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Les Écoles de la deuxième chance : donner aux jeunes décrocheurs les moyens de réussir

17 novembre 2015 : Les Écoles de la deuxième chance : donner aux jeunes décrocheurs les moyens de réussir ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 160 (2015-2016) de MM. François PATRIAT et Jean-Claude REQUIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 17 novembre 2015

Disponible au format PDF (1,9 Moctet)


N° 160

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2015

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur les écoles de la deuxième chance,

Par MM. François PATRIAT et Jean-Claude REQUIER,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Eblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

LES RECOMMANDATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Recommandation n° 1 : Afin de permettre une diffusion des bonnes pratiques dans l'ensemble du réseau, établir un référentiel reprenant les expériences menées et dont les résultats sont positifs.

Recommandation n° 2 : Afin de limiter le nombre d'abandons en cours de « scolarité », rendre systématique l'entretien de recrutement permettant de conditionner l'entrée en E2C à une motivation suffisante.

Recommandation n° 3 : Afin de permettre aux stagiaires sortant du dispositif de valider un niveau de formation, prévoir l'inscription de l'attestation de compétences acquises à l'inventaire de la Commission nationale de la certification professionnelle.

Recommandation n° 4 : Afin de réduire la durée des périodes « blanches » pendant lesquelles le jeune est sans formation et sans emploi, développer des actions de communication à destination des jeunes et des établissements scolaires.

Recommandation n° 5 : Afin de mieux structurer l'offre de formation à destination des décrocheurs et d'améliorer leur orientation, identifier un chef de file unique au niveau régional, tel que les plates-formes de suivi et d'appui aux jeunes décrocheurs (PSAD), dont le rôle serait renforcé, et envisager des mutualisations avec d'autres dispositifs, en particulier la Garantie jeunes.

Recommandation n° 6 : Dans l'objectif de mieux connaître le parcours des anciens stagiaires, uniformiser la gestion du suivi à trois, six neuf et douze mois par les écoles et envisager la mise en place d'un suivi à cinq ans après la sortie du dispositif.

Recommandation n° 7 : Pour assurer un suivi plus fin du dispositif, prévoir dans la convention pluriannuelle d'objectifs 2016-2018 la mise en place de nouveaux indicateurs s'inspirant de ceux existant pour l'EPIDE. Sur la base de ces nouveaux indicateurs, développer un pilotage par la performance dans le cadre d'un dialogue de gestion associant l'ensemble des financeurs.

Recommandation n° 8 : Afin de proposer une offre homogène sur l'ensemble du territoire, poursuivre l'extension du réseau, dans l'ouest de la France notamment.

Recommandation n° 9 : Pour accompagner le développement du réseau, stabiliser la participation financière de l'État et actualiser la circulaire de 2009. En contrepartie, dans le cadre du dialogue de gestion, améliorer l'accès des DIRECCTE aux bases de données des écoles.

Recommandation n° 10 : Afin d'éviter toute ambiguïté s'agissant de la taxe d'apprentissage, préciser par circulaire les modalités de répartition de la fraction « hors quota » aux organismes collecteurs.

Recommandation n° 11 : Afin de réaliser des économies d'échelle, envisager une mutualisation de certaines fonctions, notamment financières et comptables, au niveau régional.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La crise économique a durement frappé les jeunes, catégorie dont le taux de chômage est, en temps normal, déjà particulièrement élevé dans notre pays.

Après un pic à 25,3 % à la fin de l'année 2012, le taux de chômage des 15-24 ans s'est maintenu à un niveau élevé, atteignant, au premier trimestre 2015, 24 %.

La proportion de jeunes en emploi (ou taux d'emploi) s'élevait, au troisième trimestre 2013, à 30 %, contre 64,5 % pour l'ensemble des 15-64 ans. Ce taux d'emploi des jeunes est inférieur de 3,4 points à la moyenne européenne. Il a en outre nettement baissé avec la crise, dans la mesure où il s'élevait à 33,8 % au 3e trimestre 2007. Cette baisse a toutefois été plus marquée dans l'Union Européenne, passant de 38,7 % à 33,4 %.

Dans un rapport consacré à l'emploi des jeunes1(*), le comité interministériel de la jeunesse met en avant la corrélation entre chômage et absence de diplôme. Il note ainsi que « le taux de chômage des 15-29 ans varie du simple au triple selon le niveau de diplôme. En 2012, il est proche de 10 % pour les diplômés du supérieur long comme court, contre 37 % pour les sans diplômes, et il baisse avec le niveau de diplôme (21 % pour les titulaires d'un CAP, BEP et 16 % pour les bacheliers) [...]. Entre 2008 et 2012, le taux de chômage des jeunes a augmenté à chaque niveau de diplôme : + 7 points pour les non diplômés et ceux qui n'ont que le brevet des collèges, de + 5 à + 6 points pour les diplômés du second cycle du secondaire et + 3 points pour les diplômés du supérieur ».

Or 150 000 jeunes sortent chaque année du système scolaire sans diplôme et sans qualification. Les raisons de ce décrochage sont multiples : mauvaise orientation, maîtrise imparfaite des savoirs fondamentaux dès l'école primaire, survenance ou persistance de problèmes sociaux ou familiaux.

Ce phénomène apparaît comme un véritable « gâchis » contre lequel il convient de lutter activement.

C'est pourquoi vos rapporteurs spéciaux ont souhaité s'intéresser aux dispositifs destinés au suivi et à l'accompagnement de ces jeunes. Ils ont choisi en particulier de faire porter leur contrôle sur les écoles de la deuxième chance, initiative méconnue mais dont les résultats en termes d'insertion professionnelle sont réels.

Ce dispositif représente une « goutte d'eau » au sein de la mission « Travail et emploi », qui était dotée en loi de finances pour 2015 de près de 12 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 11,4 milliards d'euros en crédits de paiement, mais il permet néanmoins à près de 15 000 jeunes de bénéficier d'une deuxième chance en leur donnant la possibilité de construire un projet professionnel mieux adapté à leurs compétences et à leurs aspirations.

Au cours des déplacements et des auditions qu'ils ont réalisés, vos rapporteurs spéciaux ont pu mesurer l'importance du travail effectué. Pour la majorité des jeunes rencontrés, le passage en école de la deuxième chance a été un « déclic ».

Dispositif innovant et efficace dans la lutte contre le décrochage, les écoles de la deuxième chance doivent continuer à être accompagnées par l'État et les collectivités.

Les recommandations de vos rapporteurs spéciaux vont dans ce sens et visent notamment à sécuriser le financement des écoles, promouvoir un dialogue plus fourni entre les structures, voire envisager certaines mutualisations, doter la formation dispensée d'une reconnaissance juridique et développer le suivi des jeunes après leur sortie.

I. UNE RÉPONSE ORIGINALE ET EFFICACE AU DÉCROCHAGE SCOLAIRE

A. UN DISPOSITIF D'INSPIRATION EUROPÉENNE

Le dispositif des écoles de la deuxième chance est issu des principes contenus dans le Livre blanc de la Commission européenne « Enseigner et apprendre - vers la société cognitive » présenté par Édith Cresson, alors commissaire européen chargé de la Science, de la Recherche et du Développement, lors du Conseil européen de Madrid de décembre 1995.

Ce document fixe cinq objectifs principaux pour la politique de l'Europe en matière d'éducation et de formation :

- encourager l'acquisition de connaissances nouvelles ;

- rapprocher l'école et l'entreprise ;

- lutter contre l'exclusion ;

- maîtriser trois langues européennes ;

- traiter sur un plan égal l'investissement physique et l'investissement en formation.

C'est dans le cadre du troisième objectif, « lutter contre l'exclusion », que s'inscrivent les écoles de la deuxième chance. Le livre blanc leur assigne comme objectif d'« offrir aux jeunes exclus du système éducatif ou en passe de l'être les meilleures formations et le meilleur encadrement pour leur donner confiance en eux ».

Un projet pilote est lancé en France en 1997 avec l'ouverture de la première école de la deuxième chance à Marseille.

Le dispositif bénéficie depuis 2007 d'une reconnaissance législative. Il figure à l'article L. 214-14 du code de l'éducation introduit par la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance qui dispose que « les écoles de la deuxième chance participent au service public régional de la formation professionnelle et proposent une formation à des personnes de 16 à 25 ans dépourvues de qualification professionnelle ou de diplôme. [...] L'État et les régions apportent leur concours aux formations dispensées dans les conditions déterminées par convention ».

B. UNE STRUCTURE LÉGÈRE ET DÉCENTRALISÉE PERMETTANT UNE FORTE ADAPTABILITÉ DES ÉCOLES

1. Des établissements jouissant d'une très grande autonomie de fonctionnement

Les E2C sont des entités indépendantes jouissant d'une très grande autonomie s'agissant de leur fonctionnement, de leur organisation et des formations qu'elles dispensent. La charte des principes fondamentaux du réseau « E2C » dispose ainsi que chaque école est « un dispositif autonome qui dispose de moyens financiers, structurels et humains propres à assurer la continuité de son action ». Les E2C ont le statut d'association.

Depuis 2009, différentes instances nationales ont été mises en place afin de favoriser des échanges réguliers entre les différents acteurs, de coordonner les actions mises en oeuvre et d'assurer le développement et la qualité du dispositif :

- le réseau « E2C », mis en place en 2004, qui constitue la « tête de pont » du dispositif et qui est notamment chargé de la gestion du processus de labellisation, de la validation du parcours des stagiaires, etc. ;

- la commission nationale de la labellisation (CNL), qui se réunit trois fois par an afin de procéder à l'examen des dossiers de labellisation, d'effectuer le suivi des préconisations antérieures et d'échanger sur les sujets plus stratégiques ;

- en 2013, avec la mise en place de la première convention pluriannuelle d'objectifs (CPO), un comité de suivi a été initié par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Il est composé du réseau « E2C », du commissariat général à l'égalité des territoires et de la direction générale de l'enseignement scolaire. Ses réunions, qui se tiennent trois ou quatre fois par an, permettent de coordonner les actions, d'effectuer un suivi du déploiement du réseau, des projets et des chantiers nationaux ;

- des groupes de travail peuvent être constitués sur des sujets particuliers ;

- la réunion nationale des écoles de la deuxième chance organisée par le réseau et au cours de laquelle la DGEFP présent à l'ensemble des écoles les travaux en cours.

Le caractère souple et décentralisé de l'organisation des E2C constitue un facteur essentiel de réussite du dispositif dans la mesure où il permet aux établissements d'adapter leur offre de formation à la situation économique et sociale des territoires sur lesquels ils sont implantés ainsi qu'aux jeunes qu'ils accueillent.

2. Un dialogue entre les structures qui gagnerait à être renforcé

Si le réseau « E2C » est notamment chargé de mutualiser les expériences acquises par les différentes écoles, vos rapporteurs spéciaux ont cependant constaté l'absence de document, à l'exception de la charte des principes fondamentaux du réseau et du cahier des charges de labellisation, constituant un véritable référentiel de bonnes pratiques ou de retours d'expérience.

Le réseau E2C a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que des échanges ont lieu entre les différentes structures dans le cadre de réunions. Ainsi, chaque année, le Réseau E2C France organise une réunion des directeurs d'école sur différentes thématiques (finances, systèmes d'information, partenariats, pédagogie, etc.).

Par ailleurs, des groupes de travail regroupant une dizaine ou une quinzaine d'écoles peuvent se créer sur ces thématiques.

Pour autant, sans remettre en cause le caractère autonome de chaque structure, qui doit être préservé, le renforcement du réseau des « E2C », qui ne compte actuellement que quelques salariés permanents, devra permettre la mise en place de ce type de document qui pourrait prendre la forme de fiches thématiques (organisation de l'établissement, déroulement de la « scolarité », recherche de partenaires et de financements, etc.).

Recommandation n° 1 : Afin de permettre une diffusion des bonnes pratiques dans l'ensemble du réseau, établir un référentiel reprenant les expériences menées et dont les résultats sont positifs.

C. UN DISPOSITIF UTILE DANS LA LUTTE CONTRE L'EXCLUSION DES JEUNES

1. Une pédagogie originale axée sur la définition d'un projet professionnel et la maîtrise de connaissances fondamentales

Source : Réseau « E2C »

a) Un dispositif s'adressant aux jeunes les plus en difficulté

L'article 15 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a abaissé l'âge d'entrée dans le dispositif, auparavant fixé à 18 ans, à 16 ans afin de permettre une prise en charge dès la sortie du système scolaire et d'éviter ainsi le risque de rupture dans le parcours de formation du jeune à la fin de l'obligation de scolarisation.

Toutefois, dans les faits, l'âge moyen constaté est significativement supérieur à 16 ans. Il s'élevait ainsi en 2012 à 20,4 ans. Certains jeunes rencontrés par vos rapporteurs spéciaux étaient en outre plus âgés (24 ou 26 ans).

Le public des écoles est majoritairement féminin (52 %) et urbain (88 %). En 2013, 32 % des stagiaires étaient issus de territoires de la politique de la ville. Vos rapporteurs spéciaux ont cependant pu constater que le public des écoles reflète généralement le territoire sur lequel elles sont implantées, les écoles situées dans des territoires ruraux accueillant plutôt de jeunes ruraux.

Enfin, le dispositif des écoles de la deuxième chance s'adresse aux jeunes en grande difficulté scolaire : 87 % des stagiaires n'ont pas validé le niveau brevet (niveau infra V) et 65 % d'entre eux ne disposent d'aucune expérience professionnelle. Un jeune sur cinq est en situation de chômage depuis plus d'un an.

Si les parcours des stagiaires rencontrés sont extrêmement variables d'un jeune à l'autre, tous ont indiqué avoir quitté l'école à la suite d'une mauvaise orientation, parfois en cours de scolarité, à quelques mois de l'obtention de leur diplôme.

L'inadaptation des cursus classiques proposés par l'éducation nationale a fréquemment été mise en avant de même que leur caractère excessivement théorique.

Caractéristiques des jeunes accueillis en E2C en 2013
et en contact avec la mission locale

Source : DARES

Les équipes pédagogiques ont en outre indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'à ces difficultés scolaires et professionnelles s'ajoutent le plus souvent des difficultés familiales, de santé et financières.

b) Un suivi personnalisé permettant une remise à niveau des savoirs fondamentaux et l'élaboration d'un projet professionnel
(1) Une pédagogie reposant sur trois axes

La durée moyenne d'un parcours était de 6,6 mois en 2013.

(a) La consolidation d'un socle de compétences et de connaissances fondamentales

Dès l'arrivée du jeune en école, un bilan est réalisé afin d'identifier ses compétences et ses besoins en matière d'accompagnement et de formation.

Un programme pédagogique personnalisé est ensuite défini afin de permettre au jeune de parvenir maîtriser un socle de connaissances et de compétences fondamentales telles que s'exprimer en français, lire, compter, raisonner et utiliser l'outil informatique.

Tout au long de son passage au sein de l'E2C, le jeune fait ainsi l'objet d'un suivi individualisé assuré par un formateur, référent unique, qui est notamment chargé de la construction de modules de formation qui devront être suivis par le stagiaire.

Le référent procède en outre à une évaluation des connaissances et des compétences acquises par le stagiaire au regard des objectifs fixés dans le programme pédagogique. Un document de suivi est rempli à cet effet par le stagiaire et le formateur.

(b) La détermination d'un projet professionnel au moyen, notamment, d'une succession de périodes de stage

L'alternance constitue la spécificité et la clé de voûte du dispositif des écoles de la deuxième chance.

Si l'organisation de la « scolarité » diffère selon les établissements, les périodes de stages occupent, dans la plupart des structures, plus de la moitié du temps passé en E2C.

Au sein de l'école de la deuxième chance de l'Essonne, les jeunes alternent ainsi des périodes de trois semaines en école durant lesquelles ils suivent les modules de remise à niveau préparés par les formateurs et s'emploient à chercher un stage qu'ils réaliseront les quatre semaines suivantes.

Si certaines écoles laissent le jeune totalement autonome dans sa recherche de stage, d'autres établissent une liste de stages pour lesquels le jeune n'a plus qu'à candidater.

Durant son stage, le jeune continue d'être suivi par son référent. Une visite au moins doit ainsi avoir lieu à l'occasion de laquelle le référent rencontre le stagiaire et son tuteur.

À l'issue du stage, une évaluation est réalisée par le maître de stage au cours de laquelle il valide les compétences acquises par le jeune.

La multiplication des expériences en entreprise permet aux stagiaires de préciser leur projet professionnel. Certains jeunes ont ainsi pu se rendre compte que la voie qu'ils envisageaient ne correspondait pas à leur attente et se sont donc réorientés.

Au total, vos rapporteurs spéciaux ont pu constater l'utilité de ces périodes de stages, les jeunes rencontrés par vos rapporteurs spéciaux leur ayant fait part de projets professionnels souvent précis dans des domaines variés allant des services à la personne à l'informatique.

(c) Des activités sportives et culturelles qui gagneraient à être développées

Des activités sportives et culturelles sont censées être intégrées aux plaquettes de formation des écoles de la deuxième chance.

Cependant, faute peut-être de temps et de financement, vos rapporteurs spéciaux ont constaté dans les établissements visités que, dans les faits, ces activités se limitaient souvent à des activités sportives et à quelques ateliers organisés ponctuellement.

Le rapprochement entre la Fondation des écoles de la deuxième chance, qui participe au financement de ce type d'activités grâce notamment au mécénat d'entreprises, et de la Fondation AlphaOméga devrait permettre une augmentation du nombre d'activités proposées qui, si elles ne peuvent évidemment pas constituer le coeur de la « scolarité » en E2C, doivent cependant être considérées comme un puissant facteur d'inclusion.

(2) Un personnel formateur fortement sollicité

Les profils des personnels formateurs sont extrêmement diversifiés : si certains formateurs rencontrés étaient issus de l'éducation nationale, pour d'autres les écoles de la deuxième chance constituent une première expérience professionnelle. Le cahier des charges de labellisation impose que les formateurs justifient au minimum d'un niveau licence.

Les formateurs rencontrés ont tous indiqué être appelés à exercer une multiplicité de tâches dont certaines relèvent davantage de missions dévolues aux travailleurs sociaux.

(3) Une forte implication des entreprises partenaires

La participation des entreprises a lieu à trois niveaux :

- dans le financement des E2C, via le versement d'une partie de leur taxe d'apprentissage ou le mécénat (cf. supra) ;

- dans la gouvernance de certaines écoles, dont la présidence est parfois assurée par un chef d'entreprise ;

- dans l'accompagnement des jeunes, en accueillant des stagiaires en alternance.

Des liens se sont ainsi créés sur le terrain entre les écoles et les entreprises locales qui, lorsqu'elles ont accueilli un premier stagiaire, n'hésitent généralement pas à renouveler l'expérience par la suite.

À cet égard, la mise en place d'un personnel spécifiquement chargé des relations avec les entreprises, comme cela est notamment le cas au sein de l'E2C de la Côte-d'Or, s'avère particulièrement utile. Les chefs d'entreprises rencontrés par vos rapporteurs spéciaux ont ainsi indiqué apprécier être en contact avec une personne ressource identifiée.

2. Un taux de sortie positive encourageant

Le dispositif des écoles de la deuxième chance enregistre un taux de sortie positive élevé. Sur les 6 670 jeunes qui ont quitté le dispositif en 2013, 58 % ont eu accès à une formation ou à un emploi (17 % ont obtenu un contrat de travail, 20 % ont enchaîné avec une formation qualifiante ou diplômante, 12 % ont signé un contrat d'alternance et 9 % ont obtenu un contrat aidé). Ce taux apparaît en outre stable dans le temps.

Par ailleurs, la qualité des emplois semble en amélioration. Ainsi, comme le montre le graphique ci-après, en 2013, 50 % des sorties positives se sont faites vers un emploi dont la durée était supérieure à 6 mois, soit une augmentation de + 23 % par rapport à l'année précédente.

Évolution de la qualité des sorties vers l'emploi

Source : Bilan annuel 2013 du Réseau « E2C »

Il convient cependant de noter que le nombre de sorties « prématurées » demeure relativement élevé. En 2013, 2 927 jeunes ont ainsi quitté le dispositif sans aller jusqu'au terme du cursus, dont 977 (33 %) pour des raisons non maîtrisables (décès, incarcérations, maladies, maternités, etc.).

Évolution du nombre d'abandons avant la fin de la « scolarité »

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Sorties non maitrisables

336

407

493

680

877

977

Abandons, démissions

376

477

641

1005

1622

1950

Exclusions

164

207

244

356

Source : Réseau « E2C »

3. Un recrutement qui devrait être davantage fondé sur la motivation

Les procédures de recrutement varient d'un établissement à l'autre. Certains établissements peuvent ainsi avoir recours à un jury de recrutement évaluant la motivation du candidat. Au cours de leurs déplacements, vos rapporteurs spéciaux ont cependant constaté que la sélection à l'entrée était en réalité limitée, les établissements visités acceptant la plupart des jeunes qui leur sont adressés par les missions locales ou Pôle emploi.

La sélection s'effectue davantage à l'occasion de la « période d'intégration », sorte de période d'essai dont la durée est comprise, selon les écoles, entre deux et sept semaines et qui permet de mesurer la motivation réelle et éprouvée du jeune ainsi que son adaptation aux méthodes pédagogiques et aux exigences de l'établissement.

Vos rapporteurs spéciaux estiment qu'une sélection plus en amont permettrait de réduire le nombre d'abandons en cours de scolarité.

Recommandation n° 2 : Afin de limiter le nombre d'abandons en cours de « scolarité », rendre systématique l'entretien de recrutement permettant de conditionner l'entrée en E2C à une motivation suffisante.

4. Une reconnaissance nécessaire de l'attestation des compétences acquises

L'article L. 214-14 du code de l'éducation prévoit que les écoles de la deuxième chance « délivrent une attestation de fin de formation indiquant le niveau de compétence acquis de manière à faciliter l'accès à l'emploi ou à une certification inscrite au répertoire national des certifications professionnelles ».

Un projet est actuellement en cours visant à inscrire l'attestation de compétences acquises à l'inventaire établi par la Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP) qui lui permettrait de bénéficier d'un statut identifié (catégorie C2(*)).

Toutefois, l'inscription de l'ACA à l'inventaire nécessite que la demande soit portée par une « autorité légitime » pouvant être, selon l'article 3 de l'arrêté du 31 décembre 2014 fixant les modalités de recensement à l'inventaire des certifications et des habilitations mentionnées à l'article L. 335-6 du code de l'éducation :

- les départements ministériels ;

- la commission paritaire nationale de l'emploi d'une branche professionnelle ;

- les organisations représentées à la Commission nationale de la certification professionnelle ayant voix délibérative au sens de l'article R. 335-24 du code de l'éducation.

La DGEFP a indiqué à vos rapporteurs spéciaux ne pas pouvoir assurer ce rôle, dans la mesure où il ne lui est pas possible de se porter caution d'organismes dont elle assure le pilotage et le financement.

Pour autant, il apparaît indispensable, quelle que soit l'autorité in fine retenue, que cette demande aboutisse dans la mesure où le parcours réalisé par les jeunes en école leur permet d'acquérir des compétences qu'ils devraient pouvoir valoriser auprès des employeurs dans le cadre de leur recherche d'emploi.

Recommandation n° 3 : Afin de permettre aux stagiaires sortant du dispositif de valider un niveau de formation, prévoir l'inscription de l'attestation de compétences acquises à l'inventaire de la Commission nationale de la certification professionnelle.

II. UN DISPOSITIF QUI DOIT ÊTRE PRÉSERVÉ MAIS DONT L'ARTICULATION AVEC LES AUTRES DISPOSITIFS DE LA DEUXIÈME CHANCE DEVRAIT ÊTRE PRÉCISÉE

A. UNE COMMUNICATION À DÉVELOPPER AUPRÈS DES JEUNES DÉCROCHEURS

Près de 70 % des prescriptions proviennent des missions locales. Les 30 % restant proviennent du « bouche à oreille », de Pôle Emploi et d'associations locales.

Si les missions locales semblent jouer leur rôle d'information auprès des jeunes, vos rapporteurs spéciaux ont constaté que la communication autour du dispositif des écoles de la deuxième chance demeurait très restreinte.

En effet, au niveau national, le réseau dispose d'un site internet et est présent lors des événements de type forums pour l'emploi, les actions de communication en tant que telles se limitent le plus souvent aux grandes manifestations (ouvertures d'une école, rencontres annuelles de jeunes, etc.).

Au total, si le dispositif jouit d'une certaine notoriété auprès des acteurs institutionnels, il demeure relativement méconnu des jeunes et des personnels de l'éducation nationale.

Vos rapporteurs spéciaux estiment par conséquent d'un effort est nécessaire en la matière en partenariat avec le ministère et les collectivités territoriales. Il pourrait notamment être envisagé de développer les campagnes de communication, notamment au sein des établissements scolaires, auprès des jeunes mais aussi des enseignants et des personnels de vie scolaire.

Recommandation n° 4 : Afin de réduire la durée des périodes « blanches » pendant lesquelles le jeune est sans formation et sans emploi, développer des actions de communication à destination des jeunes et des établissements scolaires.

B. UN POSITIONNEMENT PAR RAPPORT AUX AUTRES DISPOSITIFS COMPARABLES À RÉAFFIRMER

1. EPIDE et E2C, des dispositifs complémentaires

La DGEFP a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que le dispositif de l'EPIDE et celui des écoles de la deuxième chance étaient complémentaires, les publics auxquels ils s'adressent étant différents tant au niveau de leur profils que de leurs besoins.

Ainsi, le parcours en E2C s'adresse plutôt à de jeunes adultes faisant preuve d'une certaine autonomie et désireux de multiplier les expériences professionnelles. Ainsi, les stagiaires en E2C sont en moyenne plus âgés que les jeunes en EPIDE (20,4 ans contre 19,1 ans). Par ailleurs, les stages en entreprise sont plus nombreux dans le cadre de la formation proposée par les E2C. L'EPIDE s'adresse quant à lui davantage aux jeunes ayant besoin d'un cadre et d'une discipline plus stricts.

L'établissement public d'insertion de la défense (EPIDE)

L'établissement public d'insertion de la défense (EPIDE) est chargé de l'organisation et de la gestion du dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle de jeunes sans diplôme, sans titre professionnel ou en voie de marginalisation.

Il est placé sous la triple tutelle du ministre chargé de la défense, du ministre chargé de la ville et du ministre chargé de l'emploi. Le contrat de volontariat signé par chaque jeune Volontaire Junior (VJ) permet de recevoir une formation comportementale, générale et professionnelle délivrée dans les centres fonctionnant sous le régime de l'internat.

Le volontaire perçoit une allocation mensuelle de 210 euros et bénéficie d'une protection sociale. Le contrat initial est conclu pour une période de huit mois au cours desquels une remise à niveau en lecture, écriture et calcul est dispensée au jeune.

En 2013, l'établissement a compté un peu plus de 2 000 places occupées en moyenne sur l'année, réparties sur 18 centres implantés dans 15 régions. Le taux de sorties en emploi durable est de 15 %. Le comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté du 6 mars a acté la création de 570 places permettant d'accueillir 1 000 jeunes supplémentaires par an.

Source : DGEFP

L'effort financier total en faveur de l'EPIDE est proche de celui des E2C. En 2015, le budget de l'établissement s'élevait à 78 millions d'euros, répartis de la manière suivante :

- 45 millions d'euros au titre du programme 103 « Accès et retour à l'emploi » de la mission « Travail et emploi » ;

- 22 millions d'euros au titre du programme 147 « Politique de la ville » de la mission « Egalite des territoires, logement et ville » ;

- 7,5 millions d'euros au titre du fonds social européen ;

- 3,5 millions d'euros au titre de financements divers : taxe d'apprentissage, mécénat, etc.

Le coût moyen de prise en charge d'un volontaire s'élève ainsi en moyenne à 22 000 euros. Ce montant apparaît significativement plus élevé que le coût par stagiaire en E2C. Il comprend cependant la couverture sociale, l'allocation mensuelle de 210 euros, la prime capitalisée de 90 euros, l'hébergement, la restauration, l'habillement et la formation.

Par ailleurs, si les taux de sortie positive sont plus élevés pour les E2C que pour l'EPIDE (58 % contre 48 % en 2013), il convient cependant de préciser que les taux de l'EPIDE prennent en compte les abandons en cours de formation, ce qui n'est pas le cas des E2C. Au total, les résultats des deux dispositifs en termes d'insertion professionnelle des bénéficiaires semblent proches.

2. Des mutualisations avec la Garantie jeunes qui devraient être envisagées

Si les dispositifs de l'EPIDE et des E2C apparaissent complémentaires, l'articulation avec la Garantie jeunes, dont les objectifs recoupent très largement ceux des écoles (cf. encadré ci-après), mériterait, en revanche, d'être précisée.

La Garantie jeunes

La Garantie jeunes est destinée aux jeunes âgés de 18 à 25 ans révolus qui ne sont ni en emploi, ni en éducation, ni en formation (NEETs), en situation d'isolement et de grande précarité. Elle propose une triple garantie pour s'insérer de manière autonome dans la vie active. Elle se compose d'un accès à une première expérience professionnelle (parcours dynamique associant plusieurs périodes de travail et de formation), d'un accompagnement collectif et individuel d'une durée d'un an assuré par la mission locale, adossés à une garantie de ressources (appui de cet accompagnement) équivalente au montant du RSA (déduction faite du forfait logement).

La Garantie jeunes a été mise en place dès l'automne 2013 dans dix territoires avec un objectif de 10 000 jeunes. Au 31 décembre 2014, 8 660 jeunes ont intégré la démarche, dont 94 % jeunes « NEET » et 67,6 % d'entre eux ont démarré une activité professionnelle ou une formation certifiante ou qualifiante.

En 2015, la Garantie jeunes sera déployée sur plus de 61 nouveaux territoires, en plusieurs vagues (10 en janvier, 25 en avril, 26 en septembre) concernant au total près de 275 nouvelles missions locales, soit 60 % du réseau.

L'expérimentation Garantie jeunes vise à accompagner 50 000 jeunes en 2015 et bénéficie d'un cofinancement européen.

Au 31 décembre 2014, parmi les jeunes qui ont signé un contrat d'engagement et sont entrés en accompagnement, près de 80 % font partie du public prioritaire ciblé, 65 % ont entre 18 et 21 ans, 80 % sont faiblement qualifiés (niveau V ou inférieur), 21 % sont issus de zone urbaines sensible et 2% sont reconnus travailleurs handicapés.

Source : DGEFP

Le dispositif de la Garantie jeunes était doté pour 2015 de 147,81 millions d'euros en autorisations d'engagement et 132,75 millions d'euros en crédits de paiement sur les crédits de la mission « Travail et emploi ».

Vos rapporteurs spéciaux estiment que des mutualisations pourraient avoir lieu entre ces deux dispositifs d'inspiration proche. En effet, contrairement aux E2C, le parcours suivi dans le cadre de la Garantie jeunes ne prévoit pas de remise à niveau, en français et en mathématiques notamment. Il pourrait dès lors être envisagé de proposer aux bénéficiaires de la Garantie jeunes d'effectuer une partie de leur parcours en E2C.

La DGEFP a indiqué à vos rapporteurs spéciaux réfléchir à la définition d'un cadre juridique permettant un rapprochement de ce type entre ces deux dispositifs.

3. Un dialogue entre acteurs de la lutte contre le décrochage scolaire, en particulier avec l'éducation nationale, à renforcer et à institutionnaliser

La multitude des initiatives en faveur de la lutte contre le décrochage au sein de l'éducation nationale (microlycées, lycée nouvelle chance, etc.) et en dehors de l'éducation nationale (E2C, EPIDE, etc.) nuit à la lisibilité de l'offre.

Selon les informations communiquées à vos rapporteurs spéciaux, des contacts pragmatiques se créent entre structures au niveau local permettant en particulier une répartition des jeunes en fonction de leur profil et de leurs besoins.

Pour autant, il semble qu'une certaine méfiance existe entre ces différents acteurs. Certains responsables d'E2C entendus par vos rapporteurs spéciaux ont ainsi indiqué avoir le sentiment de ne pas être suffisamment soutenus par l'éducation nationale.

Des mesures ont cependant été prises afin de renforcer le dialogue entre les différents acteurs. Ainsi, les E2C s'inscrivent dans le cadre du plan de lutte contre le décrochage scolaire. Elles participent notamment aux plates-formes de suivi et d'appui aux jeunes décrocheurs (PSAD), mises en place à compter de 2010 et qui permettent une coordination des acteurs locaux de la formation, de l'orientation et de l'insertion des jeunes. Ces instances réunissent les établissements scolaires, la mission de lutte contre le décrochage scolaire, les centres d'information et d'orientation, les missions locales, les établissements agricoles, l'EPIDE, les collectivités territoriales, etc. Si ces instances de dialogue présentent une certaine utilité, leurs prérogatives actuelles ne leur permettent pas de proposer une véritable structuration de l'offre de formation. Vos rapporteurs spéciaux estiment par conséquent qu'il conviendrait d'institutionnaliser et de renforcer leur rôle afin de les ériger en véritables chefs de file au niveau régional permettant de développer une offre rationalisée et cohérente de formation à l'échelle de chaque région.

Recommandation n° 5 : Afin de mieux structurer l'offre de formation à destination des décrocheurs et d'améliorer leur orientation, identifier un chef de file unique au niveau régional, tel que les plates-formes de suivi et d'appui aux jeunes décrocheurs (PSAD), dont le rôle serait renforcé, et envisager des mutualisations avec d'autres dispositifs, en particulier la Garantie jeunes.

III. UN SUIVI DE L'ACTIVITÉ DES ÉCOLES ET DES ANCIENS STAGIAIRES QUI DEVRAIT ÊTRE AMÉLIORÉ

A. L'OUVERTURE D'UN ÉTABLISSEMENT EST SOUMISE AU RESPECT DE CRITÈRES CONTRAIGNANTS VISANT À GARANTIR LA QUALITÉ DES STRUCTURES

Dès sa mise en place, le réseau des Écoles de la deuxième chance s'est doté d'une charte (cf. annexes) posant les principes fondamentaux devant être respectés par les établissements souhaitant bénéficier du label.

Les projets d'ouverture d'une nouvelle école sont portés localement par des structures existantes (association d'aide aux jeunes en difficultés souhaitant réorienter son action vers la formation) ou des structures spécialement créées pour devenir des E2C. Le soutien des collectivités territoriales et, en particulier, des conseils régionaux, apparaît en outre comme une condition indispensable à la concrétisation du projet.

Avec la participation de l'État dans le financement de ce dispositif à partir de 2009, le réseau a mis en place un processus formalisé de candidature destiné à garantir la qualité et la fiabilité des structures. Un label a ainsi été établi par le réseau E2C sur avis conforme des ministères chargés de l'éducation et de la formation professionnelle, qui est accordé après audit technique réalisé par un organisme certificateur (AFNOR) et avis de la commission nationale de labellisation (CNL).

Le processus de labellisation se déroule en 3 temps :

- une phase optionnelle d'accompagnement par le Réseau E2C France ;

- une phase de labellisation qui s'appuie sur :


· un audit initial assuré par l'AFNOR,


· un examen du projet par la commission nationale de labellisation qui émet un avis


· la délivrance ou non du label par le comité de suivi.

Aux termes de l'article D. 214-10 du code de l'éducation, ce label est délivré pour une durée de quatre ans renouvelables.

Processus de labellisation des écoles de la deuxième chance

Source : réseau « E2C »

Au total, la procédure de labellisation permet de garantir un niveau d'exigence et une qualité de service homogènes sur l'ensemble du territoire. Ainsi, comme le note la DARES dans une enquête de 20123(*), « pour les nouvelles E2C, la labellisation est plutôt perçue comme l'horizon de qualité à atteindre [...]. Cet horizon de qualité est à la fois le " Graal et la boussole " pour agir : il est question de " Graal " lorsque le label se présente comme l'objectif à atteindre pour faire partie du réseau et, que cet objectif préside à la manière d piloter la structure. Il est question de boussole lorsque le label indique une direction à suivre et que cette direction pose les jalons d'une exigence dans la structuration progressive de l'école. C'est globalement un processus de qualité qui est mis en avant autour de la labellisation ».

B. UN SUIVI DES ANCIENS STAGIAIRES QUI GAGNERAIT À ÊTRE PROLONGÉ ET APPROFONDI

Si les écoles assurent un suivi à un an des jeunes quittant le dispositif, le ministère ne dispose, en revanche, d'aucun outil permettant une analyse agrégée de l'impact, tant quantitatif que qualitatif, de celui-ci sur l'emploi des bénéficiaires.

Par ailleurs, à l'exception d'un projet pilote mené dans l'Essonne, ni le ministère ni le réseau ne sont en mesure d'indiquer la situation professionnelle des jeunes au-delà de la période de suivi d'un an après leur sortie.

Or une étude réalisée en 2012 à la demande de la DARES par le cabinet Pluricité souligne la relative faiblesse du suivi des jeunes par les écoles après leur sortie du dispositif. Selon cette étude, si le suivi « administratif », consistant pour l'essentiel à des contacts téléphoniques à trois, six, neuf et douze mois après la sortie de l'E2C est assuré, le suivi « à dominante accompagnement », c'est-à-dire personnalisé, est beaucoup plus rare.

Il apparaît dès lors souhaitable que le réseau définisse des axes permettant de développer et d'améliorer cette forme de suivi à la demande du jeune.

Par ailleurs, en se fondant sur l'expérience menée par l'E2C de l'Essonne, il conviendrait de prolonger le suivi des jeunes sortis d'école au-delà de la période d'un an afin de mieux appréhender l'efficacité à moyen terme de ce dispositif.

Recommandation n° 6 : Dans l'objectif de mieux connaître le parcours des anciens stagiaires, uniformiser la gestion du suivi à trois, six neuf et douze mois et envisager la mise en place d'un suivi à cinq ans après la sortie du dispositif

C. LA NÉCESSAIRE MISE EN PLACE D'UN PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE VIA LA DÉFINITION DE NOUVEAUX INDICATEURS

La mise en place de la première convention pluriannuelle d'objectifs en 2013 a permis de renforcer le suivi assuré par la tutelle au niveau national en prévoyant une plus grande participation de l'État aux instances de pilotage du réseau.

Par ailleurs, au niveau régional, un dialogue de gestion s'est instauré entre les DIRECCTE et les écoles intégrant des objectifs d'insertion professionnelle des jeunes.

Vos rapporteurs spéciaux estiment cependant que les outils de suivi à la disposition de la tutelle sont insuffisants. Il conviendrait notamment de développer des indicateurs communs à l'ensemble des établissements permettant de mieux mesurer la performance de ce dispositif.

En effet, si les données financières sont remontées par le réseau avec un degré suffisant de précision, d'autres informations demeurent très largement pas méconnues de la tutelle. En particulier, la DGEFP n'a pas été en mesure, faut d'indicateurs suffisants, d'indiquer à vos rapporteurs spéciaux le nombre de stagiaires en « équivalent temps plein », c'est-à-dire le nombre de bénéficiaires proratisé en fonction de la durée effectivement passée au sein d'une école.

La mise en place de la future convention pluriannuelle d'objectifs 2016-2018, devra être l'occasion de préciser les informations devant être produites par les écoles afin de mieux en mesurer l'activité réelle et les résultats dans la durée, celles-ci pouvant s'inspirer, par exemple, des indicateurs de performance des missions du budget de l'État ou encore des indicateurs mis en place dans le cadre du suivi de l'EPIDE (nombre de placées occupées en moyenne sur douze mois, jeunes intégrés dans un parcours - dont jeunes issus d'un quartier prioritaire de la politique de la ville, taux d'attrition, sorties positives, taux de sorties en emploi durable sur douze mois, réussite au certificat de formation générale coût annuel d'une place occupée). Dans le cadre du dialogue de gestion, qui devra associer l'ensemble des financeurs, ces nouveaux indicateurs devront permettre la mise en place d'un véritable pilotage par la performance via la définition de cibles et d'objectifs. L'atteinte de ces objectifs devra être prise en compte dans le niveau de subvention accordé à chaque école.

Recommandation n° 7 : Pour assurer un suivi plus fin du dispositif, prévoir dans la convention pluriannuelle d'objectifs 2016-2018 la mise en place de nouveaux indicateurs s'inspirant de ceux existant pour l'EPIDE. Sur la base de ces nouveaux indicateurs, développer un pilotage par la performance dans le cadre d'un dialogue de gestion associant l'ensemble des financeurs.

IV. UN MAILLAGE TERRITORIAL QUI DEMEURE INABOUTI MALGRÉ UNE EXTENSION RAPIDE DU RÉSEAU DEPUIS 2009

A. UN FINANCEMENT DE L'ÉTAT QUI S'EST TRADUIT PAR UN IMPORTANT EFFET LEVIER

À la suite de l'ouverture de la première école de la deuxième chance à Marseille en 1997, d'autres établissements ont progressivement vu le jour à Mulhouse en 2000, puis en Champagne-Ardenne et en Seine-Saint-Denis en 2002.

L'année 2004 voit la création du réseau « E2C », tête de pont de l'ensemble des structures, autour d'une « Charte des principes fondamentaux » (cf. annexes), qui fixe les principales orientations du dispositif. Depuis 2004, le nombre de jeunes accueillis n'a cessé de croître.

Si la mise en place d'une tête de pont a servi d'impulsion au développement du réseau, comme le montre le graphique ci-après, l'année 2009, à partir de laquelle l'État a participé au financement du dispositif, a constitué un véritable tournant.

Le nombre de bénéficiaires a ainsi été multiplié par près de 2,5 entre 2009 et 2013, passant de 5 704 à 14 150, alors que dans le même temps le nombre de structures a été multiplié par deux.

Fin 2013, le réseau comptait 105 sites gérés par 43 écoles. Il était présent dans 17 régions et 49 départements.

Au total, la participation de l'État au financement des structures a eu un incontestable effet de levier en permettant aux porteurs de projets de bénéficier d'un important accompagnement financier, de l'ordre d'une vingtaine de millions d'euros chaque année.

Évolution du nombre de bénéficiaires et de structures depuis 2004

Source : Bilan annuel 2013 du réseau « E2C »

B. UN DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL À POURSUIVRE

L'article L. 214-14 du code de l'éducation prévoit que « le réseau des écoles de la deuxième chance tend à assurer une couverture complète et équilibrée du territoire national, en concertation avec les collectivités territoriales ».

Or si l'Île-de-France, l'est et le sud-est bénéficient d'une bonne couverture, le nombre d'établissements demeure très faible dans l'ouest et le sud-ouest (cf. carte ci-dessous).

Implantation des sites des écoles de deuxième chance en 2014

Source : Réseau « E2C »

Cette situation résulte de plusieurs facteurs : historiques, tout d'abord, l'expérimentation ayant été menée en premier lieu dans le sud-est, le réseau s'est progressivement étendu dans les régions limitrophes et les plus densément peuplées, en particulier l'Île-de-France ; politiques, ensuite, certaines régions n'ayant pas souhaité accompagner le développement de ce type de structures sur leur territoire.

Or vos rapporteurs spéciaux ont pu constater au cours des déplacements réalisés que l'implication des collectivités territoriales, qui représentent une part significative dans le financement de ces structures, est déterminante dans l'ouverture d'un nouvel établissement. La charte des principes fondamentaux du réseau « E2C » précise ainsi que chaque école constitue « une institution portée par les collectivités territoriales et locales et/ou consulaires » qui « s'inscrit dans un échelon territorial déterminé ».

En 2015, deux nouveaux sites ont reçu des financements de l'État situés à Montbéliard et Niort. D'autres projets devraient en outre voir le jour en 2015 et 2016 : création de sites ou d'antennes à Caen, Rodez, Lyon, Voglans et en Guadeloupe.

Vos rapporteurs spéciaux estiment que le réseau doit désormais poursuivre son extension vers les zones les moins dotées afin de garantir une couverture équilibrée du territoire, conformément aux dispositions de l'article L. 214-14 du code de l'éducation.

Lors du comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté du 6 mars 2015, il a été décidé d'augmenter le nombre de jeunes accueillis afin d'atteindre 15 000 bénéficiaires par an. Selon la DGEFP, cette augmentation, qui représente environ 850 jeunes supplémentaires par an, est financièrement « absorbable ».

L'extension de ces capacités d'accueil doit se traduire par l'ouverture de nouveaux établissements dans les zones actuellement dépourvues de structure plutôt que par une augmentation du nombre de jeunes accueillis au sein des structures existantes. En effet, il apparaît important de conserver des effectifs restreints afin de permettre aux personnels formateurs d'accompagner chaque jeune individuellement.

La densification du réseau semble en outre nécessaire en raison du caractère extrêmement localisé du recrutement. Au cours des déplacements réalisés, vos rapporteurs spéciaux ont en effet constaté que la plupart des stagiaires sont issus de zones géographiques proches des établissements qui, sauf à de rares exceptions, ne proposent pas de logement à leurs stagiaires.

Recommandation n° 8 : Afin de proposer une offre homogène sur l'ensemble du territoire, poursuivre l'extension du réseau, dans l'ouest de la France notamment.

V. UN FINANCEMENT DIVERSIFÉ QUI DOIT DÉSORMAIS ÊTRE CONSOLIDÉ POUR ACCOMPAGNER LE DÉVELOPPEMENT DU RÉSEAU

A. UNE DÉPENSE MAÎTRISÉE MAIS EXTRÊMEMENT VARIABLE SELON LES ÉCOLES

Le coût par jeune accueilli est stable depuis 2008, l'accroissement significatif des effectifs accueillis à partir de 2009 ayant permis une « dilution » des coûts fixes sur un plus grand nombre de bénéficiaires. Ce coût s'élève à environ 5 300 euros par an. Il apparaît donc plus faible que la dépense consacrée par élève au sein de l'éducation nationale, qui s'élevait, tous niveaux confondus, à 7 470 euros en 2007.

Il convient cependant de préciser qu'en tant que stagiaires de la formation professionnelle, les jeunes perçoivent une rémunération versée par les régions via l'agence de services et de paiements (ASP) selon des barèmes fixés par décret4(*) qui dépendent de l'âge, de la situation familiale et des activités professionnelles antérieures des bénéficiaires (cf. tableau ci-après).

Rémunération versée aux stagiaires de la formation professionnelle

Situation du stagiaire

Barème mensuel

En euros (stage à temps plein)

Primo demandeur d'emploi 

16/17 ans

130,34

18/20 ans

310,39

21/25 ans

339,35

26 ans et +

401,09

Travailleur privé d'emploi justifiant d'au moins 6 mois d'activité salariée sur une période de 12 mois au cours des 5 ans précédant l'entrée en stage

652,02

Mère de famille ayant eu trois enfants au moins

Femme divorcée, veuve, séparée judiciairement depuis moins de 3 ans

Personne assurant seule la charge d'au moins un enfant - Femme seule en état de grossesse

Personne reconnue travailleur handicapé

Personne reconnue travailleur handicapé et justifiant d'au moins 6 mois d'activité salariée sur une période de 12 mois au cours des 5 ans précédant l'entrée en stage

Rémunération calculée sur une moyenne des salaires perçus lors des 6 derniers mois d'activité. Plancher : 644,17 - Plafond 1932,52

Travailleur non salarié justifiant de cette qualité à l'entrée en stage et de l'exercice d'une activité salariée ou non salariée d'une durée de douze mois dont six mois consécutifs dans les trois ans qui précèdent l'entrée en stage

708,59

Source : Agence de services et de paiements

Par ailleurs, des écarts importants peuvent être constatés entre les structures. Ainsi, en 2013, le coût par jeune accueilli s'élevait en moyenne à 2 821 euros en Languedoc-Roussillon contre 9 310 euros en Nouvelle-Calédonie (cf. graphique ci-après). Ces écarts s'expliquent notamment par le coût des locaux, qui peuvent être mis à disposition gratuitement ou facturés au coût complet, ou encore par la taille des structures qui joue sur la répartition des frais fixes.

Coût par jeune accueilli en 2013

(en euros)

Source : Réseau « E2C »

S'agissant de la nature des dépenses, les données financières des E2C pour 2013 (cf. annexes) montrent que la majorité du budget des écoles (60 %) est consacrée aux dépenses de personnel (44,24 millions d'euros en 2013).

Les effectifs sont en augmentation constante depuis 2011, en lien avec l'accroissement du nombre d'établissements et de jeunes accueillis. Le taux d'encadrement, de 17 jeunes par ETP en 2013, apparaît satisfaisant dans la mesure où le dispositif des écoles de la deuxième chance repose sur un suivi individualisé des jeunes qui suppose un nombre important de personnels encadrants et formateurs.

Évolution des effectifs de personnels

(en ETP)

 

2011

2012

2013

Effectifs personnels

714

784

830

Source : Réseau « E2C »

Les dépenses liées aux locations, à l'entretien et au nettoyage représentent quant à elles 9 % du budget des E2C (6,5 millions d'euros en 2013, dont 3,7 millions d'euros consacrés aux crédits-bails et aux locations immobilières). Enfin, les frais d'honoraires et administratifs s'élevaient en 2013 à 2,7 millions d'euros (soit 4 % du budget).

B. UN FINANCEMENT PUBLIC ESSENTIELLEMENT RÉGIONAL

Financement des écoles de la deuxième chance en 2013

Financeur

Produits

(en millions d'euros)

Part du budget

(en pourcentage)

Régions

23,2

30,7%

État

16,8

22,2%

Fonds social européen

12

15,9%

Autres produits

5,2

6,9%

Taxe d'apprentissage

4,8

6,3%

Communes

4,6

6,1%

Départements

2,6

3,4%

Acsé

2,4

3,2%

Contributions en nature

2

2,6%

Autres subventions

1,8

2,4%

Prestations

0,2

0,3%

Total

75,6

100,0%

Source : Réseau « E2C »

Dès l'origine, les régions ont joué un rôle moteur dans l'ouverture de structures en tant que principaux contributeurs au financement des écoles.

La part régionale du financement des E2C s'élevait ainsi en 2013 à plus d'un tiers du total (30,7 %). Les autres collectivités territoriales contribuaient, quant à elles, à hauteur de 7,2 %.

Il convient en outre de noter que les régions participent au financement du dispositif via le versement de l'indemnisation des jeunes au titre de la formation professionnelle (cf. supra).

Enfin, hors participation directe au financement des écoles, certaines collectivités territoriales peuvent fournir une aide en nature se traduisant, généralement, par la mise à disposition des établissements de locaux à titre gratuit.

Il convient cependant de noter que la structure des financements peut varier significativement d'une école à l'autre. Ainsi, comme le rappelle le réseau « E2C » dans une note sur les données financières 20135(*), sur les 37 écoles, « la part des Régions peut varier de 1 à 70 % du budget (hors indemnisation des stagiaires), celle de l'État de 3 à 36 %, celle du FSE de 0 à 49 %), etc. Ces écarts, parfois importants, s'expliquent, pour les produits, par l'historique de création des E2C, par les différences d'implication financière des porteurs de projets initiaux, par le financement de l'État (dont l'origine est une circulaire de 2009 basée essentiellement sur la notion de développement du nombre de places d'accueil) ».

C. UNE PARTICIPATION DE L'ÉTAT AU FINANCEMENT DU DISPOSITIF DEPUIS 2009

Si le dispositif des écoles de la deuxième chance relevait au départ d'une initiative locale portée en particulier par les conseils régionaux, dans le cadre du plan Espoir Banlieues lancé en 2008, l'État s'est engagé dans le cofinancement des écoles avec la mise en place de partenariats renforcés État-région. Les modalités de participation de l'État au financement des écoles sont fixées dans une circulaire du 5 mai 20096(*).

Ce texte précise que la participation de l'État ne peut excéder un tiers des coûts de fonctionnement des écoles, hors rémunération des stagiaires de la formation professionnelle et investissements. Il rappelle en outre que l'accroissement de la part du budget des écoles de la deuxième chance financée par des crédits d'État ne doit pas avoir pour conséquence une baisse des financements issus des collectivités territoriales. Il prévoit enfin que la participation financière de l'État doit contribuer à la création de nouvelles places.

Comme le montre le tableau ci-après, depuis 2011, les crédits inscrits en loi de finances initiale au titre du dispositif des écoles de la deuxième chance sont stables et s'établissent à 24 millions d'euros.

Les crédits effectivement notifiés, déduction faite des montants mis en réserve, sont en augmentation, passant de 14,4 millions en AE comme en CP en 2011 à 18,45 millions d'euros en AE et 18,67 millions d'euros en CP en 2015.

Crédits inscrits en loi de finances initiale et crédits notifiés depuis 2011

(en millions d'euros)

Crédits inscrits en LFI depuis 2011

 

2011

2012

2013

2014

2015

AE=CP

24

24

24

24

24

Crédits notifiés depuis 2011

 

2011

2012

2013

2014

2015

AE

14,4

14,2

16,79

17,78

18,45

CP

14,4

14,4

16,9

17,99

18,67

Source : DGEFP

Par ailleurs, comme le montre le tableau infra, depuis 2011, la consommation des crédits est inférieure aux prévisions. Cette sous-exécution résulte en particulier d'un nombre de places ouvertes inférieur aux prévisions initiales (décalage dans le temps des projets ou non concrétisation).

Exécution des crédits depuis 2011

 

2011

2012

2013

2014

AE

12,16

13,1

16,1

17,9

CP

10,07

12,6

18,7

18,1

Source : DGEFP

Enfin, le III-2 de la circulaire du 5 mai 2009 précitée prévoit la participation de l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) au financement des écoles. L'Acsé contribue notamment au financement de l'étude de faisabilité en amont de la création d'une école. Elle peut également fournir une « aide au démarrage » de 100 000 euros pour les écoles nouvelles et de 50 000 euros pour les nouveaux sites créés. Enfin, l'agence propose une aide proportionnelle au nombre de sites développés (9 000 euros par site) et au nombre de jeunes accueillis résidant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (700 euros en moyenne par stagiaire).

Il a cependant été indiqué à vos rapporteurs spéciaux que la diminution du nombre de quartiers prioritaires de la politique de la ville (de 2 500 à 1 300) prévue par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine pourrait se traduire par une diminution des subventions versées aux E2C par l'Acsé (puis par le commissariat général à l'égalité des territoires qui doit se substituer à l'agence au 1er janvier 2016 au plus tard).

D'après les informations communiquées par l'Acsé à vos rapporteurs spéciaux, la redéfinition de la géographie de la politique de la ville ne devrait pas avoir d'impact significatif sur le montant des subventions versées à chaque école comme au niveau agrégé.

Recommandation n° 9 : Pour accompagner le développement du réseau, stabiliser la participation financière de l'État et actualiser la circulaire de 2009. En contrepartie, dans le cadre du dialogue de gestion, améliorer l'accès des DIRECCTE aux bases de données des écoles.

D. DES DIFFICULTÉS DE TRÉSORERIE LIÉES AUX PROCÉDURES D'OBTENTION DES CRÉDITS DU FONDS SOCIAL EUROPÉEN ET À LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME DU FINANCEMENT DE L'APPRENTISSAGE

Si la majorité des structures affichent une situation financière globalement saine, certains établissements, notamment situés en Île-de-France, peuvent se trouver en situation de très forte tension.

Or, en règle générale, ces difficultés ne traduisent pas une gestion défaillante des établissements mais un niveau de concours financiers inférieur aux prévisions, voire aux montants notifiés.

Une telle situation peut être constatée s'agissant des aides du Fonds social européen (FSE), dont les règles de versement peuvent apparaître excessivement strictes, et de la perception de la taxe d'apprentissage, dont les modalités de versement par les entreprises ont été modifiées depuis 2013.

1. Un versement des aides du FSE soumis à d'importants aléas de procédure

Les écoles de la deuxième chance sont éligibles aux aides du FSE. Les crédits du FSE représentaient en 2013 près de 20 % du budget total des E2C, soit un montant de près de 13 millions d'euros. Sur l'ensemble de la programmation 2007-2013, 81,64 millions d'euros ont été programmés au titre des E2C.

Dans le cadre de la programmation 2007-2013, les aides du fonds étaient gérées, au niveau régional, par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).

Comme le rappelle le Guide du bénéficiaire du Fonds social européen7(*), l'attribution des aides du FSE doit respecter deux principes :

- le principe du cofinancement : la subvention attribuée doit venir en complément d'autres sources de financement. Sauf exception, le montant de l'aide procurée par le FSE doit être inférieur au coût total de l'opération ;

- la règle du remboursement : les aides du FSE sont versées en remboursement de dépenses « réelles et acquittées par les bénéficiaires en tant que maîtres d'ouvrage des opérations agréées ».

La procédure de versement des aides apparaît en outre particulièrement complexe et comporte plusieurs phases (cf. graphique ci-dessous) :

- une convention doit être établie devant notamment fixer les dates de début et de fin de l'opération ;

- à titre exceptionnel, une avance peut être accordée au début de l'opération ;

- pour les opérations pluriannuelles, un solde annuel est versé après présentation dans les quatre mois qui suivent la fin de la tranche d'un bilan intermédiaire clôturant une tranche annuelle ;

- hors clôture de tranche d'exécution annuelle, lorsque le bénéficiaire peut demander un remboursement au moins égal à 10 % du montant conventionné, un acompte peut être versé après présentation d'un bilan intermédiaire. Son montant cumulé avec celui d'une éventuelle avance ne peut cependant pas excéder 80 % du total de la subvention ;

- le solde final est versé après contrôle des bilans réalisés et des pièces justificatives produites.

Modalités de versement des aides du Fonds social européen (FSE)

Source : commission des finances du Sénat

Le versement des éventuels acomptes, des soldes annuels et du solde final ne peut avoir lieu qu'après contrôle de service fait.

Comme le rappelle l'instruction DGEFP n° 2012-11 du 29 juin 2012 relative aux modalités de contrôle de service fait des dépenses déclarées au titre d'opérations subventionnées dans le cadre des programmes du Fonds social européen, « les autorités de gestion des programmes opérationnels du Fonds social européen (FSE) ainsi que les organismes intermédiaires, pour les dossiers dont ils ont la charge, sont tenus de vérifier que les dépenses déclarées par les organismes bénéficiaires au titre des opérations cofinancées ont été effectivement encourues et qu'elles sont conformes aux règles communautaires et nationales applicables. À cet effet, ils procèdent à un contrôle de service fait de l'ensemble des bilans d'exécution ».

Ce contrôle « est la vérification administrative, physique et comptable d'un bilan d'exécution produit par un bénéficiaire au titre d'une opération cofinancée. Le gestionnaire s'assure à cette occasion :

- de la réalité des dépenses déclarées ;

- de la fourniture des produits ou services concernés conformément à la convention ;

- de l'exactitude de la demande de remboursement présentée par le bénéficiaire ;

- de la conformité des opérations et des dépenses avec les règles communautaires et nationales ;

- de l'absence de double financement des dépenses par d'autres programmes communautaires ;

- de l'absence de double financement des dépenses pour d'autres périodes de programmation ;

- de l'absence de sur-financement des dépenses.

Le gestionnaire d'une opération est tenu de procéder à un contrôle de service fait sur chaque bilan d'exécution déposé par le bénéficiaire ».

Or certains établissements, notamment situés en région parisienne, ont rencontré des difficultés s'agissant du versement des aides :

- d'une part, en raison l'intensité des contrôles des justificatifs qui s'est révélée extrêmement variable selon les DIRECCTE. Certaines dépenses considérées comme éligibles par la majorité des DIRECTTE ont pu être déclarées inéligibles par d'autres et, de ce fait, n'ont pas fait l'objet d'un remboursement ;

- d'autre part, en raison des délais extrêmement longs entre la validation du dossier et le versement effectif de l'aide qui peut intervenir plusieurs années après.

Ces difficultés ont pu être à l'origine de tensions de trésorerie pour certains établissements, alors même que leur situation financière était saine par ailleurs.

La nouvelle programmation 2014-2020 devrait se traduire par une simplification des procédures.

Conformément à l'article 78 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, qui prévoit que « l'État confie aux régions ou, le cas échéant, pour des programmes opérationnels interrégionaux, à des groupements d'intérêt public mis en place par plusieurs régions, à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion », la gestion des aides sera désormais du ressort des conseils régionaux, dans le cadre de la gestion des actions relevant de l'objectif « Investissement pour la croissance et l'emploi » (représentant 35 % des crédits du FSE).

Surtout, cette nouvelle programmation permettra la mise en oeuvre d'une procédure de coûts simplifiés, dont le choix reviendra au conseil régional.

Trois options sont possibles :

- le financement à taux forfaitaire (cf. graphique ci-dessous) : les coûts indirects peuvent être calculés sur la base des frais de personnel directs (application d'un taux maximum de 15 %) ou sur le total des coûts directs hors prestation (application d'un taux maximum de 25 %). Par ailleurs, les frais de personnel direct peuvent servir de base pour le calcul de toutes les autres catégories de coûts éligibles à partir d'un taux forfaitaire allant jusqu'à 40 % ;

Méthodes de calcul des coûts indirects et des autres catégories de coûts éligibles dans le cadre d'un financement à taux forfaitaire

Source : commission des finances du Sénat

- le barème standard des coûts unitaires. Selon la note d'orientation sur les options de coûts simplifiés8(*) établie par la Commission européenne, dans le cadre du barème standard des coûts unitaires, « la totalité ou une partie des coûts éligibles d'une opération sera calculée sur la base d'activités, apports, réalisations ou résultats quantifiés multipliés par les barèmes standard de coûts unitaires établis à l'avance ». Ainsi, si le coût d'une formation est fixé par l'autorité de gestion à 1 000 euros et que cinq personnes doivent suivre cette formation, la subvention maximale attribuée sera de 5 000 euros. En revanche, si trois personnes seulement participent à cette formation, le montant de la subvention qui sera versé in fine ne s'élèvera qu'à 3 000 euros ;

- les montants forfaitaires. Comme le rappelle la note précitée, dans le cadre des montants forfaitaires, « tous les coûts éligibles ou une partie des coûts éligibles d'une opération sont calculés sur la base d'un montant forfaitaire préétabli [...] La subvention est versée sur les modalités d'accord prédéfinies sur les activités et/ou les réalisations sont remplies ». Ainsi, si une formation doit être réalisée pour un montant fixé à 5 000 euros, mais que celle-ci n'a pas lieu ou n'est que partiellement réalisée, la subvention ne sera pas versée.

Au total, selon la note d'orientation sur les options de coûts simplifiés précitée, grâce à cette procédure, « relier chaque euro de dépense cofinancée à des pièces justificatives n'est plus requis » afin de réduire « de manière significative la charge administrative ».

2. Une réforme du financement de l'apprentissage dont certains aspects devraient être précisés aux organismes collecteurs

La loi n° 71-576 du 16 juillet 1971 relative à l'apprentissage a rendu les formations technologiques et professionnelles dispensées dans le cadre de la formation initiale éligibles à la part « hors quota » (cf. encadré ci-dessous) de la taxe d'apprentissage.

Les écoles de la deuxième chance ne relevant pas de cette catégorie, le législateur les a autorisées, de manière dérogatoire, à percevoir une partie de cette taxe. Ainsi, l'article 162 de la loi n° 2208-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a modifié la loi de 1971 précitée en prévoyant que « sous réserve d'avoir satisfait aux dispositions de l'article 31 de la loi n° 71-576 du 16 juillet 1971 relative à l'apprentissage, les employeurs visés au 2 de l'article 224 du code général des impôts bénéficient d'une exonération totale ou partielle de la taxe d'apprentissage à raison des dépenses réellement exposées par l'entreprise pour la réalisation des parcours de formation personnalisés mis en oeuvre par les écoles de la deuxième chance mentionnées à l'article L. 214-14 du code de l'éducation ».

La mise en oeuvre de cette disposition a été prévue par le décret du 24 février 2009. Le principe de l'éligibilité du dispositif des écoles de la deuxième chance au versement de la taxe d'apprentissage a en outre été réaffirmé par l'article 19 de la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale qui a modifié l'article L. 6241-10 du code du travail.

Les écoles de la deuxième chance constituent actuellement l'unique dispositif de formation continue éligible à la taxe d'apprentissage. Cette situation tient à la spécificité des E2C dont le dispositif correspond, dans les faits, à une formation initiale différée. En 2013, les écoles de la deuxième chance ont ainsi perçu 4,8 millions d'euros au titre de la taxe d'apprentissage, soit 6,3 % de leur budget.

À la suite de la réforme de la taxe d'apprentissage (cf. encadré ci-dessous), plusieurs entreprises ont indiqué à certaines écoles ne pas être en mesure de maintenir le niveau de la taxe d'apprentissage qu'elles leurs versaient auparavant.

Or si pour certains établissements la part de la taxe d'apprentissage dans leur financement est marginale, pour d'autres, notamment situés en Île-de-France, elle peut représenter un montant significatif.

La réforme de la taxe d'apprentissage

L'article 60 de la loi du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 et l'article 8 de la loi du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 ont profondément modifié le financement de l'apprentissage.

Ils ont tout d'abord substitué à la taxe d'apprentissage (TA), dont le montant était fixé à 0,50 % de la masse salariale (0,26 % pour l'Alsace et la Moselle), et à la contribution au développement de l'apprentissage (CDA), correspondant à 0,18 % de la masse salariale, une TA nouvelle dont le taux est fixé à 0,68 % de la masse salariale (0,44% pour l'Alsace et la Moselle).

Ils ont en outre procédé à une nouvelle répartition de la TA en trois fractions :

une première fraction dénommée « fraction régionale de l'apprentissage », dont le montant est égal à 51 % du produit total de la TA ;

une deuxième fraction, dite « quota » affectée aux CFA et SA, dont la part s'élève à 26 % du produit de la TA ;

une troisième fraction, dite « hors quota » (ou barème), correspondant à la part libératoire de l'employeur versée aux établissements de formation de son choix en fonction de leur éligibilité fixée par liste préfectorale, dont la part s'élève à 23 % du produit de la TA.

Si l'enveloppe consacrée au « hors quota » a été diminuée, passant de 43 % de l'ancienne TA à 23 % de la nouvelle, la liste des établissements éligibles a été, en contrepartie, restreinte. Seuls deux types d'établissements peuvent désormais en bénéficier, répartis en catégories A (65 % de la part hors quota) correspondant aux formations de niveaux V, IV et III9(*) et B (35 % de la part hors quota) correspondant aux niveaux II et I10(*).

Par ailleurs, aux termes de l'article L 6241-10 du code du travail, certains établissements, dont les E2C, sont autorisés, par dérogation, à percevoir la taxe d'apprentissage, dans la limite d'un plafond fixé par voie règlementaire.

L'article 9 du décret n° 2014-985 du 28 août 2014 relatif aux modalités d'affectation des fonds de la taxe d'apprentissage fixe ce plafond à 26 % de la part « hors quota ».

Dans un premier temps, le ministère a indiqué à vos rapporteurs spéciaux qu'« en dépit de la réduction du taux, les écoles auront un accès équivalent voire supérieur à cette ressource dès lors que moins d'organismes de formation peuvent prétendre à la taxe d'apprentissage dans cette catégorie ».

Pour autant, des échanges portés à la connaissance de vos rapporteurs spéciaux par le réseau des E2C laissent apparaître trois types de difficultés rencontrées par certaines écoles :

- s'agissant de la catégorie d'affection, les pratiques sont différentes selon les régions. Certains organismes collecteurs s'en tiennent à une lecture stricte de l'article L. 6241-10 du code du travail en ne classant pas les E2C dans l'une ou l'autre catégorie (cela est notamment le cas pour l'Île-de-France, Rhône-Alpes et le Centre). D'autres, en revanche, ont estimé que, compte tenu du profil des bénéficiaires, les E2C relevaient de la catégorie A (cela est notamment les cas des organismes collecteurs du Nord-Pas-de-Calais, de Provence-Alpes-Côte d'Azur et de Champagne-Ardenne) ;

- s'agissant de la ventilation des reversements, là encore, une hétérogénéité de pratiques a pu être constatée. Certains organismes collecteurs ont ainsi estimé que le montant affecté aux E2C devait être réparti à parts égales entre les catégories A et B. Or cette répartition s'est révélée problématique dans la mesure où certaines entreprises ont préféré renoncer à l'attribution d'une partie de leur taxe d'apprentissage aux E2C afin de ne pas avoir à réduire le montant affecté à un autre établissement relevant, généralement, de la catégorie B ;

- s'agissant du nombre d'établissements pouvant bénéficier de la part « hors quota », les listes établies par les préfectures semblent, contrairement à ce que prévoyait la loi, comporter davantage d'établissements éligibles.

Prenant acte de ces difficultés, la DGEFP a fait parvenir à l'ensemble des organismes collecteur, le 17 avril 2015, un courrier électronique destiné à répondre aux deux premiers points. Vos rapporteurs spéciaux, qui ont eu connaissance de la teneur de ce courrier, estiment qu'il devrait permettre un traitement homogène sur l'ensemble du territoire de la part de la taxe d'apprentissage destinée aux E2C. Ils considèrent cependant que cette décision arrive trop tardivement et devrait avoir des conséquences sur la situation financière de certains établissements.

Vos rapporteurs spéciaux estiment en outre que, pour sécuriser ce dispositif, les clarifications apportées par la DGEFP devraient être inscrites dans une circulaire adressée aux organismes collecteurs. Celle-ci devrait notamment préciser que la fraction de la taxe d'apprentissage « hors quota » destinée aux E2C peut être imputée au titre de la catégorie A ou de la catégorie B indistinctement, dans la limite des plafonds législatifs et règlementaires, selon le choix de l'entreprise.

Comme le montre le graphique ci-dessous, lorsqu'une entreprise verse 100 euros au titre du « hors quota », il lui est possible d'attribuer un maximum de 65 euros à des établissements relevant de la catégorie A et de 35 euros à des établissements relevant de la catégorie B. Si cette entreprise souhaite affecter 25 euros à une université, cette somme doit être déduite du plafond de 35 euros de la catégorie B. Si elle souhaite, en outre, verser 26 euros, conformément au plafond fixé par le décret du 28 août 2014 précité, il lui est possible de déduire ce montant des plafonds des catégories A et B selon la répartition de son choix : dans l'exemple ci-dessous, 10 euros sont imputés au titre de la catégorie B (le plafond de 35 euros est alors atteint) et 16 euros au titre de la catégorie A (il lui reste 49 euros à affecter à des établissements relevant de cette catégorie).

Exemple de répartition de la part « hors quota » de la taxe d'apprentissage

Source : commission des finances du Sénat

Recommandation n° 10 : Afin d'éviter toute ambiguïté s'agissant de la taxe d'apprentissage, préciser par circulaire les modalités de répartition de la fraction « hors quota » aux organismes collecteurs.

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux considèrent que certaines fonctions support, notamment financières et comptables, pourraient être exercées par des effectifs dédiés et non, comme cela est le cas actuellement, par des personnels exerçant, par ailleurs, d'autres missions.

Ces fonctions pourraient en outre faire l'objet d'une mutualisation entre différents établissements au niveau régional afin de permettre la réalisation d'économies d'échelle et de favoriser une professionnalisation et une meilleure connaissance des procédures.

Recommandation n° 11 : Afin de réaliser des économies d'échelle, envisager une mutualisation de certaines fonctions, notamment financières et comptables, au niveau régional.

ANNEXES

Budget et financement des E2C en 2013

Champ : Ensemble des écoles membres

Source : Réseau « E2C »

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 17 novembre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a entendu une communication de MM. François Patriat et Jean-Claude Requier, rapporteurs spéciaux, sur les écoles de la deuxième chance.

M. Jean-Claude Requier, rapporteur spécial. - Nous avons, avec François Patriat, réalisé un contrôle sur les écoles de la deuxième chance. Créées dans le prolongement du livre blanc « Enseigner et apprendre - vers la société cognitive » de la Commission européenne présenté lors du Conseil européen de Madrid de décembre 1995, elles accueillent chaque année, sur 107 sites, plus de 14 000 jeunes âgés de 16 à 25 ans sortis du système scolaire et rencontrant la plupart du temps d'importantes difficultés scolaires et sociales, et les aident à définir un projet professionnel adapté à leur profil et à leurs aspirations. Elles reposent sur une organisation originale, chacune d'entre elles jouissant d'une très grande autonomie, mais devant faire l'objet d'une labellisation pour assurer une certaine homogénéité sur l'ensemble du territoire.

Les auditions réalisées - notamment celle d'Édith Cresson, ancienne Premier ministre, présidente de la fondation des Écoles de la deuxième chance - et un taux de sortie positive de près de 60 % nous ont convaincus de l'utilité de ce dispositif.

M. François Patriat, rapporteur spécial. - Alors que 150 000 jeunes quittent le système scolaire sans diplôme ni qualification chaque année, il nous semblait important de réaliser un contrôle budgétaire sur ce dispositif. Les écoles de la deuxième chance sont une goutte d'eau au sein de la mission « Travail et emploi », avec des crédits de 24 millions sur 11 milliards d'euros, et un dispositif largement méconnu. Cinq pistes sont à envisager.

Il faudrait renforcer et institutionnaliser la coordination des dispositifs de lutte contre le décrochage scolaire et entre les écoles. Une multitude d'initiatives en faveur des décrocheurs scolaires coexistent sans dialogue institutionnalisé entre elles. Au-delà des échanges informels, des mutualisations seraient possibles - par exemple les bénéficiaires de la garantie jeunes pourraient profiter des compétences des E2C pour la remise à niveau scolaire. Une seule structure de référence d'orientation et de structuration de l'offre en faveur des décrocheurs devrait être identifiée, notamment en renforçant les plateformes de suivi et d'appui aux jeunes décrocheurs. L'autonomie des écoles a pour contrepartie la faible mutualisation des pratiques et de certaines fonctions entre les structures. Le réseau devrait regrouper certaines fonctions - notamment administratives - au sein d'un seul établissement, ce qui déchargerait des personnels déjà fortement sollicités.

Améliorer la visibilité du dispositif serait nécessaire. La plupart des jeunes intégrant une E2C ont été orientés par les missions locales ; les candidatures spontanées demeurent marginales. La communication à destination des établissements scolaires et des jeunes doit être renforcée. L'attestation de compétences acquises remise en fin de « scolarité » en E2C ne jouit actuellement d'aucune reconnaissance juridique. Elle devrait être inscrite à l'inventaire de la Commission nationale de la certification professionnelle afin d'être mieux reconnue par les chefs d'entreprises.

Si le suivi des anciens stagiaires par les écoles - faiblesse majeure de ce dispositif - est obligatoire, il est en réalité très hétérogène, allant du simple appel téléphonique à un suivi individuel et renforcé. Un effort d'harmonisation devrait être poursuivi afin de renforcer l'accompagnement des jeunes sortis du dispositif.

Le suivi même du dispositif peut être amélioré : actuellement, l'autorité de tutelle dépend entièrement des informations remontées par le réseau. La nouvelle convention pluriannuelle d'objectifs 2016-2018 devrait être l'occasion de définir des indicateurs de suivi permettant à l'ensemble des financeurs (État, régions, etc.), dans le cadre d'un dialogue de gestion renforcé, de connaître l'activité de chaque établissement ainsi que sa situation financière.

Il nous semble en outre nécessaire de poursuivre le développement territorial du réseau : pour des raisons historiques, l'ouest et le sud-ouest de la France comportent très peu de structures. La première école a ouvert à Marseille et le dispositif a peu à peu essaimé. Pour des raisons politiques, certains exécutifs régionaux n'ont pas souhaité accompagner ce type de projets. En Bourgogne, nous avons créé une école dans chaque département de la région. L'augmentation du nombre de places décidée par le comité interministériel à l'égalité et à la citoyenneté du 6 mars 2015 doit permettre d'étendre le réseau pour une couverture plus homogène du territoire.

La structure du financement des E2C est mixte. Sur un budget total de 75,6 millions en 2013, l'État apporte 20 % des financements, les régions près d'un tiers, le reste étant réparti entre le fonds social européen (FSE), la taxe d'apprentissage et diverses recettes. Si la plupart des écoles présentent une situation financière saine, certaines d'entre elles, notamment situées en région parisienne, connaissent d'importantes difficultés de trésorerie du fait de modalités de répartition de la taxe d'apprentissage et de versement des aides du FSE mal interprétées ou appliquées de manière hétérogène.

L'interprétation de certains organismes collecteurs peut se traduire par une diminution du montant de la taxe perçu par les E2C. Après avoir nié cette difficulté, le ministère a reconnu que des organismes collecteurs avaient donné une interprétation erronée de ces règles à leurs interlocuteurs. Il a donc adressé un courrier à l'ensemble d'entre eux. Cette initiative, nécessaire, n'est pas suffisante. Une circulaire serait plus appropriée pour fixer clairement les modalités de répartition de la taxe d'apprentissage, pour éviter toute ambiguïté.

Dans la précédente programmation, les aides du FSE étaient gérées par les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) dont l'intensité des contrôles différait selon les régions. Dans la nouvelle programmation, les régions deviendront autorités de gestion, souhaitons que cela se traduise par une gestion plus fluide de ces aides.

Notre contrôle a mis en avant toute l'utilité de ce dispositif qui répond à un véritable besoin des jeunes sortis du système scolaire. Les E2C, qui ne sauraient se substituer à l'éducation nationale, en sont un complément intéressant. Les jeunes rencontrés nous ont tous indiqué que les cursus proposés par l'éducation nationale ne leur correspondaient pas. Grâce au cousu main des écoles de la deuxième chance, ils ont trouvé, par tâtonnement parfois, une voie répondant davantage à leurs aspirations, alors qu'ils pouvaient avoir des situations personnelles très difficiles.

Mme Michèle André, présidente. - Merci pour cette présentation. Comme vous, j'y vois des raisons d'être optimiste.

La commission a donné acte de leur communication à François Patriat et Jean-Claude Requier, rapporteurs spéciaux, et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Délégation générale de l'emploi et de la formation professionnelle

- Mme Claire Descreux, déléguée générale adjointe, cheffe de service ;

- Mme Florence Gelot, cheffe de la mission insertion des jeunes ;

- M. Mikaël Charbit, adjoint au chef de mission des politiques de formation et de qualification.

Fondation des écoles de la deuxième chance

- Mme Edith Cresson, ancienne Premier ministre, présidente.

Réseau « E2C » 

- M. Dominique Dujardin, vice-président ;

- M. Adil Lamrabet, permanent.

E2C Essonne 

- M. Dominique Dujardin, directeur ;

- membres de l'équipe pédagogiques ;

- stagiaires.

E2C Côte-d'Or 

- Mme Delphine Ganier-Degueurce, directrice ;

- membres de l'équipe pédagogique ;

- stagiaires.

Ligue de l'enseignement de la Côte-d'Or 

- M. Bruno Lombard, président ;

- M. Denis Chauvel, délégué général.


* 1 Comité interministériel de la jeunesse, L'état de la jeunesse, Tome 2, édition 2014.

* 2 Certification correspondant à un ensemble homogène de compétences, mobilisable dans une ou plusieurs activités professionnelles et permettant de renforcer ou de favoriser l'insertion professionnelle et le maintien dans l'emploi (utilité économique ou sociale).

* 3 DARES, Enquêtes monographiques des écoles de la deuxième chance - Analyse transversale des monographies, 2012.

* 4 Décret n° 88-368 du 15 avril 1988 modifié par le décret n° 2002-1551 du 23 décembre 2002.

* 5 Les données financières 2013, « Réseau E2C », novembre 2014.

* 6 Circulaire n° 2009/13 du 5 mai 2009 relative au développement et au financement des E2C.

* 7 Guide du bénéficiaire - Fonds social européen, deuxième édition, février 2009.

* 8 Commission européenne, Note d'orientation sur les options de coûts simplifiés, 2015

* 9 Ces niveaux correspondent aux niveaux BTS et inférieurs.

* 10 Ces niveaux correspondent aux niveaux universitaires supérieurs.