II. L'EAU, OBJET D'UNE PROFUSION DE TEXTES
Alors que l'eau constitue, c'est une évidence, l'élément premier le plus indispensable à la survie de l'Homme et des espèces naturelles, elle demeure paradoxalement d'appréhension complexe. Sa gestion repose sur une multitude de textes et entraîne l'usage d'un vocabulaire si technique qu'un glossaire est joint à ce rapport pour tenter d'en percer toutes les subtilités.
La gestion de l'eau douce en France est d'abord étroitement tributaire de la politique européenne et suppose, en outre, le respect de nombreuses règles relevant de multiples niveaux de production de normes.
A. LE NIVEAU EUROPÉEN RÉGULE L'ENSEMBLE
1. Le texte de base : la directive-cadre sur l'eau
L'élément majeur de la réglementation européenne concernant la protection des ressources en eaux douces, saumâtres ou salées, superficielles ou souterraines, de « transition » et côtières est la directive-cadre sur l'eau (DCE) du Parlement européen et du Conseil, adoptée le 23 octobre 2000 pour améliorer l'efficacité d'une politique de l'eau composée, jusqu'alors, d'une trentaine de directives ou décisions communautaires.
Pionnière des politiques intégrées dans le secteur environnemental, elle établit le cadre global applicable au domaine de l'eau et vise à prévenir et réduire ses pollutions, promouvoir son utilisation durable, protéger l'environnement, améliorer l'état des écosystèmes aquatiques dans les zones humides et atténuer les effets des inondations et des sécheresses.
Cette directive-cadre impose aux États membres de parvenir à un bon niveau de qualité écologique (état biologique, chimique, physico-chimique et hydromorphologique) des eaux dans un délai de quinze ans , sauf dérogation motivée, et d'arrêter progressivement le rejet de certains produits dangereux d'ici à 2020. En fixant un objectif de « bon état des masses d'eau » 7 ( * ) à l'horizon 2015, elle impose donc une obligation de résultat.
La mise en oeuvre de ces grands principes généraux s'effectue par cycles successifs de définitions des masses d'eau, d'élaborations de schémas puis de programmes de mesures, de bilans à mi-parcours et d'état des lieux qui s'étaleront jusqu'en 2027 8 ( * ) .
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Le plan d'action Blueprint 9 ( * ) Dans le prolongement de l'objectif de bon état des masses d'eau fixé par la DCE, la Commission européenne a lancé en novembre 2012 un plan d'action pour la sauvegarde des ressources en eau de l'Europe, qui repose sur une approche en trois volets : - améliorer la mise en oeuvre de la politique de l'eau actuelle de l'Union européenne en exploitant pleinement les possibilités offertes par les lois en vigueur ; - favoriser l'intégration des objectifs de la politique de l'eau dans les autres domaines d'action concernés, tels que l'agriculture, la pêche, les énergies renouvelables, le transport, ainsi que dans le cadre du fonds de cohésion et des fonds structurels ; - combler les lacunes du cadre existant, en particulier en ce qui concerne les instruments nécessaires pour parvenir à une utilisation plus rationnelle de l'eau. Le plan d'action ne définit pas un cadre étroit contenant une solution unique pour tous, mais propose aux États membres une panoplie d'instruments susceptibles d'améliorer la gestion de l'eau à l'échelle nationale, régionale et des bassins hydrographiques. Le calendrier du plan d'action est étroitement lié à celui de la stratégie Europe 2020 et, en particulier, à celui de la feuille de route pour une utilisation efficace des ressources, dont le plan d'action est le volet consacré à l'eau. |
2. La situation de la France au début du processus européen
L'état des lieux réalisé dans tous les États membres à la demande de l'Union européenne révélait qu'en France, en 2004, seules 23 % des masses d'eau superficielles et 43 % des souterraines pourraient vraisemblablement atteindre ce bon état écologique, sans effort supplémentaire.
Pour le solde, un tiers était classé en risque avéré de ne pouvoir y parvenir sans mesure spécifique, un tiers en situation de doute faute d'informations, le dernier tiers n'ayant pu faire l'objet d'une évaluation.
* 7 Cette formulation est l'unité d'évaluation et de pilotage de la DCE.
* 8 On pourra se reporter utilement aux innombrables documents de toute nature fixant des objectifs de qualité, de quantité, de spécificité, d'interdictions diverses dont le volume est confondant et la compréhension difficile au profane non éclairé.
* 9 Audition de la DG Envi de la Commission européenne, le 11 février 2016, dans le cadre du déplacement à Bruxelles.