MERCREDI 18 AVRIL 2018
M. Rémy
Heitz,
directeur des affaires criminelles et des grâces au
ministère de la justice
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Nous accueillons cet après-midi M. Rémy Heitz, directeur des affaires criminelles et des grâces au ministère de la Justice. Je rappelle que cette direction est compétente pour l'élaboration de notre droit pénal, y compris le droit pénal applicable aux mineurs.
Il est important pour nous de disposer de votre analyse juridique sur l'ordonnance de 1945, sur les réformes successives qu'elle a connues et sur les modifications que l'on pourrait, éventuellement, y apporter. Je précise que vous avez occupé différents postes en juridiction avant d'être nommé à vos actuelles fonctions : procureur à Saint-Malo, à Paris et à Metz, puis président du TGI de Bobigny et de la cour d'appel de Colmar.
Vous êtes accompagné de plusieurs collaborateurs, qui pourront naturellement prendre la parole au cours de l'audition : M. Nicolas Hennebelle, magistrat, chef du bureau de la politique pénale générale ; Mme Céline Méchin, magistrate, adjointe à la cheffe du bureau de l'exécution des peines et des grâces ; et Mme Morgane Baudin, magistrate, adjointe à la cheffe du pôle d'évaluation des politiques pénales.
Nous sommes sensibles à la question de l'évaluation de la politique pénale. Vous nous direz si vous avez pu réaliser des travaux de nature à nous éclairer sur l'efficacité des différents dispositifs mis en place à destination des mineurs délinquants.
Notre rapporteur, Michel Amiel, vous a envoyé un questionnaire pour vous aider à préparer cette audition. Je vous propose de prendre la parole pour une première intervention liminaire, puis notre rapporteur et les autres membres de la mission d'information pourront vous poser des questions complémentaires.
M. Rémy Heitz, directeur des affaires criminelles et des grâces . - Le ministère de la Justice est attentif aux questions soulevées par l'ordonnance de 1945, qu'il s'agisse de la direction des affaires criminelles et des grâces ou de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). La délinquance des mineurs est souvent au coeur de polémiques, qui varient en intensité selon les époques. Le débat est aujourd'hui plutôt apaisé, mais cela peut évoluer à la faveur d'événements qui remettraient ce problème au coeur de l'actualité.
La justice a toujours veillé à respecter le principe fondateur de l'ordonnance de 1945, à savoir la primauté de l'éducatif sur le répressif. C'est cet esprit qui anime les professionnels, que ce soient les parquets des mineurs, les juges des enfants ou les services de la PJJ. Ils restent fidèles à l'idée énoncée dans le préambule de l'ordonnance, selon laquelle « la France n'est pas assez riche d'enfants pour qu'elle ait le droit de négliger tout ce qui peut en faire des êtres sains ».
La justice des mineurs est une justice spécialisée, mise en oeuvre par les juges des enfants, qui sont compétents également pour l'application des peines. Les parquets qui s'occupent des mineurs sont également composés de magistrats spécialisés. C'est la date de commission des faits qui est prise en compte : un majeur qui a commis une infraction lorsqu'il était mineur sera jugé par le tribunal des enfants.
Le projet de loi de programmation pour la justice, qui va être examiné après-demain en Conseil des ministres, ne contient pas de volet spécifique pour les mineurs. Mais une réflexion est toujours en cours à la Chancellerie sur la réforme de l'ordonnance de 1945. Tous les professionnels souhaitent une réécriture de cette ordonnance devenue illisible au fil des nombreuses modifications qu'elle a subies depuis 70 ans. Une recodification clarifierait ce texte devenu désordonné.
Il n'y a cependant aucun angélisme de la part des magistrats. Les règles pénales s'appliquent dans toute leur rigueur, sous réserve du respect de certaines bornes d'âge :
- pour les enfants de moins de dix ans, seules des mesures éducatives peuvent être décidées ;
- pour les mineurs entre dix et treize ans, des sanctions éducatives peuvent être prises ;
- entre treize et dix-huit ans, des peines peuvent être appliquées, étant précisé que l'excuse de minorité, qui conduit à diviser par deux la peine encourue, est automatique pour les mineurs de treize à seize ans, tandis qu'elle est seulement facultative pour ceux âgés de seize à dix-huit ans.
De plus, les crimes commis par des mineurs âgés de seize à dix-huit ans sont passibles de la cour d'assises des mineurs, tandis que ceux commis par des mineurs de moins de seize ans sont jugés par le tribunal pour enfants siégeant en matière criminelle.
Le ministère de la Justice n'est pas favorable à la révision de ces seuils, en dépit du discours, que l'on entend parfois, selon lequel les mineurs deviendraient de plus en plus violents, ou entreraient dans la délinquance plus jeunes. Il y a trente ans, alors que je débutais ma carrière professionnelle, j'entendais déjà ce type de discours, qui revient comme un leitmotiv : quand on examine ce qui était écrit au moment de l'élaboration de l'ordonnance de 1945, ou ce qui était écrit dans les années 1970, à l'époque où l'on dénonçait les « blousons noirs », on constate que des discours très voisins étaient déjà tenus.
Les données statistiques et les études qui ont pu être conduites ne corroborent pas ces affirmations : le nombre d'affaires poursuivies par les parquets, le nombre de réponses pénales, le nombre de condamnations est stable depuis cinq ans. Le nombre d'affaires orientées, c'est-à-dire traitées par les parquets, s'élevait à 251 041 en 2011, contre 239 977 en 2016.
Le taux de réponse pénale est par ailleurs très élevé chez les mineurs : 94,1 % en 2011 et 92,5 % en 2016 - les 7,5 % restants correspondant aux affaires classées sans suite - alors qu'il de seulement 89,7 % chez les majeurs. Il y a donc une réponse pénale quasi-systématique quand les faits méritent d'être poursuivis.
Au total, si l'on tient compte des affaires qui ne sont pas poursuivables et des classements sans suite décidés pour inopportunité des poursuites, ce sont 173 000 procédures qui ont été engagées en 2016.
Dans 63,2 % des cas, des procédures alternatives ont été privilégiées, alors que ce taux est de 49 % chez les majeurs. Ces procédures alternatives correspondent à des mesures variées : dans 60 % des cas, il s'agit de rappels à la loi ou d'avertissements, effectués par les services de police, par un délégué du procureur ou par un service éducatif ; il peut s'agir aussi de médiations, de mesures de réparation (plus de 12 000 en 2016), de compositions pénales, de désintéressements de victime ou encore de mesures d'orientation vers des structures sanitaires et sociales.
Dans près de 37 % des cas, des poursuites ont été engagées. Pour les affaires les plus graves, ou qui nécessitent des mesures d'investigation, un juge d'instruction est saisi. Ce cas de figure est cependant peu fréquent puisqu'il n'a concerné que 2 613 affaires en 2016. Les autres dossiers donnent lieu directement à une saisine du juge des enfants (61 160 affaires en 2016). Les poursuites aboutissent à des condamnations, dont le nombre est remarquablement stable, autour de 50 000 chaque année ; en 2016, on a dénombré exactement 48 524 condamnations. Dans 4,4 % des cas, la condamnation était précédée d'une détention provisoire. Le taux de détention provisoire atteint 8,5 % chez les majeurs.
Si le juge des enfants décide de prononcer une mesure ou une sanction éducative, il peut le faire dans le cadre d'une audience de cabinet. À défaut, il saisit le tribunal des enfants : présidé par un autre juge des enfants, ce tribunal est composé d'assesseurs, qui sont des juges non professionnels, inscrits sur une liste par le président du tribunal, et recrutés pour l'intérêt qu'ils portent aux questions de l'enfance. Le tribunal peut prononcer une mesure ou une sanction éducative ou une peine.
En 2011, un tribunal correctionnel pour mineurs a été institué pour juger certaines affaires, notamment en cas de récidive. Il a été abrogé, en novembre 2016, par la loi de modernisation de la Justice du XXI e siècle, sans avoir véritablement atteint les objectifs qui lui avaient été assignés : ses promoteurs pensaient que ce tribunal, composé de juges professionnels, se montrerait plus sévère que les tribunaux pour enfants, réputés plus laxistes. Or, ce n'est pas ce que l'on observe quand on considère la structure et l'échelle des peines qui ont été prononcées.
Le nombre de mineurs en détention provisoire est élevé, ce qui est un motif de préoccupation : au 1 er janvier, on dénombrait 783 mineurs écroués, dont 601 en détention provisoire et 182 condamnés ; en 2012, on ne comptait que 724 mineurs écroués, dont 439 en détention provisoire et 285 condamnés. On observe donc, à la fois, une augmentation du nombre de mineurs écroués et une augmentation de la part de ceux placés en détention provisoire.
Comment expliquer cette progression de la détention provisoire ? Bien sûr, certains actes de délinquance particulièrement graves justifient, au stade de l'instruction, une mesure de détention provisoire. Mais une explication peut aussi être trouvée dans des évolutions procédurales : on a créé, en 2007, une procédure de présentation immédiate, qui est l'équivalent de la comparution immédiate pour les majeurs, mais avec des conditions de mise en oeuvre beaucoup plus restrictives. Elle ne peut ainsi être décidée que si la juridiction dispose d'un dossier avec des éléments récents sur la personnalité du mineur et à condition que la peine encourue soit supérieure à un an de prison. En 2011, cette procédure a été rendue encore plus difficile à mettre en oeuvre, en posant l'exigence supplémentaire d'avoir mené des investigations sur la personnalité du mineur au cours de l'année écoulée, ce qui a freiné le recours à la présentation immédiate et a favorisé la saisine du juge d'instruction ou du juge des enfants. Ceci a eu pour effet d'allonger la durée moyenne des procédures et donc celle de la détention provisoire. À vouloir trop encadrer certaines procédures, on observe parfois des effets reports vers d'autres procédures, qui n'ont pas les effets attendus.
Les conditions de détention des mineurs sont différentes de celles des majeurs : ils sont détenus dans des quartiers dédiés et suivis par les éducateurs de la PJJ ; une prise en charge éducative et scolaire est assurée dans ces établissements. La détention n'a pas vocation à durer longtemps : en moyenne, la durée de la détention s'établit à quatre mois pour les mineurs.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Il existe aussi des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), au nombre de six sur le territoire national.
M. Rémy Heitz . - Les détenus y bénéficient d'une prise en charge éducative plus importante, avec des équipes qui travaillent en binôme, associant l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse. La collaboration entre ces professionnels n'a pas toujours été facile, mais elle fonctionne maintenant de manière satisfaisante.
Le taux de prononcé des peines fermes atteint 9,9 % chez les mineurs contre 25 % chez les majeurs : le recours à l'incarcération chez les mineurs demeure donc exceptionnel. Dans le cadre de la préparation du projet de loi de programmation pour la justice, nous avons eu des débats avec la PJJ concernant une des mesures envisagées dans ce texte : l'interdiction des peines d'emprisonnement ferme d'une durée égale ou inférieure à un mois. Chez les mineurs, en effet, ces peines n'ont pas la même signification que chez les adultes, elles peuvent créer un choc, favorisant une prise de conscience, et donc avoir un intérêt sur le plan éducatif. On a finalement décidé de retenir cette interdiction également pour les mineurs, considérant qu'une différenciation aurait pu poser un problème de constitutionnalité, les mineurs apparaissant alors plus sévèrement sanctionnés que les adultes.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Pouvez-vous nous apporter des informations sur les chiffres concernant la récidive ?
M. Rémy Heitz . - Une étude de 2013, réalisée à partir d'un panel, avait montré que les deux tiers des mineurs ayant fait l'objet d'une réponse pénale ne revenaient plus devant la justice des mineurs. Contrairement à certaines idées reçues, la réponse pénale a donc une efficacité pour le plus grand nombre.
Mme Morgane Baudin, magistrate, adjointe à la cheffe du pôle d'évaluation des politiques pénales. - Si l'on examine les données contenues dans le casier judiciaire national, on constate que, en 2016, seulement 0,7 % des condamnations prononcées par les juridictions pour mineurs portaient sur des faits commis en récidive. Logiquement, ce taux de récidive croit avec l'âge. Cependant, si l'on s'intéresse la réitération, on constate que le taux est plus élevé puisqu'il atteint 18 % en 2016. Il tend, là aussi, à croître avec l'âge du mineur.
M. Michel Amiel, rapporteur. - Peut-être pourriez-vous nous rappeler la différence entre récidive et réitération ?
M. Rémy Heitz . - La récidive consiste à commettre un même fait après avoir fait l'objet d'une condamnation définitive. Les mineurs sont plus souvent réitérants que récidivistes : ils commettent une série d'actes délictueux, dans un délai rapproché, sans avoir pu faire l'objet d'une condamnation définitive, ce qui ne permet pas de retenir la récidive.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Cela peut expliquer que les juges pour enfants, lorsqu'ils reçoivent un mineur, constatent parfois que ce mineur a déjà, dans son dossier, dix ou quinze affaires en instance.
M. Rémy Heitz . - C'est exact, les mineurs passent souvent par des périodes de crise, de forte intensité, au cours desquelles ils commettent un grand nombre d'infractions dans un temps très court, ce qui épuise les juridictions comme les éducateurs de la PJJ.
L'étude de 2013 que j'évoquais tout à l'heure montre que, sur la période 1999-2010, les deux tiers des mineurs suivis dans le panel ont été impliqués dans une seule affaire pénale au cours de leur minorité. Mais 7 % des mineurs ont connu plus de six affaires de délinquance et ont commis 36 % des délits commis par les mineurs. Un petit nombre de mineurs commet donc un très grand nombre d'actes, c'est également ce que l'on constate sur le terrain.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Vous avez évoqué la procédure de la présentation immédiate, qui a été rigidifiée et qui est, de ce fait, moins utilisée par les magistrats. Ne faudrait-il pas assouplir les conditions de recours à cette procédure afin d'apporter, dans un plus grand nombre d'affaires, une réponse rapide aux infractions qui ont été commises et limiter ainsi l'accumulation des dossiers en attente de jugement ?
M. Rémy Heitz . - La présentation immédiate est une procédure qui est très peu utilisée : on dénombre 300 présentations immédiates en 2016, sur un total de 61 160 saisines.
Il faut garder en tête un principe : un mineur ne peut être jugé si le magistrat ne dispose pas d'éléments sur sa personnalité, son parcours, permettant de mettre en place une mesure ou une sanction éducative adaptée. Chez les jeunes majeurs, une enquête rapide est également menée, mais on est beaucoup plus exigeant pour les mineurs.
Il y a aussi l'idée qu'il faut une césure entre la mise en examen, qui consiste à énoncer au mineur les charges qui pèsent sur lui et l'incrimination qui est retenue, et le moment où le jugement est prononcé, le laps de temps entre ces deux décisions étant mis à profit pour approfondir les éléments sur la personnalité du mineur, avec l'objectif de mettre en place la meilleure réponse éducative.
Ces deux raisons expliquent que la procédure de présentation immédiate n'ait jamais vraiment prospéré. M. Nicolas Hennebelle va vous apporter des précisions concernant le déroulement concret de cette procédure.
M. Nicolas Hennebelle, magistrat, chef du bureau de la politique pénale générale. - Quand un mineur, souvent déjà connu des services de police, est interpellé, généralement pour des faits graves ou en réitération, puis placé en garde en vue, plutôt que de le remettre en liberté pour le convoquer à une date ultérieure devant le juge des enfants, le procureur de la République peut décider de le déférer dans son bureau, en présence de son avocat, pour lui notifier les infractions retenues à son encontre, puis lui donner une date d'audience ; tout de suite après, le mineur est présenté, sous escorte, à un juge des enfants qui va décider des mesures de sûreté applicables dans l'attente de l'audience ; ces mesures de sûreté peuvent consister en un contrôle judiciaire, comportant une série d'obligations et d'interdictions, ou en un placement en détention provisoire.
La présentation immédiate, créée en mars 2007, obéit à des conditions strictes : le procureur doit disposer dans son dossier d'informations sur la personnalité du mineur datant de moins de douze mois, ce qui suppose que le mineur ait déjà fait l'objet d'une procédure dans la période récente.
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Je vous propose d'écouter maintenant les questions de nos collègues auxquelles vous voudrez bien apporter une réponse globale.
Mme Brigitte Micouleau. - J'aimerais soulever la question de la responsabilité des parents. Nous assistons, depuis trois nuits, à Toulouse, à des scènes de guérilla urbaine, dans lesquelles sont impliquées des mineurs, dont certains sont âgés entre douze et seize ans. Comment les parents de ces mineurs sont-ils associés à la procédure ?
M. Jean-Luc Fichet . - Un jeune majeur qui commet une infraction après avoir déjà été condamné lorsqu'il était mineur est-il considéré, statistiquement, comme un récidiviste ? La condamnation à une peine de prison n'est-elle pas vue, par certains caïds, comme une forme de reconnaissance qui leur donne un prestige supplémentaire dans le milieu délinquant dans lequel ils évoluent ?
Mme Michelle Meunier . - Disposez-vous de statistiques relatives à la délinquance et à l'enfermement des jeunes filles ? Quel est votre avis sur le bien-fondé de la mixité dans les EPM ou dans les centres éducatifs fermés ?
Mme Josiane Costes . - Ma question porte sur les centres éducatifs fermés (CEF) : quels résultats observe-t-on, en matière d'insertion, à l'issue des six mois que les jeunes passent dans ces centres ?
M. Martin Lévrier . - Quelles sont les possibilités de suivi des jeunes à la sortie des CEF ? Quels problèmes particuliers pose la réinsertion des mineurs étrangers enfermés ?
Mme Catherine Troendlé, présidente . - Certaines de ces questions pourront également être posées aux représentants de l'administration pénitentiaire ou de la protection judiciaire de la jeunesse.
Mme Nassimah Dindar. - Existe-t-il une cartographie des affaires poursuivies ou de l'origine des détenus, permettant de mettre en évidence la situation particulière de certaines banlieues par exemple ? Qu'en est-il de la délinquance des mineurs non accompagnés, notamment dans certains territoires comme La Réunion ou Mayotte ou dans les régions frontalières ?
M. Michel Forissier . - A l'époque où j'ai travaillé sur le dossier des EPM, dans les années 2005-2006, des protocoles étaient mis en oeuvre pour aider le mineur à prendre conscience, au moment de sa rencontre avec le magistrat, de la gravité de la faute qu'il avait commise. Ces procédures sont-elles toujours d'actualité ?
M. Rémy Heitz . - En ce qui concerne tout d'abord le rôle des parents, je rappelle qu'ils exercent, la plupart du temps, l'autorité parentale sur leurs enfants. En conséquence, quand leurs enfants font l'objet de poursuite, ils sont attraits à la procédure. Certaines mesures, comme la garde à vue, ne peuvent être prises sans que l'on prévienne le titulaire de l'autorité parentale.
Ensuite, il y a des situations de fait, que les professionnels constatent sur le terrain, avec certains parents qui abandonnent leurs responsabilités. Un parent qui délaisse son enfant peut d'ailleurs être poursuivi pour abandon de mineur. Des mesures alternatives, comme le stage d'éducation à la parentalité, produisent de bons résultats. Mais certaines situations sont complexes à appréhender par la justice : des enfants ne rentrent plus chez eux dès l'âge de onze ou douze ans, d'autres travaillent comme « guetteurs » dans le cadre du trafic de drogue, les réseaux criminels tirant parti de ce qui est perçu comme une « immunité pénale » ; leurs parents ferment parfois les yeux sur cette situation parce que leur enfant rapporte un revenu à la famille, qui lui permet de payer son loyer... Ce sont des situations que j'ai observées de près lorsque j'étais président du tribunal de Bobigny.
Pour répondre à la question de M. Fichet, je précise que les infractions commises pendant la minorité sont effectivement prises en compte pour déterminer si un majeur est ou non en état de récidive. En revanche, les règles relatives au « droit à l'oubli », qui permet d'effacer des infractions du casier judiciaire, sont plus favorables pour les mineurs, afin de favoriser leur réinsertion et notamment leur recherche d'un emploi.
Vous évoquez le phénomène du caïdat : il est vrai que la prison n'a pas toujours des effets bénéfiques, que ce soit pour un majeur ou pour un mineur. Mais votre question pose aussi le problème de la désistance : comment expliquer que certains jeunes délinquants, qui empoisonnent la vie des juridictions, retrouvent finalement le droit chemin ? On n'a jamais bien analysé comme s'opère la désistance. De nombreux facteurs peuvent entrer en ligne de compte : la rencontre avec une jeune fille, le fait de trouver un emploi, l'accomplissement d'un travail d'intérêt général, qui permet au mineur de découvrir un métier et de changer de vie, la rencontre avec un adulte qui va apporter un cadre plus solide que celui offert par les parents... Tous les mineurs délinquants ne deviennent pas des adultes délinquants et le ministère a récemment mis en place un Observatoire de la désistance pour mieux comprendre ces évolutions.
La délinquance est un phénomène très majoritairement masculin : les filles représentant moins de 10 % des mineurs poursuivis. Ce chiffre est assez stable, bien qu'on lise parfois dans la presse que les filles seraient plus nombreuses à commettre des actes de délinquance. Peut-être commettent-elles plus souvent des actes violents, mais une étude sociologique plus fine serait nécessaire pour le confirmer.
La mixité est un sujet complexe. La question ne se pose pas dans les établissements pénitentiaires où la séparation est stricte. La mixité se rencontre, en revanche dans certains CEF, mais il semble qu'elle pose des problèmes de fonctionnement dans ces structures.
Sur les CEF, c'est la directrice de la PJJ qui est la mieux placée pour vous en parler. Je crois cependant que les CEF ont montré leur utilité : dans le ressort de la cour d'appel de Colmar, où j'ai exercé, se trouvent par exemple deux CEF, l'un à Saverne, l'autre à Mulhouse, qui donnent de bons résultats. La performance des CEF dépend toutefois beaucoup de la qualité de l'équipe éducative. Ce sont des structures dont le fonctionnement est coûteux, compte tenu du nombre d'éducateurs par mineur, mais les résultats sont souvent probants. J'ai aussi le souvenir du fonctionnement d'un CEF établi à Épinay, en Seine-Saint-Denis, au milieu d'un quartier sensible, avec une équipe surtout composée de contractuels, et qui a donné des résultats moins convaincants.
M. Daniel Chasseing . - Dans le CEF établi dans mon département de Corrèze, 50 % des mineurs qui quittent le CEF partent avec un projet.
M. Rémy Heitz . - Le but de ces centres est précisément d'aider les mineurs à définir leur projet. Dans l'ensemble, je pense que les CEF apportent aux mineurs un appui éducatif que ne peuvent leur offrir les établissements pénitentiaires. L'incarcération demeure bien sûr nécessaire dans certaines situations, notamment pour des mineurs déjà passés par un CEF.
S'agissant des mineurs étrangers isolés, il faut se garder de faire un amalgame avec la délinquance : le premier souci de ces mineurs est en effet de se faire oublier, afin d'obtenir un titre de séjour et de pouvoir travailler. Mais tous ne sont pas régularisables, certains sont donc reconduits à la frontière, tandis que d'autres s'installent dans la clandestinité. Un travail important est réalisé par les départements dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance (ASE) ou dans le cadre de la tutelle d'État.
Je regrette de ne pas avoir d'éléments de cartographie mais je vais demander à l'administration pénitentiaire si elle peut vous apporter des informations à ce sujet.
M. Michel Amiel, r apporteur. - Vous avez évoqué l'ordonnance de février 1945, devenue illisible au terme des multiples modifications enregistrées depuis sa promulgation. Quelles seraient, selon vous, les éventuelles modifications qu'il faudrait lui apporter afin d'améliorer la justice des mineurs ?
M. Rémi Heitz. - Les différents modes de poursuite devraient être redéfinis, afin de leur redonner de la lisibilité et de faciliter leur compréhension par les professionnels. On s'est parfois inspiré des procédures appliquées aux majeurs, sans aller jusqu'au bout de la démarche, comme avec la présentation immédiate ou la convocation par officier de police judiciaire (COPJ). Parfois, compte tenu de la difficulté pour certains parquets de mettre en oeuvre des dispositifs qu'ils connaissent mal, c'est le juge d'instruction, compétent à la fois pour les majeurs et les mineurs, qui est sollicité, et non le juge des enfants. Il faudrait aussi réécrire l'échelle des sanctions et des mesures éducatives, ainsi que revoir la terminologie : certains termes, comme « la remise à parents » ou « l'admonestation », qui peuvent figurer sur le casier judiciaire, apparaissent désuets.
Il est également important de faire des choix parmi les réponses pénales : ainsi, a-t-il été décidé, dans la loi du 15 août 2014, de ne pas appliquer la contrainte pénale aux mineurs ; or, le projet de loi de programmation de la justice prévoit de fondre la contrainte pénale et la mise à l'épreuve, dans le cadre d'un nouveau sursis probatoire qui devrait, cette fois, s'appliquer aux mineurs. Tous ces points militent en faveur d'une nouvelle approche globale de l'ordonnance de 1945 dont le contenu doit être à la fois clarifié et réactualisé. En outre, la directrice de la protection judiciaire de la jeunesse devrait sans doute insister sur d'autres points, comme la clarification du mécanisme de la césure pénale. Il y a ainsi un consensus en faveur de la refondation de cette ordonnance, vieille de 73 ans, même si les grands principes qui la sous-tendent ne doivent pas être perdus de vue.
M. Michel Amiel , rapporteur. - Voilà des années qu'on évoque cette démarche. N'est-ce pas, en définitive, un serpent de mer ?
M. Rémi Heitz. - Encore faut-il disposer des moyens pour le faire effectivement ! Souvent, des réformes plus urgentes ont été mises en oeuvre et la refondation de cette ordonnance représente un travail légistique d'envergure. Cependant, nous disposons, en interne, d'un projet déjà très avancé. Il reste à dégager du temps dans le calendrier parlementaire et d'avoir la volonté politique de le faire ; une telle démarche répondrait, en tout cas, aux attentes des professionnels de la justice et des acteurs du monde de l'enfance.
M. Michel Amiel , rapporteur. - Est-ce spécifiquement votre direction qui est chargée de ce projet ?
M. Rémi Heitz. - Ce projet est porté conjointement par la direction des affaires criminelles, qui assume la mission de réécriture du texte, et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, dont les propositions ont été prises en compte.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Je vous remercie, au nom de notre mission, de votre intervention et des réponses que vous avez apportées à nos questions.
Mme
Anne Berard,
adjointe au directeur de l'administration
pénitentiaire
au ministère de la justice
Mme Catherine Troendlé , présidente. - Nous avons le plaisir d'accueillir Mme Anne Bérard, adjointe au directeur de l'administration pénitentiaire. Notre mission d'information s'intéresse à la réinsertion des mineurs enfermés. Notre rapporteur a souhaité donné une définition large de cette notion de mineurs enfermés, qui ne se résume donc pas à la situation des seuls mineurs détenus. Néanmoins, les mineurs qui sont à la charge de l'administration pénitentiaire, que ce soit dans un quartier pour mineurs ou dans un établissement pénitentiaire pour mineurs, sont bien sûr au coeur de notre réflexion et c'est la raison pour laquelle il était important pour nous de vous auditionner au début de nos travaux. Je précise que le rapporteur et moi-même, ainsi que nos collègues Jacky Deromedi et Martin Lévrier, avons eu l'occasion de visiter, vendredi dernier, l'établissement pénitentiaire pour mineurs La Valentine, à Marseille, ce qui nous a permis d'avoir un premier aperçu des initiatives prises par l'administration pénitentiaire pour favoriser la réinsertion des mineurs à l'issue de leur période de détention.
L'administration pénitentiaire ne travaille pas seule auprès de ces jeunes détenus : nous entendrons au mois de mai Mme Mathieu, directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi qu'un représentant de la Direction générale de l'enseignement scolaire. Ils nous fourniront des informations complémentaires de celles que vous pourrez nous apporter au cours de cette audition. Je vais vous laisser la parole pour une intervention liminaire, qui vous permettra de répondre, en tout ou partie, aux questions que notre rapporteur vous a adressées, puis nous aurons un temps d'échanges, le rapporteur et les autres membres de la mission d'information ayant certainement de nombreuses questions à vous poser.
Mme Anne Bérard, adjointe au directeur de l'administration pénitentiaire. - J'avais initialement souhaité intervenir avec Madame Madeleine Mathieu, qui dirige la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), mais nos calendriers ne coïncidaient pas. Notre intervention croisée nous semblait idoine, puisque la prise en charge des mineurs implique un lien structurel très fort entre ma direction et la PJJ, à laquelle incombe l'aspect socio-éducatif de la prise en charge des mineurs ; le service pénitentiaire d'insertion et de probation jouant ce rôle uniquement auprès des jeunes majeurs.
Alors que le nombre de mineurs incarcérés augmente, observe-t-on un phénomène de surpopulation carcérale dans les établissements pour mineurs comparable à celui des adultes ? En dix ans, la population pénale des mineurs a augmenté notablement, puisqu'elle est passée de 724 personnes au 1 er janvier 2008 à 772 au 1 er janvier 2018, soit une progression de 6,62 %. S'agissant de leurs conditions d'hébergement, au 1 er mars 2018, 832 mineurs étaient hébergés pour 1 187 places, soit un taux d'occupation de 70 %. Cette situation n'est donc en rien comparable avec celle des adultes, avec au 1 er mars, 69 879 détenus pour 59 902 places, soit 117 % de densité carcérale, avec 141 % de sur-occupation dans les maisons d'arrêt et 1 640 matelas au sol. La capacité totale d'accueil des mineurs est 1 187 places théoriques réparties dans 54 établissements, dont six établissements pour mineurs (EPM) et 48 quartiers pour mineurs. Les six EPM, de 60 places chacun, ont été construits à la suite de la loi d'orientation et de programmation pour la justice de 2002. Ils offrent un cadre propice à la vie en collectivité et à la préparation à la sortie, dans des lieux de petites tailles et avec des activités adaptées. Chacun de ces établissements est implanté dans une région différente : Quiévrechain (Nord-Pas-de-Calais, 2007), Orvault (Bretagne, 2008), Lavaur (Languedoc Roussillon, 2007), Porcheville (Grand Paris, 2008), Meyzieu (Auvergne-Rhône, 2007), ou encore La Valentine (Paca-Corse, 2007). L'ensemble de ces établissements ont été ouverts entre 2007 et 2008 : avec un taux d'occupation de 86 % au 1 er mars 2018, et 201 détenus pour 233 places, la situation de la région parisienne est la plus préoccupante, bien que les EPM situés dans le centre de la France connaissent également des taux d'occupation élevés.
S'agissant de la structure de la population pénale, sur les 772 mineurs incarcérés au 1 er janvier 2018, 89 ont moins de 16 ans, soit 12 % de la population, et 683 ont entre 16 et 18 ans, soit 88 % de la population. La population pénale des mineurs est essentiellement masculine : 751 garçons pour 32 filles au 1 er janvier 2018, soit 97,28 % de la population pénale. Même si les unités sont faibles, l'augmentation réelle de la population des filles est à noter. À la différence de celle des majeurs, la population pénale est massivement composée de prévenus : 601 pour 772 détenus au 1 er janvier 2018, soit un taux de 77,85 % ; cette tendance s'accentuant durant ces dix dernières années puisqu'au 1 er janvier 2008, le chiffre était de 416 pour 727 détenus, soit 52,22 %. Certes, la tendance à l'augmentation du nombre de prévenus en détention s'observe de façon générale, mais sans atteindre le même niveau que pour les mineurs.
Les mineurs sont principalement incarcérés pour des vols autres que criminels ou violents (31 %) ; viennent ensuite les violences volontaires (14 %) et les vols avec violence (11 %). Tels sont les chiffres des personnes qui sont aujourd'hui en détention. Les mineurs non accompagnés (MNA) ne représentent pas, quant à eux, une catégorie statistique. Il n'est donc pas possible à la direction de l'administration pénitentiaire (DAP) de quantifier leur part dans la population pénale mineure. Cependant, lors d'une enquête DAP-PJJ réalisée sur la population des mineurs détenus au 1 er juin 2015, il est apparu qu'un dixième des mineurs détenus étaient des MNA, dont un tiers étaient incarcérés en EPM et les deux-tiers en quartier pour mineurs. 20 % étaient incarcérés dans le ressort de la direction interrégionale des services pénitentiaires de Paris. Ces personnes sont, la plupart du temps, des filles nées en Europe de l'Est et des garçons venus d'Afrique subsaharienne, dont la situation familiale et le parcours sont mal connus.
En termes de prise en charge et de préparation de la réinsertion, existe-t-il des différences significatives entre les quartiers pour mineurs et les établissements pénitentiaires pour mineurs ? La grande différence réside dans la structure de ces deux types d'établissements : les EPM ont été construits en fonction du projet éducatif à mettre en place, à la différence des quartiers pour mineurs des établissements pénitentiaires, dans lesquels peuvent toutefois être organisées des activités spécifiques. La DAP pense ainsi le bâti en cohérence avec la prise en charge pluridisciplinaire dans ces nouveaux établissements. La prise en charge mobilise l'administration pénitentiaire, la protection judiciaire de la jeunesse, ainsi que l'éducation nationale et le ministère de la santé, et l'ensemble des acteurs intervenant en milieu pénitentiaire, comme les aumôniers et les associations.
L'article 60 de la loi du 24 novembre 2009 prévoit que « les mineurs détenus, lorsqu'ils ne sont pas soumis à l'obligation scolaire, sont tenus de suivre une activité à caractère éducatif » destinée à contribuer au développement de leur personnalité et à favoriser leur insertion sociale, scolaire et professionnelle. Tel est l'objectif assigné à la prise en charge des mineurs en milieu pénitentiaire qui répond également aux principes suivants : l'intervention continue des éducateurs des services de la PJJ auprès des mineurs détenus, la pluridisciplinarité, la possibilité d'activités mixtes pour les mineurs, l'encellulement individuel la nuit - sauf motif médical ou problème de personnalité- la sollicitation systématique de la ou des personne(s) titulaire(s) de l'autorité parentale pour toute décision, le maintien des liens familiaux constituant l'un des leviers fondamentaux de la réinsertion, la possibilité de maintenir un jeune majeur pendant six mois en détention pour mineurs si son intérêt le justifie, et enfin, l'accès à l'enseignement, à la santé, aux activités socio-éducatives, culturelles et sportives.
Trois modalités de prise en charge existent dans les quartiers pour mineurs et dans les EPM afin d'adapter le régime de détention au profil du mineur et à sa capacité à s'intégrer dans le collectif. Il en résulte une baisse significative des tensions et des incidents. Le régime général de cette prise en charge comprend ainsi une réflexion sur l'acte, un travail sur les règles de vie en collectivité ainsi qu'un projet d'insertion et d'autonomisation. Les mineurs ayant une plus grande capacité à l'autonomie font l'objet d'une prise en charge plus collective. À l'inverse, une prise en charge renforcée et individualisée est destinée aux mineurs les plus vulnérables ou qui pose des difficultés en ce qui concerne le respect de l'autorité ou des règles de la vie collective. Au cours de son parcours en détention, le mineur verra sa situation périodiquement réévaluée et se verra proposer, le cas échéant, une évolution de sa prise en charge.
Une enquête conjointe menée par la DAP et la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) en 2015 a permis de faire un état des lieux de la prise en charge des mineurs détenus. L'enquête fait état d'une offre conséquente d'activités, mais plus importante encore en EPM qu'en quartier pour mineurs. Ainsi, en EPM, pour 90 % d'entre eux, le nombre d'heures proposées d'enseignement hebdomadaire est supérieur à six heures, voire, pour 50 % d'entre eux, supérieur à onze heures. Pour la totalité des mineurs détenus, le nombre d'heures d'activités socio-éducatives proposées est supérieur à six heures, et supérieur à onze heures pour 60 % d'entre eux. Pour tous, le nombre d'heures d'activités sportives proposées est supérieur à une heure, dont 60 % supérieur à six heures. Dans les quartiers pour mineurs, pour 75 % d'entre eux, le nombre d'heures proposées d'enseignement hebdomadaire est supérieur à six heures, et pour 30 % d'entre eux, ce nombre est supérieur à onze heures. Pour 95 % d'entre eux, le nombre d'heures d'activités socio-éducatives proposées est supérieur à six heures ; 30 % bénéficiant d'un nombre supérieur à onze heures. Enfin, pour 95 % d'entre eux, le nombre d'heures d'activités sportives proposées est supérieur à une heure, avec 25 % supérieur à six heures.
Dans le cadre du programme de construction d'établissements pénitentiaires, l'administration pénitentiaire envisage-t-elle de construire de nouveaux EPM ? La construction de nouveaux établissements n'est pas une priorité en soi ; en revanche, la qualité de la prise en charge, alliée à la saturation en région parisienne, va nous conduire à ouvrir deux nouveaux établissements pour mineurs d'ici à 2022 : l'un à Meaux et l'autre à Fleury-Mérogis où 120 places pour mineurs remplaceront les 115 places affectées dans l'une des ailes de la maison d'arrêt des hommes, alors que le centre des jeunes détenus est actuellement fermé pour travaux et devrait devenir prochainement un centre de détention accueillant des condamnés. Certains projets immobiliers, programmés dans les cinq ans à venir, pourraient par ailleurs prévoir des places pour mineurs à Lutterbach et à Lille-Loos. Notre voeu le plus cher est toutefois de ne pas accroître la population carcérale des mineurs !
Mme Catherine Troendlé , présidente. - Ce projet de Lutterbach, situé dans ma circonscription, est magnifique, bien qu'il ne soit guère soutenu par les élus locaux. Sa nécessité est réelle !
Mme Anne Bérard. - Ce point ne nous avait pas échappé. Les prisons ne sont pas conçues dans une optique d'aménagement du territoire, mais pour répondre à des besoins sur un territoire connaissant des tensions. La construction de cet établissement, à partir d'une réflexion collective des personnels, vise à répondre au plus près aux besoins de la population pénale et remplir les missions de garde et de réinsertion qui sont les nôtres.
À la question de savoir si l'administration pénitentiaire dispose d'instruments de suivi du devenir des anciens mineurs détenus permettant d'évaluer l'efficacité des actions de réinsertion, la réponse est négative. En effet, la DAP ne dispose pas de données sur le suivi des anciens mineurs détenus puisqu'elle n'est pas en charge de l'accès à la formation ou à l'emploi des mineurs sortant de prison, mission qui relève de la compétence de la PJJ. Nous enregistrons cependant des progrès, notamment informatiques, en matière de « traçabilité » des jeunes détenus, à l'instar des dispositifs mis en oeuvre pour assurer le suivi des personnes radicalisées. Notre ambition est d'aboutir à un projet commun de suivi des prises en charge, tant des mineurs devenant majeurs que des prévenus devenant condamnés. Nous avons parfois été victimes de l'absence de continuité entre les modes de suivi, aggravé par l'incompatibilité des systèmes informatiques et d'un cloisonnement, souvent motivé par le souci de protéger les libertés individuelles. Or, la transversalité de nos pratiques implique désormais de reconsidérer notre conception du suivi et de l'échange des informations individuelles. La réinsertion implique que l'on suive des parcours, sans se limiter aux actes que les personnes ont pu commettre à un moment donné de leur histoire.
Mme Catherine Troendlé , présidente. - J'ai conduit un travail approfondi sur la « déradicalisation » au cours duquel j'ai pu mesurer l'importance du partage d'informations entre les acteurs qui y sont impliqués. Il serait bon de s'inspirer de ce suivi transversal pour étendre cette démarche au suivi de l'ensemble des mineurs en difficulté.
Mme Anne Bérard. - Nous nous inscrivons en effet dans cette démarche, car les mineurs sont des « poly-fracturés de la vie » qui requièrent la mobilisation de l'ensemble des compétences disponibles pour assurer une prise en charge efficace.
Concernant les coûts relatifs à l'incarcération d'un mineur, je peux vous indiquer que le coût d'une journée de détention pour mineur s'élève à 532,48 € en 2016. Ce coût se décompose de la façon suivante : d'une part, 433,99 € de dépenses de personnel, dont 282,62 € à la charge de l'administration pénitentiaire et 151,37 € à la charge de la PJJ ; d'autre part, 98,48 € de dépenses d'exploitation dont 92,38 € à la charge de l'AP et 6,10 € à la charge de la PJJ. Ces coûts sont élevés, rapportés aux dépenses que nous consentons pour nos populations pénales mais demeurent moyens par rapport à ceux observés dans les pays voisins. Il est difficile d'évaluer le coût de la journée de détention en quartier pour mineurs. On peut cependant indiquer que, en 2016, le coût d'une journée de détention en maison d'arrêt s'élevait à 89,40 €, auquel s'ajoute le coût de l'action éducative, de l'ordre de 34,5 € par jour. Ces dispositifs ne sont pas de même nature que les prestations dispensées dans les EPM.
S'agissant de l'articulation des interventions de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse, la loi du 9 septembre 2002 définit les grands principes du suivi des mineurs incarcérés en quartier pour mineurs et en EPM : la pluridisciplinarité de leur prise en charge et l'intervention continue des éducateurs des services de la PJJ. Le travail partenarial repose sur plusieurs actions : d'une part, la rédaction d'un rapport de régulation au terme de réunions quotidiennes associant les membres de la PJJ, de l'AP, les officiers de surveillance et le personnel de santé, qui favorise les prises de décisions partagées et la diffusion des informations et instructions ; d'autre part, la réunion d'équipe pluridisciplinaire (REP), sur une base bihebdomadaire, destinée à favoriser la prise en charge partenariale des mineurs ; celle-ci réunit la direction de l'administration pénitentiaire, le référent de l'éducation nationale, un cadre PJJ, le personnel de santé, les surveillants, les éducateurs et la psychologue de la PJJ. A ces deux instances, s'ajoutent la commission de suivi, qui examine, une fois par mois, la situation des mineurs détenus avec un éclairage des magistrats présents, et la commission d'incarcération des mineurs détenus, sur une base trimestrielle qui détermine les orientations de politique locale en matière de détention des mineurs et qui aborde les problèmes institutionnels.
S'agissant de la répartition des tâches, les personnels de surveillance participent à l'encadrement permanent des mineurs et le binôme enseignant-éducateur contribue à la mise en oeuvre du parcours éducatif du mineur. L'enseignement et la formation, y compris professionnelle, des mineurs relèvent de l'éducation nationale. Le cadre pénitentiaire référent pour l'enseignement travaille en lien étroit avec le directeur du service d'enseignement ou l'enseignant référent mineurs. Les professeurs techniques de la PJJ interviennent en coordination avec les enseignants de l'éducation nationale. Les surveillants moniteurs de sport assurent également la prise en charge, l'encadrement et la surveillance des mineurs durant les activités sportives, en lien avec les professeurs techniques de la PJJ, les enseignants et des partenaires associatifs locaux. À ceux-ci s'ajoutent les visiteurs et les aumôniers intervenant suivant les modalités définies par l'AP, les associations socio-éducatives, les équipes de santé, ainsi que les services de la PJJ qui assurent la mise en oeuvre des activités socio-éducatives.
Les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) conduisent une action spécifique auprès des jeunes majeurs qui cumulent souvent le plus de fragilités. Leurs problèmes concernent la scolarisation, l'échec scolaire, le manque de qualification, des difficultés à être mobilisés sur des activités, d'éventuelles addictions, des problématiques liées à la citoyenneté, induisant un manque de repères, ou à la parentalité. Différentes actions sont ainsi conduites sur l'ensemble du territoire en faveur des 18-21 ans ou des 18-25 ans, parfois en lien avec les missions locales.
Nous sommes satisfaits de notre partenariat avec l'éducation nationale. Sachant que 80 % des mineurs sont déscolarisés lors de leur incarcération, le travail pédagogique porte autant sur les apprentissages que sur la remise en place de comportements et de capacités à suivre des situations collectives de formation. L'enquête nationale de l'administration pénitentiaire en 2016 a confirmé un taux de scolarisation de 100 % des mineurs enfermés. Si l'action pédagogique est contrainte par des durées de détention variables et généralement très courtes, elle est néanmoins diverse, allant de l'alphabétisation à la préparation des diplômes du second degré, comme le brevet, le CAP ou le BEP, auxquels s'ajoutent le suivi de cours du second cycle et la préparation du diplôme d'accès aux études universitaires et du baccalauréat. L'encadrement dans les EPM permet plus d'actions au niveau du second degré que dans les quartiers pour mineurs. La scolarisation des mineurs est assurée, comme celle des majeurs, par des professeurs de l'éducation nationale. En 2016, les mineurs représentaient 1,1 % de la population pénale, bénéficiant de 16 % de l'encadrement pédagogique total en milieu carcéral, les EPM concentrant 40 % du total d'heures hebdomadaires consacrées aux mineurs.
L'administration pénitentiaire ne travaille pas avec les services sociaux des départements à la prise en charge des mineurs isolés : ce public relève de la compétence de la PJJ qui est également l'interlocuteur des missions locales dans les établissements habilités à accueillir des mineurs.
La grande majorité des mineurs qui entrent dans un parcours professionnalisant reçoivent des enseignements dispensés par des enseignants de l'éducation nationale. En revanche, s'agissant de la formation professionnelle des majeurs, confiée aux régions depuis la loi de décentralisation du 5 mars 2014, l'administration pénitentiaire est en contact régulier avec l'Association des Régions de France (ARF). En effet, les régions doivent être davantage mobilisées pour soutenir la formation professionnelle des détenus qui a régressé au cours des quatre dernières années. Nous souhaitons que les collectivités s'impliquent dans la prise en charge et la réinsertion de l'ensemble des personnes détenues et nous espérons que vous pourrez, en tant que parlementaires, appuyer cette démarche. À cet égard, l'article 2.1 de la loi pénitentiaire précise que la mission de réinsertion incombe à l'administration pénitentiaire, avec le concours des services de l'État, des collectivités territoriales, des associations et de la communauté tout entière. L'administration pénitentiaire ne saurait ainsi réinsérer toute seule !
La violence en prison est une réalité. Les personnes qui s'y trouvent sont souvent intolérantes à la frustration et en manque de repères. Faute de pouvoir s'exprimer et d'entrer en relation avec autrui, elles agissent de manière violente. D'ailleurs, l'incarcération de ces mineurs intervient au terme de l'échec de nombre de mesures d'abord éducatives puis pénales. Nos personnels ont une appétence particulière pour ce type de prise en charge et les réponses à cette violence doivent consister en une meilleure formation des personnels et en un meilleur accompagnement des mineurs.
Durant l'année 2017, 8 883 faits de violence ont été constatés entre personnes détenues et 815, soit 9,17 %, concernaient des mineurs. S'agissant de la violence exercée sur les personnels, incluant les violences verbales, leur total s'élève à 21 546 faits et 1 256 dans les établissements accueillant les mineurs, soit 5,83 %.
En matière de discipline, le régime est distinct pour les mineurs, avec des sanctions adaptées à leur âge. La PJJ intervient dans ces procédures disciplinaires pour apporter un éclairage sur la personnalité et le parcours du mineur. Tous les mineurs peuvent faire l'objet d'un avertissement, d'une privation de cantine, où il est possible d'acquérir des biens, d'une privation de télévision, d'une activité de réparation, d'une privation d'activité socio-culturelle ou d'un confinement. Les mineurs de plus de seize ans peuvent, quant à eux, être sanctionnés par la mise à pied, soit d'un emploi - situation exceptionnelle puisque l'administration pénitentiaire souhaite plutôt privilégier l'éducation et la formation professionnelle - soit d'une activité de formation, ou par un placement en quartier disciplinaire pour les fautes du premier et du deuxième degré, le quantum maximum étant de sept jours pour les premières et de cinq jours pour les secondes. Le formalisme qui encadre la procédure disciplinaire ne permet pas d'apporter des réponses immédiates aux actes transgressifs, ce qui, s'agissant des incivilités du quotidien, peut faire perdre son sens et son efficacité à la sanction. Les « mesures de bon ordre », instaurées par une note DAP/DPJJ du 19 mars 2012, permettent d'apporter, en tant que mesures d'ordre intérieur non soumises en tant que telles à un contrôle juridictionnel, une réponse immédiate aux actes de faible gravité, comme des cris aux fenêtres, des dégradations légères ou encore le refus de participer aux activités obligatoires. Les sanctions peuvent ainsi aller d'une lettre d'excuse à diverses mesures de médiation.
Sur la radicalisation des mineurs, six mineurs sont aujourd'hui incarcérés pour une incrimination en lien avec le terrorisme islamiste, alors qu'ils étaient dix-huit il y a un an. Ce chiffre doit être comparé avec le total de 509 personnes écrouées au 9 avril 2018, contre 421 il y a un an, pour des faits de radicalisation. On constate donc une augmentation de la population pénale générale pour ce motif, tandis que le nombre de mineurs diminue. Près de 76 % des terroristes islamistes écroués ont entre 18 et 35 ans et un tiers est âgé de 18 à 25 ans. Cinq mineurs incarcérés pour des faits de droit commun sont également identifiés comme susceptibles d'être radicalisés, sur un total de 1 118 personnes. Une note conjointe DAP-DPJJ du 13 janvier 2017 organise la coordination de l'action de la PJJ et de l'AP dans le suivi de ces publics et vise à la conclusion de protocoles spécifiques de coopération en matière de prévention des phénomènes de radicalisation et de prise en charge des mineurs ou jeunes majeurs radicalisés ou en risque de radicalisation. Ainsi, des protocoles interrégionaux ont été signés entre juillet et décembre 2017 et se déclinent à l'ensemble des différentes collectivités locales. Cette prise en charge globale, comme vous l'évoquiez madame la présidente, implique des regards croisés afin d'assurer un suivi individualisé.
Mme Catherine Troendlé, présidente. - Je vous remercie, madame, de votre intervention liminaire et passe, sans plus tarder, la parole à notre rapporteur, Michel Amiel.
M. Michel Amiel , rapporteur. - Je voulais aborder le parcours de la délinquance. Comment les choses se mettent en perspective ? À la lecture des deux ouvrages, Faire sa peine à l'EPM de Lavaur de Laurent Solini et Avoir seize ans à Fleury-Mérogis de Léonore Le Caisne, la dimension éducative ne semble guère au premier plan. Si l'on rapproche ce constat de la durée d'incarcération des mineurs, on se demande comment en 90 jours, en si peu de temps, conduire une action éducative véritable et articuler la culture de l'administration pénitentiaire avec celle de la protection judiciaire de la jeunesse. En outre, comment voyez-vous la réécriture éventuelle de l'ordonnance de février 1945 ?
Mme Anne Bérard. - Il m'est difficile de répondre à votre dernière question, puisque cette éventuelle réécriture ne relève pas de mon champ de compétence. En revanche, s'agissant de la durée d'incarcération, je vous accorde qu'un délai de trois mois n'est pas suffisant pour mettre en place un dispositif efficace. Cette question de la durée n'est d'ailleurs pas spécifique aux mineurs. Dans le cadre de la future loi de programmation pour la justice, l'objectif serait de systématiser l'impossibilité de prononcer des peines inférieures à un mois d'emprisonnement et d'aménager systématiquement les peines d'un à six mois en milieu ouvert. L'incarcération doit être la plus courte et la plus exceptionnelle possible pour les mineurs. La vraie question réside dans le parcours et la continuité de la prise en charge, avec comme autre défi d'éviter la rupture soit lors de l'incarcération, de la libération ou encore d'un passage en quartier pour majeurs avec une poursuite de peine sous un autre statut. Cette continuité de la prise en charge est un objectif de travail commun à la PJJ et à l'administration pénitentiaire qui demeure, à ce stade, perfectible.
Mme Josiane Costes . - Disposez-vous d'éléments sur les troubles psychiatriques de ces jeunes incarcérés ? Est-il possible d'assurer dans ces établissements un suivi psychiatrique de manière aisée ?
M. Michel Forissier . - J'ai été le maire de Meyzieu qui a accueilli un EPM. À ce titre, j'ai travaillé sur le concept même de ce type d'établissement avec Dominique Perben qui était alors Garde des Sceaux. L'EPM est avant tout un équipement à caractère social nécessaire à la prise en charge des détenus. Lorsque le jeune est en prison, il peut se produire un déclic. Encore faut-il assurer la continuité du suivi après cette prise de conscience ! Dans le cadre de l'établissement implanté sur ma commune, il a fallu faire travailler ensemble deux administrations distinctes, tout en mobilisant les moyens municipaux. Quel bilan tirez-vous du fonctionnement de ces différents établissements ?
M. Didier Mandelli . - Quel est, en cumulé sur une année, le nombre de mineurs enfermés ? La suppression des peines inférieures à un mois ne va-t-elle pas induire une réduction des places projetées dans les programmes immobiliers du ministère de la justice ?
Mme Chantal Deseyne. - Vous avez rappelé l'importance du partenariat avec l'éducation nationale, s'agissant notamment de l'accompagnement des jeunes de moins de seize ans qui restent soumis à l'obligation scolaire. Qu'en est-il de l'accompagnement à la formation professionnelle et quels sont les partenariats avec les centres de formation et aussi avec les régions ? En outre, le maintien des liens familiaux vous paraît-il un handicap ou un facteur de réinsertion ?
Mme Anne Bérard. - Concernant l'état de santé des jeunes détenus, aucune étude épidémiologique n'a été conduite depuis 2004. C'est là une préoccupation à laquelle le plan santé devrait répondre. En 2004, deux études - l'une portant sur les consommations de drogue en milieu carcéral et l'autre sur les addictions des mineurs - avaient été conduites en 2004. Depuis janvier 1994, l'organisation des soins en milieu pénitentiaire a été transférée au service public hospitalier. Des unités de soins ont été implantée dans les services de la pénitentiaire, y compris les établissements pour mineurs. En cas de problèmes de santé plus graves, le détenu est transféré dans un établissement hospitalier. Les prises en charge sont donc adossées aux dispositifs de droit commun.
Comment prolonger cette prise de conscience, ce déclic, qui se produit en EPM ? L'accompagnement est l'élément clé d'une telle démarche et la « désistance » arrive relativement tard. Être mineur détenu marque l'aboutissement d'un parcours de multi-réitérations et le déclic de l'incarcération doit être mis en perspective avec le choc qu'elle peut également provoquer et qui peut être extrêmement dangereux. Cette prise de conscience doit donc être appréciée au cas par cas et l'accompagnement permet ainsi de garantir un cheminement, sachant que la durée moyenne de détention des mineurs est de 2,7 mois.
En ce qui concerne l'impact de la future loi de programmation, le programme immobilier du ministère envisageait la construction de 15 000 nouvelles places, dont 7 000 seraient réalisées à la fin du quinquennat. Dans cinq ans, nous verrons si la loi de programmation de la justice permet de renoncer à la seconde tranche de constructions. S'agissant des mineurs, l'idée n'est pas tant d'augmenter les places que de développer les EPM, afin de fermer des quartiers pour mineurs, tant il est évident que ce premier type d'établissement assure une prise en charge dans de meilleures conditions.
Le partenariat avec l'éducation nationale est capital. L'administration pénitentiaire n'est pas concernée par la formation professionnelle des mineurs qui incombe à la PJJ.
Enfin, l'appréciation de l'importance du lien familial doit se faire au cas par cas : si on estime qu'un ancrage familial peut jouer un rôle positif, le parcours éducatif sera tourné vers le renforcement de ce lien. À l'inverse, il faut parfois aider le jeune à conduire un travail de deuil, suite à la nécessaire rupture de ces liens.
Mme Catherine Troendlé , présidente. - Madame la directrice, je vous remercie de votre présentation très exhaustive et de la qualité de vos réponses à nos questions.