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Les relations avec la Russie : comment sortir de l'impasse ?

7 octobre 2015 : Les relations avec la Russie : comment sortir de l'impasse ? ( rapport d'information )

B. LE SENTIMENT D'HUMILIATION DE LA RUSSIE ET LA CRAINTE DU REFOULEMENT

Pour la Russie, la crise actuelle et la dégradation des relations entre la Russie et l'Occident tirerait son origine de l'humiliation qu'elle a subie dans les années 90 et de ce qu'elle perçoit comme une volonté d'abaissement et de refoulement, mise en oeuvre, sous l'impulsion des Etats-Unis, dans le cadre de l'OTAN mais aussi dans celui de l'Union européenne.

1. L'expérience douloureuse des années 1990

La Russie retire des années 1990 un fort sentiment d'humiliation, lié à ce qu'elle a perçu comme le triomphalisme des pays occidentaux au moment de la dislocation de l'URSS, que ces derniers ont considérée - à tort aux yeux des Russes- comme découlant de la victoire de leur système économique et social sur le sien.

Evoquant ce sentiment d'humiliation de la Russie25(*), M. Andreï Gratchev, ancien conseiller de Mikhaïl Gorbatchev, relève qu'alors que l'URSS avait fait elle-même la démarche de « sortir de la ligne de séparation, d'abandonner le Rideau de fer (...) la Russie n'a jamais été accueillie, récompensée par l'Europe. Au contraire, elle a été traitée comme suspecte. Donc même la Russie post-communiste, en partie anti-communiste, n'est pas devenue, malgré ses espérances, un partenaire égal et une partie intégrante de la nouvelle Maison commune européenne dont parlait Gorbatchev ».

(...)

« L'autre erreur stratégique majeure commise par l'Occident a été de considérer qu'avec l'éclatement de l'Union soviétique et l'effondrement du projet communiste, c'est la Russie entière, comme entité réelle, géographique, qui disparaissait de la scène internationale. L'Occident s'est comporté comme s'il pouvait agir en solo. Sans se préoccuper de Moscou, de son inévitable retour après une quinzaine d'année de tunnel de la transition ».

D'autre part, est fortement ancrée dans la société russe l'idée que l'Occident aurait cherché à abuser de la faiblesse de la Russie dans cette décennie 90, alors qu'elle était en proie à d'importantes difficultés politiques, économiques et sociales et livrée aux excès d'une politique ultralibérale inspirée, selon elle, directement par les Etats-Unis. Il en résulte un ressentiment diffus que le pouvoir mobilise et qui contribue à nourrir le sentiment anti-occidental et le nationalisme actuel26(*).

2. L'élargissement de l'OTAN

Depuis la dislocation de l'URSS, la question de l'élargissement de l'OTAN a été à l'origine de tensions avec la Russie.

Il faut noter, à cet égard, que si la fin de la guerre froide a entraîné la dissolution en 1991 du Pacte de Varsovie, tel n'a pas été le cas de l'OTAN, qui est restée, aux yeux de la Russie, une organisation militaire principalement dirigée contre elle.

De fait, après avoir évoqué l'idée, dans l'immédiat après-guerre froide, de rejoindre l'Alliance atlantique, la Russie a eu pour préoccupation constante d'obtenir de celle-ci l'engagement qu'elle ne s'étende pas à l'est. Selon les Russes, une promesse en ce sens - dont nulle trace écrite n'a toutefois été retrouvée - aurait été faite par les responsables politiques des pays de l'OTAN au moment de la réunification allemande. Cette question aurait aussi été débattue lors de la préparation de l'Acte fondateur OTAN-Russie signé en 1997.

La Russie a pourtant dû se résigner à un premier élargissement de l'OTAN à des pays d'Europe orientale (Pologne, République Tchèque, Hongrie) en 1999 puis à un deuxième (Slovaquie, Slovénie, Bulgarie Roumanie, Etats Baltes) en 2004. Celui-ci place l'OTAN pour la première fois directement à ses frontières, faisant disparaître le « glacis » qui l'en séparait jusqu'à présent. Il faut, à cet égard, garder à l'esprit que la Russie conserve une approche territoriale de sa sécurité, expliquant qu'elle ressente comme une menace ce qu'elle appelle « l'avancée de l'OTAN vers ses frontières ».

Les révolutions de couleur qui éclatent dans les pays ex-soviétiques en 2003-2005 reçoivent un certain soutien des pays occidentaux et notamment des Etats-Unis, ce qui achève de convaincre la Russie d'un plan occidental dirigé contre elle.

Exposé par le politologue Zbigniew Brzezinski dans Le Grand échiquier, ouvrage publié en 1997, qui a beaucoup marqué les responsables politiques russes, ce plan s'inspirerait de la stratégie de roll-back (« refoulement »), élaboré dans les années 1950 par le secrétaire d'Etat américain John Foster Dulles, pour repousser le communisme et non plus seulement contenir sa progression comme le prônait la politique d'endiguement ou containment dans l'immédiat après-guerre. Il impliquerait l'encerclement de la Russie par des régimes acquis aux Etats-Unis et le maintien de celle-ci dans un état de faiblesse l'empêchant de redevenir une puissance.

Dans ce contexte, la proposition faite par les Etats-Unis à l'occasion du sommet de l'OTAN de Bucarest d'avril 2008, d'offrir une perspective d'adhésion à la Géorgie et à l'Ukraine constitue pour la Russie un point de rupture, qu'il faut lier directement à la guerre russo-géorgienne de l'été 2008, par laquelle la Russie veut mettre un coup d'arrêt définitif à l'expansionnisme otanien.

Cette question de l'avancée de l'OTAN n'a cessé de revenir dans les échanges que vos rapporteurs ont eus lors de leurs entretiens en Russie.

A ce différend s'est ajouté le caractère non légitime, aux yeux de la Russie, des interventions militaires conduites unilatéralement par l'Alliance atlantique, notamment celle menée en 1999 au Kosovo en court-circuitant le Conseil de sécurité des Nations unies alors que la Russie avait fait part de son intention d'opposer son veto à toute nouvelle résolution autorisant le recours à la force contre la Serbie. Cet épisode a été particulièrement mal ressenti par la Russie, qui l'a vécu comme une négation de son existence au sein de la communauté internationale.

Sans adhérer à l'hypothèse d'un plan déterminé destiné à encercler la Russie et à accroître la zone d'influence euro-atlantiste à son détriment, il importe de souligner que c'est la perception que les Russes ont eue de ce mouvement.

L'empressement mis par les anciens partenaires de la Russie à rejoindre les structures euro-atlantiques avec l'idée, découlant de leur expérience historique, de se protéger d'une menace russe, n'a pu qu'accentuer cette perception négative.

Il convient de souligner que dans la dernière version de la doctrine militaire russe adoptée fin 2014, l'OTAN est confirmée comme le premier « danger militaire extérieur » de la Russie.

3. Le partenariat oriental

La « progression » de l'Union européenne vers l'est, d'abord par ses élargissements successifs, puis à travers la politique européenne de voisinage, est venue renforcer ce sentiment de la Russie de subir un refoulement.

De l'avis de plusieurs personnalités auditionnées par vos rapporteurs, le Partenariat oriental s'est révélé rétrospectivement d'une très grande maladresse vis-à-vis de la Russie et a fortement contribué à la dégradation de ses relations avec l'Union européenne.

Le Partenariat oriental

Lancé lors du sommet de Prague du 7 mai 2009, à l'initiative de la Pologne et de la Suède, le Partenariat oriental vise à relancer la politique de voisinage sur le flanc est de l'Europe, à l'instar de l'Union pour la Méditerranée en direction des pays du sud de l'Europe.

Cette politique, qui concerne six pays de l'ex-URSS- Arménie, Azerbaïdjan, Biélorussie, Géorgie, Moldavie et Ukraine - vise à approfondir les liens tissés entre l'Union européenne et ses voisins dans le cadre des accords de partenariat et de coopération signés avec eux dans les années 1990.

Elle tend à la signature d'accords d'association, destinés à visant à renforcer le dialogue politique et à promouvoir une intégration économique grâce à une libéralisation des échanges et la reprise par les Etats partenaires de la réglementation communautaire.

Le volet politique de cette initiative a été précisé en 2011, à l'occasion du sommet de Varsovie. L'accent a alors été mis sur le concept de « démocratie profonde et durable », sept critères étant énoncés : élections, liberté des médias, droits d'association et de rassemblement, droits de l'Homme et non-discrimination, indépendance de la justice, qualité de l'administration publique, niveau de corruption et responsabilité politique.

Cette politique ne préjuge pas de l'adhésion des pays concernés à l'Union européenne. Ainsi, selon la déclaration fondatrice du Partenariat oriental adoptée lors du sommet de Prague, le 7 mai 2009, celui-ci « sera développé sans préjudice des aspirations exprimées par les différents pays partenaires en ce qui concernant leur future relation avec l'Union européenne ».

Deux accords d'association avec la Géorgie et la Moldavie ont été signés le 27 juin 2014 en marge du Conseil européen et ratifiés par ces Etats en juillet 2014 et sont entrés en vigueur à titre provisoire le 1er septembre 2014, dans l'attente de leur ratification, encore en cours, par les 28 Etats membres.

L'accord d'association avec l'Ukraine a, quant à lui, été signé en deux temps (le 21 mars 2014 pour le volet politique et le 27 juin 2014 pour le volet économique) et ratifié par ce pays le 16 septembre 2014. Alors qu'il aurait dû entrer en vigueur -également à titre provisoire dans l'attente de l'ensemble des ratifications- le 1er novembre 2014, cette entrée en vigueur a été reportée, à la demande de la Russie, au 1er janvier 2016.

D'une part, en effet, le lancement de cette politique est intervenu alors que les négociations sur un nouvel accord de partenariat avec la Russie s'enlisaient, laissant celle-ci à l'écart.

D'autre part, cette initiative européenne entrait en concurrence avec la stratégie de resserrement des relations avec l'« étranger proche » que la Russie entendait promouvoir.

Si le Partenariat oriental n'a pas suscité au départ de réaction hostile de la Russie, celle-ci a pourtant réagi assez rapidement en réactivant, dès janvier 2010, un projet d'union douanière avec le Kazakhstan et la Biélorussie, devant déboucher en plusieurs étapes sur une Union économique eurasiatique intégrant l'Ukraine. Elle a par ailleurs usé de divers moyens de pressions à l'encontre de ses partenaires historiques : embargo sur les vins moldaves et sur le chocolat ukrainien, augmentation des prix du gaz, instrumentalisation de l'appui militaire en Arménie...

Prenant conscience de la concurrence par les normes qu'implique le Partenariat oriental, - dès lors que les accords d'association prévoient la reprise par les Etats associés de « l'acquis communautaire » - la Russie a sans doute craint de se voir marginalisée économiquement dans un espace qu'elle considère comme sa zone d'intérêts privilégiée.

D'autant que l'Union européenne a négligé de prendre en compte les possibilités de coopération avec l'Union eurasiatique et de répondre aux préoccupations concrètes de la Russie sur l'impact que pouvaient avoir les accords d'association sur ses propres relations économiques avec les pays de l'espace post-soviétique, en particulier l'Ukraine.

Enfin, la Russie a pu voir dans la promotion des valeurs et des standards politiques européens dont cette politique était porteuse une menace pour sa politique d'influence et son propre modèle.

La crise ukrainienne, à laquelle son raidissement a conduit, a révélé de manière brutale et inattendue les malentendus réciproques27(*) qui s'étaient formés entre la Russie et l'UE à l'égard de cette politique, du fait d'un manque d'évaluation et d'un défaut de communication entre les parties.

C'est ainsi qu'il en est résulté des ambiguïtés, notamment en ce qui concerne la « perspective d'adhésion » à donner aux Etats partenaires. Alors qu'elle était exclue dès l'origine pour la France et qu'elle ne figure pas dans les textes, les pays partenaires ont pu escompter le contraire et la Russie le craindre.

L'une des faiblesses du Partenariat oriental est, en effet, d'avoir été lancé sans avoir fait l'objet au préalable d'une réflexion stratégique globale. Absorbés par d'autres préoccupations, les pays de l'ouest de l'Europe s'en sont désintéressés, la laissant conduire par les pays de l'Europe orientale. Cette politique a été menée d'une manière technocratique, avançant « dans le formalisme rassurant des sommets » sans que soient mesurées et évaluées à aucun moment ses possibles conséquences28(*).


* 25 « Russie-Europe, Une paix froide », entretien avec Andreï Gratchev, 19 septembre 2014, blog de ouest-France.

* 26 Le nouveau nationalisme russe, Marlène Laruelle, L'oeuvre Editions, 2010.

* 27 « La crise ukrainienne ou le malentendu européen », Philippe Lefort, Politique étrangère, n°2, été 2014.

* 28 Audition M. Pierre Morel, ancien ambassadeur de France en Russie.