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La France face au défi de la mise en oeuvre des objectifs de développement durable

21 juillet 2017 : La France face au défi de la mise en oeuvre des objectifs de développement durable ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 12 juillet 2017, la commission a organisé une table ronde sur les objectifs de développement durable.

M. Hervé Maurey, président. - J'ai souhaité organiser cette table ronde sur la mise en oeuvre des objectifs de développement durable (ODD) car nous avons pensé avec Jérôme Bignon qui préside, au sein de notre commission, le groupe de travail sur les négociations internationales climat et environnement qu'un point était nécessaire sur ce sujet. Nous avons désormais un recul d'un an et demi depuis l'entrée en vigueur de ces objectifs et la question de leur mise en oeuvre en France constitue un enjeu important. Si les ODD sont un sujet d'actualité, paradoxalement, ils apparaissent encore trop peu connus ou mal appréhendés.

Je rappelle donc que les ODD ont été adoptés le 25 septembre 2015 par l'Assemblée générale des Nations Unies dans le cadre de l'agenda 2030 du développement durable. Cet agenda se définit comme un programme pour les populations, pour la planète, la prospérité, la paix et les partenariats. C'est ce qu'on appelle les « 5 P ».

Il fixe 17 objectifs de développement durable qui concernent des enjeux environnementaux certes, mais également économiques et sociaux, rejoignant en cela la définition même du développement durable qui s'appuie sur ces trois piliers. Ces 17 objectifs se déclinent ensuite en 169 cibles, souvent dotées d'indicateurs de suivi et d'objectifs chiffrés que tous les pays du monde se sont engagés à atteindre d'ici à 2030.

Ces objectifs ont un champ très large. Ils recouvrent aussi bien les enjeux de la lutte contre les changements climatiques, de l'énergie propre, de la biodiversité aquatique ou terrestre, que ceux de l'éradication de la pauvreté et de la faim dans le monde, de l'éducation, de la réduction des inégalités, ou encore de la paix.

L'adoption des ODD prend la suite de deux processus internationaux. Le premier est celui des Sommets de la Terre, dont le dernier, « Rio+20 », s'est tenu à Rio en 2012 où a été acté le principe de la définition de nouveaux objectifs de développement durable. Le deuxième processus est celui des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), adoptés en 2000 pour une période de 15 ans.

Je rappelle d'ailleurs que notre commission s'est préoccupée très tôt de ces enjeux, comme l'illustre le premier rapport d'information qu'elle a adopté, quelques semaines après sa création en 2012, sur « Rio+20 : l'émergence d'un nouveau monde ». C'était dans le cadre du groupe de travail sur le climat, que j'évoquais tout à l'heure et que présidait alors Laurence Rossignol.

Cette préoccupation est donc ancienne pour notre commission et elle n'a jamais cessé d'alimenter nos travaux, comme l'a également montré notre forte mobilisation sur l'accord de Paris. Je fais ici notamment référence à la résolution adoptée par le Sénat à l'unanimité le 16 novembre 2015.

Si les ODD prennent la suite de ces deux processus que je viens de décrire, leur niveau d'ambition est néanmoins bien plus élevé. Leur caractère universel, l'ampleur de chaque objectif, la démarche de consultation de l'ensemble des acteurs de la société civile, ou encore leur « indivisibilité » en font un processus inédit. Je pense que nous y reviendrons lors de la table ronde.

Si les ODD ne constituent pas en eux-mêmes un acte juridiquement contraignant pour les gouvernements, il doit en être assuré une large diffusion afin de permettre à toutes les communautés nationales de s'en saisir et de les mettre en oeuvre.

À l'échelle internationale, c'est le Forum politique de haut niveau qui assure le suivi de leur mise en oeuvre. Chaque année, tous les acteurs, institutionnels ou non, peuvent en discuter au cours de ses sessions. La réunion de cette année se tient d'ailleurs en ce moment-même à New-York.

Dans le cadre des réunions régulières de l'Union interparlementaire, dont Jérôme Bignon et moi-même sommes membres, des discussions sur les ODD ont déjà eu lieu. Elles ont, par exemple, porté sur l'objectif 14 qui concerne les océans.

Au niveau français, c'est la déléguée interministérielle au développement durable qui assure et coordonne la mise en oeuvre de la déclinaison de ces objectifs au sein de nos politiques publiques.

Avant de laisser la parole à Jérôme Bignon et à nos invités, je voudrais simplement finir en précisant que nous attendons de cette table ronde qu'elle nous éclaire sur différents aspects. Quelle est la méthode retenue pour la mise en oeuvre de ces ODD en France ? Quelles cibles présentent un enjeu important pour notre pays ? Où en sommes-nous de la mise en oeuvre des ODD ? Sommes-nous sur la bonne voie pour atteindre les ODD à l'horizon 2030 ? Où en est la question de leur appropriation par la société civile ?

Je rappelle que les ODD constituent en quelque sorte la prolongation des agendas 21, en mettant les partenariats au coeur de leur mise en oeuvre. Et de ce point de vue, le bilan est mitigé car on ne s'approprie pas encore assez ces objectifs. Dès lors, il convient de voir comment faire pour y remédier.

Enfin, comment nous, parlementaires, pourrions-nous mieux appréhender ces objectifs dans la mise en oeuvre des différentes politiques publiques que nous examinons ?

M. Jérôme Bignon. - Je remercie le président d'avoir organisé cette table ronde importante à plusieurs titres. Je préside le groupe de travail sur les négociations internationales climat et environnement. Après l'impulsion donnée par l'accord de Paris puis les complications liées au risque de sortie des États-Unis de l'accord, il est pour moi important que les ODD puissent bénéficier d'un élan national fort. Ces ODD sont en effet en lien étroit avec les objectifs de l'accord sur le climat. S'ils ne sont pas juridiquement contraignants, il s'agit néanmoins d'un accord de grande ampleur puisqu'ils ont été signés par 193 des 195 États présents à Paris.

Les ODD possèdent une dimension inédite car les objectifs du millénaire pour le développement (OMD) n'étaient ni aussi larges, ni aussi ambitieux. Si un cap est franchi, il ne faut pas oublier les étapes qui ont précédé. Nous avons tous en mémoire les agendas 21 ou la prise de parole de la première ministre suédoise en 1972, lors de la première conférence mondiale sur le développement durable.

De nombreuses questions se posent aujourd'hui. Où en est la France dans l'application des ODD ? Quelles sont pour notre pays les conséquences de l'application ou de la non-application de ces objectifs ? Pourrons-nous tenir le délai fixé à 2030 ? L'application de ces ODD sera-t-elle plus difficile dans certains domaines que dans d'autres ? Une étude de l'Institut du développement durable et des relations internationales (IDDRI) de mars 2017 intitulé « La France passera-t-elle le test des objectifs de développement durable ? » relaie bien ces interrogations. Les points de vue de la déléguée interministérielle et des représentantes de l'IDDRI nous permettront de constater d'éventuelles divergences de point de vue sur ces questions.

Le caractère universel des ODD marque ensuite un changement de méthode. Ils ne se situent plus dans une dichotomie entre les pays du Nord et ceux du Sud car tous les pays sont impliqués dans une démarche collaborative. Il s'agit également de la logique de l'accord pour le climat. Cette démarche collaborative implique d'essayer de ne plus travailler en silos. Si la diversité des sujets évoqués rend un travail transversal plus complexe, elle le rend aussi plus utile. Le Sénat est la chambre des collectivités territoriales et il a à coeur de leur faire passer ce message car ce sujet devra nous animer dans les années à venir, chacun dans son domaine de compétence.

L'interconnexion des 17 objectifs est une avancée. Dire que ces objectifs se confondent en partie les uns dans les autres pourrait passer pour un raccourci facile mais il s'agit d'une réalité. Comment nier, par exemple, le lien évident entre pauvreté et éducation ? Il en va de même pour le réchauffement climatique même si cela est plus difficilement perceptible. Les peuples les plus pauvres et les moins éduqués ont, en effet, les organisations climatiques les moins performantes.

Pour revenir à la France, d'autres interrogations apparaissent. Quels sont les objectifs prioritaires ? Quels sont les plus pertinents du point de vue de notre pays ? Faut-il en prioriser certains ou les appréhender en un bloc ? Enfin, le lien avec les territoires passe par les collectivités territoriales, comme évoqué, mais également par la société civile. Les travaux du Comité 21 ont d'ailleurs permis d'y associer un certain nombre d'acteurs privés. Les ODD ne doivent pas être confisqués par certaines catégories mais nécessitent, au contraire, le travail de tous. Cette nécessaire collaboration implique de faire tomber certaines barrières entre les acteurs locaux. Il revient aux parlementaires de faire vivre ce débat démocratique, avec un regard sur la question plus concret que dogmatique ou idéologique.

Je propose au président de fixer une clause de revoyure pour que nous nous réunissions avant chaque réunion du Forum politique de haut niveau qui a lieu au mois de juillet à New-York. Je propose également d'élargir le point de vue du Sénat sur ce sujet par la création d'un groupe de travail ad hoc réunissant également des collègues d'autres commissions permanentes comme celles de la culture, des affaires économiques, des affaires sociales, des lois ou des finances. Tous les groupes et toutes les commissions pourraient ainsi concourir à la création d'un regard transversal d'ici l'été prochain. Un point d'étape pourrait ainsi être fait juste avant la réunion du Forum politique de haut niveau de 2018.

Nous recevons donc aujourd'hui la déléguée interministérielle, Laurence Monnoyer Smith, qui va pouvoir exposer le travail du Gouvernement et nous indiquer comment nous pourrions, le cas échéant, être utiles. Très intéressé à ces questions, l'IDDRI est aujourd'hui représenté par Julie Vaillé et Laura Brimont. Bettina Laville représente le Comité 21 dont elle est la présidente. Enfin, également membre du Comité 21, Hélène Valade est directrice du développement durable de l'entreprise.

Mme Laurence Monnoyer-Smith, déléguée interministérielle et commissaire générale au développement durable. - La date de notre réunion de ce jour est effectivement symbolique car je me rends à New-York dimanche pour la réunion du Forum politique de haut niveau sur les ODD. Votre introduction précise me permet directement de faire un point sur les travaux du Gouvernement et la mobilisation des services autour des ODD.

Les ODD sont aujourd'hui pour nous une forme de nouveau paradigme. Leur caractère transversal et le nouveau regard qu'ils invitent à porter sur la mondialisation constituent une source de motivation pour l'administration. Ce regard porte à la fois sur les enjeux climatiques et environnementaux mais également sur l'ensemble de leurs conséquences sur toutes les dimensions de la société, qu'il s'agisse de la faim ou de l'éducation, par exemple. Il s'agit, certes, d'une source de complexité, mais également d'un formidable espoir. Car malgré les forts enjeux qui y sont associés, cette conception de la mondialisation est construite en termes d'attention portée à l'autre, de justice, de solidarité et d'accueil. Notre rôle est aujourd'hui de porter ce beau message au sein du Gouvernement.

À la suite de l'adoption des ODD en septembre 2015, notre Gouvernement a été l'un des premiers à se mettre au travail et à proposer une sorte d'état de l'art. Dans la foulée de la COP 21, nous avons soutenu devant le Forum politique de haut niveau l'importance des enjeux climatiques et de leurs conséquences sociétales en termes de santé, de lutte contre la pauvreté et de lutte contre la misère et la faim. Le Gouvernement s'est ensuite engagé, au cours du comité interministériel pour la coopération internationale et le développement, à mettre en oeuvre les ODD de manière cohérente. Il a confié à la déléguée interministérielle le rôle de coordination et de mise en oeuvre des ODD en partenariat étroit avec le ministère des affaires étrangères. Je souligne d'ailleurs que ce partenariat interministériel se passe très bien. Dans le cadre de la préparation du point d'étape que nous présentons cette année, nous avons défini une feuille de route comprenant trois principaux volets.

Le premier vise à organiser la contribution de l'État à la mise en oeuvre des objectifs. Le deuxième porte sur l'information et la sensibilisation en vue de l'appropriation des ODD qui, comme cela a été souligné par le président, n'atteignent pas encore le niveau de notoriété souhaité. Le dernier volet constitue le coeur de notre démarche puisqu'il porte sur la mobilisation de l'ensemble des acteurs de la société. C'est sur ce dernier volet que s'appuie notre plateforme de partenariat avec la société civile. Il se nourrit des acquis de la COP 21 et de l'enthousiasme à l'origine de nombreuses coalitions entre les institutions, le gouvernement et la société civile. Les autres participantes à cette table ronde sont d'ailleurs à la fois les symboles et les fers de lance de cette coopération avec le gouvernement pour la mobilisation de la société civile.

En ce qui concerne l'organisation de l'État, je m'appuie en tant que déléguée interministérielle sur le réseau de hauts fonctionnaires du développement durable. Au sein d'un comité de pilotage interministériel où sont représentés l'ensemble des ministères, des chefs de file ont été désignés pour animer la mise en oeuvre de chacun des ODD. Ils ont pour consigne d'intégrer au maximum les différentes parties prenantes dans cette mise en oeuvre.

Nous sommes donc contraints de travailler en silos. Il s'agit d'une difficulté que nous nous attachons à surmonter. Pour cela, nous avons beaucoup échangé avec d'autres pays, notamment européens, pour déterminer notre mode d'organisation. Notre choix a été de prendre acte du caractère spécifique et technique de chacun des ODD pour leur attribuer des chefs de file en conséquence. Les ministères sociaux sont, par exemple, en première ligne sur l'ODD consacré à la santé. En plus de ces chefs de file, nous avons également déterminé des correspondants dans d'autres ministères pour traiter les aspects connexes de chaque ODD correspondant, le cas échéant, à un autre ODD. On ne voit pas, par exemple, comment travailler sur les questions de santé sans y lier la problématique de l'éducation. Chacun de ces chefs de file est donc responsable du tracé de cette rosace qui, autour d'un ODD, détermine quels aspects d'autres ODD entrent en résonance avec lui.

Ce travail a d'abord été effectué pour les ODD dont le rapportage a lieu cette année. Il s'agit de l'ODD n° 1 sur la pauvreté, de l'ODD n° 2 sur la sécurité alimentaire et l'agriculture durable, de l'ODD n° 3 sur la santé et le bien-être, de l'ODD n° 5 sur l'égalité entre les hommes et les femmes, de l'ODD n° 9 sur les infrastructures et l'innovation, de l'ODD n° 14 sur les océans et de l'ODD n° 17 qui porte sur les partenariats et qui revient tous les ans.

Nous allons maintenant nous mettre rapidement au travail sur les ODD qui seront rapportés l'an prochain et pour lesquels nous espérons bénéficier de l'expérience acquise cette année. Il sera essentiellement question d'ODD environnementaux portant sur l'eau, l'énergie propre, la ville durable, la vie terrestre, la consommation et la production durables. Ces domaines sont proches des coeurs de cible que nous nous traitons au ministère de la transition écologique.

Un point d'étape pour les ODD concernés est réalisé cette année par le comité de pilotage en lien avec la société civile. Il ne s'agira pas d'un rapport à proprement parler car l'année que nous venons de vivre ne nous permettait pas d'avoir une impulsion gouvernementale suffisante pour cela. L'ONU pourra, en tout état de cause, compter cette année sur les rapports de 44 autres pays. Mais nous passons notre tour cette année, nous serons très probablement au rendez-vous l'année prochaine.

Nous avons cette année beaucoup avancé sur la question des indicateurs qui demeure un point sensible. Ils servent en effet à évaluer la situation de la France et la cohérence des politiques publiques qui y sont menées. L'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) est, dans notre pays, responsable de la sélection des indicateurs pertinents parmi les 263 mis à la disposition de chaque État. L'INSEE a déjà mis en ligne 110 indicateurs. Sous son égide, un groupe de travail va élaborer une liste d'une centaine d'indicateurs communs d'ici la fin de l'année. Ils permettront de donner une image de l'état d'avancement de la mise en oeuvre des ODD en France.

En ce qui concerne le second volet de la feuille de route, un certain nombre d'actions de sensibilisation ont été entreprises. Je rends hommage aux équipes qui m'appuient dans cette tâche et qui n'ont pas ménagé leurs efforts dans cet exercice. L'année a ainsi été mise à profit pour rencontrer de nombreux acteurs. Nous avons également recensé l'ensemble des intervenants mobilisés autour des ODD dont les organismes représentés à cette table ronde sont de bons exemples. Je peux également citer le Forum des ressources pour l'éducation au développement durable (FOREDD), l'Agence française de développement (AFD), le Partenariat français pour l'eau ou encore les initiatives du Global compact (Pacte mondial des Nations unies). Ces rencontres se sont organisées autour d'ateliers au mois d'avril dernier, en vue de la préparation du Forum politique de haut niveau. L'objectif était d'analyser leur organisation et de les interroger sur leur perception des grandes priorités au sein des ODD. Ces rencontres ont également été l'occasion de réfléchir à l'organisation de la plateforme de partenariat avec la société civile.

Nous avons aussi mis en place une lettre d'information et un Mooc. Il s'agit d'un cours en ligne qui permettra bientôt de diffuser une formation à un nombre important de personnes. Nous avons également organisé la semaine du développement durable. Ouverte par Nicolas Hulot le 30 mai dernier, elle a regroupé 1 300 initiatives en France sous le signe des ODD. Le 25 septembre prochain, un évènement nous permettra d'attirer l'attention du monde politique et pour lequel j'espère un soutien fort du Premier Ministre.

Je passe maintenant au dernier volet de la feuille de route sur la mobilisation de l'ensemble des acteurs de la société. J'évoquais les ateliers de concertation sur les modalités d'un dispositif d'implication des parties prenantes. Nous souhaitons mettre en oeuvre ces modalités d'échange à partir du 25 septembre, date anniversaire de l'adoption des ODD. Il pourra s'agir d'une plateforme numérique et de rencontres régulières. Cela permettra de lancer en amont le processus de rapportage des ODD environnementaux en France. Nous avons entrepris une démarche de sensibilisation à destination des élus et des acteurs des territoires. Elle a notamment porté sur l'intégration des ODD dans leurs rapports annuels et leurs actions en matière de développement durable.

Nous sommes intervenus auprès d'acteurs engagés tels que le Comité 21 ou le Global compact qui ont chacun entrepris un tour de France des ODD. Suite à leur sollicitation, nous sommes aussi intervenus auprès du Collège des directeurs du développement durable, qui a lancé des groupes de travail.

L'enjeu majeur pour nous est aujourd'hui que les ODD deviennent un référentiel pour tous les acteurs et un mode de lecture des politiques publiques. À l'aune des cibles que nous nous fixerons, ils permettraient d'évaluer l'action du Gouvernement et les politiques publiques, de prendre en considération l'ensemble des sujets liés au dérèglement climatique ainsi qu'à la solidarité et à la justice sociale.

Je prends acte de la suggestion de Jérôme Bignon de créer un groupe de travail parlementaire ad hoc, en y associant les autres commissions permanentes du Sénat.

Mme Julie Vaillé, chercheure à l'IDDRI. - L'IDDRI a beaucoup travaillé sur la mise en oeuvre des ODD. Ils constituent pour nous le pilier manquant de la globalisation qui ne concerne pour le moment que le commerce, la finance ou l'économie. Les ODD représentent l'ensemble de tous les autres sujets en faveur de la coopération tels que la santé, l'éducation ou l'environnement. L'agenda 2030 pour le développement durable touche les thèmes centraux des débats politiques et sociaux comme l'éducation, la santé, l'environnement et le chômage.

Les ODD correspondent également à une vision européenne du monde. Si les ODD avaient été conçus par Donald Trump, leur contenu aurait sans doute été tout autre... Ils font ainsi une part large à la justice, la protection sociale ou l'égalité devant le droit en tant que principes phares du contrat social européen. L'Europe et ses États membres, au premier rang desquels la France, ont un rôle clé à jouer dans les agendas 2030 pour faire avancer les politiques de développement durable. Ils doivent progresser vers un projet européen à la fois renforcé et renouvelé qui réaffirmera l'exemplarité de l'Europe en la matière.

Comme Jérôme Bignon l'évoquait, il est possible de se demander quelle avancée représentent les ODD par rapport aux 25 années d'évolution du développement durable qui les ont précédés et vis-à-vis de leurs « cousins », les objectifs du millénaire. L'universalité est une réponse. Les ODD concernent tout le monde, et la France notamment, car un vrai effort reste à faire de la part des pays riches. L'indivisibilité est aussi un point important car les ODD sont tous interconnectés et il convient d'en tenir compte. Les engagements pris par les États en matière d'ODD ne se bornent pas à des engagements de principe mais prennent la forme de cibles, d'indicateurs et d'objectifs chiffrés. Si les Sommets de la Terre évoquaient souvent de grandes intentions, les ODD en apportent aujourd'hui la mesure.

Les ODD ne sont pas un agenda à la seule destination des États. Leur mise en oeuvre est l'affaire de tous. Ils concernent les entreprises, les associations, les syndicats et les collectivités locales. Pour favoriser les comparaisons et sensibiliser sur les bonnes pratiques, l'IDDRI a travaillé à plusieurs niveaux. Au niveau national, la première priorité était de faire connaitre les ODD et de voir si la France se sentait concernée par cet exercice onusien considéré par certains comme hors sol. Les ODD peuvent réellement répondre à des enjeux majeurs de notre pays. Nous avons fait à l'IDDRI une évaluation des tendances pour l'atteinte des ODD en 2030 qui montre que 7 cibles nécessiteront une inversion de tendance pour être atteintes. Ils touchent des enjeux majeurs qui sont souvent économiques et sociaux. Il s'agit, entre autres, de la qualité de l'éducation, de l'équité dans l'éducation, du plein-emploi, mais également de la préservation de la biodiversité. Pour 16 autres cibles, cette étude constate que la France suit une tendance positive, qu'il conviendra toutefois d'accentuer. Cette étude montre également que la France est bonne élève sur certains ODD.

Sur certaines questions, comme le chômage, il peut sembler que les ODD ne constituent pas un outil nouveau. C'est pourtant le cas. Il existe, en effet, des objectifs et des cibles dont la France ne s'était pas dotée avant les ODD. C'est notamment vrai en ce qui concerne les inégalités de revenus. Les ODD représentent donc aussi, pour vous parlementaires, un nouvel outil de contrôle de l'action du Gouvernement.

L'IDDRI a réalisé une comparaison de la manière dont les différents États s'étaient approprié les ODD. Pour cela, nous avons analysé sous l'angle de cinq critères 22 rapports volontaires déposés l'an dernier au Forum politique de haut niveau. Parmi ces critères figure le soutien politique fourni dans ces pays. Le soutien apporté par la chancelière allemande en est un bon exemple. Les cadres administratifs et institutionnels des ODD sont également un critère. Certains pays ont directement confié les ODD au Premier ministre ou à la chancellerie pour leur faire surplomber les silos administratifs habituels. Certains États ont mis en place des systèmes d'évaluation visant à analyser les progrès des ODD. D'autres les ont intégrés dans les stratégies publiques. Enfin, certains pays ont organisé un partage de responsabilité entre acteurs publics et privés.

Cette analyse a conduit à examiner sous un jour particulier le rôle du Parlement. En tant qu'organe législatif et de contrôle, le Parlement a, par nature, un rôle important à jouer dans la mise en oeuvre des ODD. Si dans certains pays, le Parlement est simplement consulté lors de la mise en place de stratégies, il prend une part plus active dans d'autres États. C'est notamment le cas en Finlande pour la gouvernance et le suivi de la mise en oeuvre de l'agenda 2030. En Allemagne, au Mexique et aux Philippines, des commissions existantes sont en charge du suivi des ODD. Enfin, la Norvège a également intégré les ODD dans son processus budgétaire. Chaque ministre en charge d'un ODD doit établir dans son projet de budget le rapport de suivi des cibles qui y sont rattachées. Ces rapports sont ensuite compilés par le ministre des finances dans le projet annuel de budget soumis au Parlement.

Mme Laura Brimont, chercheure à l'IDDRI. - Les ODD ne concernent pas seulement les gouvernements, mais également la société civile, dont les ONG et les entreprises. Les ONG sont des acteurs traditionnels puisqu'elles ont toujours été impliquées depuis Rio 1992 dans les discussions internationales. C'est en revanche nouveau pour les entreprises qui ont été impliquées très en amont pour les ODD. Beaucoup d'entre elles prennent d'ailleurs aujourd'hui la parole sur le sujet. Les attentes formulées à l'attention de ces entreprises sont de deux ordres. Le premier est une implication financière de leur part pour alimenter la transition vers la durabilité. Le second passe par leurs activités économiques afin que ces entreprises favorisent de nouveaux produits ou services, ou modifient leur mode de production dans cette optique. Ces attentes ne correspondent pas encore nécessairement à la réalité. L'enjeu est de savoir si les prises de position des multinationales et des entreprises plus modestes correspondent à du repackaging de leurs politiques de responsabilité sociétale et environnementale (RSE) sous un nouveau label « ODD » ou si elles changent réellement leur manière de faire. Les ODD sont aujourd'hui utilisés dans certaines entreprises pour relancer des sujets déjà portés en interne mais qui avaient du mal à émerger. C'est notamment le cas de l'ODD 10 sur les inégalités, utilisé pour relancer les problématiques de l'égalité salariale.

La question se pose aussi de savoir quelles sont nos attentes envers les ONG. La première d'entre elles est, pour nous, de tenir le Gouvernement responsable de ses engagements. Les ONG sont aujourd'hui en train de se structurer pour répondre à cette mission. Certaines initiatives prises en ce sens à l'échelle européenne sont intéressantes, comme SDG Watch. Il s'agit d'une coalition d'ONG qui a vocation à scruter les avancées de l'Europe sur ces sujets. Pour le moment, il n'existe pas d'équivalent en France mais des progrès sont en cours.

Les ONG ont aussi pour rôle de tenir le secteur privé responsable de ses engagements. Nos entretiens sur le sujet révèlent qu'un lien reste à créer entre les entreprises et les ONG qui ne leur font pour le moment pas confiance. Les ONG partent du principe que les engagements des entreprises sont volontaires, qu'il n'existe pas de système à même d'en évaluer la portée et qu'elles ne sont pas réellement tenues par ces engagements.

Le troisième rôle des ONG est de mettre directement en oeuvre les ODD au travers de leurs activités propres. Les ONG prétendent déjà le faire puisqu'il s'agit souvent de leur raison d'être, mais il existe des domaines susceptibles de progrès. C'est le cas dans la coopération entre ONG de secteurs différents afin de dépasser l'organisation en silos. Le dernier rôle des ONG est enfin de communiquer sur les ODD car nous savons que la prise en compte des ODD est subordonnée à une demande sociétale et politique.

Mme Bettina Laville, présidente du Comité 21. - J'ai eu la chance de créer le Comité 21 avec la regrettée Madame Veil. Nous présidions à l'époque deux associations que je lui ai proposé de réunir. Le Comité 21 a, à ce titre, porté les agendas du développement durable, dans le prolongement de la Conférence de Rio de 1992, dans les territoires, auprès d'autres ONG et dans les entreprises. Cette introduction me permet de montrer l'importance des ODD par rapport au passé. 2015 a marqué la réconciliation entre le développement et l'environnement qui avaient été séparés par la conférence de Johannesburg en 2002 et les OMD. Après la jonction de ces deux sujets réalisée en 1992, cette scission a néanmoins été utile puisqu'elle a permis d'entrainer les entreprises vers le développement durable dans la décennie post-Johannesburg, mais les objectifs de développement s'en sont trouvé dissociés des agendas du développement durable. C'est, de mon point de vue, la source de l'échec de la conférence de Copenhague, qui a marqué une divergence de priorités entre les pays en développement et les autres au sujet des enjeux climatiques. Malgré le succès final, les tensions sont restées extrêmement fortes à la conférence de Paris. En réunissant à nouveau ces deux aspects, les ODD vont dans la bonne direction.

Les ODD représentent également un chemin, de 2015 à 2030, qu'une étude sur la biodiversité citée par le Monde du 11 juillet décrit comme une période cruciale. On peut être tenté de voir les ODD comme une création technocratique, un « machin onusien », mais ce n'est pas le cas. La présentation de ces objectifs n'est pas forcément simple à percevoir pour le grand public mais il s'agit d'une des dernières tentatives de ce siècle pour créer un chemin commun à tous les pays du monde, qui réconcilie prospérité humaine et biosphère. Il s'agit d'un point capital qui est parfois difficile à faire comprendre du fait de l'expression complexe de ces enjeux. Ces objectifs ne sont pas à considérer un par un mais sous la forme d'un tissage qui les reprend tous et qui permet de rendre réalisable le but final. Ce travail de communication est important. C'est la raison pour laquelle le Comité 21 a engagé un tour de France des ODD afin d'aider les parties prenantes et les collectivités à intégrer et à approprier ce travail. Nous savons tous qu'il existe beaucoup de schémas et de plans à l'échelle des territoires qu'il faut réussir à lier entre eux. Il est donc intéressant de pouvoir dire aux acteurs locaux que les ODD représentent un lien avec le reste du monde qui va bien au-delà de la planification territoriale. Ils réconcilient la nécessaire proximité des élus locaux avec une vision globale du monde.

À travers leurs différents buts, les ODD ont un lien avec la science. Le président de l'Institut de recherche pour le développement (IRD) est d'ailleurs membre de la commission scientifique. Il est tout à fait important de lier les ODD avec les progrès de la science, en matière climatique ou de biodiversité notamment.

Je regrette une grande lacune européenne sur le sujet. L'Europe est, dans son contexte actuel, un terrain intéressant pour recréer du lien alors que sa prise en charge des ODD est aujourd'hui très insuffisante. Malgré son engagement dans les politiques climatiques, l'actuel président de la commission n'est pas un grand défenseur de la cause du développement durable. Un mouvement va d'ailleurs émerger en septembre en faveur d'un sixième scénario pour le renouveau de l'Europe qui intègrera la notion de développement durable alors que les cinq scenarii actuels ne le font pas. Il s'agit d'une lacune importante puisque l'Europe a été pionnière en la matière.

Nous avons tenté d'établir une photographie de l'appropriation du développement durable dans les différentes composantes de la société civile française. Les rapports issus de cette démarche sont sur le site internet du Comité 21. Ils révèlent quatre tendances principales. La première est que, sauf cas particuliers, il existe une grande méconnaissance des ODD. Le travail de citoyenneté pour faire connaitre et rendre vivants ces objectifs est donc considérable pour qu'ils ne soient pas relégués au rang d'objets technocratiques.

Le deuxième constat est qu'il existe une grande envie. Lorsqu'on décline les ODD, le public montre un intérêt significatif, notamment dans les domaines de la justice et des inégalités. Notre pays compte un certain nombre de plans touchant à l'économie ou au climat mais très peu sur ces sujets-là. S'approprier les ODD est une opportunité puisqu'ils ne concernent pas seulement les pays en voie de développement. Ce point est important lors des négociations internationales où, grâce à la portée universelle des ODD, ces pays peuvent constater qu'ils ne sont pas les seuls à devoir faire des progrès.

Notre troisième observation est que les ODD créent du lien. Ils sont, en effet, tellement imbriqués les uns avec les autres que les différentes entités en charge ont l'obligation de travailler ensemble. Ce constat est repris par l'ODD 17, sorte d'ODD de couronnement final, dont l'objet est de créer des partenariats. Cet ODD concerne directement le Comité 21 qui a la chance de rassembler l'ensemble des parties prenantes, qu'il s'agisse des collectivités territoriales, des entreprises, des organismes de recherche et des ONG. Il est donc possible d'établir des solidarités tout à fait importantes.

La quatrième remarque issue de cette photographie des appropriations concerne le désir de suivi. L'ensemble des personnes qui prennent conscience de l'importance des ODD souhaitent pouvoir en constater les progrès. Les ODD donnent, à ce titre, une nouvelle vision de la notion de progrès. Il s'agit d'un progrès par étapes qui n'est pas sans rappeler l'esprit du XVIIIème siècle et de l'encyclopédie. Les sujets sont pris un par un et on essaie de les faire progresser.

Les ODD sont donc un instrument de progrès mondial et un véritable instrument de paix. La paix est d'ailleurs un ODD en soi. Si l'ONU a parfois du mal à créer de la paix, elle dispose maintenant d'un nouveau vecteur pour y parvenir.

Mme Hélène Valade, directrice du développement durable de la société Suez. À titre liminaire, je rappelle que j'ai fondé le Collège des directeurs du développement durable et que j'en suis actuellement vice-présidente. Je souhaite ici faire trois remarques.

La première concerne le manque de notoriété des ODD. Je suis frappée que nous tombions tous dans l'écueil d'utiliser systématiquement cet acronyme. Car l'acronyme devient « autoporteur » et fait oublier le contenu même de la notion. J'essaie, pour ma part, de dire de quoi il s'agit réellement à chaque fois que j'en ai l'opportunité au travers d'un discours ou d'un écrit. C'est d'autant plus important que les objectifs de développement durable portent un véritable projet de société. Chacun des thèmes traités renvoie à des préoccupations fortes pour l'opinion publique.

Ma deuxième remarque concerne le rôle des entreprises. Depuis quelques années, leur capacité à s'interroger sur leur rôle dans la société et leur capacité à contribuer au bien commun fait bouger la définition classique de l'entreprise. L'entreprise est, certes, l'acteur d'un marché, mais elle fait en même temps partie intégrante de la société. Elle a sur elle un impact positif ou négatif et doit l'assumer. Ce nouveau rôle des entreprises s'est, depuis une dizaine d'années, traduit par des politiques de développement durable. Il est vrai que certaines n'ont pas échappé au greenwashing. D'autres sont néanmoins notables et robustes. Elles s'appuient notamment sur des projets aux objectifs précis, fixés à des échéances données. Les objectifs de développement durables procèdent de la même logique car ils renforcent la prise en compte de la responsabilité sociale, sociétale et environnementale de l'entreprise.

Cette question en amène une autre. Elle consiste à savoir si le droit qui s'applique à ce sujet est du droit « mou » ou du droit « dur » car cet aspect influence les relations entre les différents acteurs. Il serait judicieux de penser une refondation des relations entre les entreprises et l'État, où le rôle de ce dernier serait plus porté vers l'accompagnement. Cette refondation pourrait, à terme, conduire à l'inscription dans la loi de la contribution des entreprises à l'intérêt général comme élément à part entière de leur définition. L'État doit, pour cela, faciliter l'expérimentation et accepter de revoir un certain nombre de règles afin de permettre ce nouveau projet de société. Cela est d'autant plus nécessaire que les ODD exigent des résultats d'ici 2030.

Enfin, les ODD confortent les politiques de développement durable mises en place par un certain nombre d'entreprises au cours de ces dernières années. Suez a, par exemple, pris des engagements assez concrets et forts au moment de la COP 21 afin que nous réduisions nos propres émissions de gaz à effet de serre ainsi que celles de nos clients. La COP 21 a d'ailleurs été une catalyse entre les entreprises et les acteurs institutionnels. Ces institutions se sont rendu compte qu'il y avait des directions à donner, que les entreprises avaient des solutions et qu'il fallait les faire parler. Cela m'a personnellement confortée dans la proposition de ces engagements, notamment sur le climat ou sur l'eau, y compris en France. Car des progrès sont encore nécessaires en matière de droit à l'eau ou de précarité hydrique puisque certaines personnes ont du mal à payer leurs factures.

Les ODD ont également permis de lier d'autres sujets à l'actualité et aux actions de l'entreprise. En ce qui concerne Suez, je pense spécifiquement à l'ODD sur les océans. Je dois avouer que l'on s'en occupait peu alors que l'océan est sans doute la nouvelle frontière du XXIème siècle. Il est aussi le réceptacle d'innovations en matière de transports, d'alimentation ou de santé. Il existe en réalité un large champ de possibilités pour qu'une entreprise comme Suez contribue à ce que l'on évite de polluer les océans. La prise en compte de ces possibilités est en grande partie le fruit des agendas 2030. La nouvelle feuille de route de Suez en matière de développement durable pour la période 2017-2021 est composée de 17 engagements correspondant au même nombre d'objectifs de développement durables. Cette feuille de route comprend un bloc nommé « contribution au bien commun ». Le but est de savoir en quoi une entreprise comme la nôtre peut dépasser ses propres intérêts pour contribuer à l'intérêt général.

Mme Évelyne Didier. - La conception et l'adoption des ODD au niveau de l'ONU représente un grand pas car ils remettent l'Homme au centre des débats. Il convient de le répéter car aucune entité n'a d'autre justification que le bien de l'humanité, qu'il s'agisse d'un État, d'une collectivité, d'une entreprise ou d'une ONG. Même une entreprise repliée sur elle-même et sur ses bénéfices a besoin de la société. C'est le cas sur de nombreux aspects, comme la formation professionnelle ou l'accès aux infrastructures routières, par exemple.

Avoir écrit ce principe au sein des ODD est déjà une grande force. Reste maintenant la mise en oeuvre et de nombreux acteurs sont pour cela en route.

En tant que sénateurs, mes collègues est moi-même sommes avant tout des généralistes. Je pense à ce titre que les acronymes fréquemment utilisés devraient être traduits en langage commun afin d'être compris de toute personne. On ne peut pas généraliser une réflexion et la faire partager à tous, y compris par l'intermédiaire des médias, si le langage que nous utilisons n'est pas compris de tous. Les documents d'urbanisme sont un bon exemple de cette nécessité. Les réunions organisées dans le cadre de leur élaboration n'attirent pas forcément les foules. Je souhaite réellement que cette remarque soit prise en compte. Du rapportage - mot français - est certes organisé. Mais à quoi bon rapporter sur la popularisation et l'atteinte d'objectifs tant que l'on n'aura pas fait l'effort d'aller jusqu'au citoyen en rendant notre démarche lisible ?

Mme Annick Billon. - Je partage la remarque sur le caractère technocratique des abréviations. Nous avons bien compris l'intérêt des ODD qui concerne l'ensemble des acteurs, tels que la société civile, les ONG, les entreprises ou les associations, tous associés à cette réflexion et cette avancée. Si tout le monde partage le même objectif de long terme, je ne pense pas que cela soit le cas à court terme. C'est notamment le cas des collectivités territoriales contraintes par des restrictions budgétaires.

Je me pose également la question de savoir qui pilote les ODD et quels sont les moyens financiers dégagés pour les atteindre. Ces moyens ne doivent pas constituer une charge supplémentaire pour les entreprises. Au sein d'un système économique européen et international les ODD devraient constituer un avantage pour nos entreprises et non un poids supplémentaire faussant la concurrence à leurs dépens.

M. Alain Fouché. - Ma question s'adresse à Madame Laville. Je souhaiterais que vous nous donniez plus de détails sur la difficile implication de l'Europe que vous évoquiez. Comment faire ? Quelles mesures prendre pour remédier à cette situation ?

M. Didier Mandelli. - Je souhaite rappeler l'existence du Plan environnement des collectivités. Il s'agit d'un outil au profit des collectivités territoriales mis en place par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) il y a une quinzaine d'année et qui représentait une alternative à l'agenda 21, parfois un peu lourd à mettre en place. Pour l'avoir personnellement expérimenté dans ma commune, je constate que ce type d'outil est utile et permet aux collectivités de s'engager dans ces démarches. Le volet information et sensibilisation des citoyens de ce plan était intéressant. En matière d'ODD, je pense donc qu'il pourrait être bénéfique de s'inspirer de ce type d'outils qui a fait ses preuves, quitte à l'adapter ou l'actualiser.

Madame Vaillé, vous évoquiez l'analyse faite sur le rôle du Parlement dans un certain nombre de pays. L'avez-vous faite pour la France ? Existe-t-il des préconisations ou des souhaits, notamment du ministère, pour que le Parlement prenne une place plus active ?

Mme Laurence Monnoyer-Smith. - Je rejoins le constat de Madame Didier. Même nos services connaissent un certain vertige. Mes expériences de professeur de sciences de l'information et de la communication spécialiste des nouvelles technologies et de vice-présidente de la Commission nationale du débat public me donnent une certaine connaissance des problématiques d'appropriation des sujets quels qu'ils soient. Nous sommes conscients du temps et des efforts qui seront nécessaires pour parvenir à une bonne appropriation des ODD, ainsi que du soutien dont nous aurons besoin. La tâche m'a d'ailleurs semblé particulièrement difficile lorsqu'elle m'a été confiée en tant que déléguée interministérielle. Déployer une campagne de communication est nécessaire mais ne suffira pas. Il faudra des trésors d'argumentation et de conviction pour que tout le monde se sente concerné et se mobilise. Il convient également de bien sensibiliser les fonctionnaires. Il faudrait peut-être également embaucher des « youtubeurs » pour faire du buzz et mobiliser les jeunes ! Le défi est grand, toutes les bonnes idées sont les bienvenues et nous ne ménageons pas nos efforts !

Le 6 juillet dernier, le Parlement européen a adopté un rapport invitant la Commission européenne à se saisir de la question des ODD et de l'agenda 2030. Le commissaire Karmenu Vella, en charge de l'environnement, m'a indiqué que ce sujet faisait polémique au sein de la Commission pour de nombreuses raisons, dont la forte réticence de certains pays de l'Union. Je me déplace fréquemment auprès des institutions de l'Union européenne pour essayer de faire pression pour une meilleure prise en compte.

La question du pilotage de la mise en oeuvre des ODD ne pose plus de problème depuis le comité interministériel qui l'a confié au Premier Ministre par mon intermédiaire. Nous souhaitons maintenant que le nouveau Premier Ministre reprenne le flambeau en montrant son intérêt. Nous y travaillons.

Je vous conseille d'interroger Bercy pour la question des moyens alloués aux ODD. Il s'agit d'une question très complexe qui s'exprime en termes de réallocation et d'optimisation de moyens. Car nous savons pertinemment que nous ne disposerons pas de nouveaux moyens et qu'il faudra composer avec des réallocations. À l'échelle du Commissariat général au développement durable, j'ai dû réallouer des moyens de personnels pour répondre à ce sujet, en prenant le risque de ne pas pouvoir les utiliser pour d'autres travaux. D'autres pays ont, à l'inverse, dédié des enveloppes bien précises. Les cas de la Finlande et de l'Estonie sont notables puisque ces deux pays ont engagé des réallocations de moyens via des plans d'investissement et la mobilisation du milieu scientifique. Nous pourrions donc nous en inspirer.

Mme Laura Brimont. - Les réunions annuelles du Forum politique de haut niveau représentent une opportunité de faire un point sur l'avancée des agendas 2030. La mesure de ces avancés se fait de différentes manières. Il peut s'agir de se pencher sur certains ODD, notamment ceux cités par madame Monnoyer-Smith. Cela peut également prendre la forme de contributions volontaires des États. L'an dernier des rapports ont pour la première fois été remis par 22 pays dont le nôtre. Nous avons donc analysé ces rapports sous l'angle de la place donnée aux Parlements nationaux. Nous avons pu constater que certains États n'en parlaient pas ou peu. Nous avons également constaté que certains Parlements étaient plus impliqués, notamment par l'intermédiaire de commissions en charge des ODD. Un des cas les plus symboliques est celui de l'implication des ODD dans le processus budgétaire qui a déjà été évoqué. Nous notons que c'est une bonne pratique.

La France n'est pas dotée de telles pratiques mais en possède certaines relativement proches introduites par la loi du 13 avril 2015 visant à la prise en compte des nouveaux indicateurs de richesse dans la définition des politiques publiques, dite « loi Sas ». Cette loi oblige annuellement le Gouvernement à présenter au Parlement l'évolution de 10 indicateurs en lien avec le développement durable. La question qui se pose maintenant est de savoir comment articuler ces indicateurs très tôt mis en place par la France avec les ODD.

M. Hervé Maurey, président. - Je vous remercie d'avoir présenté ces éléments qui nous montrent que tout n'est pas une question de budget, mais également de réflexes et de bonnes pratiques. J'avoue que l'on n'est pas forcément très mobilisé par les indicateurs qui sont censés être suivis de près par le Parlement, par manque de transmission des données en question.

Mme Bettina Laville. - Je confirme qu'un large débat existe au niveau de la Commission européenne, à tel point que le Parlement européen vient de l'enjoindre, la semaine dernière, de faire avancer les ODD. Les choses sont donc amenées à bouger, même si ce n'est pas le cas pour le moment. Il est certain que des États peuvent être réticents mais je pense que cet immobilisme vient d'un manque d'impulsion au plus haut niveau. C'est la raison de notre proposition de sixième scénario. Je vous le transmettrai, monsieur le président, dès qu'il sera prêt car le Parlement français peut également s'emparer de cette proposition.

En tant que membre du Conseil d'État, je précise que celui-ci a examiné hier le projet d'ordonnance sur la transposition de la directive « RSE ». Il est un peu surréaliste de voir que tous ces documents sur la RSE ne prononcent jamais le terme d'ODD. La France s'est néanmoins soumise, en partie volontairement, à des obligations qui s'imposent à elle en la matière. Nous allons donc publier à l'horizon 2018 un document de concordance entre l'ensemble des documents territoriaux, des documents traitant de RSE et RSO et les ODD. Il ne faudrait pas que les entreprises ou les collectivités présentent des plans au service des ODD sans même le savoir, ce qu'elles font déjà en grande partie !

Le rôle du Parlement consiste, à mon sens, à veiller à une forme de logique générale dans les dispositifs pour assurer une meilleure lisibilité de ces documents de progrès auprès du citoyen.

Mme Hélène Valade. - J'insiste sur l'objectif de développement durable 17 qui incite à la transversalité entre les thèmes mais aussi entre les acteurs. Cette capacité à travailler ensemble est capitale, notamment pour les entreprises entre-elles. J'attire l'attention sur la mise en oeuvre de boucles d'économie circulaire locales utiles aux objectifs d'emploi, de lutte contre le réchauffement climatique et de baisse contre les émissions de gaz à effet de serre. C'est un outil puissant que vous pourriez encourager.

Même si elle est corsetée par une réglementation parfois très spécifique, la commande publique reste aussi un levier extraordinaire. Des avancées pragmatiques pourraient être envisagées en liant l'attribution de commandes au respect de certains ODD.

Mme Laurence Monnoyer-Smith. - Je souhaite revenir sur la question des attentes que nous avons dans le rôle du Parlement et du Sénat en particulier.

Je rappelle que le Comité interministériel sur la coopération internationale de novembre dernier enjoint le Gouvernement de produire un rapport au Parlement. Nous devrons donc revenir vers vous.

Nous devons penser à inviter régulièrement les membres du Parlement à nos ateliers et rendez-vous et vous inscrire à notre courriel mensuel d'information qui diffuse à l'ensemble des inscrits des informations relatives aux ODD. Il s'agit d'une lettre coopérative par l'intermédiaire de laquelle nous diffusons l'information que les différents acteurs nous font parvenir. Nous reconnaissons ne pas vous avoir suffisamment impliqués jusque-là et allons y remédier.

Nous devons hiérarchiser les cibles des ODD car il n'est pas possible de toutes les atteindre simultanément. Cette démarche passe par une revue des politiques publiques engagée par les services d'inspection qui a démarré chez nous ainsi que dans les ministères sociaux. Elle permettra d'élargir l'état des lieux de l'IDDRI à l'ensemble des ministères. Cette revue pourrait faire l'objet d'une incitation du Sénat, notamment si vous instituez une commission ad hoc. Cette commission pourrait également se positionner sur des priorités à donner ou des manques à combler. Notre rapport d'étape de mise en oeuvre en dénombre d'ailleurs certains, notamment en ce qui concerne l'ODD n° 5 relatif à l'égalité entre les hommes et les femmes. Si nous ne cachons pas les points de satisfaction, des marges de progrès importantes demeurent.

M. Jérôme Bignon. - Merci mesdames pour ces contributions. Notre idée est d'établir des relations dans la durée et de vous revoir l'année prochaine afin d'inscrire le suivi des ODD dans une perspective de long terme, vers 2030. Nous devons montrer que nous nous sommes engagés à suivre ces politiques dans la transversalité au Sénat, voire en lien avec l'Assemblée nationale.

Le Sénat dispose de plusieurs moyens pour développer cette transversalité. Il peut s'agir de réunions d'information mais également de la mise à profit de la période budgétaire. Toutes les commissions sont alors saisies, au moins pour avis, et les budgets présentés pourraient être examinés à l'aune des ODD. Cette démarche aurait l'avantage de ne pas coûter cher, tout comme le mail que vous proposez de nous envoyer. Nous serons ravis de le lire pour rester en lien avec le sujet.

Outre les commissions, les délégations du Sénat peuvent aussi être intéressées par les ODD. Ce pourrait notamment être le cas de la délégation aux droits des femmes, la délégation aux entreprises ou celle aux collectivités territoriales. Nous avons des relations privilégiées avec les territoires et nous pourrions organiser des rencontres sur le sujet avec l'Association des maires de France, l'Association des départements de France, les Régions de France ou encore des collectivités du littoral. Par ces rencontres nous pouvons faire avancer le débat efficacement et à moindres frais.

M. Hervé Maurey, président. - Merci Jérôme Bignon. Merci mesdames de nous avoir sensibilisés sur ce sujet et sur la nécessité de nous en emparer et de jouer notre rôle d'aiguillon pour le Gouvernement. Le message est bien enregistré.