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Une crise en quête de fin - Quand l'Histoire bégaie

9 février 2017 : Une crise en quête de fin - Quand l'Histoire bégaie ( rapport d'information )

C. UNE CRISE DANS LA CRISE : LA CRISE DE LA ZONE EURO

C'est sur ce fond de fragilisation des banques des principaux pays européens et des États, dont la chute des rentrées fiscales et le sauvetage financier du système bancaire ont fait exploser le solde budgétaire et l'endettement que va survenir la crise grecque. Une crise grecque que le mode de construction de la zone euro et l'aveuglement de ses dirigeants allaient transformer, selon la formule de James K. Galbraith, en « tragédie européenne »39(*).

1. L'adhésion en fraude de la Grèce à la zone euro

En 1999, à la veille de la création de l'euro, la Grèce est très loin de remplir les conditions d'adhésion en matière de déficits. La manoeuvre, laissée aux bons soins de Goldman Sachs, Eurostat étant alors désorganisé par un scandale financier interne, les responsables politiques regardant ailleurs, va consister à en dissimuler le déficit réel. La filiale britannique de la banque étasunienne vend alors à la Grèce et au gouvernement socialiste de Costas Simitis un swap en devises permettant de transformer la dette grecque en dollars en dette en euros mais...inscrite hors bilan. Goldman Sachs empoche sa commission et la dette grecque en dollars a disparu du bilan.

En 2006, Goldman Sachs revend une partie du swap à la National Bank of Greece, première banque commerciale du pays dirigée par un ancien de chez Goldman Sachs, et, en novembre 2011, un autre ancien de Goldman Sachs, Mario Draghi, devient président de la BCE.

2. La crise de 2010-2014

En octobre 2009, à peine arrivé au pouvoir, le nouveau chef du gouvernement grec, le socialiste Georges Papandréou, annonce que le déficit budgétaire du pays pour 2009 était non pas de 6 % du PIB, comme le prétendait son prédécesseur issu de la droite libérale, mais de 15,6 %. Le 23 avril 2010, il appelle à l'aide le FMI et ses partenaires de la zone euro.

Coup politique pour salir un adversaire, convaincre le FMI et l'Europe du sérieux de la situation et de l'aider à en sortir, préparer le pays aux mesures de restriction qui allaient suivre ? Une polémique politicienne s'ensuivit. Quoi qu'il en soit, même si le déficit était plutôt de 12,7 % que de 15,6 % du PIB, on était loin des 3 % de Maastricht. Résultat : dégradation de la note A attribuée à la Grèce par les agences de notation, ce qui lui avait permis d'emprunter sans problème jusque-là. Panique, spéculation à la banqueroute grecque, difficultés de financement, explosion des taux... Sont alors réunis tous les ingrédients d'une crise majeure, crise non seulement grecque mais de la zone euro elle-même, la défiance des marchés envers la Grèce et la spéculation au krach pouvant se reporter sur d'autres pays, comme le Portugal et l'Espagne.

Ce qu'on craint le plus, c'est qu'une défaillance de l'État grec ne fragilise un peu plus les banques grecques et européennes en Grèce, déjà incapables de rembourser leurs dettes envers les bailleurs privés - banques, assureurs, fonds d'investissement ou de pension, etc. - auxquels elles ont fait appel pour abonder leur passif. Les banques françaises sont très engagées - 57 milliards d'euros d'engagements, particulièrement du Crédit Agricole -, ainsi que les banques allemandes, à hauteur de 34 milliards d'euros. À l'examen des plans qui seront imposés au gouvernement grec, on comprendra que le but est de sauver non pas la Grèce mais les banques grecques et surtout étrangères ainsi que ceux qui, par leurs prêts, leur ont permis de prendre des risques.

La manoeuvre va consister à transformer les dettes des banques en Grèce en dette de l'État grec, avec un abattement de 107 milliards d'euros, soit 52 % de la dette envers des investisseurs privés, et à la compenser par un prêt à l'État grec (aux frais des contribuables grecs) d'instances internationales ou de pays européens : FMI, BCE, FESF40(*), divers pays européens, notamment l'Allemagne et la France41(*).

Suivront deux plans « d'aide » en 2010 et 2011, respectivement de 110 milliards et de 130 milliards d'euros, montants à prendre avec précaution dans la mesure où les prêts sont débloqués au compte-gouttes dans un brouillard total.

Surtout cette « aide » est assortie de telles conditions que le pays, véritablement saigné, va être plongé dans une récession sans précédent l'empêchant de rembourser une dette qui, loin de se réduire, augmentera.

Entre mars 2010 et janvier 2013, pas moins de sept plans d'austérité se succéderont, ce qui donne une idée de la qualité de l'expertise de la Troïka : FMI, BCE et Commission européenne ! Ils comprennent tous des mesures destinées à augmenter les recettes publiques (augmentation du taux d'impôts existants, notamment de la TVA ; création de nouveaux impôts, modification des barèmes, élargissement de l'assiette de ceux qui existent) et à diminuer les dépenses publiques (baisses successives des salaires et suppression des avantages sociaux existants dans le public et le privé ; baisse des pensions publiques et privées et recul de l'âge du départ à la retraite ; durcissement des conditions d'attribution des aides sociales ; coupes dans les budgets de la sécurité sociale et de l'armée ; suppression d'emplois de fonctionnaires, etc.). S'y ajoutent des mesures de stricte observance libérale : dérégulation du marché du travail et des services (transports, énergie), privatisations (ports et aéroports, poste, énergie, paris sportifs, banques, entreprises d'État).

L'ensemble de ces mesures d'austérité était censé rapporter 91,55 milliards d'euros, plus 50 milliards d'euros au titre des privatisations42(*).

Selon les calculs des experts, le plan de stabilisation grec était parfaitement tenable sans nouvelle restructuration de la dette. Leur pari étant que l'endettement baisserait plus vite que les restrictions budgétaires imposées au gouvernement ne feraient baisser le PIB, jusqu'au point d'équilibre où la dette deviendrait soutenable. C'est le contraire qui s'est produit : l'activité économique et les rentrées fiscales se sont effondrées en même temps que la dette, creusant le chômage et la pauvreté. Le FMI lui-même, par la voix de son économiste en chef, Olivier Blanchard, devait honnêtement reconnaître, en décembre 2012, que les modèles utilisés pour évaluer les effets sur la croissance des mesures d'austérité étaient erronés : « Les multiplicateurs budgétaires étaient plus élevés que ceux postulés par les prévisionnistes. »43(*)

Au final, le ratio dette-PIB, qui devait être de 153 % en 2015, sera de 177 % (100 % en 2007), malgré 107 milliards d'euros d'annulation de dette sur les créanciers privés (haircut ou « coupe de cheveux »). Le PIB, quant à lui, aura chuté de 25 % par rapport à 2009.

À la fin de 2014, le pays était à terre.

Rien d'étonnant donc que les partis qui ont amené le pays où il est (Pasok de gauche et Nouvelle Démocratie de droite) soient laminés aux élections législatives44(*).

3. La crise de 2015

Aux élections anticipées de janvier 2015, Syriza (coalition Gauche radicale et Verts) obtient 49,7 % des sièges, soixante-dix-huit de plus qu'aux élections précédentes de 2012, ce qui permettra à son leader, Alexis Tsipras, avec l'apport de l'Anel, le parti des Grecs indépendant, et de ses treize sièges, de constituer une majorité à la Boulé. Nouvelle Droite obtient 25,3 % des sièges, soit cinquante-trois de moins, et le Pasok, 4,3 % des sièges, en baisse de vingt.

Élu avec des objectifs qui se révéleront à l'usage contradictoires - obtenir de la Troïka un allégement de la dette grecque tout en restant dans la zone euro -, Alexis Tsipras demande une réouverture des négociations, ce qu'il était en droit de faire aux termes du précédent accord, la Grèce ayant rétabli, en janvier 2014, son excédent primaire45(*).

Au terme de six mois de négociations sous tension et de chantage, les banques grecques sous perfusion, les Grecs, consultés par référendum le 5 juillet 2015, rejetteront à plus de 60 % les propositions de la Troïka, résultat que commentera, en ces termes, Alexis Tsipras : « J'ai tout à fait conscience que le mandat que vous m'avez confié n'est pas celui d'une rupture avec l'Europe, mais un mandat pour renforcer notre position aux négociations afin de rechercher une solution viable. »

Sauf que la Troïka et les chefs de gouvernements européens l'entendent d'une autre oreille. Le Premier ministre grec acceptera finalement, le 12 juillet 2015, à Bruxelles, une reddition sous des conditions pires que celles qui avaient été refusées. Rester dans la zone euro aux conditions imposées ou partir, c'était à prendre ou à laisser. Ne se résolvant pas à laisser, les Grecs, encouragés par les négociateurs français qui s'attribuèrent l'insigne honneur de l'exploit, ont pris.

Contesté dans son propre parti pour avoir signé de tels accords, Alexis Tsipras sera confirmé dans ses fonctions de Premier ministre par les Grecs lors de nouvelles élections législatives convoquées en septembre 2015. Avec quelles perspectives, pour les Grecs et pour l'Europe ? Toute la question est là.

L'accord de Bruxelles est en effet inapplicable tel quel, comme le pense la plupart des économistes. Si la directrice générale du FMI, Christine Lagarde, est formelle - « l'allégement » de la dette grecque est « inévitable » -, l'Allemagne et l'Eurogroupe ne veulent pas en entendre parler. Pour l'heure, ils acceptent seulement un allongement de la durée des remboursements, autrement dit, la transformation des Grecs en débiteurs éternels.

Le prédécesseur de Christine Lagarde à Washington, Dominique Strauss-Khan, est du même avis : « [Les] conditions de cet accord, quant à elles, sont proprement effrayantes pour qui croit encore à l'avenir de l'Europe. Ce qui s'est passé le week-end dernier est pour moi fondamentalement néfaste, presque mortifère. »46(*)

Position identique de Romano Prodi, ancien président de la Commission européenne, deux fois chef du gouvernement italien, pour qui « tout le monde sait depuis longtemps que le Grèce ne pourra rembourser la totalité de sa dette » : les conditions imposées à la Grèce l'ont été « de la pire manière qui soit. On a transformé un petit problème en un énorme problème [...] La confiance qui doit être à la base des relations entre les pays européens a été anéantie. Nous avons évité le pire, mais nous avons créé le mal. »47(*)

4. Une tragédie européenne

Sur le fond, rien n'est encore réglé.

Au début du mois de décembre 2016, les discussions sur l'allégement de la dette grecque ont repris avant d'être suspendues à la suite de l'annonce du Premier ministre grec de rétablir, pour les plus petites pensions de retraite, un treizième versement annuel et de reporter la hausse de la TVA sur les îles de l'est égéen tant que durera la crise des réfugiés !

La situation sociale et politique est toujours aussi tendue. Des signes de rejet des réfugiés désormais bloqués en Grèce du fait de l'absence de politique européenne en la matière commencent à apparaître.

Le chômage est de 25 %.

La dette publique, qui était de 113 % du PIB en 2008 atteint désormais 181 %.

« L'économie hellène est très loin de se redresser. Le PIB de la Grèce est toujours inférieur de près de 25 % à son niveau de 2009. Après une timide embellie en 2014, il a de nouveau reculé en 2015 (- 0,2 %). Et il devrait encore plonger de 0,3 % cette année, selon la Commission européenne. »48(*)

Faute d'une Banque centrale clairement habilitée à financer directement la dette publique et mettant ainsi les États à l'abri de la spéculation, on a bricolé un système de financement collectif de plus en plus complexe : Mécanisme européen de solidarité financière (MESF), Fonds européen de stabilité financière (FESF), Mécanisme de stabilité financière (MES), Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'Union économique et monétaire (TSCG).

Faute d'un minimum de gouvernance politique démocratique, pour ne pas dire de bon sens et d'humanité, le résultat est là.

Cinq ans pour ne pas régler au fond la situation d'un pays dont le PIB représente seulement 3 % de celui de la zone euro, sans garantie que le dispositif fonctionnera avec des pays plus importants comme le Portugal, l'Espagne ou l'Italie s'ils se trouvaient menacés, et surtout en installant directement, une austérité budgétaire et sociale mortifère en Grèce et la stagnation économique dans la majorité des pays de la zone euro : pas vraiment une réussite !

Il faudra attendre le 9 mars 2015 pour que la BCE engage, en contravention avec son mandat, ce qui indisposera l'Allemagne, un vaste programme - 1 000 milliards d'euros - de rachat de dettes publiques et privées détenues par les banques, un swap échangeant des obligations plus ou moins solides contre de la monnaie banque centrale, dans l'espoir que les banques bénéficiaires se mettront à prêter à l'économie.


* 39 Crise grecque, tragédie européenne - Seuil - 2016. Voir compte rendu, joint en annexe, de son audition en séance plénière de la délégation, le 26 mai 2016.

* 40 Fonds européen de stabilité financière.

* 41 Aujourd'hui, il n'existe plus de marché de la dette grecque proprement dite. Selon le think-tank Bruegel, les banques de la zone euro possédaient, à la fin de 2013, 12 milliards d'euros seulement d'obligations grecques, contre 128 milliards en 2008, essentiellement logées dans des banques allemandes. Quant au risque de spéculation sur les émissions souveraines, c'est seulement à partir du moment où la BCE décidera de racheter ces créances sur le marché secondaire qu'il disparaîtra.

* 42 Sera mis en place un fonds de privatisation sur le modèle allemand créé lors de la réunification (Treuhand), piloté par l'Eurogroupe. Reste à savoir si l'effondrement du prix des actifs lui permettra de récupérer les 50 milliards d'euros attendus.

* 43 Dans le patois des devins d'aujourd'hui, cela donne : « Si nous rassemblons ces données [ce qui s'est réellement passé] et que nous utilisons la série de coefficients inscrits dans nos tableaux, cela suggère que les multiplicateurs réels étaient substantiellement au-dessus de 1 dès le début de la crise [ce qui signifiait que la dette continuait à augmenter] alors qu'on pensait qu'ils se situeraient autour de 0,5 [ce qui signifiait qu'elle devait baisser]. » Olivier Blanchard et Daniel Leigh - Note sur le travail de recherche du FMI : Erreurs dans les prévisions de croissance et multiplicateurs budgétaires - janvier 2013. Au vu de ces résultats, quelques mauvais esprits se demandèrent même si « l'erreur » n'était pas volontaire. Comment penser, en effet, qu'une réduction du budget entre 2010 et 2013 équivalant à 16 % du PIB n'entraînerait qu'une réduction de 3,4 % de celui-ci à cette même période ?

* 44 Rendues nécessaire par l'impossibilité dans laquelle s'est trouvé la Boulé de rassembler une majorité suffisante permettant d'élire un nouveau Président de la République.

* 45 C'est l'excédent budgétaire non compris les dépenses liées au remboursement de la dette. Il est donc clair qu'à partir de 2014 ce sont seulement les charges de la dette qui expliquent le déficit budgétaire grec.

* 46 « À mes amis allemands » - Déclaration en anglais, en allemand et en français, publiée en ligne le 18 juillet 2015.

* 47 Entretien au journal Le Monde - 21 juillet 2015.

* 48 Le Monde Économie - 13 juillet 2016.