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« Garde nationale » : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises

13 juillet 2016 : « Garde nationale » : une réserve militaire forte et territorialisée pour faire face aux crises ( rapport d'information )

PREMIÈRE PARTIE - LES INSUFFISANCES ACTUELLES DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE DES ARMÉES

La réserve militaire s'inscrit dans un parcours continu qui, pour tout citoyen, débute avec trois étapes obligatoires : l'enseignement de défense dispensé dans le cadre scolaire9(*), le recensement à l'âge de seize ans et, avant celui de dix-huit ans, la participation à la « journée défense et citoyenneté » (JDC, anciennement « journée d'appel de préparation à la défense », JAPD10(*)). Pour la suite, le code de la défense prévoit expressément que le concours des citoyens à la défense de la nation « peut s'exercer par une participation à des activités militaires dans la réserve » (article L. 4211-1).

Le même article précise notamment que « la réserve militaire a pour objet de renforcer les capacités des forces armées dont elle est une des composantes pour la protection du territoire national, comme dans le cadre des opérations extérieures, d'entretenir l'esprit de défense et de contribuer au maintien du lien entre la nation et ses forces armées ».

L'article L. 4211-1 du code de la défense (extrait)

« I.- Les citoyens concourent à la défense de la nation. Ce devoir peut s'exercer par une participation à des activités militaires dans la réserve.

« II.- La réserve militaire s'inscrit dans un parcours citoyen qui débute avec l'enseignement de défense et qui se poursuit avec la participation au recensement, l'appel de préparation à la défense, la période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense nationale et le volontariat. Ce parcours continu permet à tout Français et à toute Française d'exercer son droit à contribuer à la défense de la nation.

« III.- La réserve militaire a pour objet de renforcer les capacités des forces armées dont elle est une des composantes pour la protection du territoire national, comme dans le cadre des opérations extérieures, d'entretenir l'esprit de défense et de contribuer au maintien du lien entre la nation et ses forces armées. Elle est constituée :

« 1° D'une réserve opérationnelle comprenant :

« a) Les volontaires qui ont souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle auprès de l'autorité militaire ;

« b) Les anciens militaires soumis à l'obligation de disponibilité ;

« 2° D'une réserve citoyenne comprenant les volontaires agréés mentionnés à l'article L. 4241-2. [...] »

Source : Légifrance

Cependant, parler de réserve militaire suppose de respecter une certaine précision dans le vocabulaire. Le singulier - la réserve militaire - s'impose pour désigner en tant qu'ensemble ce que l'on nomme aussi souvent, en recourant au pluriel, comme les réserves militaires, qui sont :

- d'une part, les réserves des armées (dont celles de l'armée de terre, de l'armée de l'air et de la marine nationale), y compris les réserves de services interarmées (service de santé des armées, service du commissariat des armées, service des essences des armées, direction du renseignement militaire...), qui relèvent de la responsabilité du chef d'état-major des armées. Ces réserves sont l'objet principal du présent rapport ;

- d'autre part, la réserve de la direction générale de l'armement (DGA), qui dépend du délégué général à l'armement, ainsi que les réserves éventuellement affectées à d'autres directions du ministère de la défense, toutes susceptibles d'en bénéficier, notamment la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) ;

- enfin, la réserve de la gendarmerie, dépendant du directeur général de la gendarmerie nationale.

À l'échelon politique, les réserves des armées, celle de la DGA et d'autres directions du ministère de la défense relèvent de l'autorité du ministre de la défense. La réserve de la gendarmerie, pour sa part, se trouve placée depuis 2009, comme la gendarmerie dans son ensemble, sous l'autorité du ministre de l'intérieur pour ce qui touche à son organisation, sa gestion, sa mise en condition d'emploi et l'infrastructure qui lui est nécessaire, mais sous l'autorité du ministre de la défense en ce qui concerne l'exécution de missions militaires11(*).

Par ailleurs, comme le dispose l'article L. 4211-1 précité du code de la défense, chacune de ces réserves se décompose en deux catégories, en pratique d'inégale importance quantitative :

- en premier lieu, la réserve opérationnelle, elle-même subdivisée en deux composantes :

? d'une part, la réserve de 1er niveau (RO1), constituée de volontaires ayant souscrit un engagement à servir dans la réserve (ESR). En 2015, au total, cette RO1 comptait 54 374 réservistes sous engagement : 28 100, soit près de 52 %, pour les armées et la DGA - soit l'équivalent de 13,5 % du plafond d'emplois militaires du ministère de la défense ; et 26 274, soit plus de 48 %, pour la gendarmerie ;

? d'autre part, la réserve de 2niveau (RO2), qui regroupe, sous un régime de disponibilité obligatoire, tous les anciens militaires, dans la limite des cinq années suivant la cessation de leur état militaire. En 2015, cette RO2 représentait, au total, un vivier de 127 022 réservistes « par statut » : 98 264, soit plus de 77 %, pour les armées et la DGA et 28 758, soit près de 23 %, pour la gendarmerie ;

- en second lieu, la réserve citoyenne (RCIT), composée de volontaires bénévoles, agréés par l'autorité militaire. En 2015, la RCIT regroupait 4 062 réservistes bénévoles : 2 778, soit plus de 68 %, pour les armées et la DGA et 1 284, soit près de 32 %, pour la gendarmerie.

La composition de la réserve militaire en 2015

Source : Conseil supérieur de la réserve militaire

Cette organisation de la réserve militaire résulte directement de la loi du 22 octobre 1999 modifiée, notamment, par la loi du 18 avril 200612(*). Ces textes ont en effet tiré les conséquences, sur la réserve, de la professionnalisation des armées engagée par la loi du 28 octobre 199713(*), qui a suspendu la conscription attachée au service national à compter du 31 décembre 2002 - réforme décisive pour la situation actuelle de la réserve opérationnelle des armées.

Le cadre dans lequel évolue aujourd'hui la réserve militaire est donc, à l'échelle de l'histoire nationale, relativement récent, a fortiori dans sa version issue d'aménagements apportés ces cinq dernières années au bénéfice de la sécurité nationale : en 2011, la création d'une « réserve de sécurité nationale » et, en 2015, l'assouplissement des conditions de recours à la réserve opérationnelle en cas de crise menaçant la sécurité nationale. Force est cependant de constater, et de rappeler ici après d'autres travaux14(*), que la pratique est demeurée sensiblement en deçà des objectifs fixés, en la matière, par les Livres blancs sur la défense et la sécurité nationale successifs et les lois de programmation militaire qui leur ont été associées, en dépit de l'affirmation répétée - en dernier lieu par le Livre blanc de 2013 et le rapport annexé à la LPM pour les années 2014 à 2019 - que « les réserves constituent une partie intégrante du modèle d'armée ».

I. UN CADRE RÉCEMMENT ADAPTÉ

A. LES PRINCIPES D'ORGANISATION DE LA RÉSERVE OPÉRATIONNELLE DES ARMÉES

1. Le produit d'une histoire

L'organisation et les principes de fonctionnement actuels de la réserve opérationnelle des armées sont naturellement le produit de l'histoire même de ces armées comme, à chaque époque, ils ont été le fruit de l'évolution, en fonction du contexte stratégique, des besoins militaires et des choix politiques. Le tableau ci-après donne un aperçu synthétique de cette évolution, de la Révolution française à la veille de la professionnalisation des armées engagée avec la réforme du service national en 1997 ; on en retiendra les grandes orientations suivantes :

 De la Révolution au Premier Empire, il s'agit avant tout de mobiliser en nombre les hommes qui pourvoiront à la protection des frontières et aux guerres de conquête. Crée en 1798, la conscription militaire se trouve dès l'année suivante, sous le Consulat, associée à une réserve, ainsi qu'à une nouvelle version de la Garde nationale créée dès 1790.

 De la Restauration au Second Empire, en l'absence de conflit majeur avant la guerre franco-allemande de 1870, les préoccupations pour l'organisation de la réserve, jusqu'à 1868 du moins, et surtout pour la formation des réservistes, passent au second plan. La défaite française de Sedan constitue, de ce point de vue, une prise de conscience de l'importance d'une réserve opérationnelle prête à l'emploi.

 La loi du 27 juillet 1872 pose en la matière des principes appelés à demeurer jusqu'à la réforme susmentionnée de 1999, par-delà les nombreux aménagements apportés sous les Troisième, Quatrième et Cinquième Républiques : service obligatoire dans l'armée active, fondé sur une conscription de nature universelle, puis versement automatique dans les différentes formes de réserve de celle-ci. À l'origine, il s'agit de la réserve de l'armée active, de l'« armée territoriale » et de la réserve de cette dernière ; à partir de 1923, le législateur retient les notions de « réserve de disponibilité », « première réserve » et « seconde réserve ».

 Le plan « Réserves 2000 » mis en oeuvre à partir de 1993 commence à impulser le mouvement de mutation vers une réserve moins nombreuse, sélectionnée, en définissant trois catégories de réservistes : disponibles, volontaires et spécialistes. Cette évolution est consacrée par la loi du 22 octobre 1999 : avec la suspension du service national, effective à partir du 31 décembre 2002, la France passe alors définitivement d'une réserve de masse, corollaire de la conscription qui l'alimentait, mobilisable en temps de guerre - une « armée fantôme » de quelque 3 millions de soldats virtuels à la veille de la réforme -, à une réserve d'emploi, conçue comme plus disponible et mieux formée, intégrée à l'armée active et nécessaire en renfort des effectifs désormais resserrés de celle-ci.

Historique de l'organisation de la réserve opérationnelle des armées

Période

Organisation

Commentaires

Modèle

Objectifs

La Révolution : un besoin croissant d'hommes pour protéger les frontières et mener les guerres extérieures

1791

Enrôlement libre...

Destiné à renforcer les 150 000 hommes de l'Armée Royale.

La Garde nationale, institution à statut civil, avait été créée par La Fayette en 1790.

... puis combinaison du tirage au sort et des réquisitions.

Pour pallier à l'insuffisance de volontaires.

1798

Loi Jourdan

Instaure la conscription pour la première fois avec un service militaire obligatoire de 5 ans.

L'objectif est d'assurer à l'armée un recrutement stable. La conscription permet de lever des armées suffisamment nombreuses pour faire face aux menaces d'invasion et mener les guerres du Premier Empire.

La France est alors le pays le plus peuplé d'Europe et militairement le plus puissant.

Le principe de conscription est assorti de nombreuses exemptions et dispenses.

1799-1804

Consulat

Les conscrits sont classés par tirage au sort d'un numéro.

Naissance d'un premier corps de réservistes, puis d'une nouvelle Garde nationale.

La Garde nationale, forte de centaines de milliers de volontaires est destinée à assurer principalement la sécurité interne. Napoléon ne fera appel qu'à elle dans ses campagnes, et non aux réservistes.

Les numéros inférieurs au contingent autorisé par la loi mais supérieurs au contingent effectivement levé font partie de la réserve et peuvent être rappelés en cas de nécessité.

De la Restauration au Second Empire : une réserve en désuétude dans une période sans conflits majeurs

1818

Loi Gouvion Saint-Cyr

Mise en place d'une procédure d'appel.

Vise à compenser en cas de besoin des armées l'insuffisance des engagements volontaires.

Ce recrutement complémentaire procédait de la convocation annuelle de 40.000 hommes désignés par le sort parmi les jeunes gens de 20 ans. Après leur libération - au terme d'un service de 6 ans - soldats et sous-officiers sont versés, pendant 5 ans, dans une réserve instruite, la « vétérance ».

1832

Loi Soult

Recrutement sur l'appel (tirage au sort et possibilité de remplacement).

Inverse les principes prévus par la loi de 1818.

Au terme d'un service de sept ans, les soldats demeurent tenus à des revues et exercices périodiques.

1868

Loi Niel

Affirme le principe de l'obligation militaire soit dans l'armée active, soit dans une « Garde nationale mobile ». Le tirage au sort et le remplacement sont conservés.

La Garde nationale mobile était destinée à renforcer l'armée en tant de guerre. La loi Niel vise à instaurer un système de réserve inspiré de l'exemple prussien.

L'instruction de la Garde nationale mobile, destinée à renforcer l'armée active est négligée et les troupes de réserve, peu formées, mal organisées et médiocrement commandées sont incapables de résister à l'invasion allemande et de défendre Paris.

La Troisième République : après le traumatisme de la bataille de Sedan, une prise de conscience de l'importance de la réserve opérationnelle et la mise en place d'un système pérenne

1872

Loi du 27 juillet

Rétablit le principe de l'universalité assorti de nombreuses exemptions. « Tout Français (...) peut être appelé, depuis l'âge de 20 ans jusqu'à celui de 40 ans, à faire partie de l'armée active et des réserves. »

Les réserves ont pour objectif principal la défense de la Nation contre les invasions étrangères.

Cette loi met en place les principes de la réserve militaire valides jusqu'en 1999. À l'origine, les obligations militaires des citoyens sont ainsi fixées : un service national dans l'armée active qui dure 5 ans ; puis 4 ans dans la réserve de l'armée active, 5 ans dans l'armée territoriale et 6 ans dans la réserve de l'armée territoriale.

L'armée mobilise alors toutes les ressources physiques du pays pour assurer la garde aux frontières ou former des unités de seconde ligne. La prééminence démographique de la France disparaît, et le poids du nombre devient alors primordial.

1889

Loi du 15 juillet

Porte à 25 années la durée des obligations militaires.

Permet plus de flexibilité et de répondre aux besoins particuliers des armées.

Cette loi impose aux membres de la réserve de l'armée active de participer à deux manoeuvres de 4 semaines chacune et aux membres de l'armée territoriale à une période d'exercice de 2 semaines.

1905

Loi du 21 mars

Exclut toute dispense, au nom du principe de l'égalité, à l'obligation du service militaire actif dont la durée est ramenée à 2 ans.

 

1913

Loi du 7 août

Rétablit le service militaire à 3 ans. La durée totale des obligations militaires est portée à 28 ans.

Cette loi reconnaît aux officiers de réserve la possibilité de participer à des périodes annuelles de 15 jours en contrepartie de la perception d'une solde.

1914

Mobilisation

L'armée active est complétée par l'armée de réserve (hommes de 24 à 33 ans - durée de 11 ans), par l'armée territoriale (hommes de 34 à 39 ans, durée de 7 ans), par la réserve de l'armée territoriale (hommes de 40 à 45 ans, durée de 7 ans).

Il s'agit de faire face aux besoins de la Première Guerre mondiale.

8,4 millions d'hommes âgés de 18 à 45 ans sont mobilisés de 1914 à 1918, soit 20 % de la population.

1923

Loi du 1er avril

Durée du service actif réduite à 18 mois.

 

Légère modification du système des réserves : l'appellation de « réserve de l'armée active » est remplacée par celle de « disponibilité ». L'armée territoriale est remplacée par une 1e réserve pour les réservistes âgés de moins de 40 ans et une 2e réserve pour les autres.

1928

Loi du 31 mars

Les réservistes peuvent participer à la défense en dehors des périodes auxquelles ils sont astreints.

Les hommes de la 2e réserve sont affectés à des corps spéciaux.

 

Réduction à 16 mois de la durée du service national. Maintien de la disponibilité à trois ans.

1936

Loi du 17 mars

Ces lois ne modifient pas fondamentalement le système des réserves.

Entre septembre 1939 et juin 1940, 4,9 millions d'hommes sont mobilisés dans la guerre contre l'Allemagne. Entre 1954 et 1962, 1,18 million d'hommes sont mobilisés en Algérie.

1950

Loi du 30 novembre

1963

Loi du 15 octobre

1971

Loi du 10 juin

Réduction du service national à 12 mois. Durée de disponibilité portée à 4 ans au lieu de trois. Regroupement des 1e et 2e réserves.

 

Cette lois s'applique jusqu'au 31 décembre 2002, date de la suspension du service national.

1993

Plan « Réserves 2000 » et loi du 4 janvier

Mise en place d'une réserve moins nombreuse et sélectionnée, permettant aux anciens militaires appelés, volontaires ou engagés de signer un engagement spécial pour servir dans la réserve (ESR).

Trois catégories de réservistes sont définis : disponibles, volontaires, spécialistes.

Nécessité d'alléger le système des réserves.

Concentration de la gestion et de l'administration sur les seules réserves « utiles » ; fidélisation des réservistes motivés et compétents grâce à la création d'un cadre contractuel destiné à ajuster la ressource aux besoins.

Source : Étienne Daum et Olivia Cahuzac-Soave, « La réserve opérationnelle en France : opportunités et défis d'une réforme attendue », note stratégique CEIS, 2015

2. Les deux composantes de la réserve opérationnelle

Depuis la loi du 22 octobre 1999, la réserve opérationnelle des armées, comme celles de la DGA et de la gendarmerie, comporte, ainsi qu'on l'a déjà signalé, deux niveaux : le premier correspond à une réserve de volontaires sous engagement, le second à une réserve de disponibilité statutairement obligatoire.

a) La réserve opérationnelle de 1er niveau (RO1), réserve d'engagement

Régie par les articles article L. 4221-1 et suivants du code de la défense, la réserve opérationnelle de 1er niveau (RO1) est composée de volontaires, répondant aux conditions légales d'admissibilité15(*) et qui, en pratique, sont soit d'anciens militaires d'active ou d'anciens appelés du contingent, soit des personnes directement issues de la société civile. Ces réservistes, par conséquent, ne disposent pas nécessairement d'une expérience militaire préalable ; suivant le cas, ils sont admis dans la réserve directement ou à l'issue d'une période militaire d'initiation ou de perfectionnement à la défense. Les militaires rendus à la vie civile conservent le grade qu'ils détenaient en activité, les autres volontaires sont recrutés en qualité de militaire du rang, de sous-officier ou officier marinier, d'aspirant, d'officier ou de personnel assimilé (article L. 4211-4 du code de la défense).

Ces volontaires étaient en 2015, parmi les armées (hors gendarmerie et hors DGA), au nombre de 27 999, dont 15 734 (56 %) dans l'armée de terre ; 42 % étaient d'anciens militaires d'active. Sur l'ensemble du périmètre « défense » de la RO1 (DGA incluse), on dénombrait 31 % d'officiers, 34 % de sous-officiers et 35 % de militaires du rang.

Tous ont souscrit un engagement à servir dans la réserve opérationnelle (ESR). Ce contrat passé avec l'autorité militaire est conclu pour une durée de un à cinq ans ; il est renouvelable. L'ESR permet au réserviste :

- de recevoir une formation ou de suivre un entraînement au sein des armées ;

- d'apporter un complément temporaire d'effectifs aux forces, en particulier pour la protection du territoire national et dans le cadre des opérations extérieures (341 réservistes des armées ont ainsi été projetés en OPEX en 2015, représentant 2,7 % de l'activité de la réserve opérationnelle des armées l'année dernière) ;

- le cas échéant, de dispenser un enseignement de défense ;

- éventuellement, de participer à des actions civilo-militaires, destinées à faciliter l'interaction des forces opérationnelles avec leur environnement civil ;

- possiblement, enfin, de servir, dans l'intérêt de la défense, auprès d'une administration de l'État, d'un établissement public administratif ou à caractère scientifique, culturel et professionnel, ou d'une organisation internationale, ou encore auprès d'une entreprise qui participe au soutien des forces armées ou accompagne des opérations d'exportation relevant du domaine de la défense, sur la base d'une convention conclue entre l'État et l'entreprise concernée (régime défini par les articles L. 4221-7 et suivants du code de la défense).

En outre, les armées peuvent recourir à des réservistes dits « spécialistes », volontaires pour exercer des fonctions déterminées correspondant à leur qualification professionnelle civile, sans formation militaire spécifique (statut prévu par l'article L. 4221-3 du code de la défense).

Vivier de « militaires à temps partiel », la RO1 des armées se trouve ainsi pleinement intégrée aux forces, pour l'exécution de missions temporaires ou permanentes. Soulignons qu'il n'existe pas pour la réserve de chaîne de commandement opérationnel distincte de celle de l'active.

La durée des activités effectuées au titre de la réserve opérationnelle est de 30 jours maximum par année civile, en principe, mais cette limite peut être augmentée à hauteur de 60 jours « pour répondre aux besoins des armées », voire de 150 jours « en cas de nécessité liée à l'emploi des forces » ou même de 210 jours « pour les emplois présentant un intérêt de portée nationale ou internationale » (article L. 4221-6 du code de la défense). Ces activités et leurs périodes d'exercice sont déterminées par entente directe entre l'autorité militaire d'emploi et chaque réserviste, de manière prévisionnelle. Le nombre prévisionnel de jours d'activité doit être communiqué au réserviste et actualisé au moins une fois par an, par l'autorité militaire, pendant la durée de l'ESR (article R. 4221-5 du code de la défense).

b) La réserve opérationnelle de 2e niveau (RO2), réserve de disponibilité

Régie par les articles L. 4231-1 et suivants du code de la défense, la réserve opérationnelle de 2e niveau (RO2) constitue pour les forces un potentiel de renfort numériquement important. Elle regroupe en effet tous les anciens militaires, qui sont en tant que tels tenus à une obligation de disponibilité, pendant les cinq ans suivant la cessation de leur état militaire. En 2015, pour les armées (hors gendarmerie, mais DGA comprise), il s'agissait d'un vivier de 98 264 réservistes, soit l'équivalent de 3,5 fois les effectifs de la RO1.

Conformément à l'article L. 4231-4 du code de la défense, et en synthèse, l'appel en soutien des armées à tout ou partie de ces réservistes soumis à l'obligation de disponibilité ne peut être décidé que par décret pris en conseil des ministres, dans des cas exceptionnels de crise : au titre de la mobilisation générale ou d'une opération de mise en garde justifiée par une menace16(*), ou, plus largement, dans le cadre de mesures nécessaires afin d'assurer l'intégrité du territoire et la protection de la population contre les agressions armées, ou pour lutter contre d'autres menaces susceptibles de mettre en cause la sécurité nationale.

Toutefois, depuis la réorganisation de la réserve militaire opérée en 1999, il n'a pas été fait appel à l'intervention de la RO2.

3. Des activités très diverses

Les réservistes de la RO1, intégrés comme on l'a indiqué aux forces qui les emploient, se trouvent en pratique affectés à des missions très variées selon l'armée, l'unité ou le service au sein desquels ils accomplissent leur engagement.

L'armée de terre s'avère, de façon logique eu égard à ses effectifs d'active, la plus grosse pourvoyeuse de réservistes, avec 15 734 volontaires sous ESR en 2015, soit l'équivalent de près de 14 % de son plafond prévisionnel d'emplois et 56 % du total de la RO1 relevant du ministère de la défense ; ils ont accompli l'année dernière, au total, 473 589 jours d'activité, soit plus de 60 % de l'ensemble de l'activité de la RO1 du ministère. Le tableau ci-dessous fait apparaître les effectifs de réservistes opérationnels de chaque armée et service, ainsi que le niveau d'activité correspondant.

Les effectifs et l'activité de la RO1 des armées en 2015

 

Nombre de volontaires sous ESR

Part du total

Nombre de jours d'activité

Part du total

Moyenne annuelle de l'activité par réserviste

Armée de terre

15 734

56,00 %

473 589

60,40 %

30,10 jours

Marine nationale

4 671

16,60 %

121 601

15,50 %

26,03 jours

Armée de l'Air

4 239

15,10 %

116 725

15,00 %

27,54 jours

Service de santé

3 118

11,10 %

63 025

8,00 %

20,21 jours

Commissariat des armées

160

0,60 %

5 478

0,70 %

34,24 jours

DGA

101

0,35 %

1 296

0,15 %

12,83 jours

Service des essences

77

0,25 %

2 330

0,25 %

30,26 jours

Total Défense

28 100

100,00 %

784 044

100,00 %

27,90 jours

Source : Conseil supérieur de la réserve militaire

Sur l'ensemble de la réserve militaire (gendarmerie incluse), l'activité des volontaires sous ESR était exercée en 2015 à hauteur de 57,6 % pour le renfort des unités et de 6,3 % pour celui des états-majors. Elle consistait pour 12,65 % dans de la formation, pour 7,2 % dans des opérations intérieures et pour 14,55 % dans d'autres activités sur le territoire national.

L'activité des volontaires sous ESR en 2015

(gendarmerie incluse, en nombre de jours)

Source : Conseil supérieur de la réserve militaire

L'activité en opérations extérieures de l'ensemble des réservistes de la RO1, quant à elle, ne représentait l'année dernière que 1,6 % du total, compte non tenu d'autres interventions en dehors du territoire national (0,1 %). Cependant, le taux d'activité en OPEX des volontaires sous ESR des seules armées (hors gendarmerie) s'établissait à 2,7 %. Cette proportion représentait, par rapport à 2014, une légère diminution (- 0,2 %), expliquée par la hausse importante enregistrée, alors, pour l'activité des réservistes en général par rapport à leur emploi en OPEX17(*) ; mais 341 volontaires ont été projetés, accomplissant au total 20 913 jours de mission, soit 1 671 jours (8 %) de plus qu'en 2014.

L'emploi en OPEX de la RO1 des armées en 2015

Source : Conseil supérieur de la réserve militaire

Le rapport précité de nos collègues Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam18(*), en 2010, avait présenté dans le détail la nature de ces missions, au sein des trois armées et des différents services interarmées, à l'intérieur et à l'extérieur du territoire national ; les auditions menées par le groupe de travail de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées pour l'établissement du présent rapport ont montré que le tableau ainsi dressé il y a six ans, dans l'ensemble, a peu changé. On peut ainsi estimer que, par-delà la grande diversité des tâches en cause, la RO1 apporte aux armées, dans les faits, quatre formes d'appui principalement :

 Une contribution à la continuité de la mission des forces, qui permet notamment de faire face aux pics d'activité. Indispensable aux armées, cette contribution des réservistes facilite la « respiration opérationnelle » nécessaire pour aménager les temps de l'entraînement, de l'engagement et du repos des militaires d'active.

Dans l'armée de terre, les réservistes se trouvent, actuellement, soit employés comme compléments individuels, au sein des états-majors et des unités, soit répartis dans un bataillon et 85 compagnies dénommées « unités élémentaires de réserve » (UER), assorties de 11 états-majors tactiques de réserve (EMT, créés en 2015), tous rattachés à des régiments d'active et affectés à un emploi sur le territoire national. Ils s'entraînent et agissent dans le cadre des missions « terriennes » communes de protection - simple garde au quartier ou sécurisation de sites sensibles, action de contrôle d'accès au territoire, etc. -, ou celui de missions intérieures du type « Héphaïstos » (plan de lutte contre les feux de forêt). Un principe demeure en tout cas : à mission identique ou comparable avec l'active, même niveau de formation et de préparation opérationnelle pour les réservistes.

Dans la marine, ces réservistes servent aujourd'hui à titre de compléments individuels19(*), dans les états-majors et dans les unités non embarquées en général, pour l'accomplissement de missions de protection et de prévention notamment. Ainsi, ils contribuent à la sécurisation des ports et à l'armement des sémaphores répartis le long des côtes françaises, servent dans les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage comme dans les centres de transmission marine... Ils permettent de faire face, en particulier, à l'accroissement estival du trafic maritime lié à la navigation de plaisance saisonnière.

Dans l'armée de l'air, la réserve opérationnelle est mobilisée sous la forme de compléments individuels principalement, intégrés dans les états-majors, dans les unités et sur les bases aériennes. Dans ce cadre, la priorité d'emploi des réservistes va à la protection des sites, protection terrestre des emprises de l'armée et protection sol-air des bases aériennes notamment. En outre, il existe actuellement 12 unités aériennes constituées de réservistes, les « sections aéronautiques de réserve de l'armée de l'air » (SARAA), implantées sur des bases plates-formes (« aéroclubs ») et disposant d'aéronefs civils légers qui participent à l'entraînement à la posture permanente de sûreté aérienne des unités d'active.

Globalement, environ un tiers des réservistes opérationnels sont affectés en unités, majoritairement celles de l'armée de terre (les UER susmentionnées), les deux autres tiers servant en tant que compléments individuels au sein des armées et services interarmées - états-majors de zone de défense et de sécurité, service de santé, des essences, commissariat des armées, DPSD...

Il convient aussi de noter que, dans chaque arme et service employeur, ces réservistes apportent un concours régulier à l'encadrement et à la réalisation des actions de recrutement et de formation. Ils sont notamment mobilisés pour les besoins de l'organisation des préparations militaires.

 Un renfort dans la gestion des situations de crise, dont l'opération « Sentinelle », depuis les attentats de janvier et novembre 2015, est devenue l'illustration-type et, à la fois, constitue le nouveau contexte qui a justifié la décision de mesures de renfort de la réserve militaire20(*).

Dans cette hypothèse, en théorie, tout le panel des missions est ouvert aux réservistes opérationnels : interventions de secours en cas de catastrophes naturelles, industrielles ou technologiques ; missions de sécurisation des personnes et des biens ; missions de protection de sites ou de zones ; participations aux OPEX. Ainsi, on notera que le seul bataillon de réserve existant - le bataillon Île-de-France, 24e régiment d'infanterie créé en 2013, organiquement subordonné à la 1e brigade logistique de l'armée de terre, composé actuellement d'environ 200 soldats, dont 99 % de réservistes appuyés par un « noyau d'active » - a pour mission première de mettre sur pied, éventuellement sur court préavis, des unités « Proterre », engagées prioritairement dans Paris et en Île-de-France, afin d'apporter une capacité supplémentaire de gestion de crise ; il doit par ailleurs être en mesure de participer à des missions communes de l'armée de terre sur le territoire national, telles que le renforcement de la protection de points d'importance vitaux, la protection de postes de commandement ou de zones de regroupement et d'attente et, en continue, de participer aux missions associées au plan « Vigipirate ».

Par ailleurs, il convient de mentionner ici, pour mémoire, la récente introduction de dispositions légales destinées à faciliter l'intervention de la réserve opérationnelle des armées en cas de crise grave, sur lesquelles le présent rapport revient plus loin21(*).

En raison des déploiements sur le sol national de l'opération « Sentinelle », l'activité de la RO1 dans les opérations intérieures, en 2015, s'est trouvée multipliée par 2,5 par rapport à l'année 2014. Chaque jour, environ 400 volontaires sous ESR servent au titre de « Sentinelle » ; il est vrai que ce nombre ne représente que 4 à 6 %, au plus, des 7 000 à 10 000 militaires déployés dans ce cadre.

 L'apport de compétences expertes dans certaines spécialités.

Outre les juristes, cadres de gestion ou ingénieurs employés dans les états-majors avec le statut d'officier de réserve spécialiste d'état-major (ORSEM), chacune des trois armées puise dans la RO1 des emplois techniques assez spécialisés. L'armée de terre fait ainsi servir des réservistes dans les domaines du transport, de la maintenance, du génie, etc. La marine, pour ne prendre qu'un exemple, fait appel à des professionnels nucléaristes sous ESR dans le cadre des arrêts techniques majeurs du porte-avions Charles-de-Gaulle. L'armée de l'air en emploie pour le contrôle aérien ou la maintenance aéronautique.

Le service de santé des armées (SSA) et le service des essences des armées (SEA), par nature, ont recours à des professionnels dans leurs domaines particuliers de spécialité. Le premier emploie, entre autres, des médecins, des pharmaciens, des chirurgiens-dentistes, des vétérinaires... La RO1 du SSA représentait, en 2015, l'équivalent de 28 % de son plafond prévisionnel d'emplois pour l'année. Le SEA fait appel à des professionnels pétroliers, pour avitailler ou ravitailler les forces en carburant, huiles et graisses, et pour assurer une expertise sur les produits, équipements et infrastructures du secteur.

Notons encore que le service du commissariat des armées dispose d'aumôniers parmi ses réservistes opérationnels.

 Enfin, un relai direct auprès de la société civile. Au titre du lien armée-nation, les volontaires sous ESR se trouvent en effet très couramment sollicités dans le cadre d'actions de « rayonnement » des armées.

Au plan national, les réservistes apportent ainsi un concours essentiel dans l'accueil et l'encadrement des quelque 800 000 jeunes Français qui, chaque année, accomplissent leur « journée défense et citoyenneté » (JDC, ex-JAPD). Leur contribution est également déterminante pour la tenue, dans chaque région, de la « journée nationale du réserviste22(*) ». Ils sont aussi bien sûr employés, aux côtés de la réserve citoyenne23(*), dans les diverses initiatives locales en la matière.

Les associations de réservistes agréées par le ministère de la défense jouent, à cet égard, un rôle fondamental24(*).

4. La gouvernance du système

La gouvernance de la réserve militaire repose sur plusieurs instances et responsables. Cette organisation assez complexe reflète le caractère interministériel et interarmées de la réserve et, à la fois, l'intégration de cette dernière aux différentes forces.

 Le Conseil supérieur de la réserve militaire (CSRM)25(*), organisme de réflexion et de proposition, est compétent pour ce qui touche à la politique de la réserve d'une façon générale, et plus particulièrement la consultation des réservistes, le partenariat « armées-réservistes-employeurs civils » et la communication sur la réserve. Il est en effet chargé d'émettre des avis et recommandations dans le domaine de la politique des réserves, et ainsi :

« 1° De participer à la réflexion sur le rôle des réserves militaires au service de la défense et de la sécurité nationale ;

« 2° De constituer un lieu de consultation et d'échange sur toute question d'ordre général relative à la mise en oeuvre [des dispositions du code de la défense relatives à la réserve] ;

« 3° De favoriser le développement d'un partenariat durable entre les armées et formations rattachées, les réservistes et leurs employeurs ;

« 4° De contribuer à la promotion de l'esprit de défense et au développement du lien entre la nation et ses forces armées ;

« 5° D'établir pour le ministre de la défense un rapport annuel, transmis au Parlement, évaluant l'état de la réserve militaire » (article D. 4261-1 du code de la défense).

Placé sous la présidence du ministre de la défense ou de son représentant, le CSRM se réunit en assemblée plénière, pour émettre ses avis et recommandations, au moins une fois par an, et en conseil restreint, autant de fois que l'avancement de ses travaux le requiert. Il comprend 79 membres, représentant les composantes de la société, répartis en sept collèges : le collège des représentants du Parlement, composé de députés et sénateurs ; celui des représentants de l'administration, composé du chef d'état-major des armées, des chefs d'état-major d'armées, des directeurs et chefs de service du ministère de la défense et de la gendarmerie ; le collège des représentants des associations de réservistes agréées par le ministère de la défense ; celui des réservistes opérationnels ; celui des réservistes citoyens ; celui des salariés et agents publics ; enfin, le collège des employeurs et professions libérales.

Les membres de ces collèges siègent dans une ou plusieurs des trois commissions dont se compose le CSRM :

- la commission de la consultation, destinée à connaître des questions relatives à la situation des réservistes au sein des armées ;

- la commission du partenariat, compétente pour les questions relatives aux relations entre la réserve et le monde de l'entreprise ;

- et la commission de la promotion de l'esprit de défense, chargée de préparer les travaux relatifs à la réserve citoyenne et au lien entre les forces armées et la société civile.

Des groupes de travail sont en outre constitués pour examiner des questions spécifiques.

Le fonctionnement courant du CSRM et son animation sont assurés par un secrétariat général, composé de personnels civils et militaires, d'active et de réserve. Ce secrétariat est placé sous l'autorité d'un secrétaire général, officier général désigné par le ministre de la défense. Depuis août 2015, le secrétaire général du CSRM26(*) assure également les responsabilités de délégué interarmées aux réserves (cf. ci-après).

 Le comité directeur de la réserve militaire (CDRM, ou CODIR Réserve) constitue l'instance de gouvernance des réserves dépendant du ministère de la défense. Il a pour mission d'examiner toute question et de préparer les orientations et décisions concernant le format, la politique d'emploi, les missions et l'administration de la réserve. Le comité peut de la sorte examiner, en particulier, toute question concernant le budget, les effectifs, le recrutement, la gestion du personnel, la formation, les procédures, etc.

Présidé par le ministre de la défense ou son représentant, ce CODIR assure la représentation, notamment, du secrétaire général du CSRM, du chef d'état-major des armées et des chefs d'état-major d'armée, ainsi que du délégué général pour l'armement et des autres directions et services concernés du ministère27(*). Un groupe de pilotage de la réserve militaire (GPRM) est responsable de la mise en oeuvre et du suivi des actions décidées par le ministre de la défense sur la proposition du comité.

 Des délégations aux réserves, chacune dirigée par un délégué, sont en place au sein de l'état-major des armées, de chaque état-major d'armée (armée de terre, armée de l'air, marine nationale), des services de santé, des essences et du commissariat des armées et de la DGA, comme à la direction générale de la gendarmerie. En lien avec les directions des ressources humaines concernées, elles pilotent les aspects de recrutement, de gestion et d'emploi de leurs réserves respectives.

Chaque délégué aux réserves, en liaison avec le CSRM et, pour les réserves dépendant du ministère de la défense, selon les orientations arrêtées par le CODIR Réserve, contribue à l'élaboration de la politique qui le concerne, définit et coordonne les études à conduire et les actions à mettre en oeuvre en la matière. En outre, le délégué interarmées aux réserves (DIAR), rattaché à l'état-major des armées, a la charge de coordonner l'action des délégués aux réserves du ministère de la défense ; il anime la réflexion et rend les arbitrages nécessaires au sein de ce collège.

5. Le régime du réserviste

Réservistes volontaires de la réserve de premier niveau (RO1) ou appelés - s'ils viennent à l'être - au titre de la disponibilité statutaire de la réserve de deuxième niveau (RO2) ont, quand ils exercent une activité dans le cadre de la réserve, la qualité de militaire (article L. 4211-5 du code de la défense). Ils portent d'ailleurs un uniforme identique à celui de leurs collègues d'active.

Parmi les dispositions sociales et financières prévues à leur bénéfice par la loi (articles L. 4251-1 et suivants du code de la défense), il convient ici de relever que les intéressés, quand ils accomplissent leur activité de réservistes :

- perçoivent la solde et les accessoires qui s'y attachent dans les mêmes conditions que les militaires professionnels et peuvent, en outre, recevoir une prime de fidélité, ainsi que d'autres mesures d'encouragement ;

- conservent, ainsi que leurs ayants droit, les prestations d'assurances maladie, maternité, invalidité et décès du régime de sécurité sociale dont ils dépendent par ailleurs et, si la responsabilité de l'État se trouve engagée, ont droit à la réparation intégrale, suivant les règles du droit commun, des dommages qu'ils pourraient subir dans leur service ou à l'occasion de celui-ci ;

- enfin, ne peuvent faire l'objet d'un licenciement, d'un déclassement professionnel ou d'une sanction disciplinaire en raison des absences résultant de l'application des dispositions légales relatives à la réserve.

Le contrat de travail du salarié exerçant une activité dans la réserve opérationnelle pendant son temps de travail se trouve en effet suspendu pendant les périodes en cause ; le salarié effectuant ces périodes dans la réserve, en principe, ne peut donc cumuler sa solde et son salaire. Toutefois, les périodes de réserve sont considérées comme des périodes de travail effectif pour ce qui concerne les avantages légaux et conventionnels en matière d'ancienneté, d'avancement, de congés payés et de droits aux prestations sociales. Pour la fonction publique, la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires28(*), inscrivant dans le droit ce qui était déjà la pratique de l'administration sur la base de circulaires, a introduit dans le statut général des fonctionnaires un droit à congé avec maintien du traitement, et pouvant aller jusqu'à trente jours cumulés par année civile, pour accomplir, notamment, une période d'activité dans la réserve opérationnelle29(*).

Dans le secteur privé, hors aménagements, les conditions de participation des salariés à la réserve opérationnelle sont les suivantes (définies par l'article L. 4221-4 du code de la défense) :

- d'une part, le réserviste qui accomplit son engagement à servir dans la réserve opérationnelle pendant son temps de travail doit, en tout état de cause, prévenir son employeur de son absence, en principe, un mois au moins avant le début de celle-ci ;

- d'autre part, le réserviste peut accomplir son engagement pendant son temps de travail jusqu'à cinq jours par année civile sans devoir recueillir l'autorisation de son employeur, mais, au-delà de cinq jours, il ne peut le faire qu'à la condition d'avoir obtenu cette autorisation. Néanmoins, si l'employeur oppose un refus, cette décision doit être motivée et notifiée à l'intéressé, ainsi qu'à l'autorité militaire, dans les quinze jours suivant la réception de la demande.

Cependant, comme le prévoit expressément le code de la défense (article L. 4221-4 précité, in fine) des mesures tendant à faciliter, au-delà des obligations légales des employeurs, l'engagement, l'activité et la réactivité dans la réserve peuvent figurer au sein du contrat de travail des réservistes, de clauses particulières de leur engagement à servir dans la réserve opérationnelle (ESR) si elles ont reçu l'accord de leur employeur, de conventions ou d'accords collectifs de travail, ou encore de conventions conclues entre les employeurs et le ministre de la défense. À l'heure actuelle, plus de 360 employeurs publics et privés ont signé, avec le ministère de la défense, une convention de soutien à la politique de la réserve militaire, permettant pour leurs salariés de s'engager davantage que le prévoient, à titre supplétif et minimal, les dispositions légales précitées30(*).

En particulier, l'ESR peut comporter, avec l'accord de l'employeur concerné, une clause dite « de réactivité ». Celle-ci permet à l'autorité militaire de faire appel au réserviste dans des conditions de préavis réduit : « lorsque les circonstances l'exigent », 15 jours, voire moins si l'employeur en est d'accord, au lieu de 30 jours dans le régime de droit commun - et sauf mise en oeuvre des dispositifs spécifiques de sécurité nationale institués ces dernières années.


* 9 Cf. l'article L. 312-12 du code de l'éducation : « Les principes et l'organisation de la défense nationale et de la défense européenne ainsi que l'organisation générale de la réserve font l'objet d'un enseignement obligatoire dans le cadre de l'enseignement de l'esprit de défense et des programmes de tous les établissements d'enseignement du second degré. Cet enseignement a pour objet de renforcer le lien armée-Nation tout en sensibilisant la jeunesse à son devoir de défense. »

* 10 Cf. les articles L. 114-2 et suivants du code du service national. Voir le rapport d'information de nos collègues députés Mariane Dubois et Joaquim Puey sur les dispositifs citoyens du ministère de la défense, n° 3322 (AN, XIVe législature), « Le service national universel », décembre 2015.

* 11 Cf. article L. 3225-1 du code de la défense, issu de la loi n° 2009-971 du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale.

* 12 Loi n° 99-894 du 22 octobre 1999 portant organisation de la réserve militaire et du service de défense et loi n° 2006-449 du 18 avril 2006 modifiant la loi n° 99-894 du 22 octobre 1999.

* 13 Loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.

* 14 Outre le rapport d'information précité de nos collègues Michel Boutant et Joëlle Garriaud-Maylam, n° 174 (2010-2011), « Pour une réserve de sécurité nationale », de décembre 2010, mentionnons, parmi les études récentes : le rapport d'information également précité de nos collègues députés Mariane Dubois et Joaquim Puey, n° 3322 (AN, XIVe législature), « Le service national universel », décembre 2015 ; Étienne Daum et Olivia Cahuzac-Soave, « La réserve opérationnelle en France : opportunités et défis d'une réforme attendue », note stratégique CEIS, juillet 2015 ; et Catherine de La Robertie, « Quelle évolution pour les réserves militaires ? Une réponse à l'enjeu de Garde nationale », Revue Défense Nationale, janvier 2016.

* 15 Aux termes de l'article L. 4211-2 du code de la défense, « pour être admis dans la réserve, il faut : 1° être de nationalité française ou ancien militaire engagé à titre étranger volontaire pour servir comme réserviste dans la légion étrangère ; 2° être âge de dix-sept ans au moins ; 3° être en règle au regard des obligations du service national ; 4° ne pas avoir été condamné soit à la perte des droits civiques ou à l'interdiction d'exercer un emploi public, soit à une peine criminelle, soit à la destitution ou à la perte du grade dans les conditions prévues aux articles L. 311-3 à L. 311-9 du code de justice militaire ». Par ailleurs, dans le même code, l'article L. 4221-2 dispose que « les limites d'âge des réservistes de la réserve opérationnelle sont celles des cadres d'active définies par le statut général des militaires augmentées de cinq ans. Pour les militaires du rang, la limite d'âge est de cinquante ans. Le réserviste doit posséder l'ensemble des aptitudes requises pour servir dans la réserve opérationnelle ». L'article R. 4221-2 précise que l'aptitude physique exigée des réservistes opérationnels est identique à celle requise pour les militaires professionnels.

* 16 Selon le code de la défense (article L.2141-1), « la mobilisation générale met en oeuvre l'ensemble des mesures de défense déjà préparées », tandis que « la mise en garde consiste en certaines mesures propres à assurer la liberté d'action du Gouvernement, à diminuer la vulnérabilité des populations ou des équipements principaux et à garantir la sécurité des opérations de mobilisation ou de mise en oeuvre des forces militaires ».

* 17 Sur l'évolution du niveau l'activité de la réserve opérationnelle, cf. infra (point II, A).

* 18 Rapport d'information n° 174 (2010-2011), « Pour une réserve de sécurité nationale ».

* 19 La création de compagnies de réservistes dans la marine (compagnies « ROMEO ») a été annoncée en 2016 ; cf. infra, 2e partie.

* 20 Cf. infra, 2e partie.

* 21 Cf. le point C suivant.

* 22 Cf. infra, 2e partie (point II, A, 2).

* 23 Cf. infra, point C.

* 24 Par ordre alphabétique : l'ACOMAR (association centrale d'officiers mariniers et de marins de réserve) ; l'ACORAM (association des officiers de réserve de la marine nationale) ; l'ANORAA (association nationale des officiers de réserve de l'armée de l'air) ; l'ANSORAA (association nationale des sous-officiers de réserve de l'armée de l'air) ; la FNASOR (fédération nationale des associations de sous-officiers de réserve) ; la FOMSORR (fédération des officiers mariniers et des sous-officiers de réserve républicains) ; la FORR (fédération des officiers de réserve républicains) ; le GORSSA-UNMR (groupement des organisations de réservistes du service de santé des armées - union nationale des médecins de réserve) ; la RORSEM (réunion des officiers de réserve du service état-Major) ; enfin, l'UNOR (union nationale des officiers de réserve et organisations de réservistes). Mentionnons par ailleurs l'ANORGEND (Fédération nationale des réservistes opérationnels et citoyens de la gendarmerie nationale) et le RESGEND (réservistes et sympathisants de la gendarmerie).

* 25 Cf. les articles du code de la défense L. 4261-1 et D. 4261-1 et suivants, dans leur rédaction issue du décret n° 2014-130 du 14 février 2014. 

* 26 Le Général Christian Thiébault, auditionné par le groupe de travail animé par vos rapporteurs.

* 27 Dans le cadre de la préparation du présent rapport d'information, votre rapporteure Gisèle Jourda a participé à la réunion du CODIR Réserve qui s'est tenue au ministère de la défense, le 16 juin 2016, sous la présidence de M. Jean-Claude Mallet, conseiller spécial du ministre.

* 28 Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016, article 31.

* 29 Article 34, 11°, de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, modifiée, portant droits et obligations des fonctionnaires.

* 30 Le présent rapport revient plus loin (point II, C) sur ces conventions de soutien à la réserve.