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CONSEIL
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N° 387 SÉNAT RÉPUBLIQUE FRANÇAISE |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 mars 2018 SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018 |
RAPPORT CONJOINT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DE LA DÉFENSE ET DES FORCES ARMÉES DU SÉNAT(1) DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ET DU COMITÉ DES AFFAIRES INTERNATIONALES DU CONSEIL DE LA FÉDÉRATION(2) DE L'ASSEMBLÉE FÉDÉRALE DE LA FÉDÉRATION DE RUSSIE relatif au dialogue parlementaire pour rétablir la confiance entre la France et la Russie ,
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PAR M. Konstantin KOSSATCHEV,
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PAR M. Christian CAMBON,
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(1) La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat de la République française est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, Mme Hélène Conway-Mouret, MM. Robert del Picchia, Thierry Foucaud, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Cédric Perrin, Gilbert Roger, vice-présidents ; M. Olivier Cigolotti, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Philippe Paul, Rachid Temal, secrétaires ; MM. Jean-Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Olivier Cadic, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Édouard Courtial, René Danesi, Gilbert-Luc Devinaz, Jean-Paul Émorine, Bernard Fournier, Jean-Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, MM. Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Jean-Marc Todeschini, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial, Richard Yung.
(2) Le comité des affaires internationales du Conseil de la Fédération de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie est composée de : M. Konstantin Kossatchev, président du Comité des affaires internationales du Conseil de la Fédération ; MM. Vladimir Dzabarov et Sergey Kislyak, Premiers vice-présidents du Comité des affaires internationales du Conseil de la Fédération ; MM. Aleksandr Babakov, Rafail Zinurov, Arsen Kanokov, Andrey Klimov, Vladimir Lukin, Ziyad Sabsabi, vice-présidents du Comité des affaires internationales du Conseil de la Fédération ; MM. Anatolyi Lisitsyn, Oleg Morozov, Valeryi Ponomarev, Oleg Seleznev, Mme Olga Timofeeva, MM. Leonid Tyagachev, Sergey Tsekov, membres du Comité des affaires internationales du Conseil de la Fédération .
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Avertissement au lecteur concernant la traduction : la version qui fait foi est celle rédigée dans la langue officielle de chaque assemblée (le français pour le Sénat et le russe pour le Conseil de la Fédération de Russie) |
INTRODUCTION
A. TEXTE DU SÉNAT FRANÇAIS : L'IMPORTANCE DES RELATIONS FRANCO-RUSSES
Le Général de Gaulle appelait à
« une belle et bonne alliance » avec la Russie,
« pilier
essentiel de l'Europe ».
Plusieurs fois centenaires, les relations entre la France et la Russie plongent leurs racines dans l'histoire. Elles s'appuient sur des moments forts qui ont laissé un souvenir profond dans la mémoire de leurs peuples : le voyage de Pierre le Grand à Versailles en 1717, venu chercher en France une ouverture sur l'Europe, l'Alliance militaire franco-russe de 1892 et la pose par le tsar Nicolas II de la première pierre du Pont Alexandre III, symbole de l'amitié des deux Nations, la fraternité d'armes contre le nazisme au sein de l'escadron de chasse Normandie-Niemen ou encore la célébration de la « Russie éternelle » par un général de Gaulle aspirant à s'affranchir, à l'occasion d'un voyage à Moscou en 1966, du cadre de la confrontation Est-Ouest.
Nourries par cette histoire commune, les relations franco-russes se sont trouvées confortées, dans les années qui ont suivi la fin de la guerre froide, par des convergences stratégiques autour de l'attachement commun au multilatéralisme et à l'émergence d'un monde multipolaire. Après s'être progressivement affaiblies du fait d'incompréhensions mutuelles de plus en plus marquées, ces relations se sont nettement dégradées à l'occasion de récentes crises internationales (Ukraine, Syrie notamment).
Portée par un mouvement de réaffirmation de sa puissance et de reconquête de son rang, la Russie semble contester l'ordre international (frontières, enceintes multilatérales, droit international) et s'opposer , sinon militairement, du moins politiquement, aux pays occidentaux qui - selon elle - auraient profité de sa faiblesse au sortir de la guerre froide.
La conviction du Sénat, la raison d'être de ce rapport, est qu'il n'est pas possible d'en rester là.
D'abord, parce que nous faisons face à de nombreux problèmes communs (le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, le dérèglement climatique...) et qu'il est de notre responsabilité de chercher à y apporter ensemble une réponse . Notre statut de membres permanents du Conseil de sécurité des Nations Unies et de puissances nucléaires nous oblige. La Russie est redevenue un acteur international de premier plan, mais elle dessert ses intérêts de long terme en faisant trop reposer son influence sur sa capacité de blocage . La Russie sait aussi se montrer constructive et permettre des avancées diplomatiques déterminantes, comme elle l'a montré à propos de l'accord nucléaire avec l'Iran ou de l'accord de Paris sur le climat. Le Sénat souhaite donc multiplier, par le dialogue, les occasions d'un engagement constructif de la Russie sur la scène internationale.
Ensuite, parce qu'il n'est sans doute pas dans l'intérêt de long terme de la Russie , qui est culturellement et économiquement très liée à l'Europe, de s'en éloigner. Malgré l'affichage d'un pivot asiatique, la Russie a besoin de l'Europe pour moderniser et diversifier son économie. Sur le plan diplomatique, enfermée dans la gestion des irritants découlant de son assertivité, elle peine à retrouver pleinement sa stature, alors qu'elle pourrait être sur de nombreux dossiers internationaux une puissance responsable et stabilisatrice .
Enfin, les tensions militaires qui s'installent en Europe depuis quelques années recèlent un important potentiel de déstabilisation et font courir des risques substantiels au continent européen.
La relation entre la France et la Russie, le Sénat en est convaincu , a un rôle déterminant à jouer dans le nouveau contexte international.
Mettant en évidence, dans chaque domaine, les principaux points de convergence et de divergence de nos analyses, le présent rapport, rédigé conjointement par les deux commissions chargées des affaires étrangères du Sénat français et du Conseil de la Fédération de Russie, s'attache à décrire, du point de vue de chaque partie, les pas qu'il faudrait faire vers l'autre pour rétablir pleinement la confiance entre nos deux pays.
Cette initiative inédite est un symbole très fort au plan politique . Puisse-t-elle contribuer à cet indispensable rapprochement .
B. OBSERVATIONS DU CONSEIL DE LA FÉDÉRATION DE RUSSIE
« Pour la Russie et la France être ensemble veut
dire être forts.
Être séparés veut dire être
en danger. »
Charles de Gaulle, décembre 1944
Les relations franco-russes ne sont pas des relations bilatérales ordinaires. Elles ont été et restent toujours le facteur déterminant de la politique européenne et mondiale, étant donné que les deux pays sont membres permanents du Conseil de sécurité de l'ONU et sont dotés d'une responsabilité particulière dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. L'ambiance en Europe et dans le monde entier dépend largement de la crédibilité du dialogue politique, de la coopération économique profonde et des liens culturels étroits entre la France et la Russie.
Il y a 300 ans - le 22 décembre 1717 - l'empereur russe Pierre le Grand a été élu « à l'unanimité et par acclamation » membre de l'Académie Française « hors de tout rang », ce qui est devenu un évènement exceptionnel dans l'histoire de l'Académie, les deux pays ont ainsi convenu d'établir des relations diplomatiques permanentes au niveau des ambassadeurs plénipotentiaires. Après le premier contact personnel entre les dirigeants à Versailles, le dialogue franco-russe s'est poursuivi à tous les niveaux : celui des ministres des affaires étrangères, de l'économie et des finances, celui des représentants des forces armées, des milieux d'affaires, scientifiques et culturels aussi qu'au niveau des organisations de la société civile.
Une exposition symbolique a été organisée au Palais de Versailles pour célébrer cet événement historique important, dont l'ouverture officielle a été suivie par le président russe Vladimir Poutine fin mai 2017. La réception au plus haut niveau que le nouveau président de la France E. Macron a réservée à V. Poutine a aussi été profondément symbolique. Il a non seulement démontré la grandeur historique de la France à l'honorable invité, mais a également souligné l'importance attachée aux relations avec la Russie, le désir de Paris d'établir un dialogue avec Moscou dans une période difficile qui ressemble à l'époque de la guerre froide.
Dans le même temps, on ne peut que prêter attention au désaccord aigu entre les positions et à l'irritation mutuelle des parties sur un certain nombre de problèmes dans le domaine de la politique mondiale et de la sécurité. Il s'agit tout d'abord des crises syrienne et ukrainienne.
Quant à la crise syrienne, la position de la France sur son règlement semble très contradictoire. D'une part, Paris s'est récemment prononcé en faveur d'un dialogue inclusif de toutes les parties au conflit avec la participation d'acteurs extérieurs influents. D'autre part, il active à nouveau sa vieille ligne politique sur la diabolisation du régime Assad. Un danger particulier, à notre avis, est la dernière tentative de blâmer le Damas officiel pour l'utilisation d'armes chimiques (encore une fois sans preuves convaincantes, d'après les mots d'un observatoire syrien de surveillance des droits de l'homme). En fait, il s'agit d'un prétexte mal déguisé pour l'utilisation de la force militaire contre les forces gouvernementales du RAA.
Les positions de la France et de la Russie ne coïncident pas avec la crise en Ukraine. Peut-être, à l'exception d'un moment, il n'y a pas d'alternative aux accords de Minsk. Il est vrai que nous comprenons ces accords de différentes façons.
Il est peu probable qu'il y ait compréhension mutuelle tant que les Français ne soutiendront pas inconditionnellement l'interprétation de Kiev des causes de la crise ukrainienne, dont l'argument principal est la thèse de l'"agression" de la Russie contre l'Ukraine souveraine, au cours de laquelle la Crimée et une partie du sud-est de l'Ukraine ont été "occupées".
Cette coïncidence du tricentenaire des relations franco-russes avec l'arrivée au pouvoir du nouveau président de la France qui a déclaré son adhésion à la tradition « gaulliste-mitterrand » en politique étrangère constitue une bonne occasion de comprendre les relations passées, présentes et futures entre Paris et Moscou, y compris de point de vue parlementaire.
La base de la coopération positive établie par le «grand» traité bilatéral en 1992 peut être décrit par le fait qu'un certain nombre de pays de l'Europe occidentale en général, et en particulier la France, ne sont pas intéressés à maintenir un niveau d'affrontement aussi élevé que les États-Unis sont disposés à soutenir. Une approche européenne plus objective ouvre des opportunités pour des actions et des initiatives franco-russes parallèles, concertées ou conjointes visant à éviter que le degré de confrontation ne dépasse le seuil critique et, idéalement, à l'abaisser. Elle ouvre également d'autres opportunités actuelles visant notamment à restaurer progressivement le dialogue politique franco-russe sous tous ses formats (par exemple, des initiatives communes pour le règlement des conflits et des crises régionaux) et remplir les accords de Versailles de contenu concret.
Une place particulière dans un tel dialogue est attribuée aux liens interparlementaires, y compris ceux entre des comités et commissions respectifs des chambres hautes. Représentant les intérêts de différentes régions, ils diffusent un large éventail de différentes opinions des électeurs des capitales et provinces, des partis majoritaires et l'opposition
Ce rapport, préparé conjointement pour les deux parlements pour la première fois dans l'histoire de la coopération interparlementaire , suggère des domaines spécifiques de coopération bilatérale où elle est non seulement possible mais nécessaire. Ce sont nous, les parlementaires, qui devons toujours maintenir un dialogue conformément au mandat qui nous a été confié par nos électeurs. Assurer la paix en Europe et améliorer les relations entre nos pays est certainement une condition sine qua non de ce mandat. Dans la situation actuelle, la diplomatie parlementaire est plus prisée que jamais, c'est elle qui peut renforcer la confiance entre les États et aider à trouver des solutions de compromis aux problèmes majeurs internationaux et régionaux.
C'est exactement le but de notre rapport.
I. RELATIONS POLITIQUES
A. TEXTE DU SÉNAT FRANÇAIS : UNE RELATION POLITIQUE QUI PEUT ET DOIT S'INTENSIFIER
1. Des relations politiques anciennes et fortes, récemment affaiblies
Les relations entre la France et la Russie ont 300 ans : elles sont anciennes et fortes et le Sénat français veut travailler à les consolider. Nourries par l'histoire et par une admiration culturelle réciproque, elles se sont longtemps appuyées sur des convergences de politique étrangère, notamment l'attachement à l'indépendance stratégique et au multilatéralisme et le refus d'un monde unipolaire. Ces relations se sont cependant affaiblies depuis plusieurs années, en raison de désaccords sur la situation internationale, la gestion des crises (Kosovo, Libye...) et le respect des droits de l'homme et de la liberté d'expression.
Plus généralement, la Russie s'éloigne de l'Europe. Des occasions de rapprochement ont été manquées . Les élargissements de l'UE et de l'OTAN ou la conduite du Partenariat oriental ont été -à tort- mal perçus par la Russie, par ailleurs inquiète des « révolutions de couleur » dans l'ancien espace soviétique.
2. Des divergences sur l'Ukraine et la Syrie, aggravées par la posture de confrontation de la Russie
Des divergences existent en particulier sur la situation en Ukraine et en Syrie.
Aux yeux de la France et de l'Union européenne, l'annexion de la Crimée et la déstabilisation de l'est de l'Ukraine par des séparatistes soutenus par la Russie ont constitué une atteinte grave au droit international et une remise en cause de l'ordre et de la stabilité du continent européen.
La France s'est donc prononcée avec ses partenaires européens pour l'application de sanctions à l'encontre de la Russie , dans le but d'obtenir le retrait des forces armées étrangères du territoire ukrainien et le rétablissement de la souveraineté pleine et entière de l'Ukraine. En même temps, elle s'est impliquée, avec l'Allemagne, dans une médiation par la mise en place, dès juin 2014, du format de dialogue dit « de Normandie ». Depuis lors, elle ne ménage pas ses efforts pour promouvoir, dans ce cadre, l'application du « paquet de mesures pour la mise en oeuvre des accords de Minsk », dont l'adoption, en février 2015, a permis d'arrêter l'escalade de la violence et de fixer les termes d'un possible règlement du conflit.
Mais l'application des accords de Minsk enregistre peu de progrès, chaque partie tirant prétexte de l'absence d'avancée de la partie adverse dans le respect de ses engagements. Les populations civiles souffrent dans un conflit qui a déjà causé plus de 10 000 morts et le déplacement de millions de personnes. La France appelle l'Ukraine - tout autant que la Russie - à la mise en oeuvre des accords, notamment, pour l'Ukraine, à l'organisation d'élections locales dans le Donbass et l'entrée en vigueur d'un statut spécial pour cette région . La Russie aussi doit faire sa part du chemin et cesser tout soutien - économique, militaire et politique aux belligérants séparatistes. Il faudrait aussi qu'elle revienne sur la reconnaissance des documents d'identité délivrés par les entités de Louhansk et Donetsk et son retrait du mécanisme de contrôle et de coordination du cessez-le-feu en Ukraine, qui ne vont pas dans le bon sens.
La crise syrienne a constitué un autre sujet de désaccord, par le soutien décisif de la Russie au régime syrien, en particulier depuis son intervention militaire en Syrie à compter d'octobre 2015. Si la lutte contre le terrorisme islamiste dans la région constitue un objectif commun , la France condamne la brutalité de la répression dont le régime syrien fait montre à l'encontre de son peuple, y compris par l'utilisation d'armes chimiques et les entraves à l'acheminement de l'aide humanitaire. La France regrette aussi le non aboutissement des négociations politiques menées sur le fondement de la résolution 2254 du Conseil de Sécurité des Nations unies et du communiqué de Genève (approuvés par la Russie) et les vetos mis par la Russie à l'adoption par le Conseil de sécurité des résolutions condamnant les violences ou relatives au mécanisme d'enquête sur les armes chimiques. Elle s'inquiète, à cet égard, d'une volonté de démantèlement du régime d'interdiction des armes chimiques.
Plus largement, la posture de confrontation de la Russie vis-à-vis de l'Occident, la virulence du discours anti-occidental des médias russes et leur stratégie d'influence , voire de désinformation, ainsi que les récentes ingérences dans les processus électoraux des démocraties occidentales, sujet de préoccupation majeur, ne peuvent que contribuer à la dégradation de nos relations.
3. Des convergences et des coopérations existent dans de nombreux domaines
La coopération demeure dans de nombreux domaines. Il en est ainsi par exemple de la lutte anti-terroriste , pour laquelle la France et la Russie coopèrent étroitement sur le plan technique, dans le domaine judiciaire comme dans celui du renseignement. En témoignent les dernières rencontres entre le SGDSN et le Conseil de Sécurité de Russie . Il serait possible d'aller plus loin, si le contexte s'y prêtait, en développant le dialogue à un niveau politique. Cela supposerait cependant un rapprochement de nos analyses de la menace terroriste qui, pour la France, ne saurait viser toute forme d'opposition et de contestation politique. Notre intérêt partagé serait aussi d'échanger davantage sur les réponses à apporter au phénomène de radicalisation et au retour des combattants terroristes étrangers dans leur pays d'origine. Enfin, il serait souhaitable que la Russie clarifie son jeu avec les Talibans en Afghanistan et apporte, dans l'intérêt de la stabilisation du pays et de la lutte contre le terrorisme, son entier soutien au processus de paix.
4. L'approfondissement de nos relations politiques est possible et souhaitable
S'agissant de l'Ukraine , la France souhaite voir bientôt les signes tangibles d'une volonté de la Russie de s'engager dans la résolution de ce conflit, en imposant aux séparatistes le retrait des armes lourdes et un cessez-le-feu complet et en garantissant l'accès et la liberté de circulation des observateurs de l'OSCE dans les territoires de l'est jusqu'à la frontière russe. Ce premier pas est nécessaire pour débloquer la mise en oeuvre des accords de Minsk. La Russie a la capacité de permettre des avancées substantielles dans cette crise . Elle conforterait ainsi sa stature sur la scène internationale. Pour mémoire, le Sénat français s'est prononcé, par une résolution européenne du 8 juin 2016 inspirée des préconisations d'un rapport de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées 1 ( * ) , en faveur d'une levée progressive et graduée de sanctions contre la Russie à mesure des progrès réalisés.
La résolution de la crise syrienne est tout aussi déterminante. La priorité est bien sûr l'amélioration de la situation humanitaire. La Russie peut user de son influence pour que cessent l'utilisation d'armes chimiques et les bombardements des zones assiégées et pour que l'aide humanitaire parvienne aux populations. Par ailleurs, une transition politique - qu'il faut distinguer d'un changement de régime - est indispensable pour permettre une réconciliation de toutes les composantes de la société syrienne et empêcher le développement du terrorisme. Seule une transition ouvrira la voie à un possible règlement politique dans le cadre internationalement reconnu du communiqué de Genève et de la résolution 2254 du Conseil de sécurité de l'ONU.
* 1 Rapport d'information n° 21 (2015-2016) de M. Robert del PICCHIA, Mme Josette DURRIEU et M. Gaëtan GORCE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 7 octobre 2015