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Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative"

17 mai 2017 : Décider en 2017 : le temps d'une démocratie "coopérative" ( rapport d'information )

II. COMPTES RENDUS DES TRAVAUX INTERNES DE LA MISSION D'INFORMATION AUTRES QUE L'EXAMEN DU RAPPORT

Réunion constitutive - (Mardi 6 décembre 2016)

M. Michel Forissier, président d'âge. - Mes chers collègues, je vous remercie de votre présence.

J'ai le privilège, en tant que président d'âge, d'ouvrir la première réunion de la mission d'information « Démocratie représentative, démocratie participative, démocratie paritaire : comment décider légitimement et efficacement en France en 2017 ».

Cette mission est constituée à l'initiative du groupe UDI-UC dans le cadre du « droit de tirage » prévu à l'article 6 bis du règlement du Sénat.

Le 16 novembre dernier, la conférence des présidents a pris acte de la demande formulée par ce groupe, et les vingt-sept membres de la mission ont été nommés lors de la séance publique du 22 novembre, sur proposition de l'ensemble des groupes politiques.

Avec ce sujet qui a trait à la démocratie, nous aborderons de nombreux thèmes qui nous sont chers - la représentation nationale, le développement de la participation des citoyens, les relations paritaires - ce qui ne devrait pas manquer de nous animer au cours des prochaines semaines.

Avant toute chose, nous devons désigner le bureau de la mission au cours de la présente réunion.

Je vous rappelle que la fonction de rapporteur est confiée, de droit, à un membre du groupe ayant exercé son droit de tirage, s'il le demande. Le groupe UDI-UC ayant effectivement formulé cette demande, nous désignerons donc notre rapporteur parmi l'un de ses membres.

Le poste de président sera quant à lui occupé par un membre de l'opposition sénatoriale. J'ai reçu la candidature de notre collègue Henri Cabanel. Y a-t-il d'autres candidatures ? Il n'y en a pas. Y a-t-il des oppositions ? Je n'en vois pas.

M. Henri Cabanel est désigné président de la mission d'information.

Je félicite donc notre collègue Henri Cabanel et lui cède immédiatement la présidence.

Présidence de M. Henri Cabanel, président

M. Henri Cabanel, président. - Je vous remercie de votre confiance.

Cette première réunion sera avant tout consacrée à la constitution de notre bureau. Chaque groupe dispose d'un nombre de représentants au sein de celui-ci.

Nous pourrions, si cela vous convient, constituer un bureau de huit membres comprenant deux membres pour les groupes les plus nombreux, à savoir le groupe Les Républicains et le groupe socialiste et républicain, et un membre pour les autres groupes : UDI-UC, communiste républicain et citoyen, RDSE et écologiste.

Le groupe UDI-UC, à l'origine de cette mission, ayant désigné M. Philippe Bonnecarrère, il est donc nommé rapporteur.

S'agissant des postes de vice-présidents, j'ai été informé de la candidature, pour le groupe Les Républicains, de Mme Agnès Canayer et de M. Michel Raison, pour le groupe socialiste et républicain, de Mme Sylvie Robert, et pour le groupe Communiste, républicain et citoyen, de M. Bernard Véra.

Enfin, le groupe RDSE et le groupe écologiste ayant un seul représentant au sein de notre mission, je vous propose de nommer respectivement M. Pierre-Yves Collombat et Mme Corinne Bouchoux en tant que vice-présidents.

Le bureau est ainsi constitué.

Je propose que les membres du bureau se retrouvent la semaine prochaine.

S'agissant du temps qui nous est accordé pour mener nos travaux, le rapporteur souhaiterait que le rapport puisse être remis aux environs de la mi-mai, entre les élections présidentielles et les élections législatives. Nous mettrons à profit ce temps disponible pour communiquer les orientations que nous aurons arrêtées.

En accord avec le rapporteur, les travaux de la mission pourraient prendre la forme d'auditions en réunions plénières et d'auditions de rapporteur, plus informelles.

Si vous n'y voyez pas d'inconvénient, nous vous proposons que les réunions plénières soient, par principe et compte tenu du sujet que nous abordons, ouvertes à la presse et au public, sauf exception éventuelle et préalable décidée par le bureau. Un enregistrement audiovisuel pourrait, par ailleurs, être également prévu, au cas par cas.

De même, le rapporteur propose d'ouvrir ses auditions à l'ensemble des membres de la mission d'information.

Afin de faciliter l'organisation de chacun, nous vous proposons également de « sanctuariser » pour nos réunions plénières les jeudis après-midi, de treize heures trente à quinze heures, pour les mois de janvier et février. Nous pourrons ensuite décider d'une autre plage horaire, par exemple le mardi ou le mercredi après-midi, pour les mois de mars et avril, la séance publique étant suspendue à partir de fin février.

Avant la suspension de fin d'année, une ou deux auditions pourraient être organisées. Vous en serez bien sûr informés.

Le rapporteur et moi-même pensons qu'il serait également utile de mettre en place un espace participatif sur le site internet du Sénat, qui donnerait la possibilité à chaque citoyen de donner son avis et d'apporter son expérience.

Je souhaiterais maintenant dire quelques mots sur le fond de cette mission.

La démocratie recouvre notamment deux réalités, la représentation des citoyens par les élus, légitimés par les urnes, et la participation de ces mêmes citoyens à la vie publique. Aujourd'hui toutefois, alors que ceux-ci s'emparent de la démocratie participative en inventant leurs propres outils, la question est de savoir si elle est un complément ou une compensation d'une déficience de la démocratie représentative.

Nous devrons ensemble déterminer le sens donné à cette mission, qui se situe dans un calendrier électoral propice au débat - élections présidentielles, législatives, puis sénatoriales - mais aussi à la mise en perspectives des fondements de notre démocratie.

Compte tenu du champ particulièrement large des enjeux de cette commission
- économiques, sociétaux et politiques -, il nous faudra en prioriser les objectifs. Nous déterminerons ensemble le cadre, mais nous devrons surtout apporter du sens à nos travaux. C'est aujourd'hui, me semble-t-il, la cause de non-adhésion des citoyens aux outils de la démocratie participative, lorsqu'ils les considèrent notamment au service d'une stratégie politique. Ils créent donc leurs propres outils pour pallier ces défauts.

Je vous proposerai un cadre de travail au sein duquel il nous faudra prioriser nos axes de réflexion en tenant compte des trois enjeux que je viens de citer.

Comme au sein de chaque mission, nos groupes représentent des idéologies diverses, et même sur le thème de la démocratie qui nous rassemble, nos valeurs pourront être divergentes. Il nous faudra donc très rapidement placer le curseur sur ce qui nous anime et nous unit.

Notre volonté, avec le rapporteur, est d'expliquer la démarche participative, de la rendre lisible, mais aussi de convaincre les citoyens de son honnêteté, de clarifier et de simplifier la concertation pour apporter de l'oxygène à nos entreprises, à nos communes porteuses de projets, qui s'enlisent parfois dans des recours après des mois d'enquête publique.

Nous devrons nous appliquer un cadre strict, car si nous nous référons à nos seules idéologies, nous ne ferons pas avancer le débat, nous le scléroserons. On risquera alors de subir une forte critique des citoyens, qui ne verront dans cette mission qu'une mascarade.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Merci, M. le Président, pour ces explications.

Merci également, mes chers collègues, de la confiance que vous m'accordez en me désignant rapporteur de cette mission initiée par le groupe UDI-UC.

Je ne reviendrai pas sur les propos du président concernant l'organisation de nos travaux. Il nous a proposé un créneau le jeudi en début d'après-midi, avant la séance, en particulier avant les questions d'actualité au Gouvernement. Le jeudi matin est occupé par les réunions de la commission des affaires européennes, mais aussi de l'ensemble des délégations, d'où l'idée de tenir les auditions plénières ouvertes à la presse et au public le jeudi entre treize heures trente et quinze heures. Les auditions du rapporteur, ouvertes à l'ensemble des collègues de la mission, pourront intervenir le mercredi en fin d'après-midi.

Le président vous l'a dit : le calendrier envisagé pour cette mission devrait nous laisser le temps de travailler sereinement. Nous pourrions achever nos travaux en mai. Si nous voulions adopter notre rapport avant cette date, comme l'ont semble-t-il envisagé les autres missions parallèles, nous arriverions dans le coeur de la campagne présidentielle : autrement dit, nous n'aurions aucune chance d'être audibles. Il nous semble qu'intervenir quelques jours après le second tour de l'élection présidentielle peut nous permettre d'être entendus.

Le sujet, dès lors qu'il touche la démocratie, est particulièrement ambitieux.

Je souhaite en quelques minutes, dans le droit fil de l'intervention de M. Henri Cabanel, vous présenter la démarche qui m'a conduit à proposer ce sujet, et guider notre réflexion autour de quelques axes.

Tout d'abord, mon objectif n'est pas de vous proposer un énième rapport sur la démocratie d'un point de vue conceptuel. Les philosophes, les sociologues, les professeurs de droit et de sciences politiques le font probablement mieux que nous, compte tenu du temps dont ils disposent et de celui qui nous est imparti.

Au contraire, comme l'indique la deuxième partie du titre de la mission retenu par mon groupe, il s'agit de s'interroger sur les conditions dans lesquelles, dans le cadre d'une démocratie renouvelée et moderne, des décisions pourraient être prises par les pouvoirs publics, avec légitimité et efficacité. Il ne s'agit donc pas de proposer une révolution ni de réfléchir aux fondements même de notre système démocratique.

Ainsi, mon questionnement s'articule autour d'interrogations simples - les réponses pouvant probablement être moins aisées - et pragmatiques.

Comment parvenir à conduire à leur terme des projets d'investissements publics ambitieux concernant les infrastructures et les aménagements sur nos territoires, ou encore d'importantes réformes, notamment sociales, dans notre pays ?

Vous avez tous en tête une foultitude d'infrastructures qui n'arrivent aujourd'hui pas à être mises en oeuvre. Nous nous souvenons tous des difficultés récentes du Gouvernement pour avancer dans la réforme portant sur le droit de travail. Il n'est pas exclu qu'une autre majorité, s'attelant à cette même question, puisse également connaître quelques soucis de méthodologie.

Ensuite, comment, dans un délai qui reste raisonnable et réaliste, permettre l'expression de chacun, selon un processus établi et à l'aide d'outils participatifs pertinents, tout en garantissant le respect de la représentation démocratique ?

Quelle procédure retenir pour que tous les avis soient entendus, sans que les points de vue minoritaires s'imposent in fine à l'avis majoritaire, en bloquant tout nouveau projet ?

Quelle est la place du contrôle du juge dans ce nouvel ordre démocratique, où les décisions de l'État ne sont probablement plus aussi discrétionnaires et unilatérales que par le passé ? Nous avons parfois le sentiment que le juge a pris le relais d'une absence de participation, alors que se développe aujourd'hui un important contrôle du citoyen lui-même. Ceci revient à dire que deux contrôles extrêmement puissants ont lieu en même temps, le contrôle du juge et celui du citoyen. Comment les équilibrer si l'on veut garder le double cap de la légitimité et de l'efficacité ?

Quelle serait la gouvernance la plus adaptée pour concilier l'ensemble de ces enjeux - développement de réformes et de projets ambitieux, maintien du principe de représentation comme socle de notre fonctionnement démocratique, expression directe des citoyens et contrôle de l'action de la puissance publique par le juge ?

Comment améliorer nos processus décisionnels et de mise en oeuvre, au niveau local comme national, où l'efficacité constituerait réellement un critère essentiel guidant nos choix ?

Comment éviter que la complexité ou la participation n'effacent la responsabilité de la décision ? Au risque de forcer le trait, plus personne n'est responsable de rien !

Cette réflexion ne peut éluder le développement de la communication numérique et des réseaux sociaux : il s'agit, à n'en pas douter, d'outils offrant un espace pour la participation directe des citoyens à la prise de décisions. Toutefois, il faut éviter qu'ils n'offrent un prisme déformant de la réalité, en accordant un écho démesuré à des opinions qui ne recueillent qu'un assentiment minoritaire face à une majorité dite « silencieuse ».

La question des réseaux sociaux rejoint celle de la définition de l'intérêt général. Dans une récente interview, Marcel Gauchet disait : « Croire que les individus en réseau vont se substituer au collectif, c'est une vue de l'esprit. »

Vous avez reconnu, mes chers collègues, à travers l'esquisse de quelques thèmes, la question posée : « Comment ? ». Vous avez tous, des idées en tête, peut-être des solutions pour la société française. Vous aurez l'occasion de les exprimer dans les semaines qui viennent.

Comment faire ? Cette question touche tous les partis et peut nous mobiliser en cette période pré-présidentielle, sans que l'un de nous ne soit gêné. Je crois sincèrement que cela peut constituer une force pour notre mission, puisque nous allons nous attaquer à une interrogation qui nous est commune.

Nos travaux nous permettront, je l'espère, de dégager ensemble des constats et, surtout, de formuler des propositions, que nous espérons concrètes et partagées entre nous.

Je vous proposerai, en liaison avec le président, un calendrier d'auditions qui devrait nous permettre d'aborder l'ensemble de ces sujets, à la fois en réunions plénières et dans le cadre des auditions de rapporteur.

Afin de nourrir nos travaux, nous allons également demander une étude sur quelques sujets précis à la division de la législation comparée, qui relève de la direction de l'initiative parlementaire et des délégations du Sénat.

Nous pourrons, en outre, envisager quelques déplacements, notamment en Europe, pour y découvrir des dispositifs originaux en termes de processus décisionnels - à supposer qu'ils existent.

C'est donc un travail riche et ambitieux qui nous attend, mes chers collègues, et je me réjouis par avance de notre activité au cours des quelques mois à venir.

M. Henri Cabanel, président. - Vous l'avez compris, nous souhaitons, avec le rapporteur, être utiles et faire avancer la démocratie dans ce pays. C'est un sujet très large, il faudra établir un diagnostic, définir des enjeux, et surtout atteindre des objectifs afin de rendre notre travail efficient.

M. Michel Raison. - Vous avez parlé de nos différences « idéologiques ». Je souhaiterais, pour la sérénité de nos travaux, que l'on parle de la différence de nos idées, de notre perception des choses. Si on met de l'idéologie dans le fonctionnement de la démocratie, celle-ci ne peut plus fonctionner. L'idéologie, est, par nature, un concept un peu figé. Cela ne favorise pas la réflexion. Je souhaiterais donc que l'on n'emploie pas le terme d'idéologie.

En second lieu, je souhaite profondément que notre mission d'information débouche sur des propositions et sur des conclusions permettant enfin de conduire quelques réformes dans notre pays.

Chaque gouvernement, quelle que soit son orientation politique, essaie de mener un certain nombre de réformes intéressantes. On l'a vu dernièrement avec la loi réformant le droit du travail qui, dans sa première mouture, semblait plutôt positive pour le pays, et qui s'est réduite comme peau de chagrin parce que la démocratie, selon moi, n'a pas bien fonctionné.

Souvent, le citoyen croit que la démocratie avance lorsqu'il n'est pas d'accord, on le voit notamment dans nos communes. Cependant, les citoyens votent et élisent des personnes pour les représenter. Si on leur demande ensuite leur avis, ils ont tendance à oublier l'intérêt général, notamment parce qu'ils ne disposent pas de toutes les données nécessaires.

Cette mission est donc importante, à condition qu'elle puisse déboucher sur une conclusion constructive. Le travail du rapporteur sera difficile.

M. Henri Cabanel, président. - Je vous prie de bien vouloir excuser mes propos concernant l'idéologie. Je me suis certainement mal exprimé. Je voulais dire que nos convictions politiques étaient différentes, mais que nous pouvions aisément nous retrouver sur le terrain de la démocratie.

M. Michel Raison. - On a tous les mêmes objectifs, même si on ne partage pas la même idéologie !

M. Michel Forissier. - Je vous félicite à nouveau, monsieur le président. Je travaille sur le sujet depuis de nombreuses années, et je souhaiterais vous livrer mon expérience alors que j'étais jeune élu.

À l'époque, j'étais l'opposant de Jean Poperen, homme politique expérimenté, à qui l'on ne pouvait reprocher son manque de convictions politiques. Dans son livre nous sommes tous archaïques, il affirmait que la démocratie était un idéal impossible à atteindre. Un soir de conseil municipal, je m'étonnais de cette assertion, qui cadrait mal avec ses valeurs socialistes. Il m'a dit que je comprendrais plus tard, ce qui se produit aujourd'hui !

Par ailleurs, j'ai animé un colloque à la Sorbonne portant sur la place des médias dans le débat public. Les médias, s'ils occupent une place positive, jouent aussi, parfois, un rôle négatif dans ce domaine.

Je suis élu de la métropole lyonnaise, où les grands projets foisonnent. J'ai eu notamment à traiter, avec Michel Mercier, lorsque nous siégions au conseil général du Rhône, du musée des confluences. On nous a reproché de gaspiller l'argent public, etc. Tout a été mis en oeuvre pour que ce projet n'aboutisse pas. J'ai moi-même combattu le projet de grand stade, qui n'était pas, selon nous, implanté au bon endroit.

Lors de ces phases d'aménagement, il faut avoir avec soi l'opinion publique et expliquer que si la démocratie participative constitue une bonne chose, la France est cependant une démocratie représentative.

Le rapport que vous allez devoir établir, mon cher collègue, va être compliqué !

Mme Catherine Génisson. - Monsieur le rapporteur, il me semble que vous comptez axer une grande partie du travail de notre mission sur la manière de faire fonctionner la démocratie dans la sphère économique.

Cet axe sera-t-il prédominant dans nos travaux, où allons-nous également aborder la partie plus politique du sujet, totalement d'actualité aujourd'hui ?

M. Henri Cabanel, président. - Même si les élus jouissent de la légitimité du suffrage, il n'en demeure pas moins que la société a évolué. Les scrutins venant les uns après les autres, on enregistre beaucoup plus d'abstentions ou de voix en faveur des extrêmes. Il faut en prendre conscience et trouver de nouveaux axes de développement pour la démocratie.

Il est vrai que la démocratie constitue un système idéal, même si celui-ci n'existe pas. On peut néanmoins s'en rapprocher, corriger les erreurs qui ont pu être commises, et évoluer avec les systèmes qui sont aujourd'hui les nôtres.

Le rapporteur l'a dit : les réseaux sociaux sont un formidable moyen de communication, parfois difficiles à gérer, mais ce sont des outils que nous devrons étudier, et sur lesquels nous devrons faire des propositions.

Les premières auditions que le rapporteur va nous proposer renverront à une vision très large de la démocratie. Au fur à mesure, nous essaierons de définir des axes de travail qui nous permettront de construire un cadre.

M. Daniel Dubois. - J'aimerais intervenir sur un sujet qui rejoint l'objet de la mission, celui de la liberté d'expression. Celle-ci n'existe pas sans cadre républicain précis ni règle adaptée. Sans cela, on laisse le désordre s'installer et il n'existe plus de démocratie participative.

Mme Sylvie Robert. - Je me réjouis que nous puissions travailler collectivement sur un sujet d'actualité qui deviendra peut-être un des enjeux des années futures.

Les auditions que vous avez évoquées vont nous permettre de nourrir notre réflexion.

S'agissant de la sphère publique et des outils de démocratie participative, un certain nombre de collectivités territoriales, expérimentent et mettent en place ces outils de façon opérationnelle, pour favoriser leurs relations avec la population. Il serait intéressant de les rencontrer. Passer de la théorie à la pratique réclame de bien mesurer les enjeux.

Enfin, certains pays européens, comme les pays du Nord, ont adopté des démarches extrêmement intéressantes sur le sujet. On pourrait peut-être s'en inspirer afin d'avancer plus loin dans la réflexion.

M. Alain Gournac. - Je vous écoute avec beaucoup d'intérêt, et je souhaite bon courage à notre rapporteur, au président et à ceux qui vont travailler.

Toutefois, avant de vouloir améliorer la démocratie, il faut la défendre ! Au fil des années, elle me paraît de plus en plus menacée. Il est important de bien prendre conscience qu'il s'agit de la base de toute liberté.

Dans le cas de l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes, où est la démocratie ? Certains jeunes qui visitent le Sénat m'interpellent sur ce sujet, et je ne sais que leur répondre. Où est la démocratie dans cette absence de prise de décision ? Je n'attaque personne, ce n'est qu'un exemple...

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - C'est un plaisir de vous entendre. Le débat est lancé, et il sera très productif. Cette mission me paraît fournir à chacun l'occasion d'apporter sa contribution et de proposer des solutions pratiques.

Je n'ai rien à ajouter aux observations de Michel Raison et Michel Forissier, que je partage pleinement.

Daniel Dubois et Alain Gournac se sont aventurés sur des terrains assez proches, en attirant l'attention sur le fait que notre démocratie représentative ne doit pas vaciller. Tout est une question d'équilibre, comme toujours...

M. Alain Gournac. - Équilibre précaire !

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - On l'a bien compris.

L'objectif sera de ne pas réinventer un travail de sciences politiques au sens classique du terme. Pierre Rosanvallon, ainsi que d'autres, réfléchissent à ces questions depuis bien longtemps. Nous n'allons pas leur faire concurrence. Nous nous inspirerons de leurs réflexions, sans nous substituer à eux.

Ce qui nous importe, c'est le « coup d'après », c'est-à-dire notre capacité, sur des sujets qui paraissent battus et rebattus, à trouver des propositions, si possible efficaces, sans vouloir tout révolutionner ou se situer dans une énième rupture législative, en essayant de raisonner autant que possible à droit constant.

Les interventions de Sylvie Robert et Catherine Génisson, mise à part la question des médias, nous invitaient à ouvrir le champ de nos travaux. Il n'y a pas d'a priori négatif à ce sujet, au contraire. Le sujet étant très large, il me semble qu'il conviendra de ne pas s'attarder trop longtemps sur les thèmes n'offrant pas de perspective en termes de propositions.

À partir des premières auditions, nous devrons définir cinq ou six thèmes, sur lesquels nous pourrons aller plus loin, en espérant que certains seront productifs. Il ne faudra pas s'obstiner sur ceux qui ne le sont pas.

Les appréciations de chacun sont toutes très convergentes. On voit bien la signification que l'on a voulu introduire dans le titre de cette mission à travers la notion de légitimité et d'efficacité.

Notre pays connaît des soucis économiques, nous avons besoin d'être opérationnel. Mais je ne suis pas dans une vision des choses totalement économique, les divers champs du sujet doivent être examinés. On est en tout cas d'accord pour dire qu'il faut arriver à débloquer la situation.

Ni Henri Cabanel ni moi-même n'avons d'a priori à ce sujet. Cette mission n'a pas été lancée en connaissant la conclusion à laquelle nous voulions aboutir !

M. Henri Cabanel, président. -Je rappelle qu'une réunion de bureau aura lieu le 15 décembre prochain. Le rapporteur espère commencer les auditions avant la fin de l'année.

Communication de M. Henri Cabanel, président, et M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur - (Mercredi 22 février 2017)

M. Henri Cabanel, président. - Depuis la constitution de la mission d'information, nous nous sommes déjà retrouvés autour de neuf auditions en séance plénière et de onze auditions du rapporteur, qui sont ouvertes à l'ensemble des membres de la mission. Cette semaine nous avons encore devant nous quatre auditions plénières, ce qui démontre la densité de nos travaux. Après avoir entendu les différents points de vue, un consensus semble s'établir sur les sujets à traiter, la relation entre les élus et les citoyens ainsi que celle avec les salariés et les employeurs. Reste à définir les outils.

Je vous rappelle également que, comme cela avait été acté dès notre réunion constitutive, la mission d'information a ouvert un espace participatif sur le site internet du Sénat, permettant à chaque citoyen ou représentant d'un organisme de venir déposer une contribution sur le sujet de son choix. La date limite d'envoi des contributions est fixée au 31 mars prochain. Pour la suite des travaux, nous nous retrouverons pour des séances d'auditions sur une ou deux journées au cours des prochaines semaines.

Trois déplacements sont par ailleurs prévus ; tout d'abord le 7 mars, sur un chantier du Grand Paris Express. Je laisserai le rapporteur présenter plus en détail ce déplacement, ainsi que les deux autres qui auront lieu au cours du mois de mars. Nous prévoirons également un moment pour un échange de vues sur les orientations de travail du rapporteur, l'objectif restant un examen du rapport à la mi-mai.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Effectivement, nous avons jusqu'à présent concentré notre regard sur la représentation démocratique, ainsi que sur l'articulation entre la démocratie représentative et la démocratie participative avec plusieurs questions : sous quelle forme ? Comment éviter les inconvénients de la démocratie participative ? Comment utiliser les outils numériques ? Il faut trouver le bon équilibre entre ces formes complémentaires. On a vu aussi les risques lors l'élection américaine et dans notre pays avec les « fake news ».

Par ailleurs, nous avons commencé à aborder, plus spécifiquement, la question de l'amélioration de certaines procédures mises en oeuvre, pour faire aboutir plus aisément des décisions publiques, sous deux angles d'analyse particuliers : celui des grands projets d'infrastructures et d'équipements et celui du « paritarisme de décision ».

Nous aurons ainsi trois auditions cet après-midi : tout d'abord, celle avec les représentants d'associations d'élus locaux sur le principe participatif et les infrastructures ; puis l'audition de la Commission nationale du débat public (CNDP) à l'occasion de laquelle pourra être abordée l'articulation entre la concertation, telle qu'issue des ordonnances du 3 août 2016, et les autres formes de participation ; enfin, les commissaires enquêteurs concernant la procédure de l'enquête publique, pour comprendre comment la rendre plus efficace et éviter la cristallisation de l'opposition.

Outre les auditions, comme le Président l'a indiqué, nous prévoyons trois déplacements plus ou moins éloignés. Le premier en France concerne le Grand Paris Express le 7 mars, avec un volet portant sur la future gare « Fort d'Issy Vanves Clamart ». Il s'agira de voir comment les dérogations permises pour cette opération sont utilisées, au-delà des outils de droit commun. Comment le Grand Paris gère-t-il ces chantiers hors normes ? Cela peut-il être une source d'inspiration ?

Un déplacement entre les 14 et 16 mars est également prévu en Isère, en Haute-Savoie et en Suisse, dans le canton de Genève, pour y étudier les dispositifs participatifs et les procédures concrètement appliquées à certains grands projets d'infrastructures et d'équipements.

Enfin, le Danemark semblerait être l'un des pays les plus aboutis sur les outils participatifs, notamment avec des jurys citoyens. Sa forte culture syndicale rend également intéressante la pratique de la démocratie paritaire. Nous nous y rendrons fin mars.

Bilan d'étape - échange de vues avec les membres de la mission - (Mardi 28 mars 2017)

M. Henri Cabanel, président. - Comme je vous l'avais annoncé par courrier, cette réunion est l'occasion, pour notre rapporteur, de procéder à un bilan d'étape de notre travail et de nous présenter ses premières réflexions que je partage dans leur grande majorité. Ce moment privilégié d'échanges nous est apparu particulièrement utile, à quelques semaines maintenant de la fin de nos travaux, qui se sont déroulés dans un esprit constructif.

Depuis sa constitution le 6 décembre dernier, la mission d'information a réalisé 18 auditions plénières, auxquelles il convient d'ajouter autant d'auditions du rapporteur ouvertes à l'ensemble des membres de la mission. Avec les tables rondes, nous avons ainsi entendu plus de 80 personnes depuis le début de nos travaux.

À ceci s'ajoutent nos déplacements : le 7 mars dernier, à la gare de « Fort d'Issy Vanves Clamart » qui constitue l'une des 68 gares prévues sur le tracé du Grand Paris Express; à Grenoble, à Annecy, à Annemasse et dans le canton de Genève du 14 au 16 mars, à propos des procédures mises en oeuvre pour plusieurs grands projets d'infrastructures et des dispositifs de démocratie participative et directe ; à la fin de cette semaine au Danemark, pays souvent cité en exemple de participation de la population, en particulier pour ses conférences de citoyens.

Nous profiterons de ce dernier déplacement pour nous intéresser aussi à la consultation de la population réalisée dans le cadre de la création de grands projets d'infrastructures dans ce pays, comme pour les nouvelles lignes de métro à Copenhague, mais aussi au fonctionnement de la démocratie sociale danoise et à sa capacité à réformer son droit du travail.

En avril prochain, nous procéderons aux dernières auditions avec, en conclusion, l'audition du directeur général du travail.

Nos travaux pourraient se poursuivre ainsi encore de longs mois. À chaque audition ou entretien, un nouvel axe de réflexion, une nouvelle piste de travail s'ouvre à nous... Il faudra pourtant bien parvenir à conclure notre mission après un peu plus de cinq mois de travail, en examinant le rapport établi par notre rapporteur.

Conformément au calendrier que nous nous étions initialement fixé, nous pourrions ainsi envisager la date du mercredi 17 mai pour la présentation du rapport.

Ce travail corrobore mon intime conviction depuis que je suis sénateur. La stratégie de mandat que j'ai mise en place, avec notamment le travail en groupe, avec les associations de citoyens, a ainsi motivé mon souhait de m'investir dans cette mission car je suis persuadé que l'état de santé de notre démocratie est lié à l'état de santé de notre société et de notre pays. Or, les outils pensés par les élus et le législateur sont aujourd'hui décalés par rapport aux véritables enjeux ; ils sont plus des outils d'image et de communication au service d'élus que le signe d'une véritable volonté d'associer le citoyen.

La création de multiples associations citoyennes en témoigne. Les citoyens se sont appropriés l'espace de débat car ils en ont été privés et ont initié de nouveaux outils de contrôle de l'activité des élus, de « co-construction » de la loi, d'espace d'échanges, montrant que notre modèle démocratique est aujourd'hui obsolète et qu'il n'est plus adapté à l'attente de la société.

Il y a urgence à identifier les problématiques et les enjeux, puis à procéder à un diagnostic. Les critères de la décision publique doivent être expliqués aux participants, ces derniers devant comprendre que le choix final appartiendra à l'élu après cette phase d'explication, de concertation et donc de débat. Mais cela ne s'arrête pas là : concerter, puis décider sans expliquer entraîne la perte de confiance des citoyens envers les élus.

De mon point de vue, le but n'est pas de faire participer un plus grand nombre de citoyens - nous savons tous que seule une faible partie de la population s'investira - mais de diversifier les profils de personnes impliquées et de faire preuve d'ouverture, de dialogue et de transparence pour regagner cette confiance perdue.

L'existence d'une évaluation obligatoire de la décision publique montrera que l'élu est prêt à se remettre en question dans le but d'améliorer l'action publique, dans l'intérêt général et en toute transparence. Je suis persuadé que les citoyens sont prêts à cette mutation car ils nous ont ouvert la voie. Reste à convaincre une partie des élus ! Une formation obligatoire qui permettrait sans doute de s'imprégner de cette nouvelle façon de décider...

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Merci, chers collègues, de votre présence. Je suis heureux de vous présenter aujourd'hui un bilan d'étape de notre mission d'information. Lors de la réunion constitutive, j'avais prédit un travail particulièrement riche et ambitieux ; cela se confirme ! Je vous propose de débattre des trois grands axes de notre travail - démocratie participative et son articulation avec la démocratie représentative, grands projets d'infrastructures, démocratie paritaire - l'un après l'autre.

Face au besoin de renforcer le lien de confiance entre les élus et les citoyens, dont certains aspirent à s'exprimer directement, nous nous sommes interrogés sur la représentation démocratique et la légitimité de la décision publique. Nous avons alors recherché les moyens permettant concrètement d'améliorer les procédures pour que des projets puissent aboutir dans notre pays.

À cette occasion, outre l'analyse des outils participatifs et l'amélioration de l'information et de l'association de la population, nous nous sommes plus précisément intéressés aux projets d'infrastructures et d'équipement d'envergure, d'une part, ainsi qu'aux relations entre la démocratie représentative et la démocratie sociale, d'autre part, pour que le « paritarisme de décision » facilite la conduite de réformes. La mission a ainsi concentré ses efforts sur les procédures et la bonne méthode permettant de mieux décider.

Certes, beaucoup d'autres éléments peuvent entrer en ligne de compte dans la légitimité et l'efficacité de la décision. Certains d'entre vous ont ainsi pu mettre en évidence les problématiques relatives à la représentation des citoyens, au statut des élus, avec la question de la transparence, de leur représentativité, de leur mode d'élection ou encore des conditions d'exercice de leur mandat, qui peuvent renforcer leur légitimité. Tout ne pouvait toutefois être abordé d'ici le mois de mai. Ces sujets pourront néanmoins constituer des pistes de réflexion complémentaires et être mentionnés en tant que telles dans le rapport. En outre, ils renvoient à des enjeux directement liés à nos institutions qu'il paraîtrait difficile d'aborder dans la période électorale actuelle. Enfin, cela outrepasserait les ambitions initiales de la mission d'information.

Pour les infrastructures, nous nous sommes concentrés sur les dispositifs juridiques et de concertation visant à proposer un déroulement serein de la procédure, sans nous intéresser au fond des projets, à leur opportunité ou encore aux mesures de compensation environnementale, même si ces éléments sont bien sûr indissociables de la réussite du projet.

S'agissant de la démocratie sociale, nous n'abordons pas le paritarisme dans sa globalité, déjà traité récemment dans de nombreux rapports. Nous nous concentrons sur le « paritarisme de décision » au niveau législatif, principalement dans le champ du code du travail. Nous n'abordons le dialogue social en entreprise et le paritarisme de gestion, concernant l'assurance chômage et les régimes de retraite complémentaire, que si ces sujets ont un impact sur nos travaux. Les liens entre démocratie sociale et projet de loi de financement de la sécurité sociale sont exclus de notre analyse, compte tenu de l' « étatisation » de la sécurité sociale constatée depuis 1995.

La démocratie représentative demeure le socle de notre système politique, même si elle doit évoluer pour tenir compte de la volonté des citoyens de s'impliquer dans le processus de décision. Tous nos travaux, toutes vos interventions montrent que la démocratie représentative est « l'alpha et l'oméga » de la prise de décision publique, mais qu'elle connaît à l'heure actuelle de nombreuses critiques, beaucoup d'observateurs affirmant même qu'elle traverse une crise. S'agit-il d'une simple crise conjoncturelle, liée à des critiques visant des élus, ou, au contraire, d'une crise structurelle plus profonde ? En tout état de cause, on assiste à des phénomènes inquiétants, avec en particulier une montée de l'abstention et du vote contestataire, mais aussi l'expression de désaccords forts et persistants des citoyens vis-à-vis de positions défendues par leurs représentants. Tout ceci se traduit par des blocages nuisant à l'efficacité de la décision publique, à l'heure où notre pays a pourtant besoin d'avancer et de se réformer.

Parallèlement à cette défiance vis-à-vis des institutions représentatives, les citoyens - ou du moins certains citoyens - manifestent leur souhait d'être davantage associés à la prise de décision publique, à l'échelle tant locale que nationale. Cette implication ne s'explique pas seulement par une méfiance, voire une défiance de principe vis-à-vis de leurs représentants élus, mais aussi, plus positivement, par l'élévation de leur niveau d'information et d'éducation et par une volonté de changement. Le numérique a également favorisé cette tendance, réduisant la distance entre représentants et représentés.

Le nombre de dispositifs qui se sont développés à cet égard, depuis plusieurs décennies, est d'ailleurs assez impressionnant, au-delà des mécanismes plus anciens d'association des populations comme les conseils de quartiers et autres réunions publiques - que vous connaissez bien, chers collègues, pour les avoir beaucoup pratiqués... On voit ainsi apparaître des budgets participatifs, des ateliers de citoyens ou encore des consultations numériques. Parmi ces procédés, il faut distinguer les dispositifs descendants, issus de l'initiative même des représentants, et les dispositifs ascendants, créés par les citoyens eux-mêmes, pour interpeller leurs représentants : pétitions en ligne, civic techs, etc.

Plusieurs personnalités entendues en audition ont mis en évidence les risques inhérents à ces dispositifs participatifs, Marcel Gauchet indiquant par exemple qu'ils pourraient favoriser l'avènement d'une « vétocratie », où les décisions seraient systématiquement contestées. On peut en effet craindre une surreprésentation des plus motivés exprimant une opinion minoritaire, au détriment d'une majorité silencieuse. Les dispositifs participatifs ne conduisent pas non plus nécessairement à l'expression du plus grand nombre. Il est possible que ce soit toujours les mêmes citoyens qui y contribuent : les « TLM », « toujours les mêmes », réalité de terrain que vous connaissez.

Finalement, la démocratie représentative demeurerait le socle de notre processus décisionnel. À l'exception de la procédure particulière du référendum, l'élection resterait ainsi le meilleur moyen procurant la légitimité suffisante pour décider. La démocratie participative serait conçue comme un complément - et non une substitution - utile à la démocratie représentative. Pour autant, comme l'a dit Marcel Gauchet, la « légitimité de position » que confère l'élection ne suffit plus à garantir la « légitimité de décision ». Les élus doivent expliquer les projets et réformes envisagés, en apportant d'autres garanties que leur simple élection pour défendre leurs choix. Les procédures décisionnelles doivent tenir compte de cette nouvelle exigence.

Premier champ de réflexion : l'émergence d'une démocratie « continue » ou « permanente », où les décisions sont expliquées et les citoyens entendus en amont.

Quels que soient les sujets abordés - réforme d'une politique publique, modification du droit du travail, projet d'infrastructure - certains principes devraient être appliqués : l'élaboration d'un diagnostic partagé entre le décideur et les citoyens, entre partenaires sociaux et patronaux et le Gouvernement,... ; l'établissement de bonnes pratiques pour mener à bien un projet ou une négociation, au premier rang desquelles le partage d'information et la transparence, ainsi que le respect d'une méthodologie de la concertation. Jean-Denis Combrexelle, président de la section sociale du Conseil d'État, l'a rappelé lors de son audition devant la mission d'information : la société a besoin d'explications pour comprendre les réformes les plus complexes et leur donner du sens. Les dispositifs participatifs peuvent favoriser ce diagnostic partagé et renforcer la légitimité de la décision, aux côtés de l'étude d'impact et du travail des experts, par ailleurs indispensables.

Un large panel de mécanismes participatifs s'offre alors aux pouvoirs publics, à l'exemple des conférences de consensus et autres panels de citoyens qui, même s'ils reposent sur le travail d'un nombre restreint de personnes représentatives, ont le mérite de proposer un point de vue différent des experts et ne souffrent pas du risque de surreprésentation de « minorités agissantes ». L'outil numérique est également susceptible de favoriser la participation d'un nombre plus important de citoyens : la consultation organisée à l'occasion de la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 constitue à ce titre une initiative intéressante qui pourrait être utilement réitérée à l'avenir.

Pour autant, des questions se posent alors : quelles formes cette consultation numérique des citoyens doit-elle prendre ? Faut-il la généraliser ou l'appliquer au cas par cas ? Qui peut provoquer cette consultation : les seuls représentants ou également les citoyens ? Qui doit en être le maître d'oeuvre au niveau national : le Gouvernement, avec transmission des résultats aux assemblées parlementaires, ou chaque assemblée de manière autonome ? Comment les résultats sont-ils traités et de quelle façon cette consultation s'insère-t-elle dans la procédure délibérative ?

En tout état de cause, les décideurs publics ne doivent pas utiliser ces dispositifs participatifs comme de simples moyens de communication ou d'adhésion de la population à leur solution. Les participants doivent avoir le sentiment d'être écoutés et de connaître les raisons pour lesquelles leurs positions ne sont finalement pas retenues si tel est le cas. Il importe aussi de développer la culture de la participation, chez les acteurs publics comme dans l'administration. De même, les méthodes pour une concertation réussie doivent être objectivées et partagées, tandis que les différents outils participatifs doivent être « panachés » en fonction du projet concerné.

Au-delà de la nécessité d'un réel engagement des représentants - suivi des propositions de la société civile, réponses à apporter aux propositions, coût budgétaire, etc. - et des citoyens - disponibilité suffisante, motivation forte... - la réussite des procédés participatifs est conditionnée à un niveau d'information correct de la population, alors que se développe le phénomène des fake news ou fausses informations, ouvrant la porte à l'ère de la « post-vérité », soit la coexistence d'une multitude de vérités propres à chaque personne.

Faut-il également aller plus loin en termes de participation des citoyens et envisager davantage de démocratie directe ? L'exemple suisse est intéressant : il est caractérisé par la banalisation du référendum, y compris d'initiative citoyenne. Il ne faut toutefois pas négliger l'importance de l'ancrage culturel de ce procédé dans la démocratie de ce pays, comme nous l'a démontré notre déplacement à Genève : il est permis de douter qu'une même pratique référendaire puisse être efficacement développée en France sans une acculturation préalable.

Dans certains pays européens, notamment du Nord, se développe également ce que l'on appelle l'initiative citoyenne : un sujet soutenu par un nombre significatif de citoyens doit être débattu par le Parlement. Faut-il envisager ce type de dispositifs en France, ou bien les décideurs publics doivent-ils conserver, non seulement la maîtrise de la décision, mais aussi le monopole de l'ordre du jour du débat public, au risque que l'expression populaire ne prenne une autre voie ?

En conclusion sur ce premier thème de la démocratie participative, nous sommes en train de changer de monde, de logiciel, mais il ne faut pas que le balancier aille trop loin et conduise à une refonte totale de notre démocratie. Je sollicite à présent vos avis sur ma présentation et, plus particulièrement, sur quatre points : la « co-construction », l'interpellation, la consultation numérique et le référendum. Je serais particulièrement prudent sur la « co-construction ». Je verrais d'un oeil plutôt favorable les mécanismes de pétition ou d'interpellation, quelques réserves mises à part. Je ferais preuve d'ouverture sur la consultation numérique, en particulier en amont du travail législatif. Je proposerais un « oui, mais » à l'extension du référendum : notre culture politique y mettant trop de dramaturgie, il faudrait commencer par le pratiquer au niveau local et prendre certaines précautions.

M. Alain Gournac. - L'analyse de notre rapporteur me paraît bonne : tout ne va pas bien !

Il faudra bien insister sur la notion d'intérêt général. Ainsi, la ligne de chemin de fer entre Paris et Saint-Germain-en-Laye n'aurait jamais pu voir le jour si le Gouvernement n'avait pas su faire prévaloir l'intérêt général... La démocratie doit aussi être respectée. À titre d'exemple, des gens ont été invités à s'exprimer lors d'une consultation sur la construction d'un aéroport, ils ont fait l'effort de se déplacer et, finalement, leur décision n'a pas été respectée et la déception est totale...

Parmi vos propositions, il faudra les doser et les utiliser en fonction des situations.

Enfin, vous avez raison de dire que ce sont toujours les mêmes personnes qui participent aux dispositifs participatifs - je peux vous en donner la liste dans ma ville ! Ils ne sont pas forcément pour ou contre un projet donné. Il faut inciter d'autres citoyens à participer... Comment faire ?

Mme Catherine Génisson. - Merci, monsieur le rapporteur, pour votre travail de grande qualité, et qui n'est pas facile : comment s'exonérer du contexte politique ? Mais il ne faut pas non plus nous contenter de suivre les programmes des différents candidats à l'élection présidentielle... Nous sommes d'accord globalement sur la démocratie représentative. Mais n'oublions pas que certains candidats remettent en cause la compétence et la qualité de l'élu représentant le peuple. Sur la démocratie sociale, nous sommes en plein débat pratique, avec l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Unedic). Des candidats proposent aussi de supprimer la gestion paritaire de l'assurance chômage, tandis que d'autres y voient le sémaphore de la négociation sociale.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Nous parlerons de la démocratie sociale plus tard, mais je vous rappelle que nous avons décidé d'écarter le paritarisme de gestion.

Mme Catherine Génisson. - C'est dommage, mais soit. Vos quatre pistes d'interrogation me semblent bonnes. Personnellement, je préfère la consultation à la « co-construction ».

Pratiquer le référendum est compliqué : les Français ne répondent pas à la question, mais à la personne qui la pose. L'Italie connaît d'ailleurs des difficultés comparables... Sur la consultation réalisée pour l'aéroport de Notre-Dame des Landes, il faut reconnaître que le résultat n'aurait peut-être pas été le même avec un autre périmètre de consultation...

M. Michel Forissier. - Il y a une crise de la société, mais pas une crise du système démocratique. Il suffit, pour le voir, de proposer des conseils citoyens à des habitants de certains quartiers, qui se débattent déjà avec tant de problèmes que cela les dépasse. Ils ne peuvent pas « s'auto-représenter » ; ils ont besoin de personnes fortes à leurs côtés.

Il faut faire de la pédagogie. Je suis intervenu dans bien des débats publics où tout le monde était d'accord sur un point, et qui débouchaient pourtant sur une décision contraire. On avait oublié de dire aux gens que cela fonctionne un peu comme le travail en commission : c'est l'assemblée délibérante - ou la séance publique dans le cas du Parlement - qui tranche à la fin du processus.

Il faut une présentation aux citoyens, mais celle-ci ne doit pas être trop technique ; sinon, tous les experts interviennent et proposent des systèmes expérimentaux qui ne sont pas toujours cohérents avec le reste du projet... Les quatre pistes mentionnées par notre rapporteur sont à manier avec précaution, en indiquant clairement les limites de chacune. La participation des citoyens doit être encouragée, mais très en amont du projet.

J'ai accepté l'installation d'un établissement pénitentiaire pour mineurs sur ma commune. Au début, beaucoup de citoyens m'ont critiqué. Finalement, j'ai non seulement été réélu, mais les habitants se sont volontairement associés à la gestion de l'établissement. Il faut faire de la vulgarisation lorsque nous, les représentants, présentons des dossiers : si on se contente de montrer au public le dossier de l'ingénieur des ponts et chaussées, c'est fini ! Il faut que le sujet soit compréhensible pour le public.

Enfin, il faut parfois montrer qu'on peut écouter la population : j'ai par exemple annulé une opération de voirie qui aurait excessivement perturbé le cadre de vie d'un quartier de ma ville.

Mme Agnès Canayer. - Il ne s'agit pas de remettre en cause la démocratie représentative mais de moderniser ses procédures. L'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui dispose que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce, par ses représentants ou par la voie du référendum, montre bien que ces deux axes sont complémentaires. Il nous faut donc aller au-delà des modalités retenues actuellement pour le référendum. L'interpellation et la consultation des citoyens, qui permettent d'éclairer les élus, me semblent aller dans le bon sens, mais ne doivent pas dépasser certaines limites. De même, avant toute « banalisation » du référendum, son cadre devra être clairement défini.

Je suis en revanche plus réservée sur la « co-construction » dans la mesure où l'élaboration de la norme doit rester du ressort des parlementaires.

Mme Corinne Féret. - Comme ma collègue Agnès Canayer, je suis réservée sur la « co-construction » car je suis attachée à la démocratie représentative.

En France, nous n'avons pas la même culture du référendum qu'en Suisse : nos concitoyens ne répondent pas nécessairement à la question posée. Pourquoi ne pas développer les référendums locaux pour consulter nos concitoyens sur des sujets de proximité ? Ils répondraient certainement mieux aux questions posées et l'on pourrait alors envisager des expérimentations locales.

Si l'on veut consulter nos concitoyens, il faut le faire très en amont et les porteurs de projet devront faire preuve de grande pédagogie. À Caen, nous avions proposé des formations à celles et ceux qui souhaitaient s'investir dans cette démocratie participative. Par ailleurs, les dossiers techniques sont parfois totalement inaccessibles pour les non spécialistes.

Mme Corinne Bouchoux. - Je suis d'accord avec les quatre mots clés qui nous ont été proposés par notre rapporteur, même si le « curseur » des propositions évoluera en fonction des convictions de chacun. Il faudrait définir la bonne échelle géographique pour discuter d'un projet, en différenciant le local du national. En outre, il faut en finir avec la culture de la défiance et de l'opposition systématique. Lorsque des propositions citoyennes sont prises en compte, les mentalités évoluent. À Grenoble, le maire a constitué une liste avec des personnes jusqu'alors toujours opposées aux projets. Aujourd'hui, elles doivent adopter une attitude positive pour faire avancer les dossiers, ce qui me semble bénéfique.

En annexe de nos travaux, pourquoi ne pas insérer une grille qui recenserait les positions des onze candidats à l'élection présidentielle sur les quatre orientations de notre rapporteur qui, me semble-t-il, sont dans l'air du temps ?

Pour l'avoir déjà fait à l'occasion d'autres structures temporaires, pourquoi ne pas présenter un rapport ambitieux, assorti de contributions complémentaires de celles et ceux qui préfèreraient modérer telle ou telle proposition spécifique ?

La question des études d'impact n'a pas vraiment été traitée. Où les situez-vous ?

Enfin, n'oublions pas de rappeler en introduction du rapport que le contexte politique actuel justifie d'autant plus les travaux de notre mission d'information.

M. Henri Cabanel, président. - Aucune des personnes que nous avons entendues lors des auditions ou déplacements n'a remis en cause la démocratie représentative. Nous voilà rassurés.

N'oublions pas de mentionner, dans le rapport, la notion de concertation. Notre objectif est de retrouver la confiance de nos concitoyens. Il nous faut donc les informer très en amont de tout projet.

Nos collègues ont rappelé des notions clés : l'intérêt général, la méthodologie, l'expérimentation, la formation, l'échelle géographique des dispositifs mis en oeuvre. Si la démocratie représentative nous accorde le pouvoir de décision, ce n'est pas pour autant que nous sommes les seuls à avoir les bonnes idées au bon moment, d'où la nécessité de partager les analyses en amont.

Et puis, que dire du référendum sur l'Europe en 2005 et de la consultation sur l'aéroport de Notre-Dame-des-Landes dont les résultats n'ont pas été pris en compte par les représentants ? Commençons donc par encourager les référendums locaux afin de les ancrer dans la culture de nos concitoyens avant d'envisager une « banalisation » de cet outil à l'échelle nationale.

Il nous reste encore du travail pour que ce rapport ne soit pas un rapport de plus mais qu'il soir remarqué par son originalité, alors que nous assistons, jour après jour, au spectacle lamentable offert par la campagne présidentielle.

Mme Catherine Génisson. - Même s'il serait intéressant d'avoir l'avis des candidats sur nos propositions, je crains que ce rapport ne soit publié après l'élection présidentielle.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - En réponse à monsieur le président, je confirme que le terme de « concertation » occupera une large place dans le rapport.

Je vous ai fait part de mes réserves sur la « co-construction » qui me semble effectivement très compliquée à mettre en oeuvre. En outre, nous devons privilégier, sur ce type de questions, les raisonnements à droit constant, sans envisager de réforme de la Constitution.

J'en viens à la notion de consultation : sa réussite impliquerait qu'elle intervienne avant la délibération et qu'elle soit organisée sur la base du volontariat, sans nécessité d'adopter un texte contraignant. Pour un projet de loi, une étude d'impact et les modalités de consultation citoyenne devraient être définies par le Gouvernement et intervenir avant toute discussion.

Il faudrait systématiser les consultations comme celle qui a eu lieu pour la loi « République numérique » du 7 octobre 2016 ou comme celles mises en oeuvre par la Commission européenne. Ainsi, lorsqu'un projet de directive est présenté, un appel à contribution est lancé. Dans le cas français, je préconise qu'une synthèse soit présentée et que les contributions soient mises à disposition en open data. Le législateur doit être systématiquement éclairé par l'avis de nos concitoyens.

Sur les sujets de société, je propose la tenue de conférences de consensus ou de panels de citoyens, ce qui permettrait d'avoir une approche plus qualitative que celles proposées par les études d'impact.

En revanche, il faudrait écarter de ces différentes procédures des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou des projets de loi de finances, car il serait extrêmement difficile de gérer les demandes particulières sur tel ou tel budget ou telle ou telle prestation.

Pour les propositions de loi, je propose que la commission saisie au fond puisse décider, ou non, si une consultation citoyenne s'impose. La mise en oeuvre de ces consultations citoyennes pourrait se faire à droit constant.

J'en viens au droit d'interpellation ou de pétition qui a été demandé par plusieurs organisations non gouvernementales. J'y suis favorable, sous réserve qu'un seuil minimum soit défini avant de permettre l'interpellation du Parlement. En outre, une sorte de cahier des charges permettrait de vérifier l'intérêt pour la représentation nationale de débattre de la question posée. Enfin, la commission compétente aurait un « droit de filtrage » sur les pétitions reçues. Ainsi, le Parlement ne deviendrait pas une juridiction d'appel pour les textes qui viennent seulement d'être adoptés. En effet, il serait dommage qu'une pétition remette en cause un texte adopté six mois auparavant. Nous ne pouvons passer notre temps à « tricoter » et « détricoter » des lois...En revanche, un droit d'interpellation doit permettre de débatte d'un sujet spécifique.

La question du référendum est complexe à traiter. Si vous souhaitez aborder ce sujet, il faut commencer par une phase d'acculturation, c'est-à-dire au niveau local. Nous devrons ensuite trouver les modalités d'une « banalisation ». À l'heure actuelle, le référendum se transforme en vote pour ou contre celui qui le propose. L'échec d'un référendum ne devra pas mener les élus locaux à démissionner.

Pour banaliser le référendum, il faudrait peut-être poser plusieurs questions à la fois. Il conviendrait aussi de demander quelles sont les collectivités territoriales candidates pour l'expérimenter au niveau local. Enfin, nous avons trop encadré les modalités des référendums locaux, si bien qu'il s'en fait rarement et que, lorsqu'un référendum a lieu, son résultat devient un enjeu politicien.

Il nous faudra donc être très prudent si nous voulons développer l'usage du référendum.

J'en viens maintenant au deuxième volet de ma réflexion qui concerne les projets d'infrastructures et d'équipements publics les plus structurants.

Sur ce sujet, la participation du public est un principe juridiquement reconnu depuis plusieurs décennies et désormais constitutionnellement consacré. Pour autant, cela n'empêche pas les blocages, les oppositions allant désormais jusqu'à la constitution de « zones à défendre » (ZAD).

Très récemment, les dispositifs législatifs ont évolué, sous l'effet de quatre ordonnances prises entre avril 2016 et janvier 2017, à la suite des travaux de la commission présidée par notre collègue Alain Richard, que nous avons d'ailleurs entendu en audition. Ces textes ont notamment pour vocation de regrouper certaines procédures (avec l'autorisation environnementale unique) et de renforcer la participation du public (avec la possibilité de consultations locales et la systématisation de la concertation préalable avec garant pour les plus gros projets). En outre, une charte de la participation du public a été élaborée fin 2016.

Si ces textes semblent aller globalement dans le bon sens, nous ne disposons pas encore du recul nécessaire pour apprécier leurs effets À titre d'exemple, l'autorisation environnementale unique est entrée en vigueur le 1er mars de cette année...

Ces dispositifs complexifient toutefois certaines étapes de la procédure. À moyen terme, ils devront donc faire l'objet d'une véritable évaluation pour peser leurs avantages et leurs inconvénients.

En pratique, les projets d'infrastructure et d'équipement cumulent encore les difficultés. On peut évoquer : la complexité des dossiers sur le fond ; la multiplication des procédures, qui semblent s'être sédimentées au fur et à mesure de l'adoption de nouveaux textes ; les délais très longs entre le moment où le projet est envisagé et sa mise en service, compte tenu aussi des difficultés à boucler son plan de financement... ; enfin, la mobilisation du public peut s'avérer décevante, en particulier lors de l'enquête publique, avec un risque de surreprésentation des opinions de « minorités agissantes ».

De nos travaux, il ressort que la réussite des projets implique surtout, encore une fois, une association du public le plus en amont possible, avec des modes d'expression diversifiés (réunions publiques, consultations numériques...), toujours dans le souci d'informer les citoyens en leur expliquant les projets, mais aussi d'entendre au plus tôt les éventuelles critiques. Il faut également favoriser, le plus possible, la continuité de la concertation, jusqu'à l'enquête publique, sans laisser de période creuse, afin de maintenir le contact avec la population.

Sur le long terme, nous devons examiner l'articulation entre le garant désigné par la Commission nationale du débat public (CNDP) et le commissaire-enquêteur désigné par le tribunal administratif. À l'heure actuelle, nos concitoyens ne savent pas à quel moment ils peuvent intervenir dans la procédure. En outre, les rôles du commissaire-enquêteur et du garant ne sont pas identiques, ce qui est source de confusion. Pourquoi ne pas imaginer, à terme, instaurer un continuum entre concertation et enquête publique, un responsable unique suivant la procédure de bout en bout et dressant le bilan global des interventions et des remarques des uns et des autres ? Ce rapport serait adressé au maire, au préfet ou au ministre, responsables de la décision finale. Je proposerais donc, à terme, d'envisager une homogénéisation de ces procédures.

Au-delà de ce que le droit prévoit déjà, il semble également indispensable de renforcer la culture de la participation dans les projets d'infrastructures, mais aussi de favoriser l'appropriation du dossier technique par la population avec, par exemple, des documents plus accessibles pour les profanes.

Certes, l'ensemble de ces mécanismes de participation ont un coût parfois loin d'être négligeable, un débat public organisé par la CNDP constituant à lui seul une dépense d'au moins 500 000 euros. Néanmoins, les porteurs de projet n'y voient pas d'inconvénient majeur, dès lors que les dispositifs de participation vont dans le sens d'une meilleure acceptation des infrastructures envisagées.

En tout état de cause, s'il semble difficile, voire impossible, d'obtenir un consensus sur une infrastructure, même en développant la participation du public, il faut, au minimum, chercher à éviter, la cristallisation d'oppositions diverses.

Il semble, par ailleurs, nécessaire de stabiliser, à ce stade, le droit applicable aux projets d'infrastructure, ce qui est d'ailleurs souhaité par les parties prenantes. Le système actuel semble globalement convenir à tous, qu'il s'agisse des associations mais aussi des porteurs de projet ou des cabinets d'avocats. En revanche, une réflexion devrait être menée sur des mesures techniques permettant, à court terme, de simplifier les procédures. Je pense ainsi à l'articulation entre le droit de l'environnement et le droit de l'urbanisme, notamment en ce qui concerne les concertations, dont la définition est différente d'un code à l'autre.

Le droit au recours est un principe incontestable. Au cours des auditions, le risque croissant de multiplication des contentieux n'est pas apparu comme la principale difficulté rencontrée par les porteurs de projet. Il semble toutefois bienvenu d'accélérer les procédures contentieuses pour éviter l'enlisement des projets. Pourquoi ne pas travailler sur la régularisation des illégalités formelles ? Lorsque le juge administratif estime un acte critiquable, il pourrait accorder un délai pour régulariser la situation. Ces modalités sont de bon aloi et de nature à dédramatiser les procédures. Dans la même logique, je vous proposerai que les contentieux des procédures soumises à concertation préalable soient directement examinés par la cour administrative d'appel et non par le tribunal administratif. Ainsi, le porteur de projet faisant l'effort de le soumettre à concertation bénéficierait d'un gain dans la gestion de son contentieux.

M. Henri Cabanel, président. - Pourrait-on envisager des mesures plus sévères contre les recours abusifs ?

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Rien ne l'interdit même si le code de justice administrative prévoit déjà, dans sa partie règlementaire, une amende en cas de recours abusifs. Cette disposition est toutefois compliquée à mettre en oeuvre en pratique. Par ailleurs, les associations environnementales, agréées par le ministère, représentent l'intérêt général. Devrait-on les soupçonner de recours abusifs ? En outre, une telle mesure pourrait être perçue comme une régression par rapport au droit en vigueur et aller à l'encontre d'un droit conventionnellement reconnu aux associations environnementales.

Il ne faut pas non plus imposer des délais pour le traitement du contentieux, notamment en raison de l'opposition des juges administratifs à cette mesure et à ses incertitudes juridiques. C'est pourquoi je vous propose, en substitution, de rendre les cours administratives d'appel directement compétentes pour certains projets.

Enfin, j'achève ma présentation en abordant la démocratie sociale et le « paritarisme de décision ». Concernant la loi « Larcher » du 31 janvier 2007 sur la modernisation du dialogue social et l'article L1 du code du travail qui en est issu, le président du Sénat est bien sûr attaché à cette réforme qui a globalement donné satisfaction, sans toutefois avoir encore fait l'objet d'un bilan. Vous avez entendu la réserve des syndicats de salariés sur la constitutionnalisation de l'article L. 1. Restons-en à voir comment l'appliquer au mieux.

Nous pourrions proposer que, comme pour les autres décisions publiques, les réformes du droit du travail fassent l'objet d'une information claire et transparente auprès des partenaires sociaux et, plus globalement, des citoyens. L'explication des décisions vaut d'ailleurs pour les politiques mais aussi pour les acteurs sociaux.

Encore une fois, un « diagnostic partagé » devrait systématiquement être recherché et une méthodologie de la concertation et de la négociation clairement établie au début de la procédure. En revanche, je ne propose pas de rechercher systématiquement des accords de méthodologie. Les Allemands nous ont bien dit qu'ils avaient une culture de la négociation mais qu'ils n'avaient jamais légiféré en ce domaine. Si l'obtention d'un accord ne pourra être systématiquement garanti, à tout le moins la discussion préalablement nécessaire aura été permise.

Tirant les enseignements de l'adoption de la loi « Travail », il semblerait utile d'éviter, dans la mesure du possible, l'ajout de réformes importantes et non abordées au préalable avec les partenaires sociaux, car ces méthodes provoquent de forts mécontentements.

Une autre piste de réflexion pourrait être de disposer d'un agenda des réformes sociales envisagées, clairement établi avec, par exemple, une feuille de route du Gouvernement couvrant toute la période du quinquennat. Il faut éviter de brûler les étapes ou de traiter en catastrophe un sujet qui n'a pas été préalablement abordé avec les partenaires sociaux.

Il pourrait également être utile de renforcer l'implication du Parlement au moment de l'ouverture d'une négociation et de l'établissement du document d'orientation par le Gouvernement. Sans remettre en cause, bien entendu, le travail de négociation et l'aboutissement d'un accord, cela pourrait utilement faciliter ensuite sa consécration au niveau législatif. Le document d'orientation pourrait être soumis à concertation avec le Parlement. Il pourrait a minima également être présenté par le ministre devant la commission compétente, qui pourrait ensuite lui faire part de ses éventuelles remarques.

Enfin, il est permis de s'interroger sur la place que pourrait occuper la participation des citoyens dans le cadre des réformes sociales. Une conférence de citoyens ou une consultation numérique ne pourraient-elles pas, également, éclairer le débat et renforcer la légitimité des décisions prises ? Je m'interroge néanmoins sur la réaction des syndicats face à de telles mesures.

Je demanderai donc à mes collègues de poursuivre la réflexion sur ces propositions.

M. Henri Cabanel, président. - Ces perspectives me conviennent tout à fait.