Une adolescence entre les murs : l'enfermement, dans les limites de l'éducatif, du thérapeutique et du répressif (Auditions)

MERCREDI 20 JUIN 2018

Mme Christine Lazerges,
présidente de la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH)

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Mes chers collègues, nous avons le plaisir de recevoir aujourd'hui Mme Christine Lazerges, présidente de la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH), accompagnée de sa conseillère juridique, Mme Ophélie Marrel. Nous vous auditionnons à un double titre : d'abord parce que la commission que vous présidez a adopté, le 27 mars dernier, un avis sur la privation de liberté des mineurs, que vous avez réalisé sur saisine de la Garde des sceaux ; nous sommes bien sûr intéressés par les analyses et les propositions formulées dans cet avis ; ensuite, parce que vous avez consacré une grande partie de votre carrière d'universitaire au droit pénal des mineurs. J'ajoute que vous avez également exercé des mandats électifs, puisque vous avez été députée de 1997 à 2002 et vice-présidente de l'Assemblée nationale de 2000 à 2002. Notre rapporteur Michel Amiel, retenu par une obligation de dernière minute, va s'efforcer de nous rejoindre en cours d'audition. Cette audition donnera lieu bien sûr à un compte rendu dont il prendra connaissance avec attention. Elle est également filmée et sa vidéo sera consultable en ligne sur le site du Sénat. Je vais vous laisser la parole pour une intervention liminaire, qui va vous permettre de commencer à répondre aux questions posées par le rapporteur, puis nous aurons un moment pour échanger avec les sénateurs ici présents.

Mme Christine Lazerges, présidente de la commission nationale consultative des droits de l'homme. - L'institution que je représente est toujours très attentive aux saisines du Gouvernement et de nos assemblées parlementaires et c'est avec plaisir que je vous présente les conclusions du rapport que nous avons remis à la Garde des sceaux. Je rappellerai que notre commission est la plus ancienne institution assimilée aux autorités administratives indépendantes et que son créateur est René Cassin, qui fut l'un des rédacteurs de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Notre commission intervient également pour contrôler le respect par la France des huit conventions relatives aux droits humains qu'elle a ratifiées et elle transmet ses observations aux instances onusiennes. La CNCDH conseille le Gouvernement et le Parlement sur les grands sujets qui touchent aux libertés et aux droits fondamentaux. Notre indépendance et notre pluralisme sont réels et nous avons la possibilité de nous autosaisir d'un sujet d'étude.

L'augmentation sensible du nombre de mineurs détenus a motivé notre saisine par la Garde des sceaux. Il nous est apparu opportun d'élargir cette saisine à l'ensemble des mineurs que nous considérions comme enfermés : ainsi, les mineurs en centre éducatif fermé (CEF) sont enfermés, tout comme ceux placés en centre de rétention administrative (CRA). Notre avis porte ainsi sur les mineurs privés, au sens propre, de liberté.

Le nombre de mineurs détenus par l'administration pénitentiaire oscille entre 700 et 800 depuis une quarantaine d'années. Cependant, en janvier dernier, ce chiffre s'élevait à 783, contre 716 en janvier 2016. Depuis cet été, ce nombre a baissé, mais demeure au-dessus de la barre de 700 jeunes détenus. La pratique de l'enfermement est variable selon les grandes régions pénitentiaires. Paris, Lyon, Rennes et les départements ultramarins ont connu une augmentation dans la période récente : dans les grandes villes où les mineurs non accompagnés (MNA) sont plus présents, on trouve plus de mineurs détenus.

Cependant, les MNA n'expliquent pas à eux seuls l'augmentation du nombre de mineurs détenus. La raison fondamentale de ce phénomène réside d'abord dans la banalisation de la détention provisoire, qui ne cesse d'augmenter depuis janvier 2016 : en 2012, les prévenus représentaient 59 % des enfermés, contre 77 % aujourd'hui. Ainsi, dans le quartier pour mineurs de Villeneuve-les-Maguelone que nous avons visité pour l'élaboration de notre avis, sur dix mineurs détenus, neuf étaient en détention provisoire.

Environs 500 mineurs sont enfermés dans les CEF. Cette situation est sans équivalent depuis 1979, date de fermeture des précédents établissements fermés. Vingt-cinq ans après, l'enfermement a été réintroduit comme mesure éducative au sein des établissements dépendant de la PJJ. Il semble légitime d'ajouter aux 788 détenus au 1 ^er janvier dernier, les 466 mineurs qui se trouvaient en CEF à la même date. Une augmentation considérable du nombre de mineurs est perceptible également en centre de rétention administrative (CRA). En outre, il faut ajouter les mineurs qui se trouvent dans une sorte de « zone grise », c'est-à-dire ceux qui atteignent leur majorité durant leur détention et rejoignent les quartiers pour majeurs, sans préparation dans la plupart des établissements.

Des causes structurelles et conjoncturelles expliquent une telle évolution.

La surpénalisation des mineurs représente une première cause structurelle. Elle s'est traduite par la création d'infractions nouvelles qui concernent beaucoup les mineurs, par exemple le port d'une cagoule dans une manifestation ou les délits commis aux abords des établissements scolaires. Ensuite, la modification de la temporalité de la justice des mineurs intervenue depuis 2002, qui résulte de la mise en oeuvre de procédures plus expéditives conduisant à faire primer le répressif sur l'éducatif. Cette tendance s'inscrit à l'opposé de l'esprit de l'ordonnance de 1945. En effet, celle-ci faisait le pari que l'instruction obligatoire de chaque dossier permettrait d'appuyer la décision prise par le juge pour enfant sur une évaluation précise de la situation du mineur, la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) offrant un panel de réponses aussi diversifiées et personnalisées que possible. Désormais, on a tendance à juger l'acte avant de porter une appréciation sur la personne. Tout le système de l'ordonnance de 1945 est centré sur le sujet mineur et non sur l'objet du délit. Lorsqu'un mineur vole un vélo, rappelait le juge Jean Chazal, on doit porter son attention avant tout sur le mineur et non sur le vélo.

Je n'oublie pas, bien sûr, que certains crimes très graves sont commis par des mineurs, auxquels notre système pénal est en mesure de bien répondre. En revanche, la PJJ n'a plus les moyens de faire face au tout venant de la petite délinquance, puisqu'elle met tout son argent dans les CEF. On aboutit ainsi à la banalisation de l'enfermement et à un grand nombre de placements sous contrôle judiciaire. Comme je l'ai déjà souligné, l'élargissement du contrôle judiciaire aux jeunes de treize à seize ans est une erreur. Il faudrait réserver ce contrôle judiciaire, qui pourvoit largement à la détention provisoire, aux mineurs de seize à dix-huit ans.

Le coût journalier en CEF est une réelle gabegie, sans compter le turnover des personnels et des éducateurs spécialisés. La PJJ est en grande difficulté, surtout dans les CEF publics où la tension est palpable entre les jeunes, qui vivent mal leur enfermement, et les éducateurs, qui en arrivent parfois à douter de leur engagement. Néanmoins, Dans les CEF associatifs, comme celui de Saint-Denis-Le-Thiboult dans l'Eure, on peut constater de bonnes pratiques. Certes, l'équipe pédagogique y est particulièrement soudée et elle a su nouer des liens avec l'extérieur, par exemple avec le collège du village voisin susceptible d'accueillir des mineurs du CEF. Les CEF ouverts sur leur environnement fonctionnent le mieux, tandis qu'à l'inverse, dans les CEF les plus repliés sur eux-mêmes, ni les mineurs, ni les éducateurs ne tiennent le coup ! D'ailleurs, si la fermeture physique des CEF tend à devenir de plus en plus forte, la directrice de la PJJ, qui est chargée d'ouvrir vingt nouveaux CEF, nous a fait part de son souhait qu'ils soient davantage ouverts sur l'extérieur, afin d'atténuer les difficultés constatées dans les autres établissements. Cette réflexion devrait d'ailleurs peut être nous conduire à abandonner la dénomination de centre éducatif « fermé ».

Les EPM, qui sont globalement une réussite, peuvent parfois offrir trop d'activités aux mineurs. Les quartiers pour mineurs proposent moins d'activités mais présentent au moins l'intérêt, par rapport aux prisons pour adultes, de ne pas connaître la surpopulation. Cependant, 77 % des mineurs y sont en détention provisoire ; ils exécutent donc leur peine avant d'avoir été jugés. La durée moyenne de l'enfermement n'excède pas trois mois, Le calendrier des enseignements suit celui en vigueur à l'éducation nationale, ce qui conduit à de longues interruptions pensant l'été. Les sorties, comme dans les CEF, demeurent trop souvent « sèches », la PJJ manquant de moyens pour aider ces jeunes à s'insérer dans la société.

Sur la question des MNA, la justice est en manque de solution. L'aide sociale à l'enfance (ASE) ne les prend pas suffisamment en charge. Les MNA ne sont pas a priori des délinquants ; ils souhaitent au contraire s'insérer, après avoir parfois parcouru des milliers de kilomètres dans des conditions particulièrement difficiles. Mais, dans les grandes villes, certains groupes de mineurs non accompagnés peuvent causer énormément de dommages. On les retrouve dans les prisons d'Ile-de-France. Pour ceux qui sont pris en charge, la sortie sèche est encore plus grave, car, privés de famille, ils se retrouvent à la rue.

Le contrôle judiciaire, le sursis avec mise à l'épreuve et la libération conditionnelle sont souvent appliqués aux jeunes placés en CEF. Ces dispositifs s'avèrent pourtant inadaptés ! Ils sont mal compris par des adolescents qui préfèrent parfois la détention provisoire, qui s'impute sur la peine, au placement en CEF, qui reste une mesure éducative. La création, pour des motifs électoraux, des CEF avait initialement suscité l'opposition de la CNCDH. Ces centres ne devaient pas être l'antichambre de la prison, mais proposer des séjours très cadrés de six mois susceptibles d'être prorogés jusqu'à un an. Désormais, le séjour n'excède pas quatre mois en moyenne et la fugue d'un CEF est souvent sanctionnée de manière trop stricte. Il incombe aux éducateurs de rapporter au juge les agissements des mineurs, ce qui fragilise leurs liens avec eux. Ces centres préparent mal à la réinsertion, sauf exception, lorsque l'équipe éducative est de grande qualité et que le mineur est suivi par le même éducateur référent durant tout son séjour.

J'ajoute que le suivi psychiatrique et psychologique mériterait d'y être renforcé. Certains mineurs, qui auraient dû être placés en soins psychiatriques, se retrouvent en CEF.

Ces centres sont théoriquement mixtes, mais la situation des jeunes adolescentes y est souvent très compliquée, ce qui plaide pour l'ouverture d'un deuxième CEF, ouvert sur l'extérieur, réservé aux jeunes filles. En ce qui concerne l'administration pénitentiaire, elle tend à envoyer les jeunes filles dans les quartiers majeurs pour femmes, considérant qu'il est difficile de faire cohabiter garçons et filles dans un quartier pour mineurs ou dans un EPM.

Mme Catherine Troendlé , présidente. - Pourtant, des jeunes filles sont régulièrement accueillies à l'EPM de Meyzieux que nous avons visité en début de semaine.

Mme Christine Lazerges. - Enfermer des filles dans les quartiers réservés aux femmes est une mauvaise idée, puisque ces quartiers accueillent des personnes qui ont souvent commis des délits d'une grande gravité. A ce stade, nous n'avons pas d'autre solution à vous proposer que de limiter l'enfermement des filles au maximum. La PJJ dispose de familles d'accueil ou de lieux mixtes, où travaillent des équipes performantes. Placer les filles en milieu carcéral oblige, dans la grande majorité des cas, à les éloigner de leur milieu familial.

Mme Catherine Troendlé , présidente. - Faites-vous une différence entre le traitement des mêmes délits commis par des filles et par des garçons ? Les jeunes filles qui sont placées en EPM le sont-elles pour des faits plus graves et à l'issue d'un parcours délictuel plus important ?

Mme Christine Lazerges. - Les femmes et les jeunes filles qui sont placées en détention ont souvent commis des faits d'une extrême gravité. Les jeunes filles détenues dans les quartiers pour adultes sont mal vues à la fois par l'administration pénitentiaire, qui doit leur accorder une cellule individuelle, et par les autres détenues qui constatent leur traitement particulier et l'organisation d'activités spécifiques à leur intention. Le système actuel ne fonctionne donc pas bien. La solution pourrait consister en l'organisation de plusieurs quartiers mineurs pour jeunes filles par grandes régions, afin de répondre au problème de l'éloignement familial.

Mme Catherine Troendlé , présidente. - À Meyzieux les filles et les garçons sont accueillis dans des ailes distinctes ce qui n'empêche pas l'organisation d'activités mixtes, qui contribuent généralement à l'apaisement des relations au sein de cet établissement.

Mme Christine Lazerges. - On ne peut cependant dédier une cellule à une seule fille dans un quartier pour mineurs.

La préparation de la sortie est difficile pour des incarcérations de trois mois en moyenne, d'autant que les mineurs en détention provisoire sortent dès qu'arrive l'ordonnance du juge d'instruction ordonnant leur libération. Une telle situation nuit à la préparation de la sortie de ces mineurs.

Mme Catherine Troendlé , présidente. - L'incertitude concernant la durée d'enfermement gêne en effet la préparation de la sortie, comme nous avons pu le constater lors de nos visites d'EPM ou de CEF.

Mme Christine Lazerges. - Il ne devrait pas y avoir de détention provisoire, sauf marginale, pour les mineurs. Ceux-ci ne comprennent pas pourquoi ils ne sont pas jugés et éprouvent le besoin d'un cadre clair et défini. Les sorties « sèches » sont trop fréquentes, mais faute de pouvoir anticiper la fin de la détention provisoire, la préparation de la sortie est rendue très difficile. En outre le manque de suivi par la PJJ, une fois hors les murs de l'établissement, ruine les efforts réalisés par le jeune durant son enfermement et, du même coup, l'investissement consacré par la collectivité à sa réinsertion. En outre, la plupart de ceux qui sortent ont plus de dix-huit ans et sont confrontés à la sortie « sèche » des majeurs.

Nous préconisons de revenir à la primauté de l'éducatif sur le répressif et de renouer avec l'esprit initial de l'ordonnance de 1945, dont le texte est devenu, au fil des années, un corpus au contenu moins lisible. Il faut du courage pour aller à l'encontre d'une opinion publique insuffisamment informée sur ces sujets. Nettoyer ce texte des scories qui ont conduit à l'accélération des procédures en vigueur pour les mineurs est une nécessité. Il faut également donner à la PJJ une large palette de moyen d'interventions, alors que la priorité est aujourd'hui donnée à la multiplication des CEF. En outre, il convient de rappeler qu'on ne devient éducateur auprès des jeunes les plus difficiles qu'avec une certaine expérience. Rappelons enfin que les établissements associatifs disposent de plus de liberté pour recruter leur personnel.

Mme Catherine Troendlé , présidente. - Il serait sans doute bon de profiler les postes d'éducateurs, à l'instar de ce qui prévaut pour les postes d'enseignants dans les EPM. Or, un éducateur peut aujourd'hui avoir son premier poste, en CEF, sans avoir l'expérience nécessaire.

Mme Christine Lazerges. - Nous préconisons un changement de nom des CEF. Alors qu'en 1979, nous avions constaté que les établissements fermés ne fonctionnaient pas, pourquoi en ouvrir d'autres désormais ?

Mme Ophélie Marrel. - Nous préconisons également que le milieu ouvert bénéficie de moyens accrus. Les familles d'accueil, les « services appartements » ou l'envoi d'éducateurs dans les squats sont autant de dispositifs performants, et peu onéreux au regard du coût des CEF.

Mme Christine Lazerges. - Les centres éducatifs renforcés permettent aux mineurs d'effectuer un séjour de rupture et de participer à des projets permettant à la plupart d'entre eux de retrouver une image positive d'eux-mêmes et ainsi de sortir de la délinquance. Cette formule permet aux éducateurs accompagnants de disposer de plus de temps auprès des mineurs. Cette expérience, qui s'est avérée positive, devrait nous inspirer à nouveau.

Mme Catherine Troendlé , présidente. - Au cours de nos déplacements, nous avons entendu les équipes qui prennent en charge les jeunes. D'aucuns préconisent, pour certains jeunes, une rupture avec le milieu familial. Que préconisez-vous pour ces jeunes si les centres éducatifs ne sont plus fermés ?

Mme Christine Lazerges. - Je vais dans votre sens. Lorsque nous tournions un film sur le CEF de Villeneuve-les-Maguelone, il y a dix ans, un jeune m'a indiqué ne pas vouloir retourner dans son quartier d'origine. La question de la sortie est ici essentielle et suppose une prise en charge dans la durée. Nous ne préconisons pas la suppression du caractère contraignant du CEF, mais plutôt le rétablissement de liens avec les établissements scolaires ou les associations qui se trouvent dans l'environnement immédiat de ces centres. Cependant, j'ai pu mesurer les réactions hostiles qu'un projet d'implantation de centre éducatif à la campagne pouvait susciter au sein de la population.

Mme Michelle Meunier . - La coopération avec les services de santé me semble également cruciale pour la réussite du séjour des mineurs dans ces différents établissements.

Mme Christine Lazerges. - La prise en charge médicale et médico-psychologique est notoirement insuffisante. Si les cultures de l'administration pénitentiaire et de l'éducation nationale peuvent se rencontrer, la présence de la culture médicale demeure marginale. Je pourrais évoquer également les difficultés de la pédopsychiatrie en France.

Mme Michelle Meunier . - Je vous remercie de rappeler ce point. Dans l'enfermement, des troubles se développent et appellent une approche interdisciplinaire. Par ailleurs, les réactions hostiles que vous évoquiez en zone rurale se retrouvent également dans les grandes métropoles ! Au-delà de l'opinion, il faut aussi préparer les élus à ces projets. Enfin, quel est le devenir des recommandations de votre rapport ? Allons-nous vraiment créer vingt CEF supplémentaires, comme s'y est engagé le Président de la République ?

Mme Christine Lazerges. - Nous souhaitons que ces nouveaux établissements respectent un modèle d'ouverture, quitte à en changer l'appellation, mais vous avez raison de souligner l'opposition que ces projets peuvent susciter.

M. Jean-Marie Morisset . - Merci de nous avoir éclairés sur ce dossier difficile. Votre diagnostic me semble sévère. J'ai eu l'occasion de participer à une journée d'ouverture de la PJJ en Nouvelle Aquitaine. Autour de la table, se trouvaient l'ensemble des acteurs, qui n'agissent pas toujours de manière cohérente. Je suis d'accord avec vous sur votre constat : on juge bel et bien l'acte avant d'avoir jugé le jeune qui devient balloté d'institution en institution ! Il faudrait refonder l'ensemble du système. Sur le nombre des MNA, la situation dépend des territoires et de l'implantation des centres d'accueil. Lorsque des nouvelles structures d'accueil sont créées, dans un département rural comme le mien, la population est plutôt solidaire. Le suivi psychologique est également indispensable. Cependant, pensez-vous que l'on pourrait se passer de l'enfermement des mineurs ?

Mme Christine Lazerges. - Depuis 1945, l'enfermement des mineurs est autorisé pour les enfants de plus de treize ans. Les conventions internationales ne l'excluent pas mais imposent que cet enfermement soit strictement encadré. Il est également manifeste qu'à plus de 600 euros de dépense par jour et par mineur dans les CEF, le fonctionnement de ces établissements s'avère une réelle gabegie d'argent public !

Les MNA sont en principe pris en charge par l'ASE mais, une fois majeurs et dépourvus de contrats « jeunes majeurs », ceux-ci se retrouvent sans ressources. Il est arrivé que de jeunes majeurs, dont l'accompagnement s'était brusquement arrêté, se suicident. Je plaide en faveur de d'un plus grand nombre de contrats « jeunes majeurs » afin d'accompagner le jeune jusqu'à l'âge de vingt-et-un ans.

Mme Michelle Meunier . - La loi de 2016 prévoyait pourtant l'accompagnement de ces jeunes jusqu'à la fin de leur scolarité.

Mme Catherine Lazerges. - Certains mineurs non accompagnés ont pourtant été abandonnés à leur sort.

Mme Catherine Troendlé , présidente. - Je vous remercie, Madame la présidente, de votre intervention et de la précision avec laquelle vous avez répondu à nos questions.

Table ronde
avec les représentants des syndicats des surveillants pénitentiaires
(CGT Pénitentiaire ; FO Pénitentiaire ; SPS non gradés ; UFAP UNSa)
et des syndicats de la protection judiciaire de la jeunesse
(CGT PJJ ; FO PJJ ; SNPES PJJ ; UNSa-PJJ)

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Nous recevons maintenant plusieurs organisations syndicales représentatives des personnels de l'administration pénitentiaire et des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Pour l'administration pénitentiaire, quatre syndicats sont représentés :

- la CGT pénitentiaire, représentée par MM. Alexis Grandhaie et Eric Lemoine, secrétaires nationaux ;

- FO pénitentiaire, représentée par MM. Samuel Messadia, et Frédéric Jenot, secrétaires locaux, respectivement à l'établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) de Porcheville et au quartier pénitentiaire pour mineurs de Perpignan ;

- le Syndicat pénitentiaire des surveillants (SPS) non gradés, représenté par MM. Philippe Kuhn et Joseph Paoli, secrétaires régionaux, respectivement à Paris et à Bordeaux, et par Mme Nathalie Quille, surveillante au quartier pour mineurs de la maison d'arrêt de Villepinte ; je précise que nous avons visité le quartier pour mineurs de cette maison d'arrêt au mois de mai ;

- l'Union fédérale autonome pénitentiaire (UFAP)-UNSa, représentée par M. Jean-François Forget, secrétaire général, Stéphane Eynard, secrétaire national, Mme Rosalie Lamartinière, secrétaire régionale et M. Mathieu Vasseur, secrétaire local.

Côté protection judiciaire de la jeunesse, trois organisations syndicales sont représentées :

- l'UNS-CGT-PJJ, représentée par MM. François Lavernhe, secrétaire général, et Thierry Tame, secrétaire général adjoint ;

- FO-PJJ, représenté par MM. Addelrezeg Labed, secrétaire général, et Jordaïne Benfiala, secrétaire général adjoint ;

- le Syndicat national des personnels de l'éducation et du social-protection judiciaire de la jeunesse (SNPES-PJJ), représenté par MM. Vito Fortunato et Alan Juignier, secrétaires nationaux ;

Je précise que les syndicats UNSA PJJ et CFDT PJJ ont été conviés à cette table ronde ; ils n'ont pas pu être représentés aujourd'hui mais ils devraient nous faire parvenir une contribution écrite.

Compte tenu de la diversité des sujets sur lesquels nous aimerions vous entendre, je vous propose d'aborder successivement deux grands thèmes au cours de l'après-midi.

En premier lieu, la question difficile de l'incarcération des mineurs, pour laquelle nous voudrions bénéficier du regard croisé des syndicats de l'administration pénitentiaire et de la PJJ ; vous êtes amenés à travailler ensemble auprès des jeunes détenus, notamment dans les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM), où surveillants et éducateurs de la PJJ doivent travailler en binôme ; vous nous direz si cette approche vous paraît fonctionner, quelles sont les difficultés que vous rencontrez au quotidien et quelles sont les propositions que vous pourriez nous faire pour que le travail de réinsertion soit le plus efficace possible.

Dans un deuxième temps, nous pourrons libérer les représentants des syndicats de la pénitentiaire et poursuivre nos échanges avec les syndicats de la PJJ, autour des sujets qui les intéressent plus particulièrement ; je pense par exemple à la question des centres éducatifs fermés (CEF) et, plus largement, au travail socio-éducatif que vous menez en milieu ouvert.

Je vais vous céder la parole, sans plus tarder, pour une intervention liminaire sur le thème de l'incarcération, puis nous aurons un temps de questions-réponses qui nous permettra d'approfondir certains points.

M. Samuel Messadia, secrétaire local FO-Pénitentiaire de l'EPM de Porcheville . - Nous souhaiterions vous expliquer le fonctionnement des EPM par rapport aux quartiers pour mineurs (QPM).

Les EPM ont été créés à destination des primo incarcérés et des jeunes sous mandats de dépôts d'une durée supérieure à quatre mois. Cela répondait à la priorité éducative qui était au coeur de ces établissements, avec un nombre considérable d'éducateurs de la PJJ et la possibilité d'avoir beaucoup de temps collectifs, à l'occasion des repas et des activités.

Dans la réalité, nous recevons des mineurs qui n'ont rien à faire en EPM : certains en sont à leur septième ou huitième séjour en EPM et, régulièrement, nous recevons des mineurs en mandat de dépôt de quatre jours ou une semaine. Dans ces conditions, aucun travail éducatif ni de réinsertion n'est possible !

L'EPM doit être privilégié dans les cas où une détention longue est prévisible, notamment dans le cadre des procédures criminelles, afin que les mineurs puissent bénéficier des conditions les plus favorables en termes d'encadrement éducatif ou de préparation du projet de sortie. A contrario , le choix du quartier pour mineurs (QPM) correspond à des situations de détention courte nécessitant une extraction dans un bref délai. Pour cette raison, les EPM sont équipés et organisés de manière à accueillir les détenus mineurs sur le long terme, à la différence des QPM qui sont, en règle générale, des ailes de détentions réaménagées pour héberger des mineurs.

Toutefois, les magistrats instructeurs le voient d'un autre oeil : la distance du domicile familial est souvent le facteur pris en compte dans le choix de l'incarcération, sans égard pour le type de structure.

Le code de procédure pénale prévoit que les mineurs doivent être seuls en cellule. Il nous est déjà arrivé à plusieurs reprises de doubler des cellules. Même si c'est souvent temporaire, le travail n'en est que plus difficile. En QPM, nous observons que certaines cellules sont équipées de deux couchages, c'est-à-dire deux lits superposés dans une structure métallique ; s'il s'agissait de respecter l'impératif d'encellulement individuel, alors les cellules seraient toutes équipées d'un seul couchage.

La capacité d'hébergement de la structure d'accueil doit être vérifiée avant toute décision d'affectation d'un mineur. Cela nécessite une véritable politique de gestion des flux dans l'établissement et un travail d'information préalable des magistrats. Ainsi les chefs d'établissement informent au moins une fois par semaine les magistrats du ressort de la cour d'appel (procureurs de la République, juges des enfants, juges d'instruction, juges des libertés et de la détention) du nombre de places disponibles pour accueillir de nouvelles personnes détenues.

L'un des problèmes majeurs que rencontre l'EPM de Porcheville est que nous dépendons en théorie de la cour d'appel de Versailles, alors qu'une bonne partie des mineurs que nous recevons proviennent d'autres ressorts.

S'agissant de la scolarité, elle mobilise bon nombre d'enseignants. Ces derniers assurent les enseignements qui sont obligatoires pour les mineurs, pour un volume qui s'élève jusqu'à vingt heures hebdomadaires. Malheureusement, ces cours sont en grande partie théoriques et peinent à intéresser des mineurs, dont un bon nombre a décroché depuis plusieurs années. Il pourrait être intéressant de mettre l'accent sur des enseignements plus pratiques et professionnels. Au QPM de Perpignan, de 2010 à 2012, à la suite de rencontres entre tous les acteurs du secteur, il en était ressorti qu'il fallait s'y prendre autrement pour redonner aux jeunes détenus sortis du cursus scolaire l'envie d'apprendre. C'est pourquoi, en lien avec l'éducation nationale, un maître d'apprentissage en bâtiment réalisait avec les détenus mineurs des travaux pratiques (réhabilitation des cellules par de la peinture, du carrelage, des montées de murs, de l'électricité, etc.). Ces travaux pratiques ne commençaient que si une approche théorique avait été dispensée par des professeurs, par exemple en géométrie et en calcul.

À l'EPM, ce ne sont pas les activités qui manquent ; bien au contraire, il y en a trop et les mineurs disent eux-mêmes qu'ils ne sont pas intéressés mais qu'ils y participent pour sortir de cellule. Il y a d'ailleurs régulièrement plus d'activités que de surveillants disponibles pour les encadrer, ce qui pose la question de la sécurité. Nous pensons que les activités doivent récompenser un bon comportement ; or ce n'est pas toujours le cas.

En EPM, une unité doit être gérée par un binôme éducateur-surveillant, qui prévoit le déroulé de la journée. En réalité, c'est rarement le cas : le surveillant est souvent seul le matin pour préparer le petit-déjeuner, lever les mineurs, leur présenter leur emploi du temps.

Au QPM de Perpignan, on ne saurait parler de binôme entre éducateurs et surveillants mais le partenariat fonctionne. L'éducateur est perçu par le jeune détenu comme le lien social, avec l'extérieur et sa famille ; le surveillant comme le rappel à la règle et à la discipline.

Pour notre syndicat, la création des EPM a marqué un réel progrès par rapport aux QPM. Il s'agit d'établissements récents et les conditions de détention y sont meilleures. En QPM, la séparation entre mineurs et majeurs, en théorie la règle, est impossible à faire respecter. Elle l'est lors des mouvements, des promenades ou des activités mais l'encellulement, notamment la nuit, donne lieu à conversations et trafics entre détenus majeurs et mineurs. Toutefois, cela se traduit par un coût de prise en charge en EPM bien plus élevé qu'en QPM. C'est pourquoi il conviendrait de « prioriser » les profils de mineurs qu'on y affecte.

Le bon fonctionnement de l'EPM dépend du partenariat d'administrations différentes, qui n'ont pas forcément le même objectif. Chaque mineur y a un planning individualisé pour ses activités, auxquelles se rajoutent les entretiens PJJ, les rendez-vous médicaux, etc. Le problème actuel est que certains mineurs nous disent par eux même qu'ils sont mieux à l'EPM qu'en foyer ou en CEF car ils ont davantage d'activités ; d'après eux, il s'agit d'« un camp de vacances », alors que la prison est supposée être le dernier maillon de la chaîne judiciaire.

Certains mineurs n'ont pas leur place en EPM. Celui de Porcheville est le seul à accueillir des mineurs incarcérés pour des faits en lien avec la radicalisation, tout cela en leur proposant autant de temps collectifs. Cela vous paraît-il une bonne idée ? Il pourrait être envisageable d'ouvrir des établissements spécifiques pour ce genre de profil. D'autre part, alors que le taux de détenus majeurs atteints de troubles du comportement, voire de pathologies, est de plus en plus élevé, la situation chez les mineurs est sûrement comparable. Or, nos structures ne sont pas équipées pour pallier le manque de places en hôpital psychiatrique.

Vous nous avez interrogés sur notre position s'agissant de l'ouverture d'autres EPM : nous y sommes entièrement favorables car nous dénonçons la pénurie de places. Il n'y en a que deux cents en région parisienne ! Nous travaillons au quotidien en flux tendu et n'avons que peu de marge de manoeuvre. Les mineurs sont affectés là où il y a de la place, pas en fonction de leur profil.

Pensez-vous qu'il est opportun d'incarcérer un mineur qui va avoir dix-huit ans dans un EPM ? Selon, nous sa place est en QPM afin de le préparer à la majorité. Pensez-vous que l'incarcération d'un mineur qui est déjà venu trois fois dans le même EPM et qui n'adhère pas à la prise en charge éducative est opportune ? Pour nous, ce n'est pas le cas. De la même manière, il arrive que des mineurs incarcérés pour la même affaire soient incarcérés dans la même structure ; au vu de la taille de celles-ci, il est impossible qu'ils ne communiquent pas !

Concernant les affectations des personnels en EPM, il ne s'agit pas de postes profilés ; hélas, ceux-ci sont très peu convoités du fait du travail difficile avec les mineurs. Les formations ont lieu à l'école nationale de l'administration pénitentiaire (Enap) et à l'école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ). Faute de personnel, ces formations se font une fois sur le poste et non avant.

Nous souhaitons vous alerter sur le fait qu'en EPM comme en QPM il y a un nombre croissant d'agressions physiques. La peur de l'uniforme fait place à la défiance. Cette problématique est d'autant plus inquiétante que la prison est le dernier rempart afin de faire comprendre que l'on a commis des faits inacceptables. L'incarcération devrait réussir à remettre dans le droit chemin, à réinsérer le jeune délinquant quand bon nombre de cadres ont échoué. En 2017, à l'EPM de Porcheville on comptait 86 agressions sur des personnels, contre 38 l'année précédente, auxquels s'ajoutent 83 faits d'insultes et menaces sur personnels, contre 43 en 2016. Les violences entre mineurs sont également en hausse : 47 faits en 2017 contre 23 en 2016.

Le manque de cadre est selon nous un facteur important dans ces violences. Les mineurs de moins de seize ans ne peuvent aller au quartier disciplinaire ; l'unité prévue pour accueillir les mineurs qui enfreignent le règlement ne contient que quatre places, quand l'unité de confiance en contient dix. Il faudrait trouver un juste milieu !

M. Frédéric Jenot, secrétaire local FO Pénitentiaire . - Permettez-moi d'évoquer le cas des mineurs étrangers non accompagnés (MNA). Ce phénomène est récent mais il est amené à s'accroître, étant en lien direct avec le phénomène migratoire.

Après ce tour d'horizon, il nous semble difficile de parier sur une véritable préparation à la sortie et sur la réinsertion des détenus mineurs, malgré des structures adaptées comme les EPM. Pour y pallier, nous indiquons deux pistes de réflexion : d'une part, la « priorisation » des incarcérations de longue durée en EPM, de l'autre, un enseignement axé sur la découverte des métiers et leur apprentissage.

En QPM, le travail en matière de réinsertion est extrêmement difficile en raison de la difficulté de séparer les mineurs des majeurs. Dans ce type de structure, le travail avec les mineurs devrait se concentrer sur le respect d'autrui, le respect des règles et l'hygiène.

Le critère de la proximité familiale empêche souvent l'incarcération dans des structures plus adaptées. Enfin, les dangers de l'incarcération des mineurs détenus pour faits liés au terrorisme ou souffrant de pathologies mentales sont à prendre au sérieux, avant que nous soyons confrontés à des faits graves, au sein de structures déjà difficilement gérables et qui sont le dernier rempart de la société.

M. Stéphane Eynard, secrétaire national de l'UFAP-UNSa . - L'incarcération des mineurs pose problème depuis longtemps, vous en connaissez le contexte historique.

Dix ans après la création des EPM, un groupe de travail syndical, mêlant personnels de la PJJ et de l'administration pénitentiaire, a été réuni pour dresser un premier bilan. Il en est ressorti le constat de disparités de fonctionnement importantes : aucun des six EPM ne travaille de la même manière, les régimes différenciés et leur mise en oeuvre dépendent de chaque établissement.

Les EPM ont pour objectif de placer l'éducatif au coeur de la prison, ce qui demeure très difficile en QPM. L'EPM est fondé sur la rencontre de deux cultures, de deux manières d'aborder le mineur. On y parle d'ailleurs davantage de mineur que de détenu, ce qui traduit que la greffe avec la PJJ a pris. La qualité du binôme varie en fonction des établissements.

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Pourquoi donc ?

M. Stéphane Eynard . - Cela est à mon sens lié aux politiques mises en oeuvre par l'encadrement. Lorsqu'il donne l'impulsion, on assiste à de vraies dynamiques locales. Cela relève également de la constitution d'une culture commune : il y a dix ans, à l'EPM de Lavaur, on observait de la part des éducateurs des réticences, des crispations, des postures, comme l'illustre le refus d'avoir sur eux les clefs des cellules.

J'en reviens aux conclusions de notre groupe de travail, qui a mis en avant les graves problèmes qui se posent en QPM du fait de l'absence de séparation entre mineurs et majeurs. Si le projet des EPM était ambitieux, la réalité est celle de faits de violence et de dégradations, en raison du fait que tous les détenus n'ont pas le profil requis. Pour un jeune qui en est à son sixième ou septième séjour, quelle en est l'efficience ? C'est pourquoi nous souhaitons un profilage des détenus en EPM. D'une manière générale, nous nous interrogeons fortement sur l'efficience des EPM et nous souhaiterions qu'elle soit mesurée en termes statistiques.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Que ferait-on alors des multirécidivistes ?

M. Stéphane Eynard . - Les multirécidivistes et les détenus agressifs sont souvent envoyés en QPM, qui sont plus coercitifs. Ces quartiers ne doivent cependant pas devenir des déversoirs. Aux côtés des EPM, on pourrait imaginer des établissements de même nature que les QPM mais véritablement étanches par rapport aux quartiers pour majeurs, avec un fonctionnement plus carcéral que dans les EPM.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Votre préconisation ne s'inscrit-elle pas à l'encontre de l'esprit de l'ordonnance du 2 février 1945 ? Je dois vous dire que le QPM de Villepinte que nous avons visité nous a laissé une impression défavorable, ce qui plaide pour la création d'établissements dédiés aux mineurs.

M. Stéphane Eynard . - C'est justement ce que nous proposons. Il s'agirait d'un nouveau type d'établissements, que je nommerais établissements quartiers pour mineurs (EQM), qui fonctionneraient comme les QPM actuels mais avec une séparation étanche entre mineurs et majeurs.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Le contour de ces établissements me paraît assez flou. On sait que la durée moyenne d'incarcération des mineurs est autour de quatre mois. Notre souhait à tous est que les jeunes détenus en sortent moins dangereux et sur la voie d'une réinsertion dans la société. Ne craignez-vous pas qu'un durcissement des conditions d'incarcération mène au contraire vers davantage de criminalité ?

M. Stéphane Eynard . - Les mineurs à l'origine d'incidents en EPM sont d'ores et déjà transférés en QPM.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Cela ne correspond pas aux témoignages que nous avons entendus.

M. Stéphane Eynard . - On ne les fait pas sortir du système carcéral. Il n'y a en France que six EPM ; on en fait vite le tour et je n'ai pas connaissance qu'en dix ans un jeune ait effectué un tour de France des EPM. Quand un détenu se fait remarquer en EPM, il est donc fréquemment transféré dans un QPM.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Dont acte. C'est une réalité dont nous n'avions pas connaissance.

M. Stéphane Eynard . - Autant dans les EPM, on s'est donné les moyens de placer l'éducatif au coeur de la prison, autant nous avons un gros problème dans les QPM, lié essentiellement à la séparation avec les majeurs.

Mme Rosalie Lamartinière, secrétaire régionale de l'UNFAP-UNSa . - Je reviens de la Martinique où cette séparation est très difficile à maintenir. Le transfèrement des détenus problématique est, compte tenu du peu de places disponibles sur l'île, impossible, y compris si les mineurs présentent des problèmes psychiatriques ; nous sommes donc contraints de les garder.

Les binômes éducateurs-surveillants fonctionnent bien, mais nos efforts se heurtent à l'absence de séparation entre majeurs et mineurs.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Vous dites garder les jeunes présentant des troubles psychiatriques. Sur quels critères oriente-t-on un jeune délinquant vers une structure psychiatrique ?

Mme Rosalie Lamartinière. - Je l'ignore mais je peux vous dire que leur prise en charge est très difficile.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Je vous pose cette question car nous plaidons pour une meilleure évaluation du profil des mineurs délinquants, afin d'effectuer un filtrage entre ceux présentant des troubles du comportement, fréquents chez les mineurs délinquants, et ceux présentant des troubles psychiatriques avérés.

M. Alexis Grandhaie, secrétaire national de la CGT Pénitentiaire . - En Bretagne, lorsque l'EPM d'Orvault a ouvert, il était prévu de fermer les QPM de Brest et de Nantes. Or, cela n'a jamais eu lieu, en raison de la pénurie de places de prison.

Si l'on aborde la question de la détention des mineurs, c'est bien qu'il y a une justice spécifique pour les mineurs. Or, nous avons tendance à penser, à la CGT, que la justice des mineurs tend à se rapprocher de celle des majeurs.

Au 1 ^er mai 2018, 869 mineurs étaient incarcérés dans les EPM et les QPM, dont 650 étaient en détention provisoire, ce qui ne va pas sans poser de problème au regard des délais de jugements.

L'outil qu'est l'EPM est un véritable service public qui a pour objectif le retour des jeunes dans la société. Or une étude de 2012 met en évidence que le taux de récidive dans les cinq ans après la sortie est de 70 % pour les détenus mineurs, soit un taux encore plus élevé que celui des majeurs, qui s'élève à 63 %. Et encore, les mineurs devenus majeurs ne sont pas pris en compte dans ce calcul.

À partir du moment où des mineurs sont incarcérés, il vaut mieux qu'ils le soient en EPM. En QPM, l'encellulement vingt heures par jour ne favorise pas la réinsertion ; l'enseignement y est limité, il se limite parfois à une heure quotidienne de sport.

Il y a tout de même des choses positives, malgré l'absence d'uniformisation des pratiques des EPM. Le plus souvent, le binôme éducateur-surveillant fonctionne car les acteurs de terrain font preuve d'intelligence, alors même que tout est fait pour que cela ne marche pas. Il manque en effet des orientations claires sur le rôle de chacun. À l'EPM d'Orvault, il n'y a plus de formations PJJ pour les surveillants nouvellement affectés ; nous regrettons la fin de ce socle commun.

M. Michel Amiel, rapporteur . - Seriez-vous favorable à un cursus commun à la PJJ et à l'administration pénitentiaire ?

M. Alexis Grandhaie. - Nous avons lu les cinq avis émis par le contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), qui recommandait notamment le profilage des postes en EPM.

Les EPM rencontrent un vrai problème d'attractivité : dans l'administration pénitentiaire, le profilage des postes en EPM a disparu au bénéfice du jeu classique des mutations. Force est de constater que les surveillants qui arrivent en EPM le font souvent davantage en raison de considérations de proximité géographique de leur domicile que d'une véritable envie d'y exercer. Le fort taux d'absentéisme, de l'ordre de 20 à 25 %, que nous observons témoigne du mal-être de nos collègues surveillants dans ces établissements.

Mme Catherine Troendlé , présidente . - Lors de notre visite de l'EPM de Meyzieu, on nous a dit qu'il serait souhaitable que les éducateurs soient recrutés sur profil, à l'instar des enseignants. Y êtes-vous favorable ?

M. Alexis Grandhaie. - Nous tenons surtout à une formation commune, dispensée en lien avec la PJJ : par le passé, les surveillants passaient trois semaines à l'école nationale de la protection judiciaire de la jeunesse.

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Pourquoi cela n'a-t-il plus cours ?

M. François Lavernhe, secrétaire général de l'UNS-CGT-PJJ . - Je rappelle que la CGT est opposée au profilage des postes. S'agissant de la formation commune, il en existe encore parfois mais de manière ponctuelle.

Le problème est celui d'accorder l'action des différentes administrations en présence. Nous constatons que les questions du quotidien se règlent en bonne intelligence. Mais la confrontation de plusieurs administrations - PJJ, administration pénitentiaire, éducation nationale, santé - aux missions et aux cultures différentes est un défi. À plus forte raison lorsque ces dernières ont un poids différent. Un EPM mobilise autant de personnels PJJ que plusieurs départements alors qu'il s'agit, pour l'administration pénitentiaire, d'une petite structure. À l'origine, le projet des EPM était celui d'une cogestion entre l'administration pénitentiaire et la PJJ ; force est de constater que les questions de sécurité l'ont emporté.

La vraie question est donc la capacité de ces administrations à travailler ensemble. À cet égard, la disparition de la formation commune résulte de dissensions entre les deux institutions. Au quotidien, les bonnes relations personnelles permettent le fonctionnement des établissements ; il existe cependant parfois des situations très difficiles, voire de confrontation ouverte comme cela a pu être le cas à l'EPM de Meyzieu. À cet égard, la question de la formation des cadres des deux administrations mériterait d'être posée.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Vous êtes opposés au profilage des postes en EPM ? Êtes-vous opposés à la spécialisation pénitentiaire pour les mineurs ?

M. François Lavernhe . - Je représente les personnels de la PJJ, je ne m'exprime pas pour mes collègues surveillants.

M. Michel Amiel , rapporteur. - De fait, vous êtes déjà spécialisés.

Mme Catherine Troendlé . - J'ouvre le débat : nous souhaiterions le profilage des postes car il nous est remonté que la difficulté majeure que connaissent ces établissements est le manque de stabilité de leurs équipes, lié, comme votre collègue le rappelait, au fait que l'on choisit souvent de travailler en EPM par convenance personnelle plutôt que par intérêt, voire que l'on y affecte des personnels tout juste sortis d'école. Or, les EPM et les QPM ont besoin d'agents expérimentés !

M. François Lavernhe . - Nous pouvons d'ores et déjà vous faire retour d'expériences de profilages dans certains CEF des régions Hauts-de-France et PACA, qui ne se sont pas montrées conclusives : une seule personne a postulé au CEF de Marseille ! Pour que le profilage fonctionne, encore faudrait-il qu'il ait des candidatures en nombre suffisant sur chaque poste.

M. Alexis Grandhaie. - Le débat sur le profilage est à mon sens mal posé. Plus que des recrutements spécialisés, la réponse devrait être cherchée du côté d'un tronc commun de formation qui faciliterait la rotation de personnels polyvalents entre différents établissements.

M. Jordaïne Benfiala, secrétaire général adjoint de FO-PJJ. - Pour notre part, nous sommes favorables au profilage des postes. Encore faudrait-il, comme cela a été souligné, que les viviers de recrutement puissent nous le permettre ! Il est extrêmement difficile de travailler dans le contexte violent - il ne faut pas l'oublier - d'un EPM, et tout l'enjeu réside dans l'attractivité de ces postes. Des équipes stables et un projet d'établissement fédérateur sont des préalables indispensables.

M. Joseph Paoli, secrétaire régional du syndicat pénitentiaire des surveillants (SPS) non gradés. - Il nous faut effectivement admettre que les retours sur le modèle des EPM, notamment ceux dont nous disposons pour les établissements d'Orvault et de Porcheville, sont globalement plus négatifs que positifs. Sur la réinsertion des détenus mineurs, nous avons l'impression malheureuse que les CEF, les EPM et les quartiers pour mineurs dessinent une simple gradation de formes d'enfermement, l'une constituant l'antichambre de la suivante. Il ne s'agit pas pour nous de faire le procès de la PJJ, mais plutôt de faire le constat de l'échec du binôme avec l'administration pénitentiaire. Les surveillants sont attachés au respect de la sécurité et du règlement intérieur et sont constamment présents ; les éducateurs de la PJJ assurent une présence à mi-temps, laissant certains mineurs voués à eux-mêmes et contraignant parfois les surveillants à les suppléer dans leurs missions de suivi personnel et familial.

La qualité du binôme varie également fortement en fonction du directeur de l'établissement et du projet qu'il porte. Bien souvent, quand ce dernier n'est pas suffisamment abouti, les surveillants souffrent de démotivation, d'autant qu'il est facile de les identifier comme les premiers responsables des dysfonctionnements.

Il faut aussi dire un mot des populations concernées. Il arrive que certains détenus soient de jeunes radicalisés, surtout depuis 2015. La structure de l'EPM empêche de les isoler et expose l'ensemble des mineurs détenus à des phénomènes de contamination. Elle se révèle donc dans ce cas profondément inadéquate. Nous restons convaincus qu'un minimum de répression doit être assuré.

Mme Nathalie Quille, syndicat pénitentiaire des surveillants (SPS) non gradés. - Je suis surveillante depuis deux ans au quartier pour mineurs de l'établissement pénitentiaire de Villepinte. Je peux témoigner de la mauvaise influence des majeurs sur ces derniers et de tous les efforts que nous déployons pour empêcher les croisements, même si cela relève fréquemment de la gageure, surtout dans les locaux médicaux. La PJJ a incontestablement sa place, mais je rejoins mes collègues dans le souhait d'un travail commun plus approfondi. En quartier pour mineurs, ils n'ont accès qu'à une heure de cours deux fois par semaine, et restent enfermés en cellule de vingt à vingt-deux heures par jour. Cela n'est pas vivable, autant pour les jeunes que pour les surveillants.

M. Philippe Kuhn, secrétaire régional au syndicat pénitentiaire des surveillants (SPS) non gradés. - J'ajouterais aux propos de ma collègue que les sept surveillants affectés au quartier pour mineurs de Villepinte sont souvent sollicités, en raison de la surpopulation de l'établissement, pour surveiller les quartiers des détenus majeurs.

M. Vito Fortunato, secrétaire national au Syndicat national des personnels de l'éducation et du social-protection judiciaire de la jeunesse (SNPES-PJJ). - Je suis éducateur à Villeneuve-les-Maguelone. Avant toute chose, je voudrais rappeler le phénomène de la hausse de l'incarcération des mineurs, qui se double d'une augmentation du nombre de transferts de désencombrement d'établissement en établissement.

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Les auditions que nous avons jusqu'ici menées nous ont plutôt donné l'impression qu'il n'y avait pas de surpopulation carcérale chez les mineurs.

M. Vito Fortunato. - Ces transfèrements sont pourtant observables depuis quinze ans. Nous atteignons le triste chiffre de 869 mineurs actuellement détenus en EPM ou en quartier pour mineurs, ce qui ne tient même pas compte des détenus majeurs incarcérés au moment de leur minorité ! Les EPM ont été initialement créés pour éviter la récidive et ces chiffres sont la preuve patente de leur échec.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Avec un tel constat, de quelle doctrine l'EPM peut-il être selon vous le reflet ?

M. Vito Fortunato. - Ils sont simplement - et uniquement - nés de l'impératif de ne pas faire cohabiter des mineurs et des majeurs. Par ailleurs, ils prétendaient, au temps de leur création, introduire davantage d'éducatif dans les lieux de détention. Mais malgré ces louables intentions, ils ne se sont jamais départis de leur identité profondément carcérale. Il s'agit avant tout de prisons, qui ne disent pas tout à fait leur nom. À partir de là, un binôme associant le pénitentiaire et l'éducatif est difficilement réalisable.

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Je suis, comme présidente du groupe interparlementaire d'amitié France-Allemagne, bien informée des résultats de la politique carcérale allemande et cette dernière se montre assez performante grâce à l'intervention, dès le premier jour de la détention du mineur, d'éducateurs accompagnant le mineur sur son projet de réinsertion.

M. Vito Fortunato. - Je le répète, de ce côté-ci du Rhin, il s'agit d'un échec : 65 % des mineurs incarcérés retournent en prison, alors que 60 % des mineurs suivis en milieu ouvert ne récidivent pas. J'en déduis logiquement que l'incarcération participe de la récidive. Quand on se livre à quelques visites - non annoncées à l'avance, comme votre statut de parlementaire vous le permet - on ne peut que constater les conditions dégradées de détention en EPM ou en QPM.

Par ailleurs, le problème du profil psychiatrique des jeunes est particulièrement prégnant. Je considère à titre personnel qu'il n'est pas de la compétence d'un magistrat d'envisager l'incarcération comme une réponse aux problèmes de santé mentale d'un mineur. Nous voyons beaucoup trop de jeunes qui présentent des troubles du comportement avérés et qui ne reçoivent pas de réponse médicale.

M. Michel Amiel, rapporteur . - Considérez-vous le recentrage de la PJJ sur le domaine pénal, décidé en 2007, comme préjudiciable au parcours du jeune ?

M. Vito Fortunato. - Bien sûr ! On a injustement considéré qu'une réponse pénale systématique à chaque acte délictuel commis mettrait un terme à la délinquance des jeunes. On constate le contraire ! La réponse systématique n'a pas d'autre effet que d'alourdir le parcours pénal du jeune, d'obérer ses chances de réinsertion, et d'encombrer cette chaîne de l'enfermement qui le conduit du CEF au quartier pour mineur, en passant par l'EPM.

M. Michel Amiel , rapporteur. - Êtes-vous vous pour ou contre la comparution immédiate ?

M. Vito Fortunato. - Je suis contre, parce que la maturité d'un mineur est souvent insuffisante pour livrer un témoignage « à chaud » et j'ajoute que les durées de détention qui en découlent - quatre mois en moyenne - sont de toute façon trop courtes pour travailler à sa réinsertion.

M. Alan Juignier (SNPES-PJJ). - Il ne faut pas oublier que le mineur délinquant est aussi un mineur en danger. Je souhaite mentionner le cas particulier des jeunes filles, détenues dans des conditions beaucoup plus difficiles que les garçons, car souvent incarcérées dans des quartiers pour majeures.

M. Alexis Grandhaie. - Les propos de nos collègues de la PJJ méritent d'être quelque peu nuancés. Je ne pense pas que les EPM portaient en eux, dès leur naissance, les ferments de leur échec. J'en veux pour preuve le désir réel de pluridisciplinarité que manifestent les surveillants.

M. Jean-François Forget, secrétaire général de l'UFAP-UNSa. - Je souhaiterais revenir sur la question du profilage. Nous sommes unanimes à constater que les surveillants envoyés en EPM sont principalement de jeunes stagiaires fraîchement sortis de l'Enap. Je reprends l'idée d'un socle commun de formation pour les surveillants et les éducateurs, qui serait fondé sur cette belle idée qu'il faut « porter le geste de l'autre ».

Nous avons peu évoqué la question des mineurs non-accompagnés (MNA). Leur nombre explose et leur comportement pose des difficultés particulières. Par ailleurs, un grand nombre d'entre eux sont majeurs et leur accueil en EPM mobilise des places initialement réservées à des mineurs.

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Si je ne me trompe pas, l'évaluation de minorité d'un jeune se prétendant MNA peut être ordonnée par le magistrat.

M. Vito Fortunato. - Je préfère que l'on parle de mineurs isolés étrangers, qui était leur ancienne désignation et qui a le mérite de poser les vrais termes de la situation de ces jeunes. Ils sont souvent livrés à eux-mêmes ainsi qu'à des réseaux criminels qui les utilisent. L'aide sociale à l'enfance (ASE), assurée par les conseils départementaux, a un devoir de protection à leur égard, réaffirmé par la loi du 14 mars 2016, mais qui ne s'est pas accompagné des moyens humains et financiers nécessaires. L'incarcération n'est que la conséquence de cette impéritie des services sociaux : alors même qu'on ne devrait pas les réprimander, du fait de leur vécu et des pressions qui s'exercent sur eux, on les emprisonne systématiquement pour des délits qu'on ne penserait pas à reprocher aussi sévèrement à d'autres mineurs.

M. Alan Juignier. - J'ajoute que l'incarcération du MNA ne s'accompagne jamais d'une mesure d'assistance éducative ni d'une attribution de tutelle, ce qui rend leur prise en charge particulièrement difficile.

M. Thierry Tame, secrétaire général adjoint de l'UNS-CGT-PJJ. - Le traitement du problème des MNA donne actuellement lieu à des réactions révoltantes de certains conseils départementaux, qui prétendent ne plus pouvoir assurer le versement des allocations individuelles de solidarité sous prétexte que l'afflux de MNA les étranglerait financièrement.

Permettez-moi de reposer le débat dans des termes plus généraux : je trouve assez choquant qu'il se construise plus de places en quartiers pour mineurs qu'en centres pédopsychiatriques ! Pour rejoindre la remarque d'un de mes collègues, la réponse judiciaire au problème médical me paraît proprement aberrante.

M. Michel Amiel, rapporteur . - Je me dois de vous alerter sur les rapprochements excessifs qui peuvent être faits entre l'incarcération pénale et les traitements administrés dans le cadre d'une prise en charge pédopsychiatrique. L'hospitalisation n'est pas une solution aux troubles psychiques de l'enfant et l'on doit absolument privilégier le traitement ambulatoire. Pour ce qui est des MNA, je vous rejoins tout à fait, en tant qu'ancien vice-président de conseil départemental, sur le rôle central que l'aide sociale à l'enfance doit jouer en la matière. Néanmoins, la question relève également de la compétence migratoire de l'État et les négociations en cours entre l'assemblée des départements de France et le Premier ministre augurent d'une participation pérenne de l'État à l'accueil et à la mise à l'abri de ces mineurs.

M. Samuel Messadia. - J'ai pour ma part huit années d'expériences en EPM comme surveillant. Une de nos revendications les plus fortes serait que les activités éducatives offertes aux jeunes soient attribuées en fonction de leur comportement. Je veux également redire l'investissement quotidien et sans faille des surveillants. Par ailleurs, nous sommes opposés au profilage, pour de simples raisons déjà évoquées d'absence de candidatures sur ces postes. Enfin, nous vous invitons à ne jamais oublier les victimes des actes délictueux commis par les mineurs. Des activités en lien avec les victimes pourraient d'ailleurs être proposées aux mineurs incarcérés.

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Même si elles ne rentrent pas dans le cadre de notre mission, il est évident que les victimes demeurent au centre de nos préoccupations.

M. Jordaïne Benfiala. - À mon tour, je dois constater l'échec des EPM, que révèle le taux de récidive à la sortie. Cet échec n'est pas seulement celui de l'administration pénitentiaire, mais aussi celui de la PJJ, puisqu'il est démontré qu'elle sait accompagner des jeunes en milieu ouvert.

M. Vito Fortunato. - Je n'insisterai jamais assez sur les gouffres financiers que sont devenues les politiques répressives à l'égard des jeunes. Parallèlement à la mise en place de ces établissements pour mineurs, la révision générale des politiques publiques (RGPP) a commis un véritable saccage au sein de ce qui faisait la mission originelle de la PJJ, à savoir les dispositifs d'insertion, d'hébergement et de suivi en milieu ouvert. Nous réclamons un renversement de cette tendance, et une conversion de toutes ces places de milieu fermé, dont nous contestons l'efficacité, en places de milieu ouvert.

Mme Rosalie Lamartinière. - Pour ma part, je suis contre la fermeture des prisons. On peut ne pas l'entendre, mais de nombreux jeunes nous assurent qu'elles leur offrent un cadre, et assurent la présence d'une autorité, ce que ne fournit pas le milieu ouvert. Pour moi, le problème réside davantage dans le manque d'interdisciplinarité, mais aussi dans le manque de moyens dévolus aux personnels de l'éducation nationale et à l'inadéquation de l'offre de formation disponible pour les détenus, qui devrait privilégier les formations courtes qualifiantes.

M. François Lavernhe. - Si vous le permettez, je souhaiterais à présent aborder la question des CEF, que nous n'avons que peu traitée jusqu'ici. Je sais combien il peut être tentant de les isoler de la question carcérale, en raison de leur nature particulière, mais nous sommes persuadés qu'ils participent au contraire du continuum d'incarcération du jeune. Ils ont progressivement pris le relais de structures sociales d'hébergement de l'enfance en difficulté. À Marseille, ces structures comptaient vingt places il y a cinq ans ; aujourd'hui, elles n'en comptent plus que dix, tandis que vingt places de CEF ont été ouvertes. Indéniablement, le CEF apporte une réponse carcérale à un problème dont la nature est avant tout sociale. Leur nom même est révélateur de leur profonde ambiguïté : le mot « éducatif » décomplexe, et le mot « fermé » rassure.

Les conséquences sont en chaîne. Les CEF se trouvant engorgés de ces publics essentiellement composés de jeunes en difficulté, les mineurs dont la détention devait initialement se dérouler en CEF se retrouvent enfermés en EPM. Les conditions de travail y sont difficiles, en raison des contraintes liées au travail la nuit ou le week-end. Nous militons, nous aussi, pour une reconversion de ces places en milieu ouvert.

Sur les MNA, pour apporter notre contribution, nous soulignerons qu'ils composent 33 % des effectifs de l'EPM de Marseille. Leur traitement doit être différencié car les conditions de leur détention sont beaucoup plus difficiles que celles des autres mineurs.

À la prison des Baumettes, je confirme que les jeunes filles sont incarcérées avec des majeures, ce qui pose un réel problème. En quartier pour mineurs, nous témoignons également de l'absence totale de suivi éducatif.

Nous conclurons sur le constat partagé d'un échec complet de l'incarcération des mineurs et sur la nécessité de lui substituer des mesures culturelles, de formation, et soucieuses de leur santé.

M. Vito Fortunato. - Concernant les CEF, je voudrais rappeler que l'on a fermé les maisons de correction en 1979 parce que l'activité de ces structures fermées s'était soldée par un échec patent. Le bilan des CEF est donc connu : on n'a fait que réinventer un type de structure qui a échoué ! De plus, les évaluations réalisées en 2014-2015 par la PJJ ont révélé de gros dysfonctionnements. Le CEF de Dreux est actuellement fermé et les établissements de Brignoles, Beauvais ou de Mont-de-Marsan, pour ne citer que ces exemples, connaissent régulièrement des difficultés. Le fait que le contrôleur général des lieux de privation de liberté surveille l'activité des CEF confirme qu'il ne s'agit pas de lieux éducatifs, mais bien de lieux d'enfermement. Ces structures ont pris une place centrale dans le parcours des jeunes suivis par la PJJ, alors que nous avons besoin de réponses diversifiées pour nous adapter aux besoins des jeunes, qui ont chacun leur singularité.

Alors que la durée d'un placement en CEF est en principe de six mois, la durée moyenne de placement est, en pratique, de quatre mois. Le placement en CEF précède souvent une incarcération car de nombreux mineurs placés en CEF sont soumis à un contrôle judiciaire qui les expose à un emprisonnement s'ils n'en respectent pas les règles.

M. Alan Juignier. - Les CEF sont les seules structures où une fugue peut être punie. Avec la construction de vingt nouveaux centres, il y aura, pour la premières, fois plus de places d'enfermement que de places d'hébergement en milieu ouvert.

M. Addelrezeg Labed, secrétaire général de FO-PJJ. - En préambule, nous tenons à préciser que le contenu de notre intervention est le fruit d'une consultation des professionnels qui officient en quartier mineur, en EPM, en milieu ouvert et en hébergement. Nous vous proposons d'aborder quatre items.

Évoquons en premier lieu le poids des idéologies. Nous souhaiterions évoquer la place des idéologies au sein de notre ministère. En effet, nous faisons le constat de cultures professionnelles et de visions divergentes en termes de prise en charge de la population pénale. Force ouvrière ne s'inscrit pas dans une lecture binaire opposant d'un côté les résistants à l'idéologie sécuritaire et, de l'autre côté, les fervents défenseurs du tout répressif. La pensée dominante laisserait entendre que les professionnels de la PJJ seraient hostiles aux CEF et aux EPM. Nous pensons que cette assertion mérite d'être relativisée. En effet, dès la formation, les agents sont le réceptacle de théories qui magnifient le dogme d'un éducatif exacerbé et qui par ailleurs vitupèrent les discours sécuritaires.

La question sous-jacente au sein des lieux de détention est de savoir qui, entre la PJJ et la pénitentiaire, impose sa logique, son langage, ses critères d'action, son horizon temporel et ses objectifs.

Nous refusons cette dualité stérile et nous considérons que la complémentarité doit faire corps et il convient à cet effet de repenser ensemble la fonction et les compétences propres de chacun et la place qu'ils doivent occuper les uns par rapport aux autres.

De notre point de vue, les agents de l'administration pénitentiaire (AP) et de la PJJ ne s'inscrivent pas nécessairement dans cette idéologie des extrêmes, loin s'en faut. Tous ne considèrent pas que le travail éducatif soit incompatible avec l'exigence prioritaire de la sécurité en EPM ou en QPM. Tous les agents de la PJJ ne souhaitent pas forcement la fermeture des CEF.

La position de Force ouvrière est que la sécurité des agents n'est pas une finalité mais un préalable à la mise en place d'une relation éducative sereine, sécure, pour le mineur et pour le professionnel. Le second point que nous souhaiterions évoquer propose de passer de l'idéologie au pragmatisme,

Pour Force ouvrière la véritable problématique ne se situe pas au niveau des dispositifs existants à la PJJ, même si nous considérons que des structures alternatives doivent être envisagées. De nombreuses difficultés se multiplient particulièrement en CEF. Sur ce point, nous dénonçons les simulacres de visites théâtralisées qui masquent des réalités cruelles. En effet, on constate des niveaux d'absentéisme records, des agressions sur personnel à foison, l'absence de cadres expérimentés et formés, des burnouts à répétition, un turn-over important et de multiples dégradations.

Néanmoins nous pensons qu'il n'y a pas de fatalité, il serait opportun, selon nous, de lever certains obstacles et opposer aux idéologies démagogiques les réalités de terrain. Sortir du discours pour agir. Il nous semble indispensable de mettre en place une véritable politique volontariste en positionnant du personnel expérimenté, profilé et formé. Les mesures d'assouplissement des CEF proposés par la Garde des sceaux vont, selon nous, dans le bon sens même si ces dispositions sont largement insuffisantes.

S'agissant de la réinsertion nous estimons qu'elle est possible à certaines conditions.

L'inscription des mineurs dans les dispositifs de droit commun relève du parcours du combattant. Nous parvenons difficilement à réinsérer durablement un mineur placé sous-main de justice ; au mieux nous parvenons à définir un projet professionnel. Par ailleurs, nous ne pouvons passer sous silence la stratégie de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ) en termes d'insertion. Elle a fait le choix étrange d'abandonner le dispositif d'insertion existant à la PJJ, les unités éducatives d'activités de jour (UEAJ) se consument comme peau de chagrin, le corps des professeurs techniques navigue entre mort et résurrection alors qu'ils ont démontré à bien des égards leur utilité auprès des jeunes mineurs.

Nous pensons que la réinsertion est possible si l'administration réhabilite les UEAJ, renforce les milieux ouverts, mène une véritable politique partenariale en matière d'insertion. Il devient indispensable de mener une réflexion sur une éventuelle rémunération compensatrice pour les mineurs en insertion ou en formation, une réflexion également sur le parrainage d'entreprise, sur le rétablissement des conventions avec les missions locales afin d'accéder prioritairement aux dispositifs de droits commun.

Enfin nous aimerions aborder un dernier point, en l'occurrence, la nécessaire refonte de l'ordonnance de 1945 pour une PJJ plus dynamique.

Nous considérons que le statu quo , l'immobilisme et l'absence de réforme ambitieuse de l'ordonnance du 2 février 1945 continuent à ébrécher petit à petit une profession déjà à la peine : celle d'éducateur de la protection judiciaire de la jeunesse.

De nombreux acteurs de la justice des mineurs considèrent à raison que le système est à bout de souffle, qu'il tient grâce au dévouement et au sens de l'intérêt général des professionnels dévoués à leurs missions. Mais chaque jour il est demandé d'en faire plus avec moins.

Nous avons pu voir, lors de l'audition de la directrice de la PJJ, que la question de l'opportunité ou de la pertinence d'une refonte de l'ordonnance du 2 février 1945 lui a été posée. La réponse très policée de la DPJJ consistait à dire que quelques ajustements sont nécessaires et que l'agenda de la ministre de la Justice ne lui permet pas de mettre ces points à l'ordre du jour.

C'est là que le bât blesse. Nous constatons encore une fois, non sans amertume, que les gouvernements se suivent et se ressemblent sur la question de la justice des mineurs. Aucun n'a osé interroger le dispositif en profondeur et s'attaquer à une réforme totale de l'ordonnance de 1945 tout en gardant son esprit initial à savoir : la primauté de l'éducatif.

Au contraire, on continue de se contenter de mini réformes, de poursuivre l'enchevêtrement de notes de moins en moins assimilées par les professionnels de terrain et à dénaturer le coeur du métier en faisant de la PJJ une administration censée prendre en charge des jeunes délinquants mais qui appliquent une logique comptable redoutable. Les «places» ont suppléé les jeunes, les «ETP» ont suppléé les éducateurs et on gère les établissements avec une logique hôtelière au détriment de la logique humaine.

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Vous avez évoqué le rétablissement des conventions avec les missions locales. Pouvez-vous nous préciser ce qui a changé dans votre relation avec les missions locales ?

M. Addelrezeg Labed. - Dans l'établissement de placement éducatif (EPE) où j'exerçais, nous avions mis en place une collaboration fructueuse avec la mission locale de notre secteur, qui avait désigné un référent « justice ». Quand nous nous rendions à la mission locale avec un jeune, nous savions que nous aurions affaire à un interlocuteur connaissant les difficultés particulières des mineurs placés sous-main de justice. Nos jeunes avaient accès à des stages de découverte des métiers, ils définissaient leur projet professionnel puis pouvaient accéder à des stages rémunérés. Ce travail a permis de resocialiser et de réinsérer de nombreux jeunes, mais il faut constater que les référents « justice » ont disparu dans beaucoup de missions locales, ce qui ne permet plus de mener un travail en commun avec la même efficacité.

M. Michel Amiel, rapporteur . - Comment concilier le travail en milieu ouvert avec la nécessité de couper certains jeunes de leur quartier ?

M. Thierry Tame. - Il est effectivement parfois nécessaire d'éloigner le jeune de son environnement et nous déplorons, à cet égard, la diminution du nombre de places d'hébergement en milieu ouvert, tant dans le secteur public que dans le secteur associatif habilité. Certains établissements dans le secteur public ont été transformés en CEF et la loi de finances pour 2018 a programmé la suppression de 58 places dans le secteur associatif. Les centres éducatifs renforcés (CER) sont également de moins en moins nombreux. Dans ces conditions, les possibilités qui s'offrent à nous de trouver une solution adaptée pour chaque jeune se raréfient.

Si vous me permettez une parenthèse, afin d'éclairer ceux qui suivent notre débat, j'aimerais préciser que le SNPES et la CGT sont représentatifs au sein de la PJJ, ce qui n'est pas le cas de FO dont les prises de position ne sauraient donc engager le personnel de la PJJ.

M. Jordaïne Benfiala. - Notre syndicat est représentatif au sein de la direction de la PJJ et nous siégeons au comité technique du ministère où nous portons la parole de nos collègues.

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Je crois que nous sommes surtout intéressés par vos témoignages en tant que professionnels, au-delà de vos appartenances syndicales respectives.

M. Vito Fortunato. - J'ajouterai que les personnels de la PJJ savent pour qui ils ont voté et par qui ils sont représentés...

J'aimerais revenir sur la question des missions locales pour préciser qu'une convention nationale a été signée, qui prévoit la désignation d'un référent PJJ pour assurer le lien avec les missions locales du territoire. Cette convention n'est pas appliquée partout, sans doute en raison de problèmes de budget.

Je voudrais insister sur le fait que les jeunes dont s'occupe la PJJ sont des jeunes en rupture, qui ont besoin d'un sas, d'une transition, avant de pouvoir rejoindre les dispositifs de droit commun. Nous avons donc besoin de dispositifs d'insertion gérés par la PJJ, qui vont aider ces jeunes à reprendre confiance en eux-mêmes, ce qui passe par une succession de petits gestes, qui demandent du temps et qui ne sont pas faciles à décrire. Ces actions doivent être mises en oeuvre par des professionnels reconnus avec une approche pluridisciplinaire associant éducateurs, psychologues et personnels administratifs et techniques. Il n'existe pas un dispositif « magique » qui règlerait tous les problèmes de nos jeunes, car nous travaillons auprès d'un public complexe, même si beaucoup de choses sont possibles avec des adolescents.

M. Jordaïne Benfiala. - Pour revenir à la question du rapporteur sur la nécessité d'éloigner certains jeunes de leur milieu, je voudrais insister sur l'utilité des centres éducatifs renforcés (CER), qui n'ont été que brièvement évoqués. Les CER fonctionnent bien quand on obtient l'adhésion du jeune. Chaque CER définit son projet éducatif. Il accueille un tout petit nombre de jeunes qui sont accompagnés de manière très intensive. Les CER sont cependant peu nombreux et leur organisation par sessions fait qu'il n'est pas toujours facile d'y inscrire un jeune. J'ajouterai que l'on n'interroge pas assez le collectif à la PJJ : faire vivre en collectivité des jeunes qui ont des problématiques lourdes génère inévitablement des tensions, y compris dans des structures d'hébergement en milieu ouvert.

M. François Lavernhe. - Il y a un vrai déficit de partenariats à la PJJ et ceux qui existent sont souvent vus comme une source de financements ou de formations, auxquels la PJJ apporte peu. Je déplore aussi une grande disparité selon les territoires. Dans ma région Sud-Est, il existait un dispositif intéressant, dénommé Espace territorial d'accès aux premiers savoirs (ETAPS), qui permettait de financer une vingtaine d'associations pour la prise en charge d'une soixantaine de jeunes de l'ASE et de la PJJ, et qui a malheureusement été supprimé par l'ancien président du conseil régional. Il y a aussi une vraie difficulté pour nos jeunes à retourner à l'éducation nationale alors qu'ils ont été déscolarisés depuis longtemps.

Le placement se fait beaucoup en fonction des places disponibles, de sorte que la solution trouvée ne répond pas toujours aux besoins. Il faut réfléchir au parcours des jeunes qui nous sont confiés, un placement en CER ou en CEF étant de courte durée, il nous faut disposer en complément d'une palette de mesures diversifiées.

En ce qui concerne l'ordonnance de 1945, des ajustements peuvent être utiles, mais je suis convaincu que ses principes fondateurs demeurent essentiels et je déplore que l'on ait eu trop tendance, depuis les lois Perben, à rapprocher la justice des mineurs de celle des majeurs.

Mme Catherine Troendlé, présidente . - Il ne me reste plus qu'à vous remercier pour ce débat très riche.