améliorer la précision des prévisions de production et la commandabilité de la production renouvelable, l'objectif étant de flexibiliser cette production.

Le choix du système de vente directe de l'électricité avec prime était facultatif entre 2012 et mi-2014. Chaque mois, le producteur avait la possibilité d'opter soit pour le système de tarif d'achat, soit pour le système de vente directe avec prime.

Ce système de vente directe sur le marché a très bien fonctionné. En 2013, les installations qui y ont fait appel représentaient plus de 84 % de la puissance éolienne installée en Allemagne. L'ensemble de l'éolien offshore a été commercialisé dans ce cadre. Dans le domaine du photovoltaïque, 11 % des capacités ont fait appel à ce système. De manière générale, ce sont plus de 45 % des installations renouvelables qui faisaient déjà appel à la vente directe avec prime en 2013.

L'intégration des énergies renouvelables au marché s'est donc faite en douceur. L'obligation récemment instituée par la loi ne devrait pas poser de problème aux producteurs.

Comment fonctionne le système de vente directe avec prime de marché ?

La prime de marché compense un manque à gagner. Le gain de référence est calculé sur la base d'un tarif d'achat de référence défini dans la loi sur les énergies renouvelables, auquel on ajoute une prime de gestion, prévue pour compenser les risques et les coûts administratifs liés à la vente directe de l'électricité par le producteur sur le marché EPEX3(*) Spot. Sur la base de cette valeur de référence, le montant de la prime est calculé chaque mois en fonction du prix moyen mensuel de l'électricité sur le marché EPEX Spot. Il existe des opportunités et des risques : le producteur, s'il vend son électricité à un prix inférieur au prix moyen mensuel de l'électricité à la bourse, percevra un gain inférieur au gain de référence. A l'inverse, si l'électricité est vendue à un prix supérieur au prix moyen mensuel, le producteur maximisera son profit. De manière générale, il est possible de changer à tout moment d'opérateur de vente directe. Si le producteur d'électricité était confronté, de manière exceptionnelle, à une défaillance de son opérateur de vente directe, il aurait la possibilité de demander le versement d'une somme représentant 80 % du tarif d'achat de référence.

La réglementation de l'autoconsommation a été modifiée par la loi entrée en vigueur le 1er août 2014. 10 % de l'électricité consommée en Allemagne est aujourd'hui autoconsommée. L'autoconsommation industrielle représente 95 % de l'autoconsommation totale. L'autoconsommation photovoltaïque représente 5 % de l'électricité autoconsommée.

En 2009, l'Allemagne a introduit un tarif d'achat à l'autoconsommation pour créer une valeur de l'électricité autoconsommée supérieure à la valeur de l'électricité produite et injectée sur le réseau. Avec l'arrivée de la parité réseau pour certains secteurs en 2012, le gouvernement a décidé de supprimer le tarif d'achat à l'autoconsommation, estimant qu'il existait une incitation naturelle à auto-consommer, résidant dans les prix élevés de l'électricité en Allemagne et dans une exonération de l'auto-consommateur de l'ensemble des charges et prélèvements sur le prix de l'électricité (qui correspondent à 50 % de ce prix). L'auto-consommateur ne paie pas non plus les tarifs d'utilisation du réseau, qui correspondent à 20 % du prix de l'électricité en Allemagne.

L'autoconsommation connaît une croissance importante actuellement en Allemagne, notamment dans le secteur des énergies renouvelables. L'autoconsommation du photovoltaïque devrait être multipliée par cinq entre 2012 et 2018.

Le législateur a estimé qu'il existait aujourd'hui un risque de désolidarisation de l'auto-consommateur par rapport à l'ensemble du système électrique. En effet, par exemple, l'auto-consommateur d'électricité photovoltaïque profite des investissements réalisés par le gouvernement allemand.

C'est pourquoi un système de participation de l'auto-consommateur aux taxes et prélèvements liés au développement des énergies renouvelables a été mis en place.

Les petites installations, de capacité inférieure à 10 kilowatts, continuent à être intégralement exonérées de la contribution EEG. La consommation d'énergie propre au fonctionnement des centrales continue également à être exonérée à 100 %. Les installations non raccordées au réseau continuent également à être exonérées à 100 %, tout comme les producteurs s'auto-approvisionnant intégralement et ne recevant pour leur production aucun soutien financier.

Pour les autres installations de production d'énergies renouvelables auto-consommatrices, il est prévu qu'il n'y ait qu'un paiement à hauteur de 30 % de la contribution au développement des énergies renouvelables. D'ici le 1er janvier 2017, cette contribution devrait être augmentée à 40 % de la contribution au développement des énergies renouvelables. Les industriels électro-intensifs qui auto-consomment bénéficient également d'un régime favorable. Ils contribuent à hauteur de 15 % de la contribution EEG.

Par ailleurs, depuis le 1er août 2014, il est prévu que les niveaux de soutien aux énergies renouvelables seront définis à travers des appels d'offres. Cette modification réglementaire s'inscrit dans le cadre des lignes directrices de la Commission européenne sur les aides d'État dans le domaine de l'énergie adoptées en avril 2014. À partir du 1er janvier 2017 au plus tard, l'Allemagne développera ses énergies renouvelables dans le cadre d'appels d'offres. Comme cela a été mentionné précédemment, un système d'appels d'offres pilote sera lancé l'année prochaine pour les installations photovoltaïques pour une puissance de 600 mégawatts.

Il est prévu que les appels d'offres seront ouverts aux installations développées dans d'autres pays de l'Union européenne. Il serait donc possible, à l'avenir, qu'un projet développé en France, participe aux appels d'offres allemands et soit financé dans le cadre du soutien aux énergies renouvelables en Allemagne. Il est prévu qu'au moins 5 % du volume annuel soit ouvert aux installations présentes dans d'autres pays de l'Union européenne, à des conditions définies, notamment la mise en place d'un accord international prévoyant une réciprocité. Pour que l'Allemagne ouvre ses appels d'offres aux développeurs français, il faudrait donc que la France fasse de même vis-à-vis de l'Allemagne. Il doit être également prouvé que l'électricité produite dans l'autre pays de l'Union européenne est exportée physiquement vers l'Allemagne.

Les gouvernements français et allemands ont décidé, en début d'année, de renforcer leur coopération dans le domaine des énergies renouvelables en mettant en place un groupe de travail de haut niveau. Ce groupe de travail prévoit des échanges réguliers entre ministères français et allemand en charge de la transition énergétique. La question des systèmes de soutien aux énergies renouvelables est l'une des principales questions examinées par ce groupe de travail, tout comme la question des marchés de l'électricité français et allemand.

M. Bruno Sido

Je vous remercie et je donne maintenant la parole à M. Dimitri Pescia, associé chez Agora, institut allemand de réflexion sur le tournant énergétique, après avoir occupé des fonctions à l'ambassade de France à Berlin. Vous allez nous parler des défis de la décarbonisation du système électrique allemand et de la façon dont ces défis sont perçus en Allemagne.

M. Dimitri Pescia, associé senior, Institut Agora Energiewende

Les défis à moyen terme de la décarbonisation du système électrique

J'évoquerai la décarbonisation ainsi que le coût, et la dimension européenne du tournant énergétique allemand.

Agora Energiewende est un think-tank indépendant berlinois, fondé après le consensus politique et social post-Fukushima en faveur de la transition énergétique en Allemagne. Nous réalisons des études et analyses afin de servir la transition énergétique allemande de manière indépendante. Notre ancien directeur est l'actuel secrétaire d'État en charge de l'énergie au ministère fédéral de l'économie.

J'évoquerai tout d'abord les coûts du tournant énergétique.

C'est un fait connu : les prix de l'électricité pour les ménages allemands ont augmenté significativement depuis dix ans, puisqu'ils ont doublé, ce qui résulte, en grande partie, de la hausse de la contribution au soutien des énergies renouvelables, c'est-à-dire l'équivalent en Allemagne de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) existant en France.

Toutefois, aujourd'hui, cette hausse ralentit. Il est fort probable qu'à partir de 2014-2015, le prix de l'électricité n'augmentera pas aussi significativement que dans le passé, notamment en raison d'une baisse des prix de fourniture, liée à la baisse des prix de gros.

Pourquoi l'électricité est-elle si coûteuse pour le consommateur allemand ?

Cette situation est notamment la conséquence des années dites « solaires » (2009-2012), pendant lesquelles l'Allemagne a installé la moitié des capacités photovoltaïques mondiale, soit 25 gigawatts, en quatre ans alors que les tarifs d'achat garantis étaient encore très élevés. Une course s'est produite entre le régulateur et le marché, le premier n'ayant pas été capable de fixer les tarifs au niveau des coûts de production réels, ce qui a fait naître une marge pour les producteurs photovoltaïques, au détriment des consommateurs allemands. Ceux-ci paieront 180 milliards d'euros pour les capacités photovoltaïques installées entre 2000 et 2013.

Aujourd'hui, étant donné la baisse des coûts, les consommateurs allemands ne paieraient que 60 à 80 milliards d'euros pour installer la même capacité.

L'effet d'apprentissage a été majeur, les prix des panneaux solaires ayant baissé d'environ 80 % depuis 2006.

Quant à la puissance des installations éoliennes, elle a été multipliée par quarante en vingt ans.

L'éolien terrestre et le photovoltaïque ont aujourd'hui des coûts de production (LCOE) compétitifs avec ceux des technologies fossiles pour les nouveaux investissements, comme le montre le graphique (en annexe au présent rapport), qui compare les coûts de génération de l'électricité en fonction de la technologie de production employée.

Les coûts des technologies éolienne et photovoltaïque seront amenés à baisser encore à l'avenir, comme le montre une étude à paraître d'Agora Energiewende. À l'horizon 2050, il est fort probable que le photovoltaïque atteigne des coûts de génération de l'ordre de 20 € à 45 € le mégawattheure.

L'effet d'apprentissage est donc très important pour ces deux technologies.

L'intégration des énergies renouvelables variables dans les systèmes électriques induit par ailleurs des coûts d'intégration complémentaires. Ces coûts doivent être pris en compte, mais ils ne doivent pas être surestimés car il existe de nombreuses options de flexibilité à moindre coût. Le graphique de la planche n° 14 résulte d'une modélisation que nous avons effectuée du système électrique à l'horizon 2022. Le bouquet résiduel doit s'adapter pour répondre aux fluctuations des sources renouvelables. Les options de flexibilité évoquées, notamment les réseaux et les réseaux dits intelligents permettront de mieux gérer la variabilité. Les centrales fossiles flexibles resteront présentes, notamment pour répondre à la pointe hivernale. Des mesures de gestion de la demande sont envisageables, ainsi que des mesures de limitation (curtailment) du photovoltaïque et de l'éolien, certes renchérissant le coût de ces technologies mais permettant, par ailleurs, de réduire les coûts du renforcement des réseaux de distribution. Par ailleurs, les secteurs de la chaleur, des transports et de l'électricité devraient être davantage intégrés.

En ce qui concerne le stockage, nous considérons qu'il n'est pas nécessaire de le développer massivement aujourd'hui en Allemagne.

Le stockage ne deviendrait rentable, à long terme, qu'au-delà d'un taux d'incorporation d'énergies renouvelables important (de l'ordre de 60 %). Il est donc possible de continuer à développer les énergies renouvelables sans attendre la mise en place du stockage.

En considérant l'ensemble des coûts, un système fondé sur l'éolien et le photovoltaïque pourrait n'être que 10 % à 15 % plus cher qu'un système fondé sur les énergies fossiles.

Ce résultat découle d'une étude récente de l'Agence internationale de l'énergie (AIE). Ces coûts globaux dépendent de la flexibilité de l'ensemble du système. Certains systèmes sont physiquement peu flexibles, par exemple avec le système électrique japonais, où l'énergie nucléaire représentait une part importante du bouquet énergétique avec très peu d'interconnexions. En Allemagne, en revanche, il est fort probable que l'intégration des énergies renouvelables puisse intervenir à moindre coût.

Le deuxième enjeu que je souhaite évoquer est celui de la décarbonisation.

Une hausse des émissions de CO2 a été observée depuis 2010, après la baisse liée notamment à la crise économique. Cette hausse est le véritable paradoxe de la transition énergétique. Elle n'a rien à voir avec la sortie du nucléaire. L'énergie nucléaire est remplacée par des sources renouvelables, mais le gaz est remplacé par le charbon en raison de conditions économiques très favorables à cette technologie.

Le coût du CO2 n'est pas internalisé puisque le marché EU ETS4(*) est pour ainsi dire moribond. Possédant du charbon et notamment du lignite très bon marché, l'Allemagne dispose aujourd'hui d'un mix électrique très compétitif, exporte beaucoup d'électricité, notamment vers les Pays-Bas et l'Autriche, et exporte ainsi d'une certaine manière ses émissions.

Malgré un recours accru à court terme au charbon, cette ressource fossile n'a, à long terme, aucun avenir en Allemagne.

En effet, les investissements ont été amorcés en 2007. Les centrales viennent d'être connectées au réseau. Mais, aujourd'hui, les conditions d'investissement sont très défavorables pour de nouveaux investissements, avec un prix de l'électricité sur le marché de l'ordre de 30 € le mégawattheure. Par ailleurs, la priorité accordée aux énergies renouvelables entraînera, par elle-même, une diminution de la part du bouquet résiduel.

Une politique plus volontariste est néanmoins nécessaire pour traiter cette question du charbon. Agora Energiewende appelle à un consensus en ce sens et à la mise en place d'une politique plus offensive, afin de parvenir, à court terme, à une diminution des émissions.

Enfin, je souhaiterais aborder l'enjeu de l'intégration européenne.

L'Allemagne ne constitue pas une exception en Europe, comme on le dit parfois. Les différents scénarios de la Commission européenne à l'horizon 2050 montrent tous une progression de l'éolien et du photovoltaïque. Ces sources d'énergie devraient représenter 31 % à 65 % de la production électrique de l'UE en 2050. La situation allemande, que l'on retrouve également en Espagne, au Portugal et dans d'autres États, est aujourd'hui un aperçu de ce qui se produira à moyen terme dans de nombreux autres États membres. L'enjeu de flexibilisation est donc devenu un véritable défi européen.

Or les instruments européens de politique énergétique sont aujourd'hui très fragmentés. Les mécanismes de soutien aux énergies renouvelables, ainsi que les mécanismes de garanties de la sécurité d'approvisionnement ne sont pas coordonnés. Ils sont donc plus coûteux que s'ils s'inscrivaient dans le cadre d'une vraie vision européenne. Cette situation peut par ailleurs mener à des distorsions entre les États membres. Une approche coordonnée serait beaucoup plus efficiente économiquement. Néanmoins, cette réponse coordonnée risque d'être lente. C'est pourquoi nous appelons à avancer sur le plan des initiatives régionales, notamment au niveau du Forum Pentalatéral de l'Energie5(*), susceptible d'apporter des réponses rapides et pragmatiques.

Comme cela a été dit, la transition énergétique est un processus de long terme, qui a débuté dans les années 1990. C'est un processus de transformation industrielle et sociétale complexe, dont les objectifs sont clairement définis et qui repose sur un pari technologique consistant à s'appuyer sur le photovoltaïque et l'éolien, qui en sont les piliers. Cela implique une seconde révolution technologique, celle de la flexibilisation du système électrique.

Les défis de cette transformation sont nombreux. Certains, notamment la question du coût de la production des énergies renouvelables sont sur le point d'être résolus. Une réforme globale des marchés de l'électricité est néanmoins nécessaire afin de permettre des investissements dans des moyens de production flexibles et à bas carbone.

Enfin, la transition énergétique allemande n'est pas une exception en Europe mais son ampleur est unique, ce qui peut entraîner des répercussions sur les pays voisins. Ces effets sont résolus de façon bilatérale, comme cela fut le cas avec l'implantation de déphaseurs sur la frontière germano-polonaise. Une intégration européenne accrue est souhaitable.

La question climatique est la plus complexe. Les objectifs de décarbonisation ne seront pas atteints à moyen terme. Un nouveau consensus est nécessaire sur la question du charbon.

Aujourd'hui encore, la transition énergétique bénéficie d'un soutien important au sein de la population allemande. Par nature, c'est un processus de transformation dont certains sortent gagnants et d'autres, perdants. Le grand enjeu consiste aujourd'hui à se situer du côté des gagnants.

M. Bruno Sido

Je vous remercie. Je passe maintenant la parole à M. Etienne Beeker, spécialiste des questions énergétiques à France Stratégie, nouveau nom de l'ancien centre d'analyse stratégique, placé auprès du Premier ministre.

M. Etienne Beeker, département développement durable, France Stratégie

« Energiewende » : le cavalier seul ?

Je m'exprime à titre personnel, même si mes propos s'inscrivent dans la continuité d'une note que j'ai rédigée pour France Stratégie.

Les origines de l'Energiewende ont été longuement abordées. L'une des caractéristiques de ce modèle est qu'il se veut universel. D'après l'expression de M. Klaus Töpfer, qui a présidé le comité d'éthique qui a décidé de la transition énergétique après l'accident de Fukushima - c'est, en effet, un tel comité qui a décidé de l'arrêt du nucléaire et de ses modalités techniques, et non un comité technique ou industriel - le tournant énergétique constitue une nouvelle révolution industrielle créatrice d'emplois et de richesse, fondée sur les énergies renouvelables (EnR) qui sont les « énergies de la paix ».

Le tournant énergétique permettrait l'avènement d'un modèle énergétique décentralisé, grâce aux énergies renouvelables. L'enthousiasme de la population allemande a déjà été évoqué. Il faut toutefois souligner que cet enthousiasme porte davantage sur le développement des énergies renouvelables que sur la réduction des émissions de CO2 ou sur l'accroissement de l'efficacité énergétique.

L'Energiewende a été accueillie avec circonspection dans le monde car elle repose sur un pari technique, celui de développer les technologies non matures que sont le stockage et la capture-séquestration du carbone. Ce développement a été rejeté, au moins pour ce qui est du stockage, par les Länder.

La concomitance de l'Energiewende avec la mise en service du gazoduc Nord Stream, qui relie l'Allemagne et la Russie par la mer Baltique, doit être remarquée. Ce gazoduc est le résultat d'un rapprochement, tissé de longue date, entre l'Allemagne et la Russie.

Trois grands défis sont lancés :

Le défi technique

Ce défi est relatif à l'intégration de quantités massives d'énergies renouvelables dans le réseau. Pour ce faire, l'Allemagne doit s'appuyer sur ses voisins. En ce sens, et pour reprendre une expression de M. Claude Mandil, cette révolution est « non kantienne » car c'est une révolution que l'Allemagne peut s'appliquer à elle-même mais qui ne peut pas s'appliquer aux autres pays, du moins pour le moment.

L'Energiewende a montré que l'autonomie énergétique régionale ne fonctionnait pas. Le rejet de la production nucléaire par la population allemande est en lien avec le caractère centralisé de cette production. Il témoigne d'une volonté de récupération régionale.

Le ratio puissance/énergie produite des EnR est élevé, ce qui requiert la construction de lignes électriques. La dépendance des régions est donc grande. La régulation est repassée au niveau fédéral. Une régulation européenne est évoquée.

Malgré la volonté initiale d'une décentralisation de l'énergie, on observe donc un déplacement du pouvoir de régulation vers l'échelon européen.

Les « gagnants » de la régionalisation sont la Bavière et, dans une moindre mesure, la Basse-Saxe. Les « perdants » sont les États rhénans et les Länder de l'est.

Le marché de l'énergie européen est en ruine. France Stratégie a publié un rapport, il y a six mois, qui reprend ce qui a été dit par les représentants de RWE et par M. Dimitri Pescia. L'Allemagne n'est pas entièrement responsable de l'état de délabrement du marché européen mais elle y a fortement contribué.

Le défi financier

La couverture du magazine Der Spiegel (planche n° 4) est explicite : son titre, « Luxus Strom », signifie que le courant électrique serait devenu un produit de luxe en Allemagne.

Le coût total du tournant énergétique a été estimé par M. Peter Altmaier, ancien ministre fédéral de l'environnement, à 1  000 milliards d'euros, ce qui représente un coût équivalent à celui de la Réunification allemande. Le terme « Wende » (tournant) avait d'ailleurs aussi été employé pour évoquer la Réunification.

Les prix du kilowattheure, qui ont explosé, sont devenus un enjeu politique majeur. L'industrie allemande est très inquiète du niveau de prix de l'électricité à laquelle elle a accès. Aujourd'hui, le coût de l'Energiewende est entièrement supporté par les clients domestiques et la petite industrie ainsi que les commerces. Le gouvernement allemand protège la grande industrie, qui est toutefois sous le coup d'enquêtes communautaires à répétition de la part de la Commission européenne. La population accepte de plus en plus difficilement de supporter seule le coût de l'Energiewende.

La question de la protection accordée à l'industrie allemande est aujourd'hui au coeur du problème. Elle est d'autant plus préoccupante que les États-Unis d'Amérique disposent d'un prix de l'énergie très bas, du fait du développement du gaz dit de schiste.

Le défi climatique

Le tableau que j'ai fait figurer dans ma présentation (planche n° 5) a presque deux siècles. Il montre à quel point le charbon est important dans l'histoire énergétique et industrielle allemande, ce qui a fait dire à M. Sigmar Gabriel, vice-chancelier, que l'Allemagne ne pourrait pas sortir à la fois du charbon et du nucléaire en même temps.

Le charbon allemand a deux composantes, dont le lignite, qui est un charbon de moindre qualité, quasi-inépuisable et ne servant qu'à produire de l'électricité, donc tout indiqué pour remplacer le nucléaire. L'Allemagne rouvre d'ailleurs des mines de lignite. RWE l'a récemment fait en Rhénanie. D'autres mines ont été rouvertes dans l'ancienne Prusse.

Du charbon est aussi importé, en conséquence de la révolution du gaz de schiste américain.

La diminution des émissions de CO2 ne remonte pas à 2008, comme cela a été dit par un précédent intervenant, mais à 1990. La Réunification a conduit à une remise à niveau industrielle de l'Allemagne de l'est, qui a eu pour effet de réduire les émissions de CO2 de 20 %.

M. Sigmar Gabriel, à qui Mme Angela Merkel a laissé le soin de gérer le dossier de l'Energiewende, a déclaré : « Le temps de la complexité est arrivé ».

Trois ans après les débuts du tournant énergétique, le gouvernement allemand reconnaît qu'une transformation d'une telle ampleur est plus complexe que ce qui avait été prévu au départ. Dans l'urgence, la nouvelle loi EEG 2 fixe des corridors, limite les quantités et les coûts. Toutefois, cette loi est d'ores et déjà considérée comme transitoire. Une autre loi devrait venir affiner la réglementation en 2016 ou 2017.

L'adhésion de la population reste forte mais les buts de l'Energiewende ont tendance à se diluer, au-delà de la seule question du bouquet électrique.

Une inconnue réside dans l'évolution des coûts de l'électricité, avec trois risques. Comme cela a été mentionné précédemment, le prix des panneaux solaires a baissé. Toutefois, celui de l'énergie éolienne est stable. Si les Allemands doivent développer l'éolien offshore, il est fort possible que les coûts explosent de nouveau.

Le deuxième risque est relatif à l'autoconsommation. Une autoconsommation incontrôlée correspondrait à une « évasion » de ceux qui peuvent se permettre d'avoir des panneaux solaires, qui échapperaient ainsi à la taxe EEG, faisant diminuer son assiette, ce qui provoquerait une augmentation du prix de l'électricité.

Le troisième risque est relatif aux coûts de réseau et d'équilibrage. Une étude récente a évalué les coûts prévisibles du réseau de distribution, au cours des années qui viennent. Ces coûts représenteraient entre 20 et 40 milliards d'euros. Bien qu'imputables aux réseaux, et non aux énergies renouvelables, ils sont pris en compte dans le coût total du Kwh.

En conclusion, j'ai longtemps pensé, à titre personnel, que l'Energiewende se heurterait en premier lieu à des problèmes techniques. Mais les capacités financières de l'Allemagne sont très importantes. Comme le disait un représentant du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), « avec de l'argent, les ingénieurs résolvent beaucoup de problèmes... ». En particulier, en cas de surproduction, il est possible de couper les éoliennes, voire de couper les panneaux solaires, c'est-à-dire de gérer le réseau par curtailment.

L'Energiewende est donc moins susceptible d'être freinée en raison de considérations techniques qu'en raison de considérations financières.

Cette remarque permet aussi de répondre à la question de l'exportabilité de cette transition : pour pouvoir agir comme les Allemands, il faut disposer de ressources financières très importantes.

M. Bruno Sido

Je vous remercie. C'est effectivement une solution...

La parole est maintenant à M. Christophe Schramm et à M. Corentin Sivy, experts de l'institut de réflexion Terra Nova. M. Christophe Schramm, vous avez été conseiller technique de Mme Delphine Batho, lorsqu'elle était ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Vous êtes coauteur d'une note de Terra Nova sur la transition énergétique allemande et vous allez nous parler, avec M. Corentin Sivy, de la soutenabilité de cette transition.

M. Christophe Schramm, expert du pôle énergie, Terra Nova

La transition énergétique allemande est-elle soutenable ?

Plutôt que d'évoquer à nouveau les objectifs et les mesures prises dans le cadre du tournant énergétique, qui ont déjà été largement décrits par les orateurs précédents, je souhaiterais insister sur la question de la soutenabilité, que nous avons étudiée dans une note consacrée à la transition énergétique allemande, disponible sur le site Internet de Terra Nova.

Nous examinerons la soutenabilité de la transition énergétique allemande sous quatre angles : économique, environnemental, social et politique.

Auparavant, je souhaiterais souligner que nous avons surtout parlé, jusqu'à maintenant, de la transition électrique, plutôt que de la transition énergétique. Or, au cours des années récentes, si l'Allemagne a investi environ 15 milliards d'euros par an en faveur des énergies renouvelables, elle a aussi investi 10 milliards d'euros par an en faveur de l'efficacité énergétique.

Si l'Allemagne veut atteindre ses objectifs, il faudra encore investir annuellement, jusqu'à 2020, environ trente à quarante milliards d'euros, dont « seulement » dix milliards d'euros en faveur des EnR, et vingt à trente milliards d'euros en faveur de l'efficacité énergétique et, à une moindre mesure, des réseaux. Le rapport entre les montants de ces deux catégories d'investissement va donc s'inverser. Ce sujet de l'efficacité énergétique est peut-être le plus important pour les années à venir.

Concernant la soutenabilité économique de la transition énergétique, on a beaucoup insisté sur la question de la compétitivité. Or les exportations allemandes n'ont pas souffert de la transition énergétique, au cours des années récentes, en raison du choix effectué de protéger la grande industrie et de faire payer les ménages et les petites et moyennes entreprises, ainsi que les entreprises intermédiaires non électro-intensives.

La compétitivité du prix du gaz en Europe, qui est très importante pour certains industriels, est beaucoup moins affectée par la conversion aux énergies renouvelables que par le développement du gaz de schiste américain.

La question du transfert opéré des ménages vers l'industrie, et au sein de celle-ci, des industriels non énergo-intensifs vers les industriels gros consommateurs d'énergie, est une question clef.

Un autre transfert a été effectué, de l'Allemagne vers le reste du monde. En effet, l'Allemagne a financé en grande partie la formidable accélération du progrès technologique, notamment dans le secteur photovoltaïque, dont les coûts sont aujourd'hui beaucoup plus bas au niveau mondial que ce qu'ils seraient si l'Allemagne n'avait pas procédé à des investissements massifs. Cette accélération permet à des pays en Europe et ailleurs, de bénéficier de coûts nettement moindres, dans des conditions climatiques favorables à l'efficacité de ces technologies.

S'agissant de la soutenabilité environnementale, je ne peux que souligner aussi la contradiction majeure de la transition énergétique allemande, qui résulte de l'impossibilité de sortir à la fois du nucléaire et du charbon, source historique d'énergie en Allemagne. On peut néanmoins nuancer ce constat, en se fondant sur les premiers chiffres publiés pour l'année 2014. Au cours des derniers mois, en effet, la production d'électricité à partir de charbon a baissé. Cette baisse ne devrait toutefois pas suffire - du moins à court terme - à inverser la tendance à l'augmentation des émissions de CO2 de la production électrique, ce qui affaiblit la position de l'Allemagne dans les négociations climatiques internationales.

Un autre aspect, que nous avons peu évoqué, concerne la mobilité. L'Allemagne a jusqu'à présent surtout protégé son industrie automobile, qui produit des véhicules fortement émetteurs. Toutefois, des acteurs évoluent, comme BMW qui développe des technologies électriques, ou Mercedes qui développe l'usage d'hydrogène. Ces entreprises sont dans le peloton de tête dans ces domaines, ce qui pourrait, à terme, faire évoluer le secteur automobile allemand. Celui-ci n'est toutefois pas exemplaire, pour le moment, en matière de bilan CO2.

Concernant la soutenabilité sociale, il n'y a pas eu de rejet de masse de la transition, d'une part car la hausse des prix de l'électricité influe peu sur la facture de chauffage des ménages allemands, et, d'autre part, parce que cette augmentation a été en partie compensée par un accroissement de l'efficacité énergétique.

Néanmoins, la précarité énergétique connaît une augmentation. Sur la période 2008-2011, la part des ménages consacrant plus de 10 % de leur budget aux dépenses énergétiques est passée de 13,8 % à 17 %.

La transition est toutefois un formidable projet de transformation économique et sociale. Près de 50 % de la capacité en énergies renouvelables installée l'a été par des particuliers et par des agriculteurs. C'est ce qui fait dire à certains que les grands énergéticiens sont les perdants de ce mouvement.

Par ailleurs, la transition a permis d'importantes innovations, par exemple dans le domaine du financement tant des énergies renouvelables que de l'efficacité énergétique. Ces innovations ont modifié le rapport de la population aux questions énergétiques en général.

Enfin, s'agissant de la soutenabilité politique, nous pensons que le tournant engagé est irréversible. Il n'y a aucune raison de penser que l'Allemagne pourrait procéder à un revirement, malgré les difficultés qu'elle rencontre. Certes, elle est entrée dans une « zone de turbulence », c'est-à-dire dans une phase de complexité. Cette complexité est liée à la question de la répartition des coûts entre ménages et industrie, à celle des émissions de CO2, et à la nécessité de développer les réseaux.

Aujourd'hui, seul le parti populiste Alternative für Deutschland a conservé un discours pro-nucléaire.

En conclusion, l'Allemagne ne peut pas réaliser sa transition énergétique seule. Elle a besoin de ses partenaires européens. Les effets positifs comme négatifs de la transition sont trop importants. C'est pourquoi l'idée d'une union énergétique nous paraît essentielle.

Nous avons effectué différentes propositions dans le sens d'une coopération accrue entre l'Allemagne et la France, susceptible de préfigurer une coopération plus large au niveau européen, que ce soit dans le domaine de la prospective des systèmes énergétiques, de la recherche et développement, de la coopération entre les agences de l'énergie, de la politique de rénovation énergétique ou, enfin, de l'organisation du marché des émissions de CO2.

Nous plaidons, enfin, pour l'instauration d'un prix-plancher du CO2, susceptible de constituer une réponse au développement de la production électrique à partir de charbon.

M. Corentin Sivy, expert du pôle énergie, Terra Nova

Je souhaiterais évoquer l'aspect bancaire du tournant énergétique allemand.

L'Allemagne dispose d'une véritable arme à l'exportation, la banque publique KfW6(*), banque qui a servi à accueillir le plan Marshall, puis à financer la Réunification.

Aujourd'hui, l'activité de cette banque est entièrement consacrée à la transition énergétique. Elle permet de financer de nombreux projets en empruntant à des taux extrêmement bas auprès de la Banque centrale européenne (BCE) et en prêtant à des taux très bas aux ménages et aux entreprises.

Cette banque permet aussi de travailler à l'étranger. Avec la KfW, une entreprise peut contracter des emprunts à des taux très bas dans n'importe quel pays du monde, à partir du moment où elle possède un établissement situé en Allemagne. Les grandes entreprises industrielles allemandes utilisent cette arme pour se positionner avec des taux bancaires inférieurs à ceux pratiqués partout ailleurs dans le monde, ce qui leur permet de remporter des marchés et de placer leurs produits industriels.

Les financements de la KfW représentent plusieurs dizaines de milliards d'euros par an.

En France, la Banque publique d'investissement (BPI) ne joue pas ce rôle, car son bilan entre dans la dette au sens maastrichtien.

Pour l'Allemagne, la KfW constitue une vraie arme à l'export et lui permet d'avoir un secteur industriel florissant.

Enfin, je terminerai en soulignant que la situation française est très différente de la situation allemande. Notre niveau d'ensoleillement est bien plus élevé que celui de l'Allemagne. Notre niveau de vent est aussi supérieur. Nous disposons de trois régimes de vent, contre un seul pour l'Allemagne. Nous possédons davantage de côtes, une surface agricole et une forêt bien plus vaste, une population moins nombreuse, des départements et territoires d'outre-mer et des secteurs industriel, bancaire et de recherche solides. Enfin, nous bénéficions du fait que les Allemands ont payé une grande partie de la facture de la transition énergétique, ce qui a permis de réduire les coûts de la plupart des technologies.

M. Bruno Sido

Je vous remercie pour ce souffle d'optimisme, et je donne la parole à M. Jean-Claude Perraudin, conseiller à l'énergie atomique et aux énergies alternatives à l'Ambassade de France à Berlin, qui va évoquer l'importance de l'innovation technologique dans la programmation des stratégies énergétiques.

Ce thème est cher à l'Office ; nous l'avions abordé, avec M. Jean-Yves Le Déaut, Premier vice-président, dans notre rapport de synthèse sur la transition énergétique, publié il y a un an, que j'ai évoqué en introduction.

M. Jean-Claude Perraudin, conseiller à l'énergie atomique et aux énergies alternatives à l'Ambassade de France à Berlin, CEA

Retour d'expérience de l'Energiewende : l'importance de l'innovation technologique dans la programmation des stratégies énergétiques futures

La France a entamé une transition énergétique dans un contexte économique qui doit inciter à éviter de prendre tout risque insupportable. Il faut donc tirer tous les enseignements de l'expérience débutée en Allemagne dans les années 2000, puis accélérée en 2011 après l'accident de Fukushima.

Le bilan de l'expérience allemande est très contrasté, avec une multitude d'aspects, certains positifs et d'autres négatifs.

Nous avons beaucoup parlé d'avenir, mais peu de bilan. Où l'Allemagne en est-elle aujourd'hui ? La réponse à cette question nous donnera des indications sur les orientations à assigner à la recherche technologique.

Nous nous demandons souvent, en France, si l'Energiewende sera un succès ou un échec. Il n'est pas possible de répondre à cette question sans définir les critères d'un bilan.

Les marqueurs de succès de l'Energiewende sont relativement faciles à établir, dans la mesure où le gouvernement allemand les a lui-même annoncés.

Il s'agit, tout d'abord, de la disparition totale de la nécessité de faire appel à l'énergie nucléaire. L'Energiewende ne peut pas être dissociée de la question nucléaire. En effet, d'une part, l'agenda de fermeture des centrales aura un impact direct sur l'approvisionnement en électricité. D'autre part, la gestion de l'après-nucléaire, notamment les questions des déchets et des démantèlements auront un impact financier majeur sur l'économie du pays. On ne peut donc pas dire que l'Energiewende a éliminé la problématique du nucléaire en Allemagne.

Un autre marqueur de succès serait de parvenir à assurer presque exclusivement par des énergies renouvelables la sécurité d'approvisionnement en énergie, en temps et en lieux voulus.

La réalisation des objectifs annoncés en matière climatique et environnementale constitue un autre indicateur de succès.

Enfin, obtenir la baisse des prix de l'électricité serait aussi le signe d'un succès.

Pour évaluer les perspectives dans le domaine de l'innovation technologique, il est intéressant de définir aussi les critères d'un échec potentiel. En effet, c'est au vu des résultats fondés sur ces critères que l'on pourra réellement agir.

Le premier critère d'échec résiderait dans l'obligation de faire massivement appel au charbon et notamment au lignite, avec pour conséquence une augmentation importante et durable des émissions de CO2.

L'occurrence de blackouts électriques, qui constituent une crainte majeure, serait un deuxième signe d'échec. Des microcoupures seraient également très préjudiciables aux industriels, car elles viendraient dégrader leur outil de production. Récemment, un constructeur automobile m'a fait part de cette préoccupation.

Des délocalisations ou faillites d'entreprises témoigneraient également d'un échec.

Le Gouvernement est sensible à ces questions et pour y répondre a mis en application la loi EEG 2.0. . Elle va dans le bon sens mais ses mesures sont essentiellement d'ordre financier. Une loi EEG 3 devrait être adoptée en 2016-2017, afin de traiter tous les sujets omis par la loi de 2014, notamment les marchés de capacité, la rémunération du traitement de l'intermittence, le développement des lignes à haute tension, le statut du stockage.

Les réponses législatives et réglementaires ne seront toutefois pas suffisantes pour faire face aux difficultés.

À terme, les véritables solutions sont d'ordre technologique.

Les sauts technologiques à réaliser sont les mêmes, que ce soit en France ou en Allemagne. Les deux pays peuvent donc se retrouver dans le domaine scientifique. Nous savons tous que les bouquets énergétiques envisagés pour nos deux pays ne sont pas les mêmes, mais nous nous retrouvons sur l'absolue nécessité de progresser rapidement et de façon importante dans les trois domaines de la chaîne énergétique.

Le premier de ces domaines est relatif à la production d'énergie. Des progrès techniques sont encore possibles en matière de solaire photovoltaïque et de carburants de deuxième et troisième génération. Les progrès potentiels sont probablement moindres dans les domaines de l'éolien et de la biomasse.

Le deuxième secteur énergétique sur lequel doit porter la recherche est celui de la gestion de l'énergie. Le stockage (batteries, hydrogène) n'est aujourd'hui pas rentable mais, à terme, c'est une solution à l'intermittence des énergies renouvelables. L'arrivée sur les réseaux de sources de plus en plus multiples et dispersées, ne présentant pas de garantie de disponibilité, doit être une autre préoccupation pour la recherche, de même que le développement des piles à combustible, qui doivent permettre de restituer sous forme électrique cette énergie stockée.

Le dernier maillon de la chaîne énergétique dont l'étude doit être approfondie est celui de l'adaptation de la demande : efficacité énergétique, synergie habitat-transport, électro-mobilité, matériaux énergétiques.

La France et l'Allemagne disposent depuis très longtemps de compétences poussées dans la plupart de ces domaines. Les deux pays ont décidé de renforcer leur coopération sur plusieurs aspects au début de l'année 2013. L'objectif est de partager les compétences et d'ouvrir de nouveaux champs de recherche pour accélérer l'acquisition des connaissances indispensables. Des pistes très prometteuses ont déjà été identifiées et suscitent beaucoup d'attentes.

Les instituts de recherche français et allemands coopèrent depuis de nombreuses années en la matière. Le CEA est un des acteurs de cette coopération. Ses actions ont pris plusieurs formes : accords-cadres avec les instituts de recherche, collaborations thématiques, réponses concertées aux appels d'offres de la Commission européenne, ce qui a permis d'obtenir de bons résultats et de mettre en place un management optimisé des projets.

Enfin, un sommet annuel franco-allemand, qui se déroule alternativement à Paris et à Berlin, a été mis en place à l'initiative conjointe de l'administrateur général du CEA et du président de l'association Helmholtz. Ce sommet rassemble les plus hauts responsables de la recherche des deux pays.

En conclusion, l'Energiewende connaît des difficultés importantes, susceptibles de remettre en cause son issue. Les solutions pour faire face à ces difficultés seront, en tout état de cause, très coûteuses, quelle que soit cette issue.

L'ampleur des conséquences d'une transition énergétique impose une planification à long terme. La précipitation et le manque de préparation iraient inéluctablement à l'encontre de ses objectifs. Un signe d'échec patent pour nous serait l'obligation d'un recours massif et durable à des combustibles fossiles importés ou à des sources locales fortement polluantes.

Il est acquis que l'innovation sera un contributeur majeur aux stratégies énergétiques futures. Il faut en permanence identifier et approfondir les secteurs pour lesquels des sauts technologiques seront déterminants, notamment dans les domaines du stockage de l'énergie, de l'efficacité énergétique, des réseaux intelligents, de la mobilité et de l'habitat.

Un intérêt partagé par la France et l'Allemagne conduit naturellement à exploiter les complémentarités de leurs secteurs de recherche respectifs. Ce rapprochement est l'une des clefs d'une évolution réussie vers les bouquets énergétiques que chaque pays choisira pour son avenir.

M. Bruno Sido

Je vous remercie. Pour terminer ce tour de table, nous allons entendre Mme Célia Gautier, chargée de mission au Réseau Action Climat France.

Madame, vous allez tout d'abord analyser ce que vous jugez être des idées reçues ou des mythes, concernant la transition énergétique en Allemagne.

Par ailleurs, un récent rapport publié par deux organisations de protection de l'environnement (WWF et Climate Action Network) a dénoncé l'utilisation intensive du charbon dans l'Union européenne, notamment en Allemagne. Ce rapport est intitulé « Europe's dirty thirty », ce qui a été traduit dans la presse par : « Les trente crasseuses ». L'Allemagne a-t-elle davantage recours au charbon depuis qu'elle a décidé de sortir du nucléaire ?

Mme Célia Gautier, responsable des politiques européennes, Réseau Action Climat France (RAC-F)

Les idées reçues sur l'Energiewende

Je m'appuierai, en effet, sur ces deux publications d'organisations non gouvernementales (ONG). Je représente un réseau d'ONG ; plus particulièrement, notre réseau européen regroupe environ 150 ONG. Ces ONG ont publié, notamment avec les ONG allemandes, un rapport sur les trente plus grandes centrales au charbon en Europe, dont neuf se situent en Allemagne.

Par ailleurs, le RAC-F a publié une plaquette expliquant, à l'intention du grand public, la réalité de la transition énergétique en Allemagne. Dans le débat public et dans la presse, on entend beaucoup de choses erronées et d'idées reçues. Dans le cadre de la discussion sur la transition énergétique française, il nous paraît pertinent de travailler auprès des médias, de l'opinion publique et des élus, pour que la transition énergétique allemande soit mieux comprise, que le gouvernement et l'opinion publique allemands comprennent mieux la transition énergétique française et qu'un dialogue s'opère.

Dans le cadre du débat français, il est, certes, important de comprendre les paradoxes et les limites de la transition mais il est aussi important d'en comprendre les bénéfices.

La transition énergétique allemande constitue, dans ce pays, un vrai projet de société complet, concernant non seulement la sortie du nucléaire et l'augmentation de la part des énergies renouvelables mais aussi une politique industrielle, d'économies d'énergie, de création d'emplois, une politique sociale etc.

Cette perspective globale a suscité l'adhésion de la société civile, ce qui n'est pas le cas encore en France, où l'on a du mal à avoir une telle perception de la transition énergétique qui, pourtant, permettrait l'adhésion des citoyens.

S'agissant du développement des énergies renouvelables en Allemagne, il en est résulté des bénéfices importants en termes de réduction de la facture des importations d'énergie fossiles (5 milliards d'euros économisés depuis le début du processus).

Comme cela a déjà été dit, en misant sur certaines énergies renouvelables, l'Allemagne a fait baisser leur coût et développé des compétences très importantes sur des marchés en pleine croissance au niveau mondial.

Certes, la production des installations photovoltaïques provient massivement des pays émergents, notamment la Chine, mais l'Allemagne possède une part de marché importante concernant les panneaux et les machines-outils servant à fabriquer ces panneaux. Ces machines-outils sont exportées vers la Chine pour la fabrication des panneaux. Quatre cinquième de la valeur ajoutée de l'installation des panneaux photovoltaïques reste sur le territoire allemand puisque ces panneaux requièrent installation, maintenance etc. Ces différentes phases correspondent à de la richesse restant sur le territoire allemand ou européen. La part de l'importation du panneau dans la valeur ajoutée est assez limitée.

Le tournant énergétique est un projet politique, citoyen et sociétal. 400 000 emplois ont été créés dans les EnR à ce jour en Allemagne, 848 000 dans l'efficacité énergétique, avec une croissance de 15 % entre 2011 et 2013. En comparaison, d'après un rapport d'Areva, la filière électronucléaire emploie 125 000 personnes en France. La différence est donc massive. Comme l'ont souligné les représentants de Terra Nova, les investisseurs citoyens dans les énergies renouvelables représentent 50 % des investisseurs, ce qui favorise l'acceptabilité sociale de ces technologies. C'est un aspect que nous souhaiterions voir développer en France.

Sur la question des prix, il est nécessaire de prendre en considération non seulement les prix de l'électricité mais aussi la facture énergétique globale.

En Allemagne, les prix du kilowattheure électrique ont très fortement augmenté. Ils sont bien supérieurs à ceux que nous connaissons en France, en conséquence du choix politique effectué par le gouvernement allemand de faire peser majoritairement la contribution destinée aux énergies renouvelables sur les petits consommateurs domestiques et sur les PME. Ce choix politique est discutable en termes d'équité et de durabilité. Agora Energiewende a publié un rapport établissant que l'on pourrait baisser de 20 % la charge qui pèse sur les petits consommateurs et la faire porter sur les consommateurs commerciaux. Cette question devra être traitée car la précarité énergétique en Allemagne a très fortement augmenté. Elle concerne aujourd'hui sept millions de ménages, ce qui est à peu près équivalent à la situation française.

Par ailleurs, les industriels électro-intensifs n'ont pas répercuté la baisse des prix de gros sur les petits consommateurs. Aujourd'hui pourtant, les prix de gros en Allemagne sont inférieurs à ceux de la France. Cet aspect est souvent omis dans les médias.

Encore une fois, au-delà du prix de l'électricité, c'est la facture énergétique dans son ensemble qui doit être considérée. La transition n'est pas qu'électrique mais énergétique. Or, la facture énergétique représente une part similaire de la consommation totale des ménages français et allemand. En 2010, l'énergie représentait 4,74 % de la consommation des ménages allemands contre 5,33% de la consommation des ménages français. Les ménages allemands sont plus efficaces dans leur consommation d'électricité spécifique, car leurs équipements sont plus efficaces, leurs logements sont mieux isolés et ils ne se chauffent pas à l'électricité mais plutôt au gaz.

Le gaz a connu un doublement récent de son prix au niveau européen, sans lien avec la transition énergétique, mais ce prix a moins augmenté en Allemagne que dans le reste des pays européens, ce qui équilibre la facture.

Le volet « efficacité énergétique » de l'Energiewende  est, certes, insuffisant mais néanmoins considérable puisque la banque publique KfW a investi plus de huit milliards d'euros entre 2010 et 2012, avec 1,2 milliard d'euros provenant de l'État pour la rénovation en profondeur de 100 000 à 150 000 logements par an, ce qui est sans commune mesure avec les résultats français, notamment les 14 000 labellisations « bâtiment basse consommation énergétique rénovation » (BBC rénovation) attribuées en France en quatre ans, qui concernent à 95 % le logement social.

À plus long terme, les investissements dans les EnR sont un moyen certain de faire, demain, des économies. L'Allemagne a payé cher pour cela, puisqu'elle a fait baisser le coût de ces énergies. Toutefois, cet investissement est intéressant sur le long terme puisque le prix des énergies augmentera probablement demain, notamment par le biais de la tarification souhaitable du carbone.

S'agissant de la question du charbon, traitée dans un rapport récent disponible sur les sites Internet du WWF, du Climate Action Network Europe et du RAC-F, elle est effectivement paradoxale. Cette question est évoquée dans la presse sous l'angle d'une remise en question par l'Allemagne de ses objectifs climatiques. La hausse de la consommation de charbon est perçue comme la conséquence directe de la sortie du nucléaire. Cette vision est erronée. Les énergies renouvelables ont plus que compensé la sortie du nucléaire. En revanche, l'utilisation des capacités existantes de charbon s'est accrue (+9 % entre 2010 et 2013). De nouvelles centrales ont été construites, notamment par RWE, mais d'autres ont été fermées. Ce qui est en cause, c'est plutôt une utilisation accrue des capacités existantes qu'une augmentation de ces capacités.

L'utilisation accrue des centrales au charbon est un phénomène européen, qui ne concerne pas que l'Allemagne, même si cet effet est important en Allemagne car le charbon y occupait déjà une part importante du bouquet électrique.

Les médias évoquent souvent une renaissance du charbon en Europe. Ce constat doit être relativisé. En effet, alors qu'une vague de 112 nouveaux projets d'installations utilisant le charbon avait été annoncée, 67 % de ces projets ont été annulés et seulement trois ont été construits. On est donc loin d'un retour massif du charbon en Europe.

Ce n'est pas la sortie du nucléaire qui a accru l'utilisation du charbon en Allemagne mais l'effet conjugué de deux facteurs :

- la baisse du prix du charbon, de 40 % entre 2011 et 2013, alors même que le prix du gaz doublait en Europe, en lien avec le développement du gaz de schiste et la baisse de la consommation de charbon aux États-Unis d'Amérique et en Chine, ainsi que l'augmentation de la production de charbon au niveau mondial ;

- la quasi inexistence d'un prix du CO2 sur le marché du carbone européen : un rapport de l'Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI) sortira prochainement sur ce point. Pour substituer du gaz au charbon, il faudrait que la tonne de CO2 atteigne un prix de 40 €/la tonne sur le marché du carbone. On en est très loin et pour encore longtemps, probablement jusqu'en 2030. Il serait illusoire d'espérer sortir du charbon avant 2030, uniquement grâce au marché carbone européen (EU ETS7(*)). Nous aurons besoin, tant en Allemagne qu'en Europe, d'une politique complémentaire à l'EU ETS.

Les ONG reconnaissent que la question du charbon en Allemagne constitue un vrai problème de long terme. À court terme, la tendance se stabilise. Toutefois, la diminution de la part du lignite nécessitera des efforts conséquents du gouvernement allemand.

Des politiques ciblées devront être mises en place :

- Réformer le plus rapidement possible le marché du carbone européen en profondeur pour éliminer définitivement le surplus historique de quotas sur le marché. Aujourd'hui, 2,2 milliards de tonnes de CO2 ne trouvent pas preneurs. La moitié de ces quotas en surplus ne sont pas dus à la crise mais à l'introduction de crédits de compensation internationaux. À partir de 2021, la compensation devra être interdite. L'Allemagne pousse, au niveau européen, pour une réforme du marché du carbone tandis que la France est beaucoup plus frileuse. S'agissant de ce marché, il faut, par ailleurs, accélérer la réduction du plafond de quotas, pour faire monter le prix du CO2 et atteindre nos objectifs pour 2050.

- Des objectifs pour 2030 doivent être rapidement fixés, s'agissant des énergies renouvelables, de l'efficacité énergétique et de la réduction des émissions au niveau européen. Un conseil européen sera consacré à ces sujets en octobre 2014. Plus ces objectifs seront ambitieux, plus on pourra envisager une sortie du charbon en Allemagne.

- Pour éliminer le charbon en Allemagne et en Europe, il est nécessaire d'introduire une norme de performance en termes d'émissions de CO2 du secteur électrique, qui s'appliquerait tant aux centrales nouvelles qu'aux centrales existantes.

- La législation européenne sur la pollution de l'air et sur les émissions industrielles doit être renforcée.

Toutes nos recommandations figurent dans le rapport précité.

En conclusion, l'Allemagne doit s'atteler à faire diminuer les émissions causées par l'utilisation du charbon et à celles provenant des secteurs diffus (transport, bâtiment, industrie) pour espérer respecter ses objectifs. Dans le secteur des transports, notamment automobiles, aucune réduction des émissions n'a été observée, de même que, depuis quatre ans, dans l'industrie. Nous appelons donc le gouvernement allemand à prendre des mesures complémentaires tendant à réduire les émissions de CO2.

M. Bruno Sido

Je vous remercie. L'Allemagne a décidé de fermer ses centrales nucléaires. Qui paie cette fermeture ?

M. Graham Weale

Vous posez une question très sensible qui doit être résolue dans le cadre de procédures légales, qui sont en cours. Si une société privée doit fermer une installation, cela entraîne une perte de valeur préjudiciable. Je ne suis pas en position de juger les résultats possibles de ces procédures qui seront très longues.

Cette fermeture constitue une perte pour le pays entier. En effet, nous possédions un actif que nous n'utilisons plus. Mais c'est une question avant tout politique. Comme je l'ai dit tout à l'heure, en mars 2011, l'énergie nucléaire a perdu soudainement et complètement le consentement de la population allemande. Dans ces conditions, il n'était pas possible de continuer à faire fonctionner les centrales.

Comme il était impossible de les fermer immédiatement, le Gouvernement a décidé de les fermer au cours d'une période de dix ans.

D'un point de vue économique, cette décision constitue évidemment une perte.

M. Bruno Sido

Avant de passer à la seconde table ronde, je m'adresse à nouveau aux grands témoins de cette première table ronde : avez-vous des observations ou des questions à formuler ?

M. Graham Weale

Nous nous étions préparés à des critiques de ce qui se passe en Allemagne, concernant notamment le prix du tournant énergétique, l'utilisation du charbon...

La transition a déjà montré qu'il était possible d'avancer concernant notamment la réduction des coûts et l'intégration des énergies renouvelables, bien que cette question demeure problématique.

L'Allemagne est un laboratoire. Elle ne peut espérer réaliser simultanément tous les objectifs qu'elle poursuit. Elle a déjà atteint une grande partie de ses buts. Demeure la question des émissions de CO2, ainsi que deux autres aspects que nous avons peu évoqués, relatifs aux instruments européens.

Les instruments européens que sont, d'une part, le marché de l'électricité et, d'autre part, l'EU ETS, sont très importants pour garantir :

- que le prix de l'électricité est aussi bas que possible ;

- et, qu'une diminution de l'utilisation du charbon sera observée avant 2020.

Nous devons mettre l'accent sur ces instruments sans attendre que chaque pays réduise individuellement ses émissions. Il faut veiller aux objectifs poursuivis aux niveaux européen et mondial et se demander si ce que nous faisons y contribue efficacement. L'Allemagne y a contribué de façon très importante. S'agissant d'un laboratoire, des leçons restent à tirer. Mais des progrès importants ont été accomplis.


* 1 Bundesverband der Energie - und Wasserwirtschaft (fédération des industries de l'énergie et de l'eau).

* 2 Erneuerbare Energien Gesetz (loi sur les énergies renouvelables de 2000, dont la dernière modification est entrée en vigueur le 1er août 2014).

* 3 European power exchange (EPEX).

* 4 Système communautaire d'échange de quotas d'émission (European Union Emission Trading System).

* 5 Le Forum Pentalatéral de l'Énergie a été créé en 2005 par les Ministres de l'Énergie du Benelux, de l'Allemagne et de la France.

* 6 Kreditanstalt für Wiederaufbau (établissement de crédit pour la reconstruction).

* 7 Système communautaire d'échange de quotas d'émission (European Union Emission Trading System).