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Métier d'enseignant : un cadre rénové pour renouer avec l'attractivité

25 juillet 2018 : Métier d'enseignant : un cadre rénové pour renouer avec l'attractivité ( rapport d'information )

C. LA CONDITION ENSEIGNANTE, UN ÉLÉMENT CENTRAL DE L'ATTRACTIVITÉ

1. La rémunération enseignante, premier enjeu d'attractivité du métier

Comme on l'a vu précédemment (cf. I.A.), la question du niveau de rémunération est l'un des enjeux de l'attractivité du métier d'enseignant. Il explique des difficultés d'attractivité d'ordre général et des difficultés renforcées dans certaines disciplines (mathématiques, anglais) dans lesquelles les salaires moyens d'embauche au niveau master sont nettement supérieurs au traitement d'un professeur débutant.

· Un niveau de rémunération qui reste faible ...

Si on les compare à leurs homologues des autres pays de l'OCDE, les enseignants français sont en moyenne moins bien payés en début et milieu de carrière et ne rejoignent la moyenne observée dans l'OCDE qu'en toute fin de carrière. Le CNESCO souligne ainsi que, « s'agissant du salaire horaire, la France fait partie des « mauvais élèves » aux cotés de la Pologne, de la Hongrie ou de l'Estonie ».

Si on les compare aux autres actifs en France, « sur la dernière décennie, un professeur des écoles gagnait en moyenne presque 600 euros nets mensuels de moins que les autres salariés diplômés du supérieur » et, en fin de carrière, les enseignants gagnent presque 1 000 euros nets mensuels de moins que les non-enseignants136(*). En moyenne, le salaire moyen des enseignants est environ 15 % plus faible que le salaire des autres actifs diplômés du supérieur. Cette situation n'est toutefois pas propre à la France : dans la plupart des pays de l'OCDE les salaires proposés aux enseignants sont en effet plus faibles que ceux qu'ils pourraient espérer en occupant un autre emploi à niveau de diplôme égal137(*).

Et si l'on affine la comparaison, « les agrégés et les certifiés on des rémunérations nettes (incluant primes et heures supplémentaires) plus faibles que les cadres de catégorie A non enseignants de la fonction publique d'État »138(*).

Rémunération nette mensuelle au 1er janvier 2018 (en euros)

 

Minimum

Maximum

Professeur des écoles

1 810

3 206

Professeur certifié

1 942

3 351

Professeur agrégé

2 224

4 096

NB : avec indemnités et heures supplémentaires

Source : réponse du ministère au questionnaire de vos rapporteurs

· ... malgré des améliorations récentes

Entre 2000 et 2015, le salaire des enseignants titulaires a diminué en valeur réelle de 10 %139(*). Des efforts non négligeables ont cependant été réalisés dans les dernières années comme le montre l'évolution de la masse salariale des enseignants entre 2012 et 2016.

Évolution de la masse salariale des enseignants du secteur public 2012-2016

Source : Cour des comptes à partir des données du ministère de l'éducation nationale

Plusieurs mesures ont eu un impact sur la rémunération individuelle des enseignants :

- l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE), créée en 2013 pour les enseignants du premier degré140(*), a été portée de 400 euros annuels à 1 200 euros annuels en 2016 ;

- l'indemnité pour mission particulière (IMP) a été créée pour les enseignants du second degré en 2015 ;

- le régime indemnitaire de l'éducation prioritaire a été amélioré : 1 734 euros pour les REP et 2 312 euros pour les REP+ ;

- le point d'indice a été revalorisé en juillet 2016 puis en février 2017.

Mais c'est surtout l'application d'un nouveau protocole dit PPCR dans l'ensemble de la fonction publique qui devrait se traduire par une revalorisation conséquente de la rémunération des enseignants sur l'ensemble de la carrière : cet impact a été chiffré par le ministère de l'éducation nationale à 23 000 euros supplémentaires par enseignant141(*).

Le PPCR apporte, à compter de la rentrée 2017 et jusqu'en 2021, des améliorations en termes de rémunération à chacune des étapes de la carrière, mais avec toutefois des effets plus significatifs sur la fin de carrière :

- tous les échelons de la carrière enseignante sont revalorisés progressivement jusqu'en 2021, ce qui entraîne une augmentation de la rémunération de base de l'ensemble des agents ; en particulier les stagiaires entrent dans la carrière avec un salaire progressivement revalorisé ; à terme, durant leur année de stage ils percevront une rémunération de base (traitement brut) annuelle augmentée de plus de 1 400 euros ;

- les perspectives de carrière des personnels enseignants sont complétées par une classe exceptionnelle, nouveau grade de promotion créé depuis septembre 2017 ;

- le rééquilibrage progressif au profit de la rémunération indiciaire (par transformation d'une partie des primes en points d'indice) et la revalorisation de la rémunération de base de milieu et de fin de carrière permettront aux personnels enseignants de bénéficier d'une pension de retraite plus favorable à l'issue de leur carrière.

Ainsi que le soulignait notre collègue Gérard Longuet dans son rapport de 2016 sur les heures supplémentaires dans le second degré, l'effort porté par le PPCR « est plus particulièrement concentré sur la fin de carrière. Une telle mesure ne devrait par conséquent pas se traduire par une amélioration significative de l'attractivité du métier d'enseignant, en particulier pour les personnes envisageant une réorientation en deuxième partie de carrière et qui n'auront donc pas la possibilité de dérouler une carrière complète »142(*). Vos rapporteurs soulignent donc l'importance de mieux prendre en compte les services accomplis par les professeurs ayant une expérience professionnelle antérieure (cf. supra).

Impact de la mise en oeuvre du protocole PPCR sur la rémunération d'un enseignant certifié (en euros) (professeur principal en 4e pendant quinze ans puis coordonnateur de discipline)

 

Début de carrière

Un an de carrière

10 ans de carrière

20 ans de carrière

25 ans de carrière

30 ans de carrière

Fin de carrière

2016

21 116

25 203

30 745

36 302

43 433

45 989

48 323

2020

22 148

25 623

32 266

37 776

44 810

51 276

59 261

Écart

1 032

420

1 521

1 474

1 377

5 287

10 938

Source : commission des finances du Sénat, à partir des chiffres MEN143(*)

· Des avancées à poursuivre pour les débuts de carrière

Budgétairement délicat, le sujet de la rémunération des enseignants pourrait néanmoins évoluer au cours des prochaines années selon deux axes144(*).

Tout d'abord, dans un objectif d'amélioration de l'attractivité générale du métier, tout particulièrement pour les « deuxièmes carrières » il est indispensable de continuer à mettre l'accent sur la revalorisation des grilles de début de carrière.

ð Recommandation : Faire porter les futurs efforts de revalorisation des rémunérations sur le début de la carrière.

Par ailleurs, dans un objectif d'amélioration de l'attractivité de certains postes, particulièrement dans les académies déficitaires sur les postes en REP et REP+, sans oublier les postes dans le rural profond qui connaissent également des difficultés d'attractivité, vos rapporteurs sont tout particulièrement favorables à ce que les différences d'attractivité entre les postes soient compensées via le système indemnitaire145(*).

Afin d'assurer une gestion fine et adaptée aux réalités territoriales, cette possibilité de valorisation indemnitaire pourrait être confiée aux recteurs d'académie sur la base d'enveloppes réparties entre académies et s'appuyant sur les « contrats de mission » préconisés par vos rapporteurs (cf. infra).

L'agenda social annoncé par le ministère qui prévoyait en 2018 de « revaloriser l'investissement des personnels dans les territoires » constituait probablement une opportunité pour faire avancer ce sujet.

C'est pourquoi vos rapporteurs proposent de permettre au recteur de compenser par des primes modulées les différences d'attractivité entre les postes, non seulement en REP et REP+ mais aussi dans les zones rurales non attractives (cf. II.A.).

2. Transport et logement, des difficultés rencontrées principalement par les jeunes enseignants

Le temps où l'instituteur était systématiquement et gratuitement logé au sein même de son école est bien lointain. Aujourd'hui, les enseignants et tout particulièrement les jeunes enseignants, sont confrontés à des difficultés de logement et/ou de transport.

L'éducation nationale doit aussi prendre en compte ces questions, car elles contribuent aussi, par les difficultés qu'elles induisent, soit à une désaffection pour le métier, soit à un certain mal-être enseignant qui n'est pas sans répercussions sur le bien-être de ses élèves.

C'est particulièrement nécessaire pour les affectations dans les zones dites « tendues »146(*), où des primes d'installation renforcées ou des logements temporaires disponibles dans les établissements pourraient constituer d'utiles aides à l'installation des jeunes enseignants. Flécher des logements vers les enseignants dans les programmes de logements sociaux pourrait également constituer une piste d'amélioration.

Ces préoccupations rejoignent les préconisations du médiateur de l'éducation nationale en 2015147(*) et celles du CNESCO en 2016148(*). Ces sujets pourraient faire l'objet d'avancées lorsque la question du « renforcement de l'action sociale dans l'accompagnement des personnels » sera examinée dans le cadre de l'agenda social défini par le ministère.

ð Recommandation : Créer des dispositifs d'aide au logement et au transport.

3. Donner aux enseignants de meilleures conditions de travail

Les conditions matérielles d'exercice du métier reposent aussi sur la mise à disposition de véritables espaces de travail. Sans imaginer à ce stade de les doter d'un bureau individuel, il serait souhaitable a minima que toutes les rénovations immobilières d'établissement engagées par les communes, départements et régions prennent en compte la nécessité de créer des espaces de travail dédiés aux enseignants, à la fois individuels (pour leur travail personnel) et collectifs (pour des réunions).

Le ministère de l'éducation nationale pourrait établir un cahier des charges ou un recueil de bonnes pratiques permettant de conseiller les collectivités locales en matière d'immobilier scolaire.

Comme le soulignait une interlocutrice de vos rapporteurs : « les enseignants travaillent beaucoup mais cela ne se voit pas car cela se fait essentiellement à leur domicile faute d'espaces de travail adaptés ». Les comparaisons internationales montrent en effet que les enseignants français passent autant de temps que leurs homologues étrangers devant leur classe, plus de temps à préparer les cours et corriger les devoirs chez eux et moins de temps dans l'établissement149(*).

La création de ces espaces serait également une marque de reconnaissance à leur égard et inciterait les enseignants à passer plus de temps hors classe dans l'établissement, à l'écoute de leurs élèves et des parents et dans l'interaction avec leurs collègues et le chef d'établissement. Le travail en équipe, et notamment l'interdisciplinarité, devraient s'en trouver renforcés.

ð Recommandation : Prévoir dans chaque programme de construction ou de rénovation d'établissement scolaire des espaces de travail adaptés pour les enseignants.

Il semble également anormal à vos rapporteurs que les enseignants travaillent aujourd'hui avec leur matériel informatique personnel, alors même qu'il constitue leur outil de travail premier. Il revient à l'institution de fournir aux enseignants leur matériel de travail. Cela pourrait prendre la forme d'un équipement direct ou d'un crédit pour l'achat d'un équipement, du type « chèque équipement informatique ».

ð Recommandation : Doter les professeurs de matériel informatique.

4. Bien-être au travail, une révolution à mener

Le précédent rapport de notre commission sur le métier d'enseignant150(*) avait mis un accent tout particulier sur le « malaise enseignant ». Le Livre vert de Marcel Pochard151(*) rappelle que cette question est loin d'être une nouveauté : l'enquête sur l'enseignement secondaire de 1899 en parlait déjà ! Les termes de « crise » et de « malaise » sont récurrents dans l'histoire du monde enseignant.

Une enquête relative aux conditions de travail des personnels enseignants menée par la DARES en 2013 a permis de mettre en exergue les difficultés suivantes :

- les enseignants sont particulièrement exposés à l'intensité au travail : 90 % d'entre eux continuent à penser à leur travail même quand ils n'y sont pas ;

- ils sont confrontés à des exigences émotionnelles fortes : 51 % des enseignants des premier et second degrés déclarent devoir toujours ou souvent cacher leurs émotions ;

- 88 % des enseignants du premier degré et 85 % des enseignants du second degré déclarent être en contact avec des personnes en situation de détresse ;

- ils considèrent que leur travail n'est ni reconnu, ni récompensé : 56% des enseignants du premier degré et 37 % des enseignants du second degré considèrent qu'ils ne bénéficient pas du respect et de l'estime que mérite leur travail.

Par ailleurs, les statistiques relatives à la santé et aux conditions de travail transmises par le ministère à la demande de vos rapporteurs font apparaître certaines situations assez spécifiques par corps, peut-être représentatives de situations de pénibilité différenciées. Le nombre de titulaires en congés longue maladie (CLM) ou longue durée (CLD)152(*) représente ainsi :

- 1,55 % des PLP ;

- 1,15 % des professeurs certifiés ;

- 1,13 % des professeurs des écoles ;

- 0,76 % des professeurs d'EPS ;

- 0,61 % des professeurs agrégés.

Les études montrent que les enseignants sont en moyenne plus exposés aux facteurs de risques psycho-sociaux (RPS) que les cadres.

Les enseignants face aux RPS

Les RPS sont des risques pour la santé mentale, physique et sociale, engendrés par les conditions d'emploi et les facteurs organisationnels et relationnels susceptibles d'interagir avec le fonctionnement mental.

Depuis 2015, chaque employeur de la fonction publique doit élaborer un plan d'évaluation et de prévention des RPS sur leur lieu de travail. Pour cela, la DARES a mis les données de l'enquête « Conditions de travail 2013 » à disposition de la DEPP pour établir un bilan statistique des facteurs de RPS chez les enseignants. Afin de déterminer s'il existe une spécificité enseignante d'exposition aux facteurs de RPS, leurs résultats sont comparés avec ceux des cadres et professions intermédiaires de la fonction publique et du privé (...).

Il apparait qu'en 2013 les enseignants étaient plus exposés aux facteurs de RPS que les cadres, avec une forte intensité de leur métier, des exigences émotionnelles plus importantes et un manque de soutien hiérarchique et entre collègues, notamment dans le premier degré. Ce constat rejoint l'idée qu'enseigner tend vers un métier solitaire.

Source : Éducation & formations n° 92 décembre 2016

Cette plus grande exposition aux risques de RPS s'explique d'abord par les difficultés propres au métier : hétérogénéité des classes, prégnance des questions de discipline153(*), relations aux parents, exigences relatives à l'inclusion des élèves en situation de handicap, etc. (cf. II.A).

Mais elle s'explique aussi par les conditions d'exercice du métier à commencer par le phénomène de solitude dans la classe, lié à l'indépendance et l'autonomie qui restent des valeurs professionnelles fortes du corps enseignant :

- le travail « face à la classe », seul et de manière parfaitement visible du collectif d'élèves, peut être déstabilisant,

- le travail en équipe, avec d'autres collègues enseignants, est encore trop peu développé,

- la hiérarchie (chef d'établissement et inspecteurs) n'est pas toujours dans une posture d'aide,

- la formation continue qui pourrait aussi apporter un soutien est très insuffisante (cf. II. B) ;

- et globalement, l'institution « éducation nationale » est perçue comme non-soutenante face aux difficultés rencontrées, voire parfois comme ayant contribué à les créer ou les aggraver par ses modes de gestion.

Un résultat de l'enquête TALIS de 2013 : le métier d'enseignant en France s'exerce essentiellement de manière individuelle

Si les enseignants de collège en France déclarent volontiers discuter des progrès faits par certains élèves avec leurs collègues ou échanger avec eux du matériel pédagogique, d'autres pratiques collaboratives, comme observer le travail d'autres enseignants et faire cours à plusieurs, sont encore rares en France, quel que soit le secteur d'enseignement (public en éducation prioritaire ou non, ou privé). Ainsi, plus des trois quarts des enseignants en France (78 %) disent ne jamais observer le travail de leurs collègues en classe, contre 45 % en moyenne TALIS. Participer en groupe à une action de formation professionnelle, utiliser des barèmes communs d'évaluation sont des pratiques un peu plus répandues, mais elles le sont moins en général que dans les autres pays, notamment en Pologne. Ces pratiques prennent également des formes très variées en Suède et aux Pays-Bas, tandis que l'observation d'autres enseignants au Royaume-Uni (Angleterre) est une pratique très diffusée.

D'ailleurs, la répartition du temps de travail fournie par les enseignants confirme, pour la France, l'image d'un métier solitaire, dont l'exercice est essentiellement centré sur la classe (enseignement, préparation des cours et correction des copies). À l'étranger, l'Espagne, l'Italie et la Finlande offrent des schémas relativement proches de celui-ci, alors que d'autres pays mettent l'accent sur les relations avec la communauté éducative (parents, collègues, vie de l'établissement ou activités extrascolaires) : le Royaume-Uni (Angleterre) et la Suède en sont des exemples européens.

Source : note d'information n° 23 de juin 2014 de la DEPP

Le Médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur avait formulé plusieurs propositions dans son rapport de 2015 afin d'agir dans le domaine de la prévention des RPS, parmi lesquelles154(*) :

- l'instauration d'un véritable pilotage dans l'administration centrale,

- la constitution d'un réseau de correspondants académiques,

- le recueil et la diffusion de bonnes pratiques,

- l'augmentation du nombre de médecins de prévention,

- la formation l'encadrement à la dynamique de groupe et à la résolution des conflits.

Un rapport d'inspection récent enjoignait aussi le ministère à « faire de la santé physique et psychique des enseignants, en particulier dans leur entrée dans la carrière, un véritable enjeu de santé au travail »155(*).

Le ministère conduit une politique active de prévention des RPS marquée notamment par :

- la diffusion, en juillet 2016, d'une circulaire aux recteurs d'académie, accompagnée d'outils méthodologiques (aide au diagnostic, vademecum, etc.) et encourage les académies à mettre en place des actions d'information pour les personnels et à concevoir des actions de formation ;

- l'organisation, depuis 2016, d'un séminaire annuel dédié à la prévention des RPS avec le concours de l'ANACT et de la MGEN.

Au niveau des académies de nombreuses actions sont également menées :

- accompagnement expérimental de six d'entre elles ;

- mise en place de procédures d'enquêtes ;

- mise en place de dispositifs de médiation destinés à résoudre les conflits interpersonnels ;

- formations de l'encadrement à la prévention des RPS ;

- information des personnels sur les dispositifs et les interlocuteurs chargés de prévenir et de prendre en charge la souffrance au travail.

Mais ces dispositifs sont fragilisés par la faiblesse des services de médecine de prévention : en 2016, l'éducation nationale comptait 83 médecins de prévention (65 ETP) pour plus de 1,1 million de personnels de l'éducation nationale (enseignants et non-enseignants), soit 1 ETP de médecin pour près de 17 000 personnels !

ð Recommandation : Engager un plan de conventionnement et de recrutement pour assurer un suivi médical des professeurs.


* 136 CNESCO, op. cit.

* 137 Le rapport du CNESCO estime cet écart à 40 % aux États-Unis, op. cit.

* 138 Idem.

* 139 Réponse du ministère au questionnaire de vos rapporteurs.

* 140 Les enseignants du second degré bénéficient quant à eux de l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves (ISOE) d'un montant annuel de 1 200 euros.

* 141 À partir de 2021, pour un enseignant certifié, qui déroulera une carrière complète en classe normale et hors-classe.

* 142 Réponse du ministère au questionnaire de vos rapporteurs.

* 143 Les heures supplémentaires dans le second degré : un enjeu budgétaire et de gestion des ressources humaines, rapport d'information n° 194 (2016-2017) de Gérard Longuet, op. cit.

* 144 On rappellera que pour augmenter la rémunération de tous les enseignants de cinq euros nets il faut prévoir plus d'un milliard d'euros au niveau du budget du ministère.

* 145 En Angleterre par exemple le néo-titulaire perçoit une prime proportionnelle à la pénurie observée dans sa discipline et pouvant aller jusqu'à 4 000 livres sterling. Dans son rapport précité d'octobre 2017 la Cour des comptes préconise quant à elle de « poursuivre la mise en place de mesures réellement incitatives, notamment en matière indemnitaire et de carrière, afin de compenser les différences d'attractivité entre les postes », op. cit.

* 146 Zones où l'offre de logement disponible n'est pas suffisante pour couvrir la demande.

* 147 Médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, Confiance et bienveillance, 2015.

* 148 CNESCO, op. cit.

* 149 Voir CNESCO, op. cit. Dans le premier degré, les professeurs des écoles travaillent en moyenne 44 heures par semaine dont 57 % devant les élèves ; dans le secondaire, les professeurs travaillent en moyenne 41 heures par semaine dont 49 % devant les élèves.

* 150 Brigitte Gonthier-Maurin, Le métier d'enseignant au coeur d'une ambition émancipatrice, op. cit.

* 151 Livre vert sur l'évolution du métier d'enseignant, op. cit.

* 152 Bien entendu, les CLD et les CLM ne relèvent pas exclusivement, loin s'en faut, de RPS ou de difficultés liées à l'exercice du métier, mais ils en constituent néanmoins un indicateur intéressant.

* 153 Selon l'enquête TALIS de 2013, « en France, la durée moyenne réservée au maintien de la discipline est légèrement supérieure à celle de la moyenne des pays participants (16 % contre 13 %) au détriment du temps d'enseignement et d'apprentissage (76 % pour 79 %). (...) Le secteur public en éducation prioritaire se caractérise par un taux d'enseignement plus faible (70 %), les tâches de maintien de la discipline prenant plus de temps (21 % du temps de classe) ».

* 154 Confiance et bienveillance, Rapport du médiateur de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, 2015.

* 155 IGEN et IGAENR, L'entrée dans la carrière des nouveaux enseignants, op. cit.