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Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Préconisations, rapport et annexes

4 octobre 2018 : Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique - Préconisations, rapport et annexes ( rapport de commission d'enquête )

Rapport n° 16 (2018-2019) de M. Pierre-Yves COLLOMBAT, fait au nom de la commission d'enquête, déposé le 4 octobre 2018

Disponible au format PDF (5 Moctets)

Synthèse du rapport (365 Koctets)


N° 16

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Rapport remis à M. le Président du Sénat le 4 octobre 2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 octobre 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission d'enquête (1) sur les mutations de la Haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République,

Président

M. Vincent DELAHAYE,

Rapporteur

Par M. Pierre-Yves COLLOMBAT,

Sénateurs

Préconisations, rapport et annexes

(1) Cette commission d'enquête est composée de : M. Vincent Delahaye, président ; M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur ; MM. Emmanuel Capus, Pierre Cuypers, Mmes Josiane Costes, Christine Lavarde, M. Robert Navarro, Mme Sophie Taillé-Polian, M. André Vallini, vice-présidents ; MM Pascal Allizard, Jérôme Bascher, Mme Maryvonne Blondin, M. Olivier Cigolotti, MM. Loïc Hervé, Benoît Huré, Patrice Joly, MM. Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Philippe Pemezec, Stéphane Piednoir, Charles Revet.

PRÉCONISATIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

I. Mieux connaître le phénomène

1. Promotion et financement des études générales sur les parcours administratifs et les passages par le secteur privé ;

II. Plus de transparence et de cohérence dans la haute fonction publique

2. Donner une existence légale à la catégorie A+ dans la fonction publique ;

3. Publicité des rémunérations du secteur public ;

4. Intégration des primes au traitement des fonctionnaires ;

5. Harmoniser les rémunérations des hauts fonctionnaires en poste dans les AAI, dans des entreprises relevant du secteur public et dans les administrations déconcentrées avec celles des hauts fonctionnaires en poste dans les administrations centrales ;

6. Création d'une DRH auprès du Premier ministre pour tous les fonctionnaires de catégorie A+ ;

7. Publication chaque année en juin par cette DRH des postes à pourvoir dans les différents ministères ;

8. Publication par cette DRH des secteurs de compétence nécessaire à l'État et des besoins de postes dans ces domaines ;

9. Fluidifier les passages d'une fonction publique à l'autre, y compris entre la haute fonction publique territoriale et la haute fonction publique d'État, afin d'enrichir les plans de carrières et retarder un possible départ dans le privé ;

III. Mieux contrôler les départs vers le secteur privé

10. Centraliser le contrôle du respect des engagements de servir s'imposant aux anciens élèves des écoles du service public (ENA, École polytechnique, Écoles normales supérieures...). Harmoniser, entre ces différentes écoles, le montant des « pantoufles » qui ont pour seul point commun de ne pas tenir compte de l'ensemble des frais de scolarité à la charge de l'État ;

11. Supprimer la possibilité pour les magistrats en activité de s'inscrire directement au barreau ;

12. Prévoir une incompatibilité renforcée pour le départ dans le privé des agents ayant exercé des responsabilités dans le domaine des données publiques et du numérique et prévoir des clauses limitant plus strictement le départ des personnels contractuels dans les entreprises d'un secteur qu'ils ont participé à réguler ;

13. Limiter les disponibilités pour convenance personnelle pour occuper un poste dans le secteur privé à deux fois trois ans ;

14. Clarifier les possibilités de détachement et éviter la confusion avec les disponibilités ;

15. Attribution à la commission de déontologie de la fonction publique un rôle d'investigation des déclarations et du respect des réserves qu'elle émet ;

16. Revoir la composition de la commission afin de garantir que les membres communs à toutes ses formations ne soient pas tous issus des grands corps et que sa présidence ne soit pas systématiquement confiée à un conseiller d'État.

17. Assurer la publicité des décisions favorables de la commission de déontologie ;

18. Organiser un meilleur contrôle des réserves émises par l'administration d'origine et l'employeur privé du fonctionnaire en disponibilité ;

19. Responsabilité du chef de corps ou du Directeur de l'administration d'origine sur le respect des réserves formulées par la commission de déontologie ;

20. Suivi annuel des réserves émises ;

21. Émission d'un avis conforme lors du retour du fonctionnaire après examen des fonctions exercées dans le secteur privé ;

22. Envisager des sanctions disciplinaires spécifiques pour le fonctionnaire en disponibilité qui ne respecte pas les obligations déontologiques ;

23. Remédier au conflit de compétence entre la HATVP et la commission de déontologie en confiant à la Haute Autorité la compétence du contrôle des passages dans le privé de l'ensemble des personnes soumises à déclaration et relevant d'un des statuts de la fonction publique ;

24. Interdiction pour certains postes à responsabilité d'avoir travaillé pour le privé dans le secteur de compétence ;

25. Affectation des retours pendant une période de latence sur un emploi opérationnel prioritaire pour l'administration ou un poste d'inspection ou de contrôle ;

IV. Mieux adapter la scolarité et le classement de sortie de l'ENA aux besoins de l'administration

26. Introduire dans la première partie de la scolarité à l'ENA des élèves issus du concours externe des stages d'observation sur des postes de catégories A ou B y compris au sein des collectivités locales et sur différents territoires, notamment dans les territoires ruraux et en banlieue ;

27. Modifier la seconde partie de la scolarité à l'ENA en faisant une plus grande place aux universitaires, aux sciences sociales et aux échanges avec des élèves étrangers ;

28. Modifier les conditions de sortie de l'École nationale d'administration en faisant dépendre les affectations des besoins de l'administration ;

29. Affectation des nouveaux hauts fonctionnaires sur ces postes prioritaires pendant 4 à 5 ans avant de recruter ceux qui seront affectés dans les « grands corps » ;

V. Réformer les « grands corps » et le tour extérieur

30. Mettre fin au monopole de fait du Conseil d'État sur le poste de Secrétaire général du Conseil constitutionnel ;

31. Fusionner l'Inspection des finances et le Contrôle général économique et financier ;

32. Renforcer le contrôle des nominations au tour extérieur pour réduire les nominations politiques de convenance ;

33. Instituer un temps de latence de deux ans entre participation à un cabinet présidentiel ou ministériel et nomination dans un grand corps.

RAPPORT

À la demande de M. Pierre-Yves Collombat et de ses collègues du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste, la Conférence des Présidents a pris acte, lors de sa réunion du 4 avril 2018, de la demande de création, en application de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, d'une commission d'enquête sur les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République.

Constituée le 17 avril 2018, la commission d'enquête a procédé au cours de ses six mois de travaux et près de 45 heures de réunion à 41 auditions entendant 45 personnes, responsables politiques et administratifs, chercheurs, acteurs et témoins. Ces travaux ont permis de dresser un certain nombre de constats communs aboutissant à une série de propositions qui visent cinq domaines :

- mieux connaître le phénomène ;

- améliorer la transparence et la cohérence de la gestion la haute fonction publique ;

- mieux contrôler les départs vers le secteur privé ;

- mieux adapter la scolarité et le classement de sortie de l'École nationale d'administration (ENA) ;

- réformer les grands corps et le tour extérieur.

La majorité de la commission d'enquête n'ayant pas souhaité s'associer à l'analyse présentée par le rapporteur, celle-ci paraît sous sa seule responsabilité.

Plusieurs constats communs peuvent cependant être dressés, qui sous-tendent les préconisations de la commission d'enquête.

Tout d'abord, plusieurs critiques sont traditionnellement adressées à la haute fonction publique : celle d'être en décalage par rapport aux réalités de terrain et d'incarner un pouvoir purement technocratique ou, pire, bureaucratique ; celle de s'être constituée en caste ayant accaparé le pouvoir ; celle enfin de ne pas servir les intérêts de l'État. Ces critiques sont injustes au regard de la compétence et de la loyauté de la fonction publique française. De plus, le contrôle permanent exercé sur le personnel politique et une partie de la haute administration n'a jamais été aussi important, du fait du développement des normes nationales et communautaires en matière de lutte contre la corruption. Cependant, l'attention récente portée au phénomène des « portes tournantes » entre sphère publique et secteur privé, ainsi que les mesures proposées par le Gouvernement pour faciliter ces passages, conduisent à s'interroger sur l'existence d'une évolution du rapport de la haute fonction publique au privé, symptôme de l'évolution de l'État lui-même.

En application des lois portant statut de la fonction publique, celle-ci se divise en trois pans : la fonction publique d'État, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Dans le cadre de cette commission d'enquête, qui s'intéresse à l'impact sur les institutions de la Vème République des mutations de la haute fonction publique, les travaux se sont concentrés sur la fonction publique d'État, dont les rapports avec les institutions nationales sont les plus étroits. Ceci ne signifie pas que les enjeux propres aux deux autres fonctions publiques, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, soient moins importants, ni que les mutations de la haute fonction publique d'État n'aient pas d'impact sur les autres fonctions publiques. N'ont pas non plus été traités les cas de la magistrature civile et des officiers de l'armée, même si les problématiques les concernant ont pu servir de point de comparaison.

La question des mutations de la haute fonction publique résulte de ce qu'au-delà des échos médiatiques que peut avoir le parcours de tel ou tel fonctionnaire, se joue à l'heure actuelle quelque chose de plus profond. Du fait de la difficulté juridique à définir la haute fonction publique, c'est la sociologie qui s'est penchée sur le sujet. À partir des années 70, des travaux pionniers, français et étrangers, ont mis au jour un certain nombre de mutations qui ont semblé s'accélérer au cours de ces dernières années, notamment le rapport des hauts fonctionnaires au privé. Ce phénomène a pu être appréhendé au travers du terme de « pantouflage », le fait de quitter le service public pour travailler dans le privé, mais en fait celui-ci, phénomène ancien, n'est qu'une partie d'un mouvement plus vaste : la multiplication des allers-retours entre le public et le privé et l'évolution de la conception du rôle de l'État et de l'intérêt général.

Premier problème : la nature même de la haute fonction publique paraît au premier abord insaisissable, car cette notion, qui a une réalité historique1(*) et sociologique, n'a pas de réalité juridique. Les diverses approches possibles aboutissent à des chiffres d'ampleur très variable allant de 4 000 (le nombre d'anciens élèves de l'École nationale d'administration encore en activité) à 26 6092(*). Une valeur moyenne, 11 800 fonctionnaires civils, a été donnée par le Groupe des Associations de la haute fonction publique (G16), constitué pour porter les demandes des hauts fonctionnaires.

Il paraît donc nécessaire a minima de mieux connaître la réalité de la haute fonction publique et particulièrement de promouvoir et financer des études générales sur les parcours administratifs et les passages par le secteur privé.

Ceci passe notamment par le fait de donner une existence légale à la catégorie A+ dans la fonction publique, afin qu'elle puisse être clairement identifiée et faire l'objet de mesures spécifiques.

La commission d'enquête a aussi été marquée par la difficulté, pour les responsables publics, d'obtenir un certain nombre d'informations, notamment sur la rémunération des hauts fonctionnaires, ce qui nourrit fantasmes et « révélations » médiatiques. Elle souhaite donc la publicité des rémunérations du secteur public. Cette publicité n'a de sens que s'il est fait droit à une revendication ancienne des fonctionnaires : l'intégration des primes à leur traitement, afin qu'ils puissent non seulement être rémunérés, mais aussi cotiser à l'assurance vieillesse à la hauteur réelle des responsabilités qui leurs sont attribuées.

Cette intégration serait l'occasion d'harmoniser les rémunérations des hauts fonctionnaires en poste dans les AAI, dans des entreprises relevant du secteur public, ou dans les administrations déconcentrées, avec celles des hauts fonctionnaires en poste dans les administrations centrales, afin de mettre fin à des écarts souvent dénoncés entre postes de niveaux équivalents, qui sont autant d'obstacles à la mobilité.

Ensuite, la question des passages des hauts fonctionnaires vers le privé pose la question des perspectives de carrière qui leur sont offertes par l'État. Celui-ci, comme tous les employeurs, se trouve aujourd'hui soumis aux aspirations nouvelles des jeunes actifs à plus de responsabilité et de mobilité, dans un contexte de mutations économiques et technologiques. Cependant, au-delà même des quelques cas de personnes arrivées très jeunes à des postes de responsabilité élevée et sans possibilité de progression fonctionnelle, l'État paraît avoir quelques progrès à faire afin de permettre à tous ceux qui ont choisi de le servir de rester dans le secteur public.

Dès lors, la création d'une direction des ressources humaines interministérielle et placée auprès du Premier ministre pour tous les fonctionnaires de catégorie A+ a paru à la commission d'enquête le moyen le plus adapté pour fournir des perspectives de carrière cohérentes et éviter la démotivation, voire les exclusions de fait de la fonction publique de hauts fonctionnaires désireux de servir l'État.

Cette DRH serait notamment garante de l'adéquation des recrutements et des postes à pourvoir en publiant annuellement la liste des besoins dans les différents ministères.

Afin de lutter contre la perte de compétences au sein de l'État et de recruter les profils les plus susceptibles de lui permettre de faire face aux enjeux économiques, financiers et technologiques nouveaux, cette DRH serait également chargée de publier régulièrement le panorama des secteurs de compétence nécessaires à l'État et des besoins de postes dans ces domaines.

L'action de gestion des ressources humaines ainsi conduite devrait être accompagnée par une fluidification des passages d'une fonction publique à l'autre, y compris entre la haute fonction publique territoriale et la haute fonction publique d'État, qui participerait également à l'amélioration des perspectives de carrière et garantirait un meilleur échange des expériences et des compétences.

Un contrôle renforcé des départs vers le privé est également nécessaire.

À cette fin, la commission d'enquête souhaite la centralisation du contrôle du respect des engagements de servir s'imposant aux anciens élèves des écoles du service public (ENA, École polytechnique, Écoles normales supérieures...) et l'harmonisation, entre ces différentes écoles, du montant des "pantoufles", qui ont pour seul point commun de ne pas tenir compte de l'ensemble des frais de scolarité à la charge de l'État.

Afin d'éviter la fuite de certains hauts fonctionnaires vers la profession d'avocat d'affaires alors même que leur rôle devrait être d'être juge et non de servir des parties, la commission d'enquête souhaite la suppression de la possibilité pour les magistrats en activité de s'inscrire directement au barreau3(*).

Les cas récents de hauts fonctionnaires ayant quitté des postes a responsabilité au sein de la sphère publique pour occuper des fonctions au sein des géants du numérique ont également conduit la commission d'enquête à préconiser une incompatibilité renforcée pour le départ dans le privé des agents ayant exercé des responsabilités dans le domaine des données publiques et du numérique, ainsi que la mise en place de clauses limitant plus strictement le départ des personnels contractuels dans les entreprises d'un secteur qu'ils ont participé à réguler.

La commission d'enquête a considéré que la durée actuelle de dix ans qu'il est possible de passer dans le secteur privé avant d'avoir à choisir n'offre de garantie qu'à ceux qui auront échoué dans ce secteur et ne présente pas d'intérêt pour l'État. Elle souhaite donc limiter les disponibilités pour convenance personnelle pour occuper un poste dans le secteur privé à deux fois trois ans. Cette durée suffit pour faire une expérience dans le secteur privé et pour choisir en toute connaissance de cause si l'on souhaite rester au sein de la haute administration.

À rebours du choix fait par le Gouvernement dans la loi sur la liberté de choisir son avenir professionnel, qui permet de conserver ses droits à avancement lors de certaines disponibilités dans le secteur privé, votre commission souhaite la clarification des possibilités de détachement, aujourd'hui issues d'un empilement de possibilités diverses sans réelle cohérence, et la fin de la confusion entre les détachements - qui doivent se faire dans l'intérêt public - et les disponibilités pour convenance personnelle - qui sont le fruit d'un choix personnel au service d'une entreprise privée.

Depuis la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, l'élément central du contrôle des départs des fonctionnaires vers le secteur privé est la commission de déontologie de la fonction publique, dont la saisine est devenue obligatoire et qui a pour mission de rendre un avis de compatibilité, d'incompatibilité, ou de compatibilité avec réserves entre l'activité jusqu'alors occupée par l'agent et les fonctions qu'il envisage d'occuper dans le secteur privé.

Le meilleur contrôle des passages par le privé passe aussi par l'attribution à la commission de déontologie de la fonction publique d'un rôle d'investigation des déclarations et du respect des réserves qu'elle émet, ces fonctions étant actuellement du seul ressort de la hiérarchie du fonctionnaire désireux de passer dans le privé.

Il paraît également opportun de revoir la composition de la commission de déontologie afin de garantir que les membres communs à toutes ses formations ne soient pas tous issus des grands corps et que sa présidence ne soit pas systématiquement confiée à un conseiller d'État.

Afin que soit mieux connue la manière dont la commission rend ses avis et les réserves qu'elle émet, la commission d'enquête souhaite également la publicité des décisions favorables de la commission de déontologie.

Parallèlement au renforcement du rôle de la commission de déontologie de la fonction publique, la commission d'enquête estime nécessaire d'organiser un meilleur contrôle des réserves qu'elle émet tant par l'administration d'origine du fonctionnaire que par l'employeur privé pendant la disponibilité.

Ce renforcement du rôle de l'administration d'origine doit aboutir à la responsabilité directe du chef de corps ou du directeur de l'administration d'origine s'agissant du respect des réserves formulées par la commission de déontologie et à un suivi annuel.

Lors du retour d'un fonctionnaire au sein de la fonction publique, la commission de déontologie serait ainsi en mesure d'émettre un avis conforme sur le respect des conditions posées lors du départ. À cette occasion, à l'issue d'un contrôle annuel, le non-respect de celles-ci pourrait alors faire l'objet de sanctions disciplinaires spécifiques.

Il est enfin nécessaire, conformément au choix déjà fait par le législateur, de remédier au conflit de compétence entre la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et la commission de déontologie, en confiant à la HATVP la compétence du contrôle des passages dans le privé de l'ensemble des personnes soumises à déclaration et relevant d'un des statuts de la fonction publique. La commission d'enquête a en effet relevé les propos de Jean-Louis Nadal, président de la HATVP. Il indiquait que dans certains cas particuliers où la commission de déontologie de la fonction publique et la HATVP avaient toutes deux à se prononcer sur la licéité d'un départ vers le secteur privé, la HATVP avait pu faire obstacle à de tels départs du fait de conflits d'intérêts alors même que la commission de déontologie avait déjà rendu un avis de compatibilité.

La définition très large retenue par la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique du conflit d'intérêts se traduit dans les faits par une obligation de « déport ». En pratique, est interdit pour un agent public le fait de prendre ou participer à la prise de décision concernant une entreprise précise au sein de laquelle il a exercé des fonctions. Ces règles paraissent à la commission d'enquête inadaptées à certaines situations dans lesquelles c'est la proximité avec le secteur économique, au-delà du fait d'avoir travaillé pour telle ou telle entreprise, qui est en soi problématique. Il lui paraît donc nécessaire, pour certains postes à responsabilité, de poser une interdiction d'avoir travaillé pour le secteur privé dans le domaine où un fonctionnaire est appelé à exercer des fonctions.

En cohérence avec le point de vue émis par plusieurs des personnes auditionnées, dont le Vice-Président du Conseil d'État, la commission d'enquête préconise l'affectation des retours pendant une période de latence sur un emploi opérationnel prioritaire pour l'administration ou un poste d'inspection ou de contrôle.

Au cours de ses travaux, la commission d'enquête a été amenée à constater que la question des allers-retours vers le privé ne touche pas tous les hauts fonctionnaires, ni tous les anciens élèves de l'ENA mais seulement une petite partie d'entre eux, sortis dans les grands corps.

Les auditions de la commission d'enquête et les données qu'elle a pu recueillir ont abouti au constat que ni le pantouflage ni les allers-retours vers le secteur privé ne sont attribuables à l'École nationale d'administration, dont 78 % des anciens élèves ne partiront jamais dans le secteur privé. Il a cependant paru important de tenter de mieux adapter la scolarité et le classement de sortie de l'ENA aux besoins de l'administration.

À cette fin, la commission d'enquête souhaite que soit introduite dans la première partie de la scolarité des élèves issus du concours externe de l'ENA des stages d'observation sur des postes de catégories A ou B, y compris au sein des collectivités locales et sur différents territoires, notamment dans les territoires ruraux et en banlieue.

La seconde partie de la scolarité à l'ENA pourrait également être modifiée en faisant une plus grande place aux universitaires, aux sciences sociales et aux échanges avec des élèves étrangers, afin de promouvoir l'ouverture d'esprit et la pensée critique.

Si l'existence de l'ENA et son rôle ne sont pas en question, la question du recrutement des « grands corps », Conseil d'État, Cour des comptes, Inspection des Finances, dont les membres issus de l'ENA sont les plus susceptibles de partir vers le secteur privé, se pose.

Afin de mieux garantir que les élèves affectés dans les grands corps exercent effectivement les fonctions pour lesquels ils ont été recrutés, la commission d'enquête souhaite modifier les conditions de sortie de l'École nationale d'administration, en faisant dépendre les affectations des priorités de l'administration plutôt que des besoins et enjeux de prestige des différentes institutions.

La commission d'enquête souhaite donc l'affectation des nouveaux hauts fonctionnaires sur ces postes prioritaires pendant une durée de 4 à 5 ans avant de recruter ceux qui seront affectés dans les « grands corps ».

Les grands corps se conçoivent historiquement comme une pépinière de talents destinés à occuper les emplois les plus importants dans l'État4(*) et dans le secteur privé. La commission d'enquête constate qu'en pratique, cela aboutit à ce que ce ne soit pas ceux qui sont recrutés à la sortie de l'ENA pour exercer les missions au sein des grands corps qui les exercent réellement, mais d'autres, aux statuts divers et souvent temporaires, pendant que les membres des corps exercent des fonctions à l'extérieur de ceux-ci.

S'il n'est ni possible, ni souhaitable d'exclure les membres des grands corps des plus hauts postes de l'administration en dehors de leur corps d'origine, il convient d'éviter toute situation de rente.

La commission d'enquête estime ainsi nécessaire de mettre fin au monopole de fait du Conseil d'État sur le poste de Secrétaire général du Conseil constitutionnel, en organisant des appels à candidature publics.

Afin d'éviter que la plus grande partie des membres de ces corps n'exercent en dehors des services pour lesquels ils ont été recrutés, avec les difficultés de gestion qui en résultent, la commission d'enquête souhaite qu'il soit procédé à la fusion de l'Inspection des finances et le Contrôle général économique et financier.

Dans le prolongement des mesures existantes en matière de contrôle des compétences, la commission d'enquête souhaite le renforcement du contrôle des nominations au tour extérieur afin de réduire les nominations politiques de convenance.

Enfin, afin de limiter le caractère de tremplin de carrière que constitue parfois le passage en cabinet ministériel, la commission d'enquête souhaite que soit institué un temps de latence de deux ans entre participation à un cabinet présidentiel ou ministériel et nomination dans un grand corps. À cette occasion la commission d'enquête relève le paradoxe qui consiste, pour certains postes, à empêcher la nomination de personnes appartenant à un corps hiérarchiquement moins important tout en permettant la nomination de toute autre personne choisie par le Président de la République.

La commission d'enquête estime que ces mesures garantiront un meilleur respect des parcours et carrières de ceux qui se destinent au service de l'État, limiteront les risques de confusion entre intérêt public et privé et garantiront de ce fait un meilleur fonctionnement des institutions de la République.

RÉPONSES AUX QUESTIONNAIRES (PAR ORDRE CHRONOLOGIQUE DE RÉCEPTION)

I. INSPECTION GÉNÉRALE DE L'ADMINISTRATION

II. SERVICE DU CONSEIL GÉNÉRAL DE L'ÉCONOMIE, DE L'INDUSTRIE, DE L'ÉNERGIE ET DES TECHNOLOGIES

III. COUR DES COMPTES

IV. CONSEIL D'ÉTAT

V. CENTRE INTERMINISTÉRIEL DE GESTION DES INGÉNIEURS DES PONTS, DES EAUX ET DES FORÊTS

VI. INSPECTION GÉNÉRALE DES FINANCES

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

I. AUDITIONS EN RÉUNION PLÉNIÈRE

Mardi 15 mai 2018

- M. Dominique CHAGNOLLAUD DE SABOURET, professeur de droit constitutionnel à l'université de Paris Panthéon Assas ;

- M. Luc ROUBAN, sociologue, directeur de recherche au CNRS-Cevipof ;

- M. Pierre DELVOLVÉ, professeur émérite de l'université de Paris II, membre de l'Institut.

Jeudi 17 mai 2018

- Mme Ghislaine OTTENHEIMER, rédactrice en chef de Challenges,

- M. Vincent JAUVERT, journaliste à l'Obs, auteur de « Les Intouchables, bienvenue en Macronie » (Robert Laffont, 2018) ;

- M. Laurent MAUDUIT, journaliste à Médiapart.

Mardi 22 mai 2018

- Mme Marie-Anne COHENDET, professeur des universités ;

- M. Stéphane BRACONNIER, professeur des universités ;

- M. Jean GICQUEL, professeur des universités.

Mercredi 23 mai 2018

- M. Antoine VAUCHEZ, directeur de recherche au CNRS, auteur avec M. Pierre FRANCE de « Sphère publique, intérêts privés. Enquête sur un grand brouillage » (Coll. Gouvernances, Les Presses de Sciences Po, 2017);

- M. Marc-Olivier BARUCH, directeur de l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS) ;

- M. Hervé JOLY, directeur de recherche à l'ENS Lyon.

Mercredi 30 mai 2018

- M. Fabrice MELLERAY, professeur à l'Institut d'Études politiques de Paris ;

- M. Laurent VALLÉE, secrétaire général du groupe Carrefour.

Jeudi 31 mai 2018

- M. Augustin de ROMANET de BEAUNE, président-directeur général du groupe Aéroports de Paris ;

- M. Thomas PERROUD, professeur des universités.

Lundi 11 juin 2018

- M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, ancien ministre.

Jeudi 14 juin 2018

- M. Jérôme GOLDENBERG, chef de service adjoint à la directrice des affaires juridiques du ministère de l'économie et des finances ;

- Mme Marie-Christine LEPETIT, chef du service de l'Inspection générale des finances.

Vendredi 15 juin 2018

- M. Bernard SPITZ, président de la Fédération française des compagnies d'assurance (FFSA).

Mardi 19 juin 2018

- M. Emmanuel ROUX, directeur général du groupe AESIO.

Mercredi 20 juin 2018

- Mme Marylise LEBRANCHU, ancien ministre ;

- M. Sylvain LAURENS, maître de conférences à l'École des hautes études en sciences sociales (EHESS) ;

- M. Marc-André FEFFER, président de Transparency International France ;

- M. Patrick GÉRARD, directeur de l'École nationale d'administration (ENA) ;

- M. James GALBRAITH, économiste.

Mercredi 27 juin 2018

- M. Jean-Luc VIDELAINE, préfet du Var ;

- M. Roland PEYLET, président de la commission de déontologie de la fonction publique ;

- M. Daniel KELLER, président de l'association des anciens élèves de l'École nationale d'administration (ENA) ;

- Mme Adeline BALDACCHINO, conseillère référendaire de la Cour des comptes.

Mardi 3 juillet 2018

- M. Bruno LASSERRE, vice-président du Conseil d'État ;

- Mme Catherine BERGEAL, secrétaire générale du Conseil d'État ;

- M. Jean-Luc SILICANI, conseiller d'État ;

- M. Florent MEREAU, avocat, membre du Conseil national des barreaux ;

- M. Thierry LE GOFF, directeur général de l'administration et de la fonction publique.

Mercredi 4 juillet 2018

- M. Didier MIGAUD, premier président de la Cour des comptes ;

- M. Fabien TASTET, président de l'association des administrateurs territoriaux de France ;

- M. Bruno BEZARD, managing partner du fonds d'investissement Cathay Capital private Equity.

Jeudi 5 juillet 2018

- M. Jean-Louis NADAL, président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique ;

- M. Marc GUILLAUME, secrétaire général du Gouvernement5(*) ;

- M. Jean-Christophe THIERY, président du Directoire de Canal +.

Mardi 10 juillet 2018

- Mme Élise VAN BENEDEN, avocate, secrétaire générale adjointe d'Anticor ;

- M. François VILLEROY de GALHAU, gouverneur de la Banque de France.

Mercredi 11 juillet 2018

- Mme Marie-Anne BARBAT LAYANI, directrice générale de la Fédération bancaire française ;

- M. Gilles BRIATTA, secrétaire général de la Société générale ;

- M. Nicolas BONNAULT, associé-gérant de Rotschild and Co.

II. AUDITIONS DU RAPPORTEUR OUVERTES AUX MEMBRES DE LA COMMISSION

Mercredi 6 juin 2018

- M. Antoine VAUCHEZ, directeur de recherche au CNRS, auteur avec M. Pierre FRANCE de « Sphère publique, intérêts privés. Enquête sur un grand brouillage » (Coll. Gouvernances, Les Presses de Sciences Po, 2017).

Mardi 3 juillet 2018

- M. Didier TRUCHET, professeur émérite, université Paris 2 Panthéon-Assas.

Mardi 10 juillet 2018

- M. Jacques CAILLOSSE, professeur émérite en droit public.

Mercredi 11 juillet 2018

- M. Ezra SULEIMAN ; professeur à l'université de Princeton ;

- M. Pierre BIRNBAUM, professeur émérite, université Paris 1 ;

- M. Jean POULIT, Président du G16.

TRAVAUX DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

Compte rendu de la réunion constitutive (Mardi 17 avril 2018)

Présidence de M. Charles Revet, président d'âge -

M. Charles Revet, président. - Il me revient de présider la réunion constitutive de notre commission d'enquête. Je vous rappelle que la Conférence des Présidents a pris acte, lors de sa réunion du 4 avril, de la demande de création en application de l'article 6 bis du Règlement du Sénat d'une commission d'enquête sur les mutations de la haute fonction publique et leurs conséquences sur le fonctionnement des institutions de la République.

Cette demande a été formulée par Pierre-Yves Collombat et ses collègues du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste et je pense que nous pouvons les remercier de nous offrir cette occasion de travailler de manière approfondie sur une question importante.

Je vous propose de procéder dès à présent à l'élection du président de cette commission d'enquête. Quels sont les candidats ?

M. Vincent Delahaye. - Je suis candidat.

M. Charles Revet, président. - En l'absence d'autre candidature il me paraît inutile de procéder à un vote et si vous en êtes d'accord je proclame M. Vincent Delahaye président.

La commission d'enquête procède à la désignation de son président, M. Vincent Delahaye.

Présidence de M. Vincent Delahaye, président -

M. Vincent Delahaye, président. - Je tiens à vous remercier et à remercier particulier Charles Revet qui a bien voulu présider le début de nos travaux. Nous allons procéder à la désignation de notre Bureau en commençant par notre rapporteur.

Lorsqu'une commission d'enquête résulte de l'usage de son droit de tirage par un groupe, les fonctions de président et de rapporteur sont partagées entre la majorité et l'opposition. Il m'apparaît donc que M. Pierre-Yves Collombat, qui est à l'origine de la création de notre commission d'enquête, est tout indiqué pour devenir notre rapporteur.

S'il n'y a pas d'opposition je le déclare élu.

La commission procède à la désignation de son rapporteur, M. Pierre-Yves Collombat.

M. Vincent Delahaye, président. - Il convient maintenant de procéder à la désignation de nos vice-présidents. Tous les groupes doivent être représentés au sein du Bureau et les groupes les plus importants en nombre peuvent avoir deux membres.

Le groupe Les Républicains doit donc avoir deux vice-présidents et nous avons reçu les candidatures de Pierre Cuypers et de Christine Lavarde. De même, le groupe socialiste et républicain a proposé les candidatures de André Vallini et Sophie Taillé-Polian. Le groupe La République En Marche dispose d'un poste de vice-président qui ne peut être attribué qu'à Robert Navarro, seul représentant de son groupe. Le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen se trouve dans la même situation et le poste de vice-président ne peut être attribué qu'à Josiane Costes. Enfin, pour le groupe Les Indépendants - République et Territoires le poste de vice-président revient à Emmanuel Capus

La commission procède à la désignation des autres membres de son bureau : M. Pierre Cuypers, Mme Christine Lavarde, M. André Vallini, Mme Sophie Taillé-Polian, M. Robert Navarro, Mme Josiane Costes et M. Emmanuel Capus.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous rappelle tout d'abord nous sommes tenus à un délai impératif de six mois pour rendre nos travaux. La prise d'effet de la création de la commission d'enquête étant fixée au mercredi 11 avril, elle prendra fin le 11 octobre. Il est cependant préférable que nous rendions nos travaux avant le début de la session ordinaire en octobre.

Nous disposons de pouvoirs de contrôle renforcés, tel que celui d'auditionner toute personne dont nous souhaiterions recueillir le témoignage ou d'obtenir la communication de tout document que nous jugerions utile.

Les auditions sont en général publiques, sauf si nous en décidons autrement. En revanche, tous les travaux non publics de la commission d'enquête, autres que les auditions publiques et la composition du bureau de la commission, sont soumis à la règle du secret pour une durée maximale de trente ans. J'appelle donc chacun d'entre nous à la plus grande discrétion sur ceux de nos travaux qui ne seront pas rendus publics.

Le non-respect du secret est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal soit d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. En outre, l'article 100 du Règlement du Sénat prévoit que « tout membre d'une commission d'enquête qui ne respectera pas les dispositions du paragraphe IV de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relatives aux travaux non publics d'une commission d'enquête pourra être exclu de la commission par décision du Sénat prise sans débat sur le rapport de la commission après avoir entendu l'intéressé » et que cette exclusion « entraînera pour le sénateur qui est l'objet d'une telle décision l'incapacité de faire partie, pour la durée de son mandat, de toute commission d'enquête ».

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ainsi que vous l'a indiqué M. le président, nous disposons de six mois pour conduire nos travaux avec pour date butoir le 11 octobre. C'est d'autant plus court qu'il serait souhaitable que nous puissions les présenter en septembre, ce qui implique de procéder à nos auditions avant la fin de la session extraordinaire de juillet et la suspension des travaux en séance publique.

Nous souhaitons renouveler l'approche habituelle des problèmes que pose la migration des hauts fonctionnaires vers d'autres fonctions, notamment des postes de responsabilité dans le privé, mais les terrains d'atterrissage sont nombreux. Pour cela, nous devons cerner les contours du phénomène : de qui parle-t-on et dans quelles proportions s'effectuent ces migrations ? Bien évidemment, le fait qu'un ancien dirigeant de BNP Paribas devienne gouverneur de la Banque de France aura plus d'impact sur la vie politique de notre pays que la décision prise par un instituteur d'ouvrir une pizzeria. Les études qui ont abordé le sujet ont privilégié l'angle déontologique qui est très insuffisant. Dans la mesure où nous ne pourrons pas arriver frais émoulus de notre connaissance naïve aux auditions, il nous a semblé indispensable de commencer par des auditions de cadrage d'experts, d'universitaires et de chercheurs nous permettant dans un deuxième temps de procéder utilement à l'audition des responsables politiques et de la haute administration.

Nos auditions étant par principe publiques, sauf demande de huis clos par la personne auditionnée, nous pourrons les ouvrir au public et à la presse. Nous mènerons des auditions à huis-clos si on nous le demande.

Je vous indique que notre première journée d'audition sera le jeudi 17 mai.

M. Stéphane Piednoir. - Une partie des sénateurs Les Républicains sera retenue. 

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le jeudi est avantageux, car il y a peu de réunions de commissions.

M. Vincent Delahaye, président. - Nous pourrions reporter cette réunion au mercredi après-midi ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - Mais il y a la séance.

M. Charles Revet. - Ne pas assister à la première réunion de cette commission d'enquête serait pour le moins ennuyeux.

M. Vincent Delahaye, président. - D'autant que nous entendrons des personnes qui ont déjà travaillé sur le sujet, lors des premières auditions. Tentons le mercredi 16 mai, après-midi.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Jérôme Bascher est rapporteur d'une proposition de loi sur le verrou de Bercy qui sera discutée le 16 mai.

M. Vincent Delahaye, président. - Choisissons plutôt le mardi 15 mai, en prévoyant une audition avant les questions d'actualité au Gouvernement, et une autre après. Et tenons-nous-en au jeudi pour le reste de nos réunions.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous pourrions aussi travailler l'après-midi du jeudi 17 mai, car nous devons avancer vite.

M. Pierre Cuypers. - Combien d'auditions envisagez-vous ?

M. Vincent Delahaye, président. - Nous envisageons une ou deux auditions de personnes qui ont une connaissance générale du sujet. Puis, nous auditionnerons des directeurs d'administration, des chefs de corps et des hauts fonctionnaires qui ont fait des allers-retours entre le public et le privé.

M. Jérôme Bascher. - N'oublions pas que la haute fonction publique n'est pas que d'État. Elle couvre aussi les administrations de la Sécurité sociale et la territoriale. C'est très important. Nous aurons bien sûr tendance à nous focaliser sur les grands corps emblématiques. Or, les administrations de Sécurité sociale offrent un vrai sujet.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le sujet est énorme. Il faudrait deux ans pour le traiter. Les endroits où l'on pantoufle sont aussi très divers. Nous devrons faire des choix, en les signalant.

M. Vincent Delahaye, président. - Commençons par un état des lieux. Nous devrons décider ensemble pour cibler notre travail. Pour cela, chacun doit avoir une vision claire du phénomène et de son évolution dans le temps. Les migrations dans la haute fonction publique n'ont rien de nouveau. Elles ont commencé au XIXème siècle. Se sont-elles accélérées ? Dans quels endroits ? Dans quelles proportions ? Avec quelles incidences ?

M. Victorin Lurel. - Si l'on s'en tient aux mutations entendues au sens de migrations ou mobilités des hauts fonctionnaires, nous disposons déjà d'une étude de 2015, à l'initiative de l'École nationale d'administration (ENA), dont la proposition de loi de notre collègue Costes s'est inspirée pour montrer que le mouvement concernait surtout le corps de l'Inspection des finances.

Si l'on considère le problème sous l'angle des salaires, il faudra bien constater qu'aucun texte régissant la fonction publique n'est respecté. En créant des autorités administratives indépendantes (AAI), on développe un mouvement bilatéral avec le ministère du budget, grâce auquel on définit des rémunérations exorbitantes. On fait querelle aux sénateurs pour 6 000 euros, alors qu'une ministre touchait 205 000 euros dans ses fonctions antérieures à la tête de Business France. Richard Descoings touchait 537 000 euros lorsqu'il était directeur de Sciences Po. Sans parler de François Villeroy de Galhau, gouverneur de la Banque de France.

Au-delà des rémunérations, il y a le pouvoir d'influence. Comme rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale sur les participations financières de l'État, j'ai auditionné la présidente de la Française des Jeux. Nous lui avons demandé quel cabinet d'affaires était en charge de la question de la privatisation. L'endogamie et l'entre soi sont gênants. Certains appels d'offres ou appels à candidatures sont parfois curieux, même si nous ne voulons pas nous montrer soupçonneux. Il faudrait voir d'où viennent celles et ceux qui s'occupent des semi-privatisations des autorités administratives indépendantes ou des agences de l'État, et qui ont pu à ce point ne pas respecter les textes sur la fonction publique. Lorsqu'il y a mutation de fonction, un délai de 10 ans est exorbitant, mais 3 ans ce n'est pas assez. On a vu des hauts fonctionnaires, revenir au dernier jour de la dixième année pour repartir aussitôt. Le rapport de Jacques Mézard l'a bien montré. Si le Parlement ne se saisit pas de la question, les journalistes font le travail à notre place. Cette commission d'enquête est une occasion de changer la situation.

Mme Maryvonne Blondin. - Vous vous rappelez tous la question d'actualité que Catherine Morin Desailly a posée au sujet du débauchage du directeur général de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) par Google. Le directeur du numérique éducatif au ministère de l'Éducation nationale est passé à Amazon. On appelle cela des migrations. Ce phénomène pose surtout la question de la déontologie de la fonction publique. L'enjeu concerne la transmission des données.

M. André Vallini. - Le cas le plus frappant est celui du haut fonctionnaire le plus puissant de France, Bruno Bézard, directeur du Trésor passé à un fonds d'investissement chinois.

M. Victorin Lurel. - Avec l'approbation de la commission de déontologie.

M. Vincent Delahaye, président. - Cette commission joue un rôle important. Je suis d'accord avec Victorin Lurel. Nous devons définir rapidement le périmètre de notre commission d'enquête.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ne nous cachons pas derrière notre petit doigt. Il faudra aller au plus vite et au plus gros en repérant ceux dont la fonction risque d'influencer de façon substantielle le fonctionnement de nos institutions. Le rôle des cabinets d'avocats est gigantesque. La Cour des comptes a publié un rapport à ce sujet. Les hauts fonctionnaires vont travailler un temps dans un cabinet d'avocats, reviennent à la fonction publique et en profitent pour passer des marchés avec leurs ex-collègues...

À trop embrasser, on étreindra peu. Nous devons nous concentrer sur les cas les plus problématiques, même si le champ est plus large.

M. Jérôme Bascher. - Nous aurions dû préciser l'intitulé de cette commission d'enquête en indiquant qu'il s'agissait de la « fonction publique d'État ». Devons-nous nous concentrer sur les corps d'origine ou sur les fonctions occupées ? Certaines personnes nommées à l'Agence des participations de l'État (APE) n'étaient pas fonctionnaires.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Précisons effectivement « la haute fonction publique d'État ».

M. Victorin Lurel. - Dans la mesure où le titre précise que les conséquences du phénomène concernent le fonctionnement de nos institutions, nous ne pouvons pas nous cantonner aux mutations des hauts fonctionnaires. Ou bien alors, notre commission d'enquête consistera en un simple recensement déjà effectué, notamment dans la proposition de loi de notre collègue Costes. Comment est exercé le pouvoir et quelle est la part de la haute fonction publique dans la décision ? Voilà la question que nous devons poser.

Les textes et les échelles de rémunération de la fonction publique ne sont pas respectés. La haute fonction publique a un intérêt objectif à suggérer, voire susciter, la création d'agences d'État au sein desquelles ses représentants exerceront des responsabilités. C'est un dévoiement du fonctionnement des institutions de la République. Comment un ministre peut-il dans le secret d'un cabinet prendre un arrêté concernant une rémunération qui dépasse 180 000 euros, en négociant avec la personne qui occupera le poste ? Une ministre en exercice gagnait 52 000 euros par mois lorsqu'elle exerçait ses fonctions à la RATP !

Sans chercher de bouc émissaire, cette commission d'enquête fera la lumière sur le fonctionnement de nos institutions, servi pas le corps éclairé et l'élite de la haute fonction publique. Quant à la territoriale, elle ne représente que 2 % de la haute fonction publique. À nous de fixer le périmètre.

M. Jérôme Bascher. - Un haut fonctionnaire d'État peut aller exercer des fonctions dans les collectivités territoriales, les agences régionales de santé (ARS) ou bien à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).

M. Vincent Delahaye, président. - Je partage le point de vue de Victorin Lurel. Nous serons plus efficaces en nous intéressant aux postes de la fonction publique d'État qui concentrent les pouvoirs.

M. Pierre Cuypers. - Quelle suite donne-t-on à une commission d'enquête ?

M. Vincent Delahaye, président. - Une fois le rapport rendu, en cas de grosse anomalie, le Sénat saisit le procureur de la République et divulgue les informations dans la presse, puis il exerce un contrôle en séance publique.

M. André Vallini. - Le rôle d'une commission d'enquête est surtout de faire des propositions, y compris de nature législative.

Mme Maryvonne Blondin. - Sommes-nous nombreux à avoir déjà participé à des commissions d'enquête ?

M. André Vallini. - J'avais participé à celle sur l'affaire d'Outreau, lorsque j'étais député.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous étions jeunes... Même si cette commission d'enquête n'a pas d'aboutissement législatif, elle aura au moins le mérite de faire prendre conscience du problème, ce qui est le plus important. Pour l'instant, on réduit le phénomène à une question morale, sans voir qu'il en va en réalité du fonctionnement de nos institutions. Et si nous aboutissons à des propositions pour améliorer la situation, ce n'en sera que mieux.

Examen du rapport (Jeudi 4 octobre 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Nous concluons aujourd'hui nos travaux. Nous avons entendu 45 personnes dans le cadre de notre commission d'enquête, demandée par le groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE). Je remercie tous les membres de la commission pour leur travail, les vice-présidents qui m'ont épaulé pour les 41 auditions et notre rapporteur, Pierre-Yves Collombat, dont je salue l'engagement personnel et la motivation, tant dans le travail d'enquête que dans les propositions.

Après six mois de travaux, notre commission d'enquête se termine aujourd'hui. Demain, je l'espère, nous aurons remis nos travaux et autorisé la publication du rapport, ainsi que de la position personnelle du rapporteur.

Nous avons abouti à un consensus pour que nos travaux débouchent sur deux volumes : un premier reprend les 33 préconisations, un court texte explicatif, les réponses aux questionnaires et les comptes rendus des auditions. Je vous propose d'intituler ce rapport « Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique ».

Le deuxième volume serait la position personnelle du rapporteur dont notre commission autoriserait la publication, mais qui n'engagerait que son auteur, et non la commission d'enquête.

Mme Christine Lavarde. - Je vois dans le projet de sommaire qu'il est fait mention du corps des Ponts et Chaussées qui n'existe plus depuis 2007. Le corps est désormais le corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts (IPEF).

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La fusion entre les anciens corps relevant du ministère de l'agriculture et du ministère de l'équipement est-elle réelle ou fictive - ce dont j'ai plutôt l'impression ?

Mme Christine Lavarde. - Le corps de gestion est unique depuis 2007, mais il y a toujours deux corps d'inspection, le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) et le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). Un annuaire unique rassemble tous les ingénieurs, mais ceux diplômés avant 2007 sont mentionnés comme ex-Ponts ou ex-GREF (génie rural, eaux et forêts).

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - N'existe-t-il pas d'autres organes de gestion des corps, des amicales ?

Mme Christine Lavarde. - L'Union des Ingénieurs des Ponts, des Eaux et des Forêts (UnIPEF) regroupe tous les membres, quel que soit leur corps d'origine.

M. Vincent Delahaye, président. - Au-delà de l'intitulé, qui sera modifié, quel ordre choisir pour les corps mentionnés ? Nous les avons mentionnés par ordre chronologique de réponse aux questionnaires.

M. Jérôme Bascher. - Cela me paraît adapté.

M. Vincent Delahaye, président. - Cet ordre évite de s'interroger sur d'éventuelles préséances.

Le principe d'une présentation en deux tomes et l'intitulé du rapport, « Préconisations pour une réforme de la haute fonction publique », sont adoptés.

M. Vincent Delahaye, président. - Plusieurs propositions de modification des préconisations nous sont parvenues.

À la préconisation n° 21, Mme Costes et M. Bascher proposent de préciser que l'avis émis lors du retour du fonctionnaire, après examen des fonctions exercées dans le secteur privé, doit être conforme, par similitude avec l'avis conforme donné par la Commission de déontologie pour autoriser un départ.

La proposition n° 1 est adoptée.

M. Vincent Delahaye, président. - M. Bascher propose de cibler plus spécifiquement la préconisation n° 31 sur la fusion de l'IGF et du Contrôle général économique et financier (CGefi).

Mme Christine Lavarde. - Combien de corps seraient sinon concernés ?

M. Jérôme Bascher. - Dans tous les corps, il y a de nombreux grades correspondant au grade d'attaché, de cadre A. Mais prenons garde aux anciennes appellations. Certains corps, qui sembleraient être des corps d'inspection, sont en fait des corps qui administrent, comme celui d'un directeur d'une trésorerie locale, par exemple.

M. Patrice Joly. - Ce n'est pas de même nature...

La proposition n° 2 est adoptée.

M. Vincent Delahaye, président. - À la préconisation n° 13, M. Vallini suggère de réduire la durée maximale des disponibilités à une fois trois ans, et non deux fois trois ans. Nous en avons déjà débattu. Certains d'entre nous auraient souhaité interdire toute possibilité de disponibilité, mais ce n'est pas la position de la majorité de la commission. Deux fois trois ans est une solution satisfaisante.

M. André Vallini. - Même si je suis sensible à cet argument, voyez les récents débats, notamment sur Laurent Olléon, ancien directeur de cabinet, membre de la commission des infractions fiscales du Conseil d'État, qui est désormais recruté dans un cabinet d'avocats fiscalistes américain - qui explique dans une publicité qu'il prodiguera ainsi de meilleurs conseils en défiscalisation...

Comme le disait mon mentor, Louis Mermaz, le Sénat rédige d'excellents rapports, mais on ne sait pas ce qu'ils deviennent ensuite... Il faudrait transformer ce rapport en proposition de loi ; en proposant d'abord des disponibilités d'une fois trois ans, on aboutirait à un consensus sur deux fois trois ans...

M. Jérôme Bascher. - Même si je comprends les arguments de mon collègue, je préfère un parallélisme des formes avec le détachement, qui peut être renouvelé, dans un autre corps ou à l'extérieur.

M. Benoît Huré. - Je comprends également l'esprit de la proposition mais il faut de la visibilité et de la cohérence.

Mme Christine Lavarde. - Qu'en est-il des « disponibilités pour convenance personnelle » ? Sur le site « service-public.fr », ce n'est pas seulement pour aller dans le privé, mais également pour créer une entreprise ou assurer un mandat d'élu local...

M. Vincent Delahaye, président. - La préconisation précise que nous ne souhaitons limiter que la durée des disponibilités pour convenance personnelle « pour occuper un poste dans le secteur privé ».

Mme Sophie Taillé-Polian. - Je suis favorable à la proposition de M. Vallini. Une partie de la haute fonction publique est dans une situation qui diffère de celle des autres corps. Il faudrait modifier la formulation car le rapport entre le public et le privé n'est pas le même.

M. Vincent Delahaye, président. - La durée actuelle est de dix ans, elle est ramenée à deux fois trois ans. Une majorité de la commission est favorable à cette solution.

La proposition n° 3 n'est pas adoptée.

M. Vincent Delahaye, président. - À la préconisation n° 26, qui prévoit que soient introduits « dans la première partie de la scolarité à l'ENA des stages d'observation sur des postes de catégories A ou B, y compris au sein des collectivités locales et sur différents territoires », Mme Costes souhaiterait qu'ils soient effectués prioritairement dans les territoires ruraux. Cette « priorité » me gêne, mais nous pourrions mentionner ces territoires ruraux, ainsi que les banlieues.

M. Pierre Cuypers. - On pourrait préciser « sur l'ensemble du territoire » ?

M. Vincent Delahaye, président. - Mme Costes ne serait pas satisfaite de cette solution.

M. Jérôme Bascher. - C'est déjà possible à la mairie de Paris. Ce n'est pas révolutionnaire...

M. Patrice Joly. - Soyons audacieux, envoyons les hauts fonctionnaires, durant quelques semaines, sur un territoire rural profond. C'est incroyable de devoir insérer cela dans le rapport, mais le problème est réel.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Certains territoires sont peu visités, mais ils dépendent aussi de la haute administration. Ils doivent être mieux connus. On pourrait raffiner encore davantage, avec la haute montagne ou les abîmes profonds ! Mais les deux zones proposées sont les principales. Lorsqu'ils sont en stage en préfecture, sauf quand le préfet sait de quoi il parle, les énarques ne vont jamais voir les services techniques. Préciser qu'il faut aller dans des territoires avec des difficultés spécifiques ne me paraît pas révolutionnaire mais souhaitable.

M. Pierre Cuypers. - Je suis favorable à la proposition de modification, mais trouve regrettable qu'il faille le faire. Quelle est la durée de ces stages ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Les stages sont actuellement de six mois mais nous proposons de créer un nouveau type de stage.

Mme Maryvonne Blondin. - J'y pense probablement un peu tard, mais combien de femmes sont concernées? Il semble y avoir beaucoup d'entre-soi, de mariages de hauts-fonctionnaires entre eux : cela renforce le microcosme... Certains couples font même carrière ensemble. Quels sont les chiffres ?

M. Vincent Delahaye, président. - Effectivement, cette demande arrive un peu tardivement. Nous savons que le phénomène existe, mais nous ne l'avons pas étudié précisément. Nous ne connaissons pas les raisons exactes des demandes de disponibilité des femmes, ni combien sont concernées. Il semble difficile de rédiger quelque chose à ce stade.

M. Pierre Cuypers. - Cela relève de la vie privée...

Mme Maryvonne Blondin. - Actuellement, toutes les politiques mettent en avant la place des femmes - dont certaines font carrière.

M. Vincent Delahaye, président. - L'ENA a publié en 2018 une étude sur les femmes dans la haute fonction publique ; elle vous sera communiquée.

M. Stéphane Piednoir. - Les études rapprochent les étudiants, il en est de même pour les professeurs !

M. Vincent Delahaye, président. - Je propose donc d'ajouter à la préconisation n° 26 « notamment dans les territoires ruraux et en banlieue ».

Mme Josiane Costes. - Très bien.

La proposition n° 4 est adoptée.

M. Vincent Delahaye, président. - Avez-vous d'autres propositions de modifications ?

M. Victorin Lurel. - Il y a une asymétrie entre la mobilité des administrateurs civils et celle des administrateurs territoriaux. Il est facile de passer de la fonction publique d'Etat à la fonction publique territoriale, mais pour l'inverse, les dispositions applicables sont trop rigides. J'ai subi cette situation. Rééquilibrons la situation entre les deux fonctions publiques.

M. Vincent Delahaye, président. - La préconisation n° 9 le prévoit.

M. Victorin Lurel. - Nous pourrions rajouter « notamment entre administrateurs civils et territoriaux » ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous avons été obligés de circonscrire le problème, et nous nous sommes concentrés sur la haute voire très haute fonction publique d'État.

M. Victorin Lurel. - Les administrateurs territoriaux sont de catégorie A+.

M. Pierre-Yves Collombat. - Tout à fait, mais notre rapport se concentre sur la haute fonction publique d'État.

M. Vincent Delahaye, président. - Votre proposition est comprise dans la formulation actuelle, est-il vraiment nécessaire de le préciser ?

M. Victorin Lurel. - C'est nécessaire.

M. Vincent Delahaye, président. - On faciliterait alors le passage des administrateurs territoriaux vers la fonction publique d'État, alors qu'il n'y a pas de problème de départ d'administrateurs territoriaux vers le privé. Notre commission d'enquête s'est centrée sur la haute fonction publique d'État.

M. Victorin Lurel. - Corrigeons l'asymétrie en mentionnant « notamment entre les administrateurs territoriaux et les administrateurs civils ».

M. Patrice Joly. - Préférons « notamment entre la haute fonction publique territoriale et la haute fonction publique d'État ».

M. Benoît Huré. - Nous pourrions remplacer le « notamment » par « y compris ».

M. Vincent Delahaye, président. - Parfait.

La proposition n° 5 est adoptée.

M. Victorin Lurel. - À propos de la préconisation n° 4 sur l'intégration des primes au traitement des fonctionnaires, ces primes sont-elles imposables ?

M. Vincent Delahaye, président. - Oui, elles le sont.

M. Victorin Lurel. - Sont-elles prises en compte pour la retraite ?

M. Vincent Delahaye, président. - Non, c'est là l'évolution que nous proposons.

M. Victorin Lurel. - Sur la préconisation n° 30, le poste de Secrétaire général de l'Autorité de la concurrence est aussi réservé à un conseiller d'État...

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce n'est pas de la même importance. La préconisation n° 30 fait état de l'influence d'une juridiction sur une autre... Nous nous sommes limités à l'essentiel, car nous serons déjà très critiqués ! Si nous obtenons gain de cause sur la moitié des préconisations, nous pourrons sabler le champagne...

M. André Vallini. - Cette préconisation devra faire l'objet d'un volet normatif, par exemple dans une future proposition de loi.

M. Pierre-Yves Collombat. - Oui, il faudra la préciser.

M. André Vallini. - Il en est de même pour la préconisation n° 32.

M. Vincent Delahaye, président. - Tout à fait. Nous restons dans des considérations générales, reste à préciser la mise en oeuvre.

L'ensemble des préconisations, ainsi modifiées, sont adoptées.

La commission d'enquête adopte le rapport à l'unanimité.

M. Vincent Delahaye, président. - Conformément aux règles applicables aux commissions d'enquête, je vous propose d'autoriser la publication des documents qui nous ont été transmis comme réponse à notre questionnaire adressé aux grands corps, le compte-rendu de nos auditions et réunions, y compris celle-ci, et le texte rédigé par notre rapporteur qui paraîtra à la suite du rapport comme sa position personnelle.

La commission d'enquête autorise à l'unanimité la publication des documents annexés et de la position personnelle du rapporteur.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous propose d'autoriser le secrétariat à procéder aux modifications de forme nécessaires à la publication.

Il en est ainsi décidé.

Audition de M. Dominique CHAGNOLLAUD de SABOURET, professeur de droit constitutionnel à l'université de Paris Panthéon Assas (Mardi 15 mai 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Mes chers collègues, ainsi que nous l'avons décidé lors de notre réunion constitutive, nous allons d'abord procéder à l'audition d'experts susceptibles d'éclairer notre compréhension de ce sujet large et complexe qu'est l'évolution de la Haute administration au cours des dernières années et l'impact que celle-ci peut avoir sur le fonctionnement de nos institutions.

La définition des termes, à commencer par celui de « Haute fonction publique », mais aussi celui de « pantouflage », la nouveauté ou l'ancienneté du phénomène, mais aussi son ampleur et le fait de savoir s'il a été favorisé par l'évolution du droit public au cours des dernières années sont des questions préalables nécessaires à nos travaux.

Nous commençons donc par l'audition de M. Dominique Chagnollaud de Sabouret, professeur en droit public à l'Université Paris II. Nous pourrions vous recevoir, monsieur le professeur, à plus d'un titre puisque vos travaux sur le système constitutionnel français, sur les comparaisons internationales ou sur le droit parlementaire touchent par bien des aspects aux questions que nous nous posons.

Cependant votre travail de thèse, publié en 1991, Le Premier des ordres, les Hauts fonctionnaires du XVIIIe au XXe siècle, nous intéresse tout particulièrement pour prendre la mesure historique de notre sujet.

Cet important travail tend en effet à relativiser largement la nouveauté des questions qui tournent autour de la Haute fonction publique et du pantouflage. Tout en le soulignant, vous n'épargnez pas vos critiques aux grands corps et à leur stratégie de pouvoir, voire à leur reproduction.

C'est donc tout naturellement que nous avons souhaité vous entendre pour notre première audition.

Je dois cependant préalablement vous demander de bien vouloir prêter serment en vous rappelant que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Jurez-vous de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité ? Levez-la main droite et dites : « Je le jure ».

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Dominique Chagnollaud de Sabouret prête serment.

Je vous remercie.

Si vous le voulez bien, monsieur le professeur, vous pourriez nous donner la définition de la Haute fonction publique et nous indiquer ce qui vous paraît avoir changé.

Après ce propos liminaire, je passerai la parole à M. le rapporteur puis à Mmes et MM. les commissaires afin qu'ils vous posent des questions.

Vous avez la parole.

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Je suis très honoré d'être entendu par votre commission d'enquête. C'est une première pour moi dans ma vie universitaire.

J'ai ici un exemplaire de ma thèse. C'est un travail assez ancien. Il s'agit d'une thèse de sciences politiques, en fait une thèse d'histoire du droit public, aucune séparation entre les trois disciplines n'existant à l'époque - ce qui prouve combien le sujet est transversal.

La définition des Hauts fonctionnaires est un sujet absolument capital, mais en même temps insoluble. Le seul régime qui ait défini les Hauts fonctionnaires est celui de Vichy, au travers d'une double obligation : la prestation de serment au chef de l'État français et l'obligation de non-judéité des fonctionnaires. Afin d'être considérés comme hauts fonctionnaires, les corps de l'État se sont fait concurrence en 1941-1942 pour prêter serment...

Aujourd'hui, on peut considérer que les Hauts fonctionnaires sont les membres des grands corps de l'État. Il existe des débats sur ce qu'est un membre d'un grand corps de l'État. On peut en avoir une définition restreinte si l'on ne considère que les grands corps de sortie de l'ENA, ou une définition plus large si l'on y englobe les inspections générales, les anciens élèves de l'ENA et les emplois à discrétion du Gouvernement.

Cette audition me rappelle beaucoup de souvenirs. Je suis en effet « tombé » dans la Haute fonction publique lorsque j'étais petit : j'ai été collaborateur de Philippe de Gaulle, membre de l'Institut de Charles de Gaulle et collaborateur de Bernard Tricot à la Fondation de Gaulle. J'ai connu dans ma jeunesse tous les anciens collaborateurs du général de Gaulle sans exception, de Geoffroy de Courcel à Bernard Tricot, en passant par Jacques Boitreaud. J'ai baigné dans ce milieu lorsque j'avais une vingtaine d'années.

C'est probablement pour cela que j'ai écrit cette thèse. Mon mémoire portait d'ailleurs sur de Gaulle et la Haute fonction publique. Les Hauts fonctionnaires n'avaient peut-être pas de problèmes d'argent à l'époque, mais le service de l'État était quasiment religieux : ils ne pantouflaient pas et ne quittaient pas le secteur public. Quand ils quittaient l'État, c'était pour revenir dans leur corps ou, comme Bernard Tricot, pour devenir président de la Commission des opérations de bourses (COB), après avoir été secrétaire général de l'Élysée, ce qui était déjà pour lui une révolution. Il en va de même de Jacques Boitreaud.

C'était un élément assez central dans cette génération, qui n'était pas seulement celle des gaullistes, mais la génération de la Résistance. Il s'agissait d'un état d'esprit transversal : on y trouvait des socialistes résistants, des communistes résistants, comme Guy Braibant. Il n'y avait pas trop d'esprit de parti ni de politisation.

Ceci m'amène à une seconde remarque : ce qui a changé sensiblement, c'est la politisation de la Haute fonction publique. C'est un phénomène qui date des années 1970 et surtout de 1974, Valéry Giscard d'Estaing ayant souhaité instaurer un spoil system à la française - il l'a d'ailleurs déclaré à plusieurs reprises.

Avec mon directeur de thèse, nous avions développé le concept de spoil system en circuit fermé, ce qui est assez juste : il s'est développé, avec l'élection présidentielle au suffrage universel direct, une présidentialisation du régime et, parallèlement, une politisation de la Haute fonction publique, avec des écuries présidentielles à gauche et à droite pour les principaux candidats. Chaque candidat avait son écurie de Hauts fonctionnaires.

C'était même sensible physiquement : quand j'étais maître de conférences à Sciences Po, on voyait de Hauts fonctionnaires nommés au Gouvernement quitter les séminaires et ceux qui étaient battus aux élections revenir. C'était un phénomène intéressant qui remonte aux années 1970 à 1980.

Les alternances n'ont fait qu'accentuer le phénomène. Cela ne veut pas dire que certains Hauts fonctionnaires ne se tiennent pas éloignés de la politique, mais il est vrai que leur engagement politique n'a cessé de croître.

La disparition presque totale de la notion de grand commis de l'État constitue un indice intéressant. Il en existe encore - vice-président du Conseil d'État, président de la section du contentieux - mais ils « pullulaient » dans les années 1930 à 1950, si je puis dire.

Aujourd'hui, je ne sais qui sont ceux dont la personnalité ou la carrière en impose. Il en existe un certain nombre, mais cette notion a un peu disparu.

Ma troisième observation concerne la privatisation de l'État. Les privatisations de 1986 et les suivantes ont considérablement restreint la sphère publique. Ceux des Hauts fonctionnaires qui pantouflaient - cela signifie « quitter la fonction publique pour l'entreprise » - intégraient souvent les entreprises publiques. Cela ne posait pas de difficulté, puisqu'ils servaient l'intérêt général. Ce n'était pas forcément des réussites - on pense aux banques comme le Crédit lyonnais -, mais le pantouflage se faisait essentiellement dans la sphère publique.

À partir des années 1986, la privatisation a conduit à externaliser au maximum les pantouflages, créant des situations de conflits d'intérêts potentiels. On a vu des personnalités éminentes qui avaient réalisé les privatisations partir dans l'entreprise qu'ils venaient de privatiser. C'est un phénomène important.

Les causes de l'évolution ne sont pas statistiquement démontrables, mais un certain nombre d'exemples sont assez prégnants. Je ne les citerai pas par courtoisie vis-à-vis des intéressés, mais ils démontrent que la condition matérielle des Hauts fonctionnaires ou des serviteurs de l'État s'est dégradée avec le temps, enregistrant des écarts de salaires grandissants entre le secteur privé et le secteur public du fait de la financiarisation de la société.

Le patronat industriel ayant disparu, remplacé par le patronat financier, l'attrait pour des salaires représentant cinq à dix fois le traitement d'un Haut fonctionnaire fait que l'appétence pour le service de l'État a diminué.

Enfin, cette financiarisation a également abaissé le prestige du service de l'État, considérable jusque dans les années 1980, qui a aujourd'hui perdu de sa superbe. À la question : « Voulez-vous entrer au service de l'État », on répond aujourd'hui : « Combien ? ». Les conditions matérielles et l'idéologie ont changé, me semble-t-il.

Il faudrait bien sûr disposer d'éléments statistiques.

Reste l'état du droit. Je ne m'y suis pas intéressé depuis un moment, mais il me semble que la commission de déontologie de la fonction publique, censée rendre un avis, fait preuve d'une très grande bienveillance. Comme en matière de discipline chez les magistrats, on a tendance à faire preuve de plus de commisération pour ses pairs que pour des gens n'appartenant pas au corps. Certains exemples sont assez dirimants.

M. Vincent Delahaye, président. - Merci de votre concision et de votre précision.

Il semble que le nombre de cas examinés chaque année par la commission de déontologie de la fonction publique soit de 1000 environ par an pour la fonction publique d'État. Je ne suis pas sûr que l'on enregistre beaucoup de refus. Peut-être n'y a-t-il aucune raison pour cela, mais c'est un élément statistique qui n'est pas négligeable.

La parole est au rapporteur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si j'ai bien compris, la nouvelle fonction publique n'a rien à voir avec ce qu'en disait François Bloch-Lainé, Haut fonctionnaire emblématique, qui affirmait n'avoir jamais servi qu'un maître. Dans beaucoup de cas, il y en a au moins deux, le marché et l'État ! C'est une différence substantielle !

Il conviendra de se pencher sur l'impact que cela peut avoir sur le fonctionnement des institutions...

Vous avez indiqué que l'une des raisons de ces phénomènes de pantouflage réside dans la vague de privatisations : l'État ayant réduit son périmètre d'interventions, un certain nombre de places étaient à prendre.

Êtes-vous d'accord avec l'analyse selon laquelle l'État ne s'est pas contenté de se retirer de certains domaines, mais a joué en quelque sorte un rôle de régulateur ? On a ici une situation assez extraordinaire : le marché ne fonctionnant pas seul, il faut le réguler. Dès lors, on semble ne plus trop savoir où on en est, comme le démontre, entre autres, le développement extraordinaire des cabinets d'avocats-conseils.

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Je partage votre analyse. Je n'y avais pas pensé, mais il existe un phénomène nouveau depuis une dizaine ou une vingtaine d'années, encouragé par une législation assez large en faveur des cabinets d'affaires qui recrutent un grand nombre de Hauts fonctionnaires de grande qualité, spécialistes du contentieux administratif, du droit social, et j'en passe. On recherche bien sûr leur expertise, mais également leurs réseaux d'influence.

Dans quelle mesure est-ce compatible ? Y a-t-il conflit d'intérêts ? Je n'en sais rien. Je ne sais d'ailleurs pas non plus si la commission de déontologie de la fonction publique examine ces cas. Probablement le fait-elle...

C'est en tout cas un indice du développement du pantouflage. Le pantouflage traditionnel concernait autrefois les grandes sociétés nationales, comme la SNCF : les préfets ont ainsi beaucoup colonisé les chemins de fer ! Maintenant, on pantoufle dans des sociétés internationales. C'est normal...

Le phénomène vraiment nouveau, c'est celui du barreau. On pourrait peut-être faire des statistiques sur cette question.

Pour en revenir à la commission de déontologie de la fonction publique, il est étonnant que les avis ne soient pas publics. Cela pourrait constituer une proposition de réforme. Par exemple, le CSM, lorsqu'il prend des mesures disciplinaires, n'indique pas le nom des personnes, mais publie ses décisions. On pourrait imaginer de publier, sous une forme ou une autre, l'avis rendu par la commission de déontologie de la fonction publique. Ceci constituerait un progrès assez important.

Quant à François Bloch-Lainé, il avait publié un livre magnifique, Profession : fonctionnaire. Aujourd'hui, ce serait invraisemblable !

Un récent ouvrage de Pierre Birnbaum, dont j'ai été l'assistant il y a très longtemps, défend la thèse contraire : il estime qu'il n'y a pas de changement et que le pantouflage n'évolue pas. J'avoue que je ne comprends pas très bien la démonstration...

Enfin, le phénomène de consanguinité s'observe à l'oeil nu.

M. Vincent Delahaye, président. - On pourra peut-être obtenir des statistiques sur l'évolution du nombre de cas traités annuellement par la commission de déontologie de la fonction publique.

Cela peut constituer un élément pour nous éclairer sur l'ampleur du phénomène et sur son évolution dans le temps.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les Hauts fonctionnaires constituent-ils un ordre privilégié, comme le dit le Président de la République lui-même ? Forment-ils une noblesse d'État, une caste ?

Vous avez parlé d'un phénomène de consanguinité. D'autres prétendent - sans avoir forcément tort - que les parcours sont si différents qu'on ne peut parler de phénomène de caste. Je reprends ici le mot que le Président de la République a employé dans son livre de campagne...

La diversité l'emporte-t-elle sur l'homogénéité ? Tous les Hauts fonctionnaires sont-ils à la même enseigne ? Ils n'ont pas tous les mêmes responsabilités : les enjeux ne sont donc pas tous les mêmes...

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Une des originalités de ma thèse était de présenter la dimension historique du sujet. J'étais remonté au XVIIe siècle et j'avais étudié le cas des officiers et des commissaires. Certains maîtres des requêtes du roi se mettaient en grève, ce qui peut paraître incroyable, le roi ayant décidé d'élargir leur office et de l'ouvrir à d'autres. Sur le long terme, les différences corporatives entre les corps de l'État sont considérables.

Il existe une hiérarchie des corps - Inspection des finances, Conseil d'État... La Cour des comptes, ce n'est pas le Conseil d'État. Le corps préfectoral, comme le disait je ne sais plus qui, constitue une addition d'ambitions individuelles - et Dieu sait qu'il existe de grands préfets.

Il règne une communauté d'esprit et d'intérêts, mais il existe cependant des différences assez marquées entre les corps.

En second lieu, l'esprit de corps ne se rencontre pas tellement dans la carrière diplomatique, moins encore chez les préfets, mais existe vraiment au Conseil d'État ou à l'Inspection des finances.

Les corps les plus puissants aujourd'hui - je ne parle pas des corps techniques - sont bel et bien le Conseil d'État et l'Inspection des finances. Le Conseil d'État jouit d'un rôle très important, peut-être à raison.

Il existe une hiérarchie, toutefois sans communauté d'intérêts au sens large. Il y a de la concurrence.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous avez parlé de consanguinité...

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - À un certain degré, forcément.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Un peu d'endogamie aussi...

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Je ne suis pas sociologue, mais le phénomène existe en effet. Cela a toujours été le cas. Il suffit de consulter les annuaires. À quel degré, je n'en sais rien...

M. Vincent Delahaye, président- La parole est aux commissaires.

M. Pierre Cuypers- Quelle est votre définition de la Haute fonction publique ?

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Ainsi que je l'ai dit, le seul régime qui ait défini les Hauts fonctionnaires est Vichy. Il fallait avoir prêté serment pour être fonctionnaire. Il ne s'agissait donc pas d'une définition véritable. Selon moi, les Hauts fonctionnaires sont constitués par l'ensemble des grands corps de l'État, avec une définition variable de ceux-ci.

M. Pierre Cuypers. - Où cela commence-t-il ?

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - On ne le saura jamais. Les grands corps sont le Conseil d'État, la Cour des comptes, l'Inspection des finances, les grands corps techniques, éventuellement les corps des administrateurs civils, ainsi que les emplois à discrétion du Gouvernement.

On rencontre des Hauts fonctionnaires « fonctionnels » du fait de l'emploi qu'ils occupent, et des Hauts fonctionnaires « structurels » de par leur vocation et leur corps, même si la distinction n'est guère heureuse.

Un professeur d'université qui est nommé directeur de l'administration centrale devient Haut fonctionnaire, mais il cesse de l'être lorsqu'il retourne dans son corps, contrairement à quelqu'un qui sort de la préfectorale ou de l'ENA. Les administrateurs parlementaires sont-ils Hauts fonctionnaires ? Je ne le crois pas, puisqu'ils sont attachés aux assemblées.

Mme Maryvonne Blondin. - Quelle est la place des femmes dans les grands corps de l'État ? Quand les ont-elles intégrés et quel est leur nombre ?

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Cela soulève le problème de la féminisation de l'ENA. Elle est très récente et remonte, je crois, aux années 1970. Elle a été assez faible.

M. Victorin Lurel. - Polytechnique aussi...

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - C'est la même chose. Pour Polytechnique, il me semble que cela a été plus tôt, car il s'agit d'un corps technique...

M. Victorin Lurel. - 1972...

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Pour l'ENA, je n'ai pas le chiffre en tête, mais c'est assez tardif. La féminisation de la Haute fonction publique est loin d'être achevée.

On rencontre une minorité de femmes dans l'administration centrale. C'est un peu moins vrai dans le corps diplomatique. Le Conseil d'État est relativement féminisé. Quant à l'Inspection des finances, je ne la connais pas suffisamment.

Mme Christine Lavarde. - Un des corps dit « techniques » comptait en 2009 six filles sur une promotion de 39 élèves.

Vous avez dit par ailleurs avoir le sentiment que les Hauts fonctionnaires n'éprouvent plus l'envie de servir l'État et leur pays.

Pour autant, il existe deux catégories de fonctionnaires. Les premiers passent un concours pour intégrer la fonction publique et doivent faire face à un jury chargé de tester leur volonté de servir l'État ainsi que leur volonté réelle de choisir cette carrière plus qu'une autre. Les seconds sont nommés au tour extérieur dans les différents corps de l'État. Cette faible volonté de servir l'État ne viendrait-elle pas du mode de recrutement ? Ne vous semble-t-il pas nécessaire de modifier le processus d'entrée dans la fonction publique ?

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - J'ai dit que l'on rencontrait en général une moindre appétence pour les concours de la Haute fonction publique, ce qui n'est pas la même chose.

Vous soulevez un point important : le tour extérieur, qui a eu tendance à se développer avec des nominations parfois très diverses, n'est guère encourageant pour les personnes qui décident de faire carrière.

Je dirai la même chose des professeurs associés, qui sont devenus une forme de pantouflage interne à l'État, de manière débridée, depuis 2000. On a prolongé les professeurs en leur permettant de faire neuf, dix, vingt ans de carrière. Ils touchent pour moitié la rémunération d'un professeur, ce qui n'est pas très encourageant pour un jeune maître de conférences qui gagne 1 600 euros par mois.

Ceci démontre que tous les coups sont bons pour élargir le tour extérieur. Il existe une pression externe. Je ne citerai pas le cas de l'Inspection générale de l'éducation nationale, qui recrute des gens d'excellente qualité, comme Jean-Pierre Rioux, mais aussi d'autres.

L'absence de rigueur dans les recrutements au tour extérieur pose problème. Quand on ne sait plus quoi faire de quelqu'un, on le nomme au tour extérieur, même s'il y a d'excellentes nominations, notamment au Conseil d'État, qui contrôle les entrées.

Il ne faut cependant pas généraliser. Il existe toujours une éthique. J'ai siégé au jury de l'ENA. J'ai vu un certain nombre de candidats : quelques Hauts fonctionnaires ont encore le sens de l'État - mais qu'est-ce que cela signifie ? Le problème, à un certain niveau, ainsi que je l'ai dit, vient de l'attrait pour le privé, qui est extrêmement puissant.

M. Victorin Lurel. - Vous avez évoqué la privatisation de l'État.

Je reviens sur le démembrement de l'État, avec la création des Autorités administratives indépendantes (AAI), qui fait qu'il existe une sorte de passerelle entre la fonction publique d'État stricto sensu et les fonctionnaires qui vont diriger ces AAI. Objectivement, ces Hauts fonctionnaires ont intérêt à en créer le plus possible pour pouvoir les gérer.

Existe-t-il une bibliographie sur le périmètre de l'État - qui est aujourd'hui de plus en plus démembré et comporte plus de marchés et d'autorités, régulation - ainsi que sur l'évolution de la fonction publique ? Quel est le lien entre l'État, ses formes successives et les serviteurs que sont les fonctionnaires ?

En second lieu, le pouvoir d'influence peut-il se mesurer ou se quantifier ? On l'a bien constaté lorsque les fonctionnaires qui ont géré l'Agence des participations de l'État se sont retrouvés dans les banques d'affaires ou dans des cabinets d'affaires grâce à des procédures peu transparentes pour réaliser les appels d'offres ou vendre les entreprises publiques ou semi-publiques. Existe-t-il une bibliographie à ce sujet ?

C'est également ce qui s'est passé pour Alstom - et on peut citer ainsi pas mal d'entreprises. Y a-t-il là une réflexion appropriée, mise à part celle des journalistes qui ont publié un certain nombre d'ouvrages récents sur ce sujet ?

Ceci est assez préoccupant. Je suis rapporteur spécial du compte d'affectation spéciale participations financières de l'État : on est assez surpris par cette consanguinité et ces passerelles qui permettent de revenir dans la fonction publique après dix ans de mise en disponibilité...

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Un rapport du Sénat assez ancien du sénateur Gélard porte sur les AAI.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il y en existe un nouveau, le rapport Mézard.

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Ces rapports portent sur la sphère des AAI, qui ne cessent de croître. Jamais elles n'ont été autant l'objet de critiques de la part des politiques et des professeurs, mais jamais elles n'ont été aussi nombreuses. Il n'y a pas un domaine qui ne soit concerné, même le sport ou la lutte antidopage... Il y aura peut-être un jour une AAI sur la limitation de vitesse !

C'est une facilité : l'État se démembre, mais en confiant ces AAI à de Hauts fonctionnaires qui régulent un secteur d'activité.

Ils le font de façon tout à fait honnête, ce qui ne pose pas de difficultés, mais la question est de savoir ce que deviennent les régulateurs. Le fait qu'ils puissent rejoindre un jour ceux qu'ils ont régulés soulève la question des conflits d'intérêts. Il faut pouvoir le mesurer.

La question de la consanguinité des personnes qui vont gérer les entreprises qu'ils ont contrôlées relève du même sujet, mais c'est un sujet plus important.

On en revient toujours à la même interrogation : que fait la commission de déontologie de la fonction publique ? Elle travaille sûrement très sérieusement, mais ces avis ne sont pas publics, et le délai de viduité n'est que de trois ans, ce qui est court.

Certaines personnes attendent deux ans, onze mois et 29 jours pour accepter l'offre qu'on leur a proposée plusieurs mois auparavant ! Il serait intéressant d'étudier les pratiques.

L'autre clé est celle des sanctions pénales que l'on peut envisager. Pour l'instant, je ne crois pas qu'il y en ait eu en la matière...

Mme Josiane Costes. - La commission de déontologie de la fonction publique s'occupe des fonctionnaires qui quittent la Haute fonction publique pour aller vers le privé, mais lors de leur retour dans la Haute fonction publique, ils ne passent pas devant la commission de déontologie. Il semblerait qu'il y ait là quelque chose à améliorer. Le conflit d'intérêts existe également dans ce sens. Or, rien ne se passe.

Le Sénat a publié un rapport en janvier dernier, à l'initiative du groupe RDSE, sur le pantouflage des Hauts fonctionnaires. Il existe un problème de délai, ainsi que vous l'avez dit. Trois ans est une durée extrêmement courte, qu'il conviendrait d'allonger, tout en rendant publics les avis de la commission de déontologie de la fonction publique.

Tant que les Hauts fonctionnaires ne seront pas auditionnés à leur retour du privé, des failles très préoccupantes persisteront.

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Avec les journalistes, une partie des Hauts fonctionnaires sont les seules personnes dont on ne parle pas. On exige de la transparence des hommes politiques. On veut qu'ils rendent des comptes. On leur interdit le cumul, on veut maintenant empêcher le cumul de leurs mandats dans le temps, mais on n'interroge jamais les journalistes sur leurs conflits d'intérêts. Il est vrai que la liberté de la presse l'interdirait probablement - et encore. Pourquoi ?

L'antiparlementarisme est à la mode, mais il n'existe pas d'« antifonctionnarisme », même si l'on rencontre un certain « antitechnocratisme ». La question de la transparence et des conflits d'intérêts n'est pas vraiment posée sur la place publique.

Il faudrait en effet demander que la commission de déontologie intervienne lorsque les Hauts fonctionnaires réintègrent la fonction publique.

Mm Josiane Costes. - C'est essentiel !

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - En effet. Lorsque je siégeais au CSM, on examinait les demandes de détachement de magistrats pour lesquelles il nous arrivait de rendre une décision négative. Ce qui est valable pour les magistrats devrait a fortiori l'être pour les mises en disponibilité.

M. Vincent Delahaye, président. - Dans votre ouvrage, vous dites que la question du pantouflage s'est posée au début du XIXe siècle. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - À la fin des années 1870, suite à l'épuration républicaine, un certain nombre de Hauts fonctionnaires, notamment des préfets, ont quitté la fonction publique, en désaccord avec le régime.

Vous évoquez ici le premier pantouflage, celui des polytechniciens. Le pantouflage massif n'existe pas chez les Hauts fonctionnaires à la fin du XIXe siècle - ou très peu.

La « pantoufle » naît à la fin du XIXe siècle. Ce sont les polytechniciens qui, attirés par le développement industriel des entreprises, s'en vont - d'où l'expression de « pantoufle ». Le phénomène ne concerne pas encore les grands corps administratifs.

M. Philippe Pemezec. - Je viens d'achever la lecture d'un livre intitulé Les intouchables, dont l'auteur doit, je crois, être auditionné prochainement.

À la fin du livre, j'ai éprouvé l'envie d'aller voir un magistrat pour lui demander ce qu'il comptait faire, aux termes de l'article 40 du code de procédure pénale, pour sanctionner tout ce qu'évoque cet ouvrage, et que vous dénoncez probablement vous-mêmes dans votre propre livre.

Je suis maire, et je me suis beaucoup investi dans le service de mes administrés. Je suis très triste de terminer ma carrière de maire, considérant que je ne mérite pas l'espèce d'infamie que toute une caste fait peser sur les hommes politiques de terrain - médias, juges...

Je suis abasourdi de constater tout ce qu'on pardonne à ces derniers. Je me dis que beaucoup de choses ne vont pas bien dans ce pays. Il est me semble-t-il urgent de le dénoncer et de remettre un peu d'ordre dans ce système.

Notre démocratie ne fonctionne plus vraiment très bien - sans parler de la volonté actuelle de recentralisation, qui va priver un peu plus les élus de leurs pouvoirs, alors qu'ils sont au coeur de la démocratie, pour les concentrer entre les mains de quelques autres. Je trouve cela très inquiétant...

On est là au coeur du sujet, et j'espère que cette commission d'enquête va produire un travail qui ne restera pas lettre morte. Si tel était le cas, ce serait bien triste !

On ne parle bien que de ce que l'on connaît bien : mon élection de député a été invalidée parce que j'avais oublié de déclarer un Algeco que j'avais déposé sur un trottoir municipal pour servir de local de campagne. J'aurais dû réintégrer cette dépense dans mon compte de campagne. Je l'ai oublié en toute bonne foi.

Mon élection en tant que député a été annulée et j'ai été déclaré inéligible, ce qui constitue l'indignité suprême. Pourtant, on ne sanctionne pas un candidat à l'élection présidentielle qui a bénéficié de salles gratuites. La commission des comptes de campagne s'offre même le luxe d'un communiqué de presse à ce sujet - grande première ! - pour affirmer qu'il n'y a là rien d'anormal !

Il y aurait donc un droit « macroniste » et un droit pour les autres ? Tout cela m'inquiète pour le bon fonctionnement de notre démocratie.

M. Vincent Delahaye, président. - C'est plus un témoignage qu'une question !

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Vous avez raison concernant la responsabilité des médias.

M. Victorin Lurel. - J'aimerais évoquer le mécanisme des rémunérations. Lorsqu'un Haut fonctionnaire quitte la Haute fonction publique pour aller siéger dans une AAI, c'est le ministère du budget qui fixe sa rémunération par arrêté ou par décret. Celle-ci n'a rien à voir avec les grilles en vigueur. Nous sommes quant à nous alignés sur l'indice 1 015 de la fonction publique. Pour Business France, on a négocié de mémoire un montant de rémunération de 195 000 euros par an, là où nous touchons pour ce qui nous concerne environ 70 000 euros.

Le directeur de Sciences Po Paris - même s'il ne s'agit pas totalement du budget de l'État - touche 537 000 euros par an. Je suis quelque peu étonné ! Le Haut fonctionnaire le mieux payé était autrefois le vice-président du Conseil d'État, qui émargeait alors à 120 000 euros. Aujourd'hui, c'est bien plus.

Quelle est cette grille, dont on a l'impression qu'elle est fixée par le ministre du budget dans le cadre d'un face-à-face avec celui qui a été retenu ?

M. Vincent Delahaye, président. - Les rémunérations de la Haute fonction publique ont-elles nettement augmenté ? J'imagine qu'il existe des différences considérables par rapport au privé.

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - La question que vous posez concerne les emplois à discrétion du Gouvernement, qui permettent notamment aux directeurs d'administrations centrales de bénéficier de primes de rendement qui peuvent augmenter leur salaire. Il suffit d'aller sur le site internet de la HATVP pour les connaître.

Il existe une négociation face-à-face plus opaque - mais je n'en suis pas spécialiste - entre l'entreprise publique et le Haut fonctionnaire pressenti ou, pour certains postes dits fonctionnels, directement entre le Haut fonctionnaire et le ministère du budget.

Ce phénomène a toujours existé, mais s'est développé compte tenu de l'attrait qu'exerce le secteur privé en termes de revenus, que l'on évoquait tout à l'heure.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il me semble que la Constitution de la Ve République fait référence au préambule de celle de 1946 qui, dans son alinéa 9, dit que « tout bien et toute entreprise qui a ou acquiert le caractère de service public national ou d'un monopole de fait doit devenir la propriété de la collectivité ». Celui-ci n'est jamais évoqué. Pourquoi ?

En second lieu, le phénomène des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), présentées au départ comme une grande avancée pour les libertés publiques, semble être devenu une véritable « industrie », selon les termes employés par quelques observateurs. Plus de 1 000 QPC sont déposées par an. Soixante à 80 d'entre elles aboutissent devant le Conseil constitutionnel. Elles ont, semble-t-il, infléchi la jurisprudence en matière de commerce et de concurrence. Pouvez-vous nous en dire plus ? Quel est votre sentiment à ce sujet ?

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Concernant les privatisations et le préambule de 1946, je vous renvoie à un excellent article de Bruno Genevois sur les nationalisations et la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Pour ce qui est des QPC, je suis un des coauteurs du système. Et encore avait-on simplifié les choses, puisqu'on était parti vers une saisine directe du citoyen...

Comment apprécier l'impact des QPC ? La tendance a été de prendre en compte des droits et libertés fondamentaux. Dès lors s'exerce mécaniquement, s'agissant de la liberté du commerce ou de l'industrie, une influence « libérale ». Est-elle mesurable ? La tendance existe, mais elle est relativement contenue.

Le nombre de QPC avait tendance à baisser. Il a récemment à nouveau augmenté. Ceci est lié à un autre phénomène dans lequel le Conseil constitutionnel n'est pas pour grand-chose. Les QPC sont en effet devenues une industrie pour les avocats. C'est un problème de financiarisation du droit. Les QPC ont en outre quelque chose de très « chic ». Les barreaux de province les adorent, les barreaux parisiens plus encore, et les cabinets d'avocats se régalent à l'idée de faire des QPC, qui les ennoblissent et les enrichissent, ce qu'on n'avait pas du tout imaginé. C'est un peu ce que j'avais dit... C'est un moyen de procédure supplémentaire.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si ce que j'ai lu est exact, la complexité des affaires et leur multiplication entraînent des infléchissements du droit public traditionnel. Est-ce votre impression ?

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - Cela dépend des domaines. En matière de droit commercial, il est probable que l'évolution soit positive.

La QPC a modifié les autres droits. Autrefois, le droit constitutionnel avait des conséquences sur les grandes disciplines du droit, mais la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de liberté du commerce ou de liberté d'entreprendre était ténue.

Les cabinets d'avocats défendant souvent les intérêts privés, cela a permis, à tort ou à raison, de développer une jurisprudence dans des domaines où le Conseil constitutionnel s'aventurait peu, notamment en matière de droit commercial.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela a également donné du travail au Conseil constitutionnel !

M. Dominique Chagnollaud de Sabouret. - C'est maintenant une fonction à temps plein, ce qui est un peu déprimant pour certains de ses membres, qui ne l'imaginaient pas ainsi.

M. Vincent Delahaye, président. - Monsieur le professeur, merci de nous avoir apporté votre éclairage, qui vous nous aider dans nos travaux.

Audition de M. Luc ROUBAN, sociologue, directeur de recherche au CNRS-Cevipof (Mardi 15 mai 2018)

- Présidence de M. Vincent Delahaye, président -

M. Vincent Delahaye, président. - Nous poursuivons cette première journée d'audition en entendant M. Luc Rouban, sociologue, directeur de recherche au CNRS qui a consacré depuis de nombreuses années ses travaux de recherche au sujet qui nous occupe.

Sans plus attendre je vous passe donc la parole après toutefois que vous ayez prêté serment.

Conformément à la procédure en vigueur, M. Luc Rouban prête serment.

M. Luc Rouban. - Sur la question de l'indifférenciation progressive du public et du privé à travers l'évolution de la haute fonction publique vous allez entendre deux types de discours. Celui qui dit que rien n'a vraiment changé et que la haute fonction publique a toujours été une voie d'accès aux hautes fonctions privées. C'est le cas pour les inspecteurs de finances depuis le Second Empire. Sur longue période environ 17 % des énarques quittent l'administration. L'autre discours est qu'il existe une oligarchie intégrée qui par les « revolving doors » passe désormais régulièrement du public au privé et retour. Ce discours se retrouve souvent chez les journalistes et alimente le populisme.

Ces deux discours sont également faux. Le premier discours, qui raisonne par rapport à une valeur moyenne se trompe. Il faut étudier les départs vers le privé à partir des corps qui ont chacun une logique différente. Ainsi 50 % des inspecteurs des finances travaillent dans le secteur privé.

Une question se pose, surtout dans le secteur financier, comment définir le privé ? Les filiales des groupes publics sont-elles des structures privées où font-elles encore partie de la sphère publique ? Pour ces filiales la rémunération des dirigeants est calquée sur le privé.

Autre difficulté à un instant T connaître le nombre de personnes dans le privé ne vous donne que peu d'informations. Ainsi on ne sait pas quel est le nombre de ceux qui ont voulu partir mais sont revenus suite à un licenciement.

Les chiffres permettent en fait de dire ce que l'on veut.

A l'inverse l'idée qu'il existe une oligarchie des élites françaises mélange tout. L'ENA n'est pas le problème. La haute administration est un univers fragmenté composé de mondes qui ne se fréquentent pas forcément.

En France le circuit élitaire a changé dans les années 1980 au moment où la gauche arrive au pouvoir. On assiste à un décalage entre le temps social et le temps politique. Jusques alors le pantouflage concerne des fonctionnaires de 50 à 55 ans qui prennent des postes de direction ou deviennent PDG de groupes publics. À partir des années 1980 on assiste à une accélération du phénomène qui devient plus direct et plus précoce. Les postes d'arrivés sont plus modestes qu'autrefois et il convient de faire ses preuves dans le secteur privé pour y rester. Certains échouent d'ailleurs et font plusieurs tentatives infructueuses. Je connais un cas de membre d'un grand corps ayant fait sept départs en dix ans.

D'autres départs sont plus préparés notamment par les pantoufleurs qui ont fait une école de commerce avant de faire l'ENA.

Le vrai problème de fonds est que dans certains cas accéder à un grand corps n'est qu'un moyen de se positionner dans le privé. Faire vingt à trente ans de carrière administrative devient de plus en plus rare.

Ces évolutions tiennent à plusieurs facteurs. Le premier est la politisation de la haute fonction publique. Le deuxième tient aux salaires et responsabilités plus attractifs dans le privé face au déclin des institutions administratives. L'école du management tend à gommer les différences entre public et privé et à répandre l'idée que l'on peut travailler dans le privé pour servir l'intérêt général. Le troisième facteur est la différenciation du système élitaire depuis vingt ans. Dans les cent plus grandes entreprises françaises en 2018 40 % des dirigeants viennent de la fonction publique, surtout de l'Inspection des finances et du corps des mines. La diversification et l'internationalisation sont cependant de plus en plus fortes.

Parallèlement l'interpénétration de la haute fonction publique et de la politique n'a jamais été aussi faible depuis les années 1960.

Il a enfin une fracture interne à l'appareil d'État entre les états-majors qui conçoivent les réformes et les gestionnaires qui les appliquent.

M. Jérôme Bascher. - La question me semble être celle des carrières que l'on propose pour la haute fonction publique. Dans le privé les entreprises cloisonnement moins que dans le public les cadres supérieurs et les cadres dirigeants.

M. Luc Rouban. - Le secteur privé a surtout besoin de la haute fonction publique pour exercer une pression sur le secteur public.

Le contrôle de déontologie est faible. On peut prendre pour exemple l'ensemble des décisions prises par la commission de déontologie qui sont assorties de conditions, telles que ne pas contacter d'anciens collaborateurs. Pourtant, la commission n'a nullement les moyens de contrôler le respect de ces conditions.

Un problème plus important est celui de l'entourage familial du haut fonctionnaire, qui peut se poser lorsque le conjoint d'un conseiller de cabinet ministériel ou d'un directeur d'administration centrale travaille dans un groupe privé. J'observe empiriquement des situations susceptibles de poser des problèmes de conflits d'intérêts, mais on se heurte à l'absence de preuve ou d'éléments concrets.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je partage votre méfiance sur l'illusion d'optique que peut créer l'étude des statistiques : un inspecteur des finances qui part à la BNP n'est pas comparable à un instituteur qui ouvre une pizzeria !

En revanche, on peut être inquiet de cette situation sans pour autant tomber dans la théorie du complot.

Ce qui est intéressant dans vos travaux est que vous avez pris le soin de regarder les choses de près, que ce soit pour l'IGF ou le Conseil d'État, mais aussi pour l'ENA. Les phénomènes de sélection ne se passent pas forcément là où on l'imagine.

Afin d'avoir une vue d'ensemble non biaisée, il est peut être nécessaire de distinguer des strates. Certains ont davantage de responsabilités et il est important d'identifier ceux qui contribuent à la définition des politiques publiques, qu'ils soient à l'Élysée ou qu'ils participent à l'élaboration de la jurisprudence des hautes autorités.

Il sera cependant nécessaire de s'appuyer sur la haute administration pour avoir un système plus démocratique.

M. Luc Rouban. - On est face à un phénomène complexe. On a assisté parallèlement aux départs vers le privé à une fracture interne à l'appareil d'État, entre les membres des états-majors que sont l'Élysée, Matignon ou Bercy, et une autre masse de cadres qui sont devenus des gestionnaires, des techniciens englués dans des sujets aussi passionnants que la LOLF ou les BOP. Il y a donc bien deux strates, l'une supérieurs qui touche au secteur privé et l'autre qui s'est technicisée et qui subit la perte de prestige de la haute fonction publique. La strate supérieure a recours au pantouflage, tandis que la strate inférieure utilise la politisation pour faire partie de viviers, de réseaux, notamment en cabinets ministériels. Un administrateur civil qui n'a pas fait d'école de commerce ne connaîtra pas une carrière « top gun » et doit donc se placer dans le sillage d'un élu, au niveau local, qui idéalement deviendra ministre.

Les passages par les cabinets ministériels restent très explicatifs du succès de la carrière professionnelle. Le système est malsain, car pour améliorer sa carrière, il faut entrer dans un système d'entourage.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - On constate que le pouvoir est concentré à l'Élysée. Des équipes se constituent autour des impétrants jupitériens.

M. Victorin Lurel. - Vous avez indiqué qu'il y a des situations différenciées et qu'il ne faut pas tomber dans le complotisme. Cependant, au sein de cette super-strate, il y a quand même une culture et une certaine idée hégémonique du management, une technostructure qui pense de la même façon. Le constatez-vous en tant que sociologue ?

M. Luc Rouban. - Je ne suis pas vraiment d'accord avec cette affirmation. Bien sûr, il y a une formation et une culture communes, mais je pense que cela concerne plutôt les techniciens et non les décideurs. On observe une mécanique dangereuse : les hauts-fonctionnaires deviennent des techniciens évalués, précarisés.

Je vous rejoins en revanche sur la concentration du pouvoir et les phénomènes d'entre-soi. Cependant, l'existence des alternances et de politiques publiques aux orientations différentes démontre qu'il ne faut pas généraliser cette uniformisation.

Si on s'interroge sur l'existence d'une classe dirigeante en France, je dirais qu'il n'y en a pas et qu'on peut observer un certain éclatement. Les dirigeants du privé ne s'intéressent pas à l'Assemblée nationale ou au Sénat. Ils n'ont pas besoin des hauts fonctionnaires pour avoir une influence sur la décision publique.

Au sein de cette classe dirigeante, il y a des milieux concurrentiels qui ne se font pas de cadeaux.

M. Stéphane Piednoir. - Il ne faut pas aller d'un excès à l'autre et reproduire pour les hauts fonctionnaires et leur entourage familial ce qui a été récemment fait pour les élus, en les suspectant de tous les maux. L'interdiction des emplois familiaux a poussé un certain nombre de nos collègues à renoncer à employer, ou carrément licencier, leur conjoint ou leur enfant.

Il parait difficile d'interdire aux hauts fonctionnaires de côtoyer des responsables du secteur privé pour éviter les connivences, comme cela a été sous-entendu, car ils ont le droit de vivre, de se marier et d'avoir des amis, comme tout un chacun. Il en faut pas aller trop loin dans cette exigence de pureté.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous cherchons simplement à comprendre comment les choses se passent.

M. Stéphane Piednoir. - Les réseaux ont toujours existé et il semble difficile d'interdire aux hauts fonctionnaires d'avoir un cercle d'amis ou de connaissances. Attention donc à ne pas montrer du doigt les hauts fonctionnaires comme la vox populi a montré du doigt les élus ou la classe politique.

M. Luc RoubanJ'abonde dans ce sens car le droit ne permet pas de tout contrôler. Il existera donc toujours un risque de conflit d'intérêt et de « privatisation » de l'intérêt public.

Malgré le fait que les décisions sont prises par un certain nombre de personnes, il reste néanmoins très difficile pour les sociologues de déterminer le cercle de la décision. C'est d'ailleurs la cause du grand débat qu'ils ont avec les historiens. Les historiens arrivent, eux, à reconstruire ou à rationaliser a posteriori le processus des prises de décision à l'occasion d'études de mémoires ou d'archives orales. Un témoin, par exemple un haut fonctionnaire, peut alors leur expliquer que, pour une décision donnée, un certain nombre d'acteurs avait des points de vue distincts et que la décision a été prise en petit comité.

Or, les choses ne se passent pas toujours comme cela dans la réalité. Il existe en effet une part d'aléa, un imprévu, un phénomène que l'on n'attendait pas ou l'intervention d'une personne extérieure au cercle de décision qui va la conditionner. Il n'est donc pas possible de délimiter un cercle réduit autour d'une décision, même lorsqu'elle est prise par le Président de la République, par exemple. Il ne contrôle pas tout et dépend d'un certain nombre d'acteurs. Le personnel politique tente, certes, de présenter ses prises de décisions comme cohérentes, mais il n'est pas dit qu'elles le soient toujours. Il ne faut pas trop « anthropologiser » la décision, les choses sont trop compliquées pour cela.

Il ne faut pas non plus analyser les rapports actuels entre la sphère publique et la sphère privée avec les outils que la sociologie avait développés dans les années soixante-dix ou quatre-vingt. Il existait, à l'époque, des classes dirigeantes nationales. Or le vrai problème d'aujourd'hui réside dans l'internationalisation d'un certain nombre de circuits élitaires. C'est d'ailleurs ce qui nourrît le populisme ! Il ne vient pas de l'existence d'élites dirigeantes et de l'idée que l'on se fait des connivences au sommet. Il vient surtout, pour l'extrême gauche et l'extrême droite, de l'idée de dépossession de la souveraineté nationale. Il ne suffit plus d'étudier le Who's who pour identifier les gens qui comptent. Il existe aujourd'hui des gens qui comptent et que l'on ne voit nulle part. Contrairement à ce que l'on essaie de nous faire croire, nous ne sommes pas, aujourd'hui, dans un monde de plus en plus transparent, mais bien de plus en plus opaque. Il est, par exemple, très difficile de retrouver la biographie d'un certain nombre de conseillers régionaux ou de fonctionnaires. Au-delà des « babioles » disponibles sur les réseaux sociaux, on ne trouve plus l'essentiel. En outre, je signale que les données du ministère de l'intérieur relatives aux catégories sociaux-professionnelles des candidats élus aux élections législatives et sénatoriales sont fausses. Elles sont établies sur la base d'auto-déclarations et, pour avoir dépouillé l'ensemble des biographies correspondant, je peux affirmer qu'il existe un décalage.

M. Jérôme Bascher. - La question sous-jacente ne serait-elle pas : quelle carrière pour la haute fonction publique ? Ici se situe la transformation opérée depuis les années quatre-vingt et que j'ai pu observer de l'intérieur, à Bercy ou en cabinet ministériel. Dans les années quatre-vingt-dix, on a demandé aux énarques de passer chef de bureau au bout de quatre ans contre neuf, comme auparavant. Cette volonté a été inspirée du secteur privé et notamment des milieux financiers, qui faisait progresser les meilleurs éléments plus vite afin de pouvoir les conserver. Mais quels postes leur proposer après, une fois qu'ils sont devenus sous-directeurs à à peine plus de trente ans ?

Nous sommes aujourd'hui dans cette situation et avons du mal à revenir en arrière. Les hauts fonctionnaires veulent aujourd'hui exercer réellement le pouvoir et non pas être seulement de grands techniciens, même si la fonction publique doit s'enorgueillir d'en compter dans ses rangs. Contrairement à la sphère privée, la fonction publique a pourtant du mal à établir la différence entre un cadre supérieur et un cadre dirigeant. Or certains jeunes hauts fonctionnaires aspirent à devenir cadre dirigeants pour réellement prendre des décisions et en assumer les conséquences, et non pas devenir cadre supérieur et se spécialiser dans un domaine technique et aller de missions en missions. Les entreprises privées arrivent, elles, très bien à établir cette différence et lorsqu'elles recrutent un cadre à haut potentiel, elles le prédestinent rapidement à l'une de ces deux carrières. La fonction publique doit, elle aussi, maintenant se poser cette question et savoir à quoi elle destine ses hauts fonctionnaires.

Le rajeunissement des hauts fonctionnaires en situation de pantouflage s'explique par le fait qu'un fonctionnaire ne peut plus s'adapter aujourd'hui au milieu de l'entreprise après trente années de fonction publique. Les entreprises souhaitent donc éprouver les capacités d'adaptation des fonctionnaires lorsqu'ils sont beaucoup plus jeunes. Les échecs peuvent ensuite conduire à des « allers-retours » entre le public et le privé, dont je pourrais donner de nombreux exemples.

M. Luc RoubanJ'abonde dans votre sens. Pour avoir participé au comité d'histoire de l'Inspection générale des finances et m'être entretenu avec certains anciens inspecteurs, je me rends compte que, contrairement à ce que l'on pense, ce n'est pas nécessairement les salaires qui attirent les fonctionnaires dans le secteur privé, mais bien la liberté de décider, de se comporter en patron et de concevoir des stratégies. Ils ne peuvent, en effet, plus nécessairement le faire en servant l'État, se sentent dévalorisés et le ressentent comme une perte de pouvoir. Nous ne sommes plus dans la technocratie des années cinquante - soixante, d'ailleurs très éloignée la « technocratie macronienne » dont on entend parler en ce moment.

À cette période, les hauts fonctionnaires comme Paul Delouvrier en imposaient aux hommes politiques. Il a refusé deux fois d'être nommé ministre et de faire de la politique afin de rester haut fonctionnaire pour servir l'État. Il faisait partie des grands commis de l'État, modèle dont on a aujourd'hui cassé le moule...

Ces nouvelles perspectives posent un vrai problème de qualité de recrutement dans la haute fonction publique. Les deux tiers des étudiants de Sciences Po choisissent aujourd'hui d'aller dans le secteur privé. C'est notamment le cas de tous les jeunes de Sciences Po issus de l'immigration magrébine qui considèrent que le secteur privé reconnaitra plus rapidement leurs mérites. J'ai en tête l'exemple d'une jeune femme ayant suivi ce parcours qui a fait le choix de travailler pour un grand groupe de parfumerie. Parlant l'arabe couramment, elle a pu exercer aux Émirats et est devenue directrice d'un département au bout de trois ou quatre années.

De l'autre côté, la fonction publique ne leur offre que des concours « lourdingues », universitaires, qui nécessitent de bachoter et qui offrent désormais des carrières qui ne sont pas nécessairement à la hauteur de l'investissement demandé. À terme, ce qui est un problème de flux deviendra un problème de qualité car tous les bons éléments sont en train de s'en aller. C'est notamment le cas dans les hôpitaux publics. Le service public risque donc de s'étioler pour finalement s'éteindre progressivement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il y a peut-être quelques conditions de ressource à l'origine des déboires de l'hôpital public !

Je souhaite lever toute ambiguïté en rappelant à mes collègues que je suis sans doute le seul dans cette salle à n'avoir voté aucune loi de moralisation. Car je ne pense pas que le problème soit, en premier lieu, en lien avec la déontologie ou la morale politique et que ce n'est donc pas ce type de dispositions qui vont principalement les régler. Le problème vient de la manière dont le système fonctionne et qui engendre certaines choses pour le moins étranges. Il convient donc de tenir compte de la complexité de ce système et se demander s'il a réellement un sens et s'il est possible de lui donner une cohérence.

Je doute également que la sphère privée ne s'occupe pas du monde politique. C'est sans doute vrai pour certains, mais lorsque l'on souhaite, par exemple, être opérateur de téléphonie, obtenir les autorisations nécessaires pour cela et être soumis à l'agence idoine, je pense que ces questions intéressent tout de même... C'est le cas pour tous les services publics en voie de privatisation qui sont soumis à une régulation. Il n'y aurait pas une explosion du nombre de cabinets d'affaires s'il n'y avait pas un peu d'argent à faire sur ce marché.

M. Vincent Delahaye, président. - Il y a certes la financiarisation, mais la judiciarisation de la société dans son ensemble peut aussi être une source du problème. Je ne pense pas qu'il nous est possible de faire le tour du sujet de notre commission d'enquête à l'issue de notre deuxième audition. Je pense certes que nous avançons dans sa compréhension et dans notre vision.

M. Victorin Lurel. - Je suis d'accord sur les faits présentés. Je constate notamment que dans la région dont j'étais président, les jeunes guadeloupéens qui ont bénéficié des conventions d'éducation prioritaire passées avec Sciences Po sont maintenant tous employés dans le secteur privé, souvent à l'international.

L'analyse de M. Rouban me pose néanmoins certains problèmes méthodologiques, notamment relatifs au fonctionnement de nos institutions. Sans être bourdieusien, je vous pense plutôt de l'école de Boudon. J'ai l'impression que l'internationalisation des échanges aurait mis fin à la coagulation des élites et qu'il ne s'agit effectivement pas d'un problème de morale mais d'un problème systémique. Or, en vous écoutant, on comprend que le système fonctionne avec des nouvelles logiques issues de la sphère privée qui se détachent de l'État. Or je pense qu'une entreprise aussi puissante ou influente soit-elle, a besoin de l'État ainsi que des institutions nationales ou internationales et s'y intéresse, directement ou indirectement. C'est cela qui, en mon sens, influence le fonctionnement de l'État.

M. Luc Rouban. - Je pense que nous sommes d'accord, mais ne parlons pas exactement de la même chose. Il est évident que les entreprises s'intéressent au monde politique, mais leur intérêt dépend de leur taille. Les très petites entreprises (TPE) ou les petites et moyennes entreprises (PME) n'ont, par exemple, pas les mêmes intérêts que la multinationale qui a implanté son siège en Irlande afin de ne pas payer d'impôts. Les entreprises du « niveau supérieur » ne sont pas piégées par la situation nationale. On pourrait y voir, avec un peu de mauvais esprit, la raison de la construction européenne. Regardons les pratiques professionnelles concrètes et, encore une fois, n'analysons pas la situation actuelle avec des outils des années soixante-dix, quatre-vingt.

Audition de M. Pierre DELVOLVÉ, professeur émérite de l'université de Paris II, membre de l'Institut (Mardi 15 mai 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Nous concluons cette première journée d'audition en entendant M. le Professeur Pierre Delvolvé, professeur émérite de droit public et membre de l'académie des sciences morales et politiques.

Vous êtes, Monsieur le Professeur, un des publicistes les plus connus de l'époque et votre oeuvre en matière de droit administratif fait unanimement référence.

Or l'un des enjeux de notre commission d'enquête est de savoir si l'évolution du droit public a pu contribuer à brouiller la frontière entre sphère publique et sphère privée et notamment si des notions aussi fondamentales que l'intérêt général et le service public ont pu se trouver de plus en plus marquées par des notions issues du droit de la concurrence et de la régulation.

Vous êtes un des pionniers de ce que l'on appelle le droit public de l'économie et votre regard sur le sujet est particulièrement intéressant.

Dans le cadre de cette évolution du droit nous nous intéressons au rôle de la haute fonction publique et des allers-retours que certains de ses membres peuvent faire avec le secteur privé. Nous serons également heureux d'avoir votre point de vue sur cette question.

Monsieur le Professeur, comme vous le savez je dois préalablement à nos échanges vous demander de bien vouloir prêter serment en vous rappelant que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure en vigueur, M. Pierre Delvolvé prête serment.

M. Pierre Delvolvé. - On constate une transformation importante du rôle de l'État dans l'économie depuis le développement de l'Union européenne et corrélativement à la libéralisation de l'économie, marquée notamment par l'ordonnance de 1986 sur les prix et la concurrence. Après la vague de nationalisation en 1981-1982, puis les privatisations d'abord en 1986 puis en 1993, les modalités de l'action de l'État dans l'économie se sont transformées. Est-ce que le rôle de l'État dans l'économie a pour autant changé ?

Dans la première édition de mon livre, Droit public de l'économie, j'indiquais dans un développement sur la police de l'économie, que l'intervention de l'État prenait deux aspects : la prescription et la prestation. Par voie de prescription, les nouvelles modalités ont conduit à changer les modes d'intervention de l'État. D'ailleurs, on ne parle plus de police mais de régulation. La concurrence est une nouvelle préoccupation, une solution de l'activité économique et du rôle de l'État.

La loi organique de 2017 n° 2017-54 du 20 janvier 2017 tend à limiter le développement des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) qui sont des instruments essentiels de l'intervention publique dans l'économie. Cette dernière est remise à une autorité ayant une indépendance par rapport à l'exécutif et le législatif, mais c'est le même type d'intervention. Que ce soit l'autorité de la concurrence, qui est l'héritière du comité, puis de la commission de la concurrence, ou l'autorité des marchés financiers, elles agissent par des solutions pouvant comporter des aspects autoritaires. Elles prennent des actes unilatéraux et réglementaires. Certes, ces derniers sont soumis à une homologation par le ministère des Finances, voire pour l'AMF, sont influencés par les instances européennes. L'autorité de la concurrence a un pouvoir réglementaire, mais prend également des actes individuels. Une injonction est ainsi ce qu'il y a de plus classique en matière de droit administratif. Elles ont également un pouvoir de sanction. On assiste ainsi à un déplacement du pouvoir répressif juridictionnel vers le pouvoir administratif. D'ailleurs, la procédure ressemble à celle applicable devant le pouvoir juridictionnel, notamment en matière des droits de la défense. Plusieurs décisions et arrêts du Conseil constitutionnel, du Conseil d'État, de la cour de cassation l'ont rappelé. Ces décisions demeurent toutefois soumis à un contrôle du juge en appel - le tribunal de Paris ou le Conseil d'État.

Il y a ainsi un changement quant aux autorités prenant la mesure, mais pas dans la nature de la décision, ni dans l'instrument de l'autorité étatique.

En outre, on constate l'apparition de mesures nouvelles grâce au « droit souple ». Ces mesures n'ont pas la caractéristique des mesures exécutoires, mais elles esquissent des effets. Je pense notamment aux recommandations, avis, communiqués, voire communiqués de presse de l'AMF ou de l'autorité de la concurrence, soulignant, par exemple, le caractère discutable de certains placements et invitant par ce biais les épargnants à ne pas avoir confiance. Le Conseil d'État, dans une décision du 21 mars 2016, a ainsi indiqué que ces actes - qui classiquement n'étant pas des actes administratifs ne pouvaient faire l'objet de contestations - peuvent faire l'objet de recours car ils peuvent produire des effets sur les personnes, individus et entreprises. Ainsi, il y a des nouveautés dans les modes d'intervention, mais sans nouveauté fondamentale dans la nature même de l'action.

En effet, ce qui est sous-jacent au final est la notion d'ordre public, pas simplement celui visant à prévenir des dégâts, mais un ordre public immatériel, notamment l'ordre public économique. Ce dernier est fondamentalement déterminé par les thèmes que je viens d'évoquer : il y a un ordre public de la concurrence, de la bourse, des marchés financiers. On parle désormais de régulation, pour témoigner des modalités nouvelles de contrôle et d'encadrement. Mais au final, la régulation est du contrôle.

M. Vincent Delahaye, président. - Le développement des AAI et des API ont-elles eu un impact sur le fonctionnement de la fonction publique, sur l'implication de l'État sur l'économie ?

M. Pierre Delvolvé. - Vous abordez cette question sous le seul aspect des AAI et des API. À mon avis, il ne faut pas seulement s'interroger sur les relations entre la haute fonction publique et les AAI, mais également entre la haute fonction publique et les entreprises. J'ai lu vos doutes concernant la participation de la haute fonction publique aux AAI et API, notamment de la part de membres du Conseil d'État. Ainsi, certains membres du Conseil d'État quittent leur institution soit de manière permanente, soit de manière partielle, et dans ce cas, ils restent dans les deux maisons.

Pour moi, lorsqu'ils participent à des AAI, ils ne quittent pas le secteur public, ils ne quittent pas la fonction publique en tant qu'activité. L'actuel président de l'autorité de la concurrence, qui est membre du Conseil d'État, ne change pas d'activité. Certes, il a changé de fonction - il ne juge plus - mais il est une autorité administrative. D'ailleurs, les membres du Conseil d'État sont recrutés pour participer à la haute fonction publique. Vous ne contestez pas qu'un conseiller d'État puisse devenir préfet. Je ne conteste pas qu'il puisse être amené à exercer des fonctions dans une autorité administrative indépendante. En revanche, la question est tout autre pour les entreprises.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le droit public économique n'est-il pas un oxymore ? J'avais cru que le but du droit public est l'intérêt général, l'ordre public étant un sousproduit de l'intérêt général. Or, dans l'économie libérale, comme le soulignait Milton Friedman, la responsabilité sociale de l'entreprise est d'accroître ses profits.

M. Pierre Delvové. - Ce n'est pas de l'économie dont il parle mais des entreprises.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Comment faire cohabiter l'intérêt général, et l'intérêt des entreprises qui est certes légitime mais tout autre ?

M. Pierre Delvolvé. - Vous présentez une dichotomie selon laquelle, le droit de la puissance publique est au service de l'intérêt général et du bien commun ; et l'économie est au service de l'argent. Pour prendre un exemple littéraire, dans La femme du boulanger de Marcel Pagnol, le boulanger arrête de fabriquer du pain car sa femme est partie. C'est pour le village un drame alimentaire et social. On s'organise pour retrouver cette femme afin que le boulanger rallume son four. Certes, le boulanger fait du pain pour gagner de l'argent, mais en même temps il contribue à l'alimentation de la population.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mais nous ne sommes pas ici dans l'économie libéralisée que nous connaissons aujourd'hui. C'est complétement différent.

M. Pierre Delvolvé. - Je ne le crois pas. Les entreprises privées cherchent certes à faire des profits, mais elles contribuent par leur activité à l'intérêt général. D'ailleurs, dans sa décision « Ville de Sochaux » de 1970 au sujet de la déclaration d'utilité publique visant à déplacer la route passant entre les usines Peugeot, le Conseil d'État a jugé la déclaration d'utilité publique conforme, non seulement pour des raisons de sécurité routière, mais également parce qu'elle permettait le développement d'une entreprise importante pour l'économie régionale.

Le rôle de l'État est d'assurer le lien social. Les particuliers, et j'y inclus les entreprises, ont également un rôle à jouer même s'ils ne font pas que cela. Elles contribuent au développement économique, à la création d'emplois, à l'équilibre de la balance des paiements. Et, si l'intérêt général n'est pas la somme des intérêts privés, il n'y a pas de rupture absolue entre intérêts privés et intérêt public.

Il reste la question des liens entre les personnes, les agents, les fonctionnaires avec, de manière schématique, le monde des affaires. Ce qui ne va pas aujourd'hui, c'est, dans certains cas, le dévoiement de certaines personnes qui peuvent utiliser l'expérience qu'elles ont eu dans la fonction publique et souvent à haut niveau, pour ensuite passer dans le secteur privé. Il y a deux types de passage dans le secteur privé. Ainsi, il y a de vieilles traditions, à l'image de l'inspection générale des finances où depuis la Troisième République, ses membres occupent des postes importants dans le domaine des assurances et des banques. Personnalisons ces pratiques par un cas typique qui témoigne de la singularité de ce système et de la qualité de la solution. Michel Pébereau, ancien polytechnicien et inspecteur général des finances est entré à la BNP. Il a mené la fusion avec Parisbas et a développé une entreprise qui est aujourd'hui non seulement la première banque française, mais européenne, avec des filiales dans le monde entier. Est-ce que l'intéressé a moins satisfait l'intérêt général et l'économie française en développant la BNP, que s'il était resté dans un bureau de l'inspection générale des finances ?

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le problème n'est pas que des hauts fonctionnaires terminent leur carrière dans le secteur privé, mais ce sont les allers et retours. Est-ce que ce système risque de fabriquer quelque chose que l'on n'a pas forcément voulu ? Je pense notamment au développement de ces liens dans les zones intermédiaires : AAI, cabinet d'affaires travaillant avec le gouvernement ou l'administration,...

Mme Christine Lavarde. - Parmi les personnes travaillant dans les AAI, il y a des agents ne disposant pas forcément du statut de fonctionnaires. Ces personnes sont recrutées sur des contrats de droit privé, en raison de leur connaissance technique du secteur. Elles sont souvent en milieu de carrière. Pour elles se pose alors la question de leur sortie une fois leur contrat arrivé à échéance. Pour les hauts fonctionnaires, il y a toujours une porte de sortie dans leur corps d'origine. Mais que fait-on pour cette population de contractuels de haut niveau qu'utilise le secteur public ?

M. Pierre Delvolvé. - Il faut distinguer deux aspects. D'un côté, on ne peut pas contester le passage de hauts fonctionnaires dans les AAI, car ces dernières sont un démembrement de l'exécutif qui exerce des compétences retirées aux ministères. En revanche, la question est tout autre pour d'autres liens comme les cabinets d'avocats ou d'affaires. On constate une entrée massive dans les cabinets d'avocats de membres des hautes juridictions administratives et financières. Au Conseil d'État, au moins vingt fonctionnaires sont dans cette situation, avec la possibilité de revenir ensuite dans cette institution. C'est inadmissible. Ils doivent être à égalité avec ceux qui ne disposent pas d'un filet de sécurité en cas de non-succès. S'ils souhaitent courir l'aventure, qu'ils le fassent complètement. Récemment, j'ai vu un article d'un membre du Conseil d'État qui portait la double signature : « M. X., conseiller d'État-avocat ». C'est scandaleux. Il y a une question de dignité de l'agent, mais aussi de son institution. Je trouve indigne qu'un conseiller d'État ayant atteint l'âge de la retraite, entre dans un cabinet d'avocat. J'ai en tête un cas spécifique d'un tel conseiller d'État à la retraite, entré dans un cabinet d'affaires. Il avait été nommé membre du jury de l'agrégation de droit public. Il a été confronté à un conflit d'horaires entre une épreuve du concours et un rendez-vous d'affaires. Il a préféré aller à son rendez-vous professionnel.

Cette situation concerne également les hommes politiques en mal d'élection - des anciens ministres, premiers ministres, parlementaires - qui se font recruter pour leur poids politique, leur carnet d'adresses. Ici aussi il y a une indignité. C'est celle du barreau lui-même qui a admis de les intégrer pour faire valoir leurs relations.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - En quoi ces modifications peuvent-elles avoir un impact sur nos institutions ? Posent-elles un problème sur la décision politique ?

M. Pierre Delvolvé. - Il n'y a pas de mutations juridiques de la fonction publique, mais des mutations comportementaux, sociologiques. Les échanges avec le secteur privé ont toujours existé, mais à des échelles moins importantes. Les conséquences de ces mutations sur le fonctionnement des institutions sont très difficiles à mesurer. Il faudrait procéder à des études de cas, en prenant des modifications de législation sur des points très précis et remonter le processus de décision pour identifier les personnes qui seraient intervenues dans ce dernier. Aujourd'hui, on ne peut le faire que lorsqu'il y a une infraction, par le parquet financier notamment. On ne peut pas se limiter à des impressions. On a des impressions qu'il y a des interactions ; mais il faudrait pouvoir les mesurer.

En ce qui concerne les corps techniques, comme les ingénieurs des ponts et chaussées, ils sont souvent recrutés par des entreprises de travaux publics, de concessions d'autoroutes. Certes, ils vont jouer un rôle d'entrepreneur, mais en même temps, ils construisent des routes, des aéroports, ils favorisent l'économie nationale. Cela ne me choque pas. Certes, ils ont des relations personnelles avec le ministère des transports. Je tiens seulement à rappeler que Michel Crozier indiquait qu'une société, pour ne pas être bloquée, a besoin de rouages entre l'État et l'économie. L'économie n'est ainsi jamais étrangère à l'État.

M. Jérôme Bascher. - Peut-être faudrait-il noter dans les fiches de carrières des fonctionnaires les entreprises et les secteurs d'activité dont ils ont eu à connaître. En effet, aujourd'hui, la commission de déontologie n'a pas connaissance de ces éléments sur le moyen terme.

M. Stéphane Piednoir. - Il faut mettre en place une traçabilité.

M. Jérôme Bascher. - En outre, vous avez dit que l'action de l'État passait par la prescription et la prestation. Or, j'ai l'impression qu'il y a de moins en moins de prescription et de prestation. L'action de l'État se réduit de plus en plus. Avec l'évolution de la société, quel serait le bon ordre public économique ? J'ai l'impression que nous acceptons un certain fatalisme, selon lequel l'État doit se désengager et se démembrer.

M. Pierre Delvolvé. - Votre question est malheureusement trop vaste pour y répondre dans le temps qui nous reste. L'ordre public économique qui est maintenu est celui de l'ordre public de la concurrence. L'injonction à ne pas procéder à une concentration est un pouvoir d'État très important.

Toutefois, je ne partage pas votre point de vue sur un recul de l'État du fait de la création des AAI. Ces dernières sont une nouvelle organisation de l'État. Certes, elles ont souvent une personnalité juridique différente de celui-ci mais elles participent aux fonctions de l'État et au maintien de l'ordre. De manière similaire, lorsqu'un préfet prend des mesures, il exerce une autorité au nom de l'État et à la place du ministre.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Toutefois, le préfet peut être écarté de ses fonctions si le ministre le souhaite !

M. Pierre Delvolvé. - Ces instances exercent l'autorité de l'État avec plus ou moins d'indépendance. La fonction fondamentale de l'État est d'assurer le lien social, pour assurer la paix. C'est la raison pour laquelle les prestations sont importantes pour garantir l'intérêt général.

Pour ma part, je ne suis pas en faveur du mélange des genres : les individus ne doivent pas détériorer la fonction qui est celle de l'État à laquelle ils sont attachés en tant que fonctionnaire.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Vous évoquez l'ordre public social. Une intervention de l'État est-elle possible sur la hauteur des rémunérations des dirigeants des entreprises ?

M. Pierre Delvolvé. - Ce que vous évoquez est le caractère monstrueux des rémunérations de certains dirigeants ; et je partage votre point de vue. Toutefois, je ne vois pas comment le législateur pourrait intervenir dans un marché mondialisé.

M. Pierre Cuypers. - D'ailleurs, on constate que certains sièges sociaux ont été délocalisés dans d'autres États pour des raisons fiscales.

M. Pierre Delvolvé. - La France est en concurrence avec d'autres pays. Il faut faire attention aux conséquences économiques, sociales et en termes d'emplois de toute volonté d'épuration.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les États-Unis ont trouvé la solution en imposant leurs nationaux travaillant à l'étranger. Il faut prendre en compte les effets délétères que de telles pratiques peuvent avoir sur la population. Je pense au populisme notamment. Si la première fonction de l'État est le lien social, dans le cas présent ce dernier est chamboulé. Ce n'est pas parce que la question est complexe qu'il faut l'écarter.

M. Pierre Delvolvé. - De nombreuses mesures ont déjà été prises. Je pense notamment à la loi du 20 avril 2016 de déontologie renforçant la transparence. Il faut faire attention à l'accumulation de textes. Les lois de septembre dernier de confiance dans la vie publique ont rajouté des mesures. Je pense que nous sommes actuellement plutôt dans une société de défiance à l'égard des hommes politiques, des hauts fonctionnaires. Je pense notamment aux mesures prises pour les lanceurs d'alerte. Il faut faire attention à ne pas transformer tous les Français en corbeau, car cela remettrait en cause le lien social.

Je ne crois pas à l'efficacité de mesures juridiques. Au-delà du droit, il y a le contexte moral et éthique. C'est une question fondamentale relevant de l'éthique des individus. On a multiplié les codes de déontologie. En réalité, ce qu'il faut c'est la confiance dans la morale de la personne.

M. Benoît Huré. - Les élus et les hauts fonctionnaires exercent, chacun à leur manière, l'action publique. Les règles que l'on exige des fonctionnaires sont-elles les mêmes que pour les élus ?

M. Pierre Delvolvé. - Elles se croisent. Je pense qu'elles devraient être les mêmes.

Audition commune avec Mme Ghislaine OTTENHEIMER, rédactrice en chef de Challenges, et MM. Vincent JAUVERT, journaliste à l'Obs, auteur de Les Intouchables d'État, bienvenue en Macronie (Robert Laffont, 2018) et Laurent MAUDUIT, journaliste à Mediapart (Jeudi 17 mai 2018)

Mme Christine Lavarde, présidente. - Mes chers collègues, nous procédons aujourd'hui à l'audition commune de Mme Ghislaine Ottenheimer, rédactrice en chef de Challenges, de M. Vincent Jauvert, journaliste à l'Obs, et de M. Laurent Mauduit, journaliste à Mediapart.

Lors de nos premiers échanges dans le cadre de la commission d'enquête nous avons constaté que les défaillances du contrôle des liens entre l'intérêt public et les intérêts privés sont souvent mises en lumière d'abord par les journalistes et qu'il appartient au Parlement de se saisir de ce sujet.

L'ouvrage de M. Vincent Jauvert en est un exemple tout récent. Il a déjà été cité lors de nos auditions précédentes. Il s'inscrit dans la lignée de plusieurs enquêtes publiées au cours des quinze dernières années, notamment celle de Mme Ghislaine Ottenheimer sur l'inspection générale des finances, et il précède d'autres ouvrages, dont celui, je crois, de M. Laurent Mauduit.

Au-delà des cas particuliers et des affaires qui peuvent se retrouver devant la justice, nous souhaitons faire appel à vous pour discuter du système dans son ensemble. La confusion de l'intérêt public et des intérêts privés relève-t-il de quelques cas de dévoiement des principes de la haute fonction publique ou s'agit-il d'un problème plus large, voire d'un changement de conception de ce que doit être le rôle des hauts fonctionnaires ? À l'inverse, n'est-il pas légitime que des hauts fonctionnaires puissent avoir une expérience de l'activité privée, voire s'y reconvertissent ?

Voilà quelques-uns des débats qui nous intéressent.

Je vous propose de vous donner successivement brièvement la parole pour un propos liminaire, puis de passer la parole au rapporteur et aux autres commissaires afin qu'un dialogue puisse s'instaurer.

Je dois cependant préalablement vous demander de bien vouloir prêter serment en vous rappelant que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Ghislaine Ottenheimer, MM. Vincent Jauvert et Laurent Mauduit prêtent serment.

M. Vincent Jauvert, journaliste à l'Obs. - Je vous remercie de votre invitation. Je vais essayer de vous raconter brièvement ce qu'il y a dans mon livre. Selon Emmanuel Macron lui-même, dans son ouvrage Révolution, « les hauts fonctionnaires forment une caste bénéficiant d'avantages hors du temps. » Il parlait, comme nous, je pense, essentiellement des grands corps d'État, qui viennent de l'ENA et de Polytechnique.

Pourquoi une caste ? Ils fonctionnent dans l'entre soi, se cooptent, se répartissent les postes les plus importants non seulement dans le public, mais aussi dans des grands groupes privés qui vivent souvent de la commande étatique ou interviennent dans des secteurs très régulés par l'État. Ayant le droit de revenir dans leur corps d'origine pendant 10 ans, ils bénéficient de fait d'un véritable parachute doré, payé par le contribuable.

La nouveauté, depuis quelques années, c'est qu'ils effectuent des allers-retours successifs entre public et privé. C'est très « macronien », me semble-t-il. Auparavant, le pantouflage était plus une récompense pour des fonctionnaires en fin de carrière. Le problème, c'est que, s'il existe une commission de déontologie pour surveiller les départs du public vers le privé, il n'en existe pas pour les mouvements inverses. La première, même si elle fonctionne très mal, a au moins le mérite d'exister.

Ces dernières années, nombre de conflits d'intérêts sont apparus, car ces hauts fonctionnaires ne choisissent pas n'importe quels postes dans le privé. Les transfuges de la haute fonction publique sont lobbyistes ou avocats d'affaires, bref, des postes où ils peuvent monnayer leur carnet d'adresses, mais, surtout, ce qu'ils savent des faiblesses de l'État, ce qui est encore plus gênant. Il en est ainsi des conseillers fiscaux qui viennent de Bercy. Michel Sapin considérait cela comme un scandale.

Il y a une autre nouveauté que j'étudie dans mon ouvrage. Cela me vaut d'être traité de misogyne, alors que tel n'est évidemment pas le cas. Il y a aujourd'hui des couples qui font carrière ensemble. La raison, en soi positive, c'est qu'il y a de plus en plus de femmes à l'ENA. Leurs enfants entrent aussi parfois dans le moule, ce qui fait que des familles entières font des carrières en parallèle dans le même domaine, mais simultanément dans le public et le privé. Cela commence à poser des problèmes, mais je n'ai aucune idée de la façon de les régler.

Le scandale, c'est qu'ils ne sont presque jamais sanctionnés lorsqu'il y a des abus, des fautes. Je cite un certain nombre d'exemples dans mon livre. Non seulement ils ne sont pas sanctionnés, mais ils sont souvent promus ailleurs. C'est le fonctionnement des corps qui veut cela, mais c'est absolument anormal.

Selon Marylise Lebranchu, ces super hauts fonctionnaires jouissent souvent d'un pouvoir supérieur à celui des ministres. Il suffit d'écouter certains ministres se plaindre des pouvoirs du vice-président du Conseil d'État ou du Secrétariat général du Gouvernement. Ces personnes sont capables de s'opposer dans la pratique à la volonté politique.

Enfin, il y a le problème des rémunérations de ces fonctionnaires, qui sont, pour 600 d'entre eux, supérieures à celle du Président de la République. Je ne sais pas si c'est bien ou mal. En tout cas, le système manque totalement de transparence. On m'a donné ces éléments de manière confidentielle, ce qui, là encore, est totalement anormal.

Mme Ghislaine Ottenheimer, rédactrice en chef de Challenges. -J'ai hésité à accepter cette invitation, parce que mon livre date de 2004. Pourtant, je me suis dit que, hélas, pas grand-chose n'avait changé depuis.

Je n'ai pas d'exemples aussi précis qu'en 2004, lorsque j'avais pu décrire minutieusement la façon dont M. Pinault avait racheté la FNAC, qui était très révélatrice de l'endogamie existant entre une petite élite administrative et les conseils d'administration.

Les choses n'ont pas beaucoup changé, même si, en surface, il y a des commissions de déontologie. Je dirai même que la situation a empiré à cause des allers-retours décrits par Vincent Jauvert. À chaque fois, on élargit un peu son carnet d'adresses et on grimpe aussi dans la hiérarchie.

Est-ce une dérive ou des cas isolés ? Un peu des deux. La dérive, c'est le constat que plus de 40 % de l'élite administrative, à savoir l'IGF, travaille dans le privé. Quel exemple donne-t-on à l'administration ? On m'a toujours appris que les chefs devaient donner l'exemple. Il faut peut-être se poser des questions sur la finalité de ce corps.

On me dit qu'il y a des grandes écoles partout. J'ai la chance de bien connaître Harvard. Dans la law school, qui regroupe l'élite du pays, il y a 1 800 élèves par an, donc on ne retrouve pas du tout la même promiscuité qu'en France, où quelques dizaines de personnes dirigent la banque et la finance. Autant dire que, lorsque se présente un problème, il est réglé très en amont et personne n'en entend parler.

Comment voulez-vous que les Français acceptent cela ? Maintenant, il y a aussi des cas isolés. Il y aura toujours des gens qui ne se comportent pas bien. Cependant, il faut les sanctionner, ce qui n'est pas toujours le cas. À mon sens, ce phénomène provoque une asphyxie de la vie politique.

J'ai rencontré Xavier Musca, qui se réjouissait du fait que la Ve République était comme une dictature romaine. Ce sont les sachants, qui dictent la politique sur les sujets importants. Songez qu'il y a trois inspecteurs des finances au cabinet de M. Darmanin, deux au cabinet de M. Le Maire et un chez Mme Buzyn. Il y en a à l'Élysée, à Matignon, bref, ils supervisent le respect de la doxa à tous les niveaux. Il y a aussi ceux que je nomme les sous-hommes, les inspecteurs du Trésor, qui sont des sous-inspecteurs des finances, mais qui ont le même corpus intellectuel. Ces gens-là n'ont absolument aucune dimension politique.

Quand M. Ruffin critique la réforme de la SNCF, qui ne parle ni d'écologie ni d'aménagement du territoire, il a raison.

Il y a aussi un impact sur la gestion du pays. Lors de la mise en oeuvre de la RGPP, M. Faugère, alors directeur de cabinet de M. François Fillon, Premier ministre, m'avait dit qu'il avait rencontré nombre de fonctionnaires extrêmement compétents et dévoués au service public qui n'avaient aucune possibilité de monter, bloqués qu'ils étaient par de jeunes énarques qui prenaient les postes un an ou deux, donc pas assez longtemps pour acquérir une véritable expertise et bien connaître leur administration. On passe donc à côté de véritables talents.

Enfin, il y a un impact sur la nature de notre capitalisme. En Allemagne, les chefs d'entreprise connaissent leur coeur de métier et savent développer leur entreprise. Les inspecteurs des finances ne savent faire que de l'acquisition externe pour doper le chiffre d'affaires, donc ils amplifient les dérives du capitalisme financier.

M. Laurent Mauduit, journaliste à Mediapart. - Cela fait 40 ans que je chronique la vie du ministère des finances. J'ai le sentiment que nous vivons une période grave. Il y a eu des périodes dans l'histoire de notre République, où des grands républicains ont soulevé cette question : la République a-t-elle les hauts fonctionnaires qui correspondent à ses valeurs ? C'est le combat que mène en 1848 Hippolyte Carnot, qui posera la question de l'égalité d'accès aux carrières publiques. Le radical Jean Zay posera la même question sous le Front populaire. Dans ses notes écrites en prison à Riom, il aura un regard très sévère sur le comportement de la haute fonction publique dans ces années-là. C'est aussi le débat qui a cours à la Libération. Lors de la création de l'ENA, il fut question de la suppression de l'inspection générale des finances. Si cette idée, à l'époque, chemine, c'est parce qu'il y a toujours cette même méfiance à l'égard de la haute fonction publique.

Vous connaissez la fameuse formule de Marc Bloch dans L'Étrange défaite : « À une monarchie, il faut un personnel monarchique. La démocratie tombe en faiblesse, pour le plus grand mal des intérêts communs, si ses hauts fonctionnaires ne la servent qu'à contrecoeur ».

J'ai le sentiment que nous sommes dans cette situation. Notre haute fonction publique ne correspond plus aux valeurs de la République. Pourquoi dis-je cela ? Mes confrères ont pointé toute une série d'évolutions sur lesquelles je ne reviendrai pas, ou alors rapidement. Dans les années 80 et 90, c'est la vague des pantouflages, mais pas seulement. Je vous fais observer qu'une partie des hauts fonctionnaires, à la faveur des privatisations, se sont formidablement enrichis. Rappelons-nous les mots de Benjamin Constant : « Servons la cause et servons-nous ! »

Prenez le secteur bancaire actuel résultant des privatisations des années 80-90 : il est dirigé uniquement par des inspecteurs des finances, qui se cooptent depuis 30 ans. On a connu une sorte de hold-up de l'oligarchie de Bercy sur le coeur du CAC40. Il y a en France, à côté du capitalisme familial, un capitalisme oligarchique qui vient de Bercy, et qui révèle cette porosité entre le public et le privé.

Ensuite, il y a eu le mouvement inverse : après les pantouflages, les rétropantouflages. Tous les conflits d'intérêts sont possibles, car aucune commission de déontologie n'intervient dans ce cas.

Le cas le plus emblématique est certainement Alexis Kohler, actuel secrétaire général de l'Élysée, sur qui Mediapart a longuement enquêté. Le plus grave est sans doute l'impact sur les politiques publiques. Quelle que soit la qualité des hommes, quand le gouverneur de la Banque de France vient de BNP-Paribas, quand le directeur général de la CDC vient de Generali, pensez-vous que cela n'a aucun impact sur la gestion publique ? BNP-Paribas ayant mené un combat contre la déréglementation du livret A, le gouverneur de la Banque de France peut-il défendre une autre position, c'est-à-dire mettre en avant les missions d'intérêt général du livret A liées au financement du logement social ?

Quand le conseiller financement de l'économie du cabinet de Matignon sous l'ancien quinquennat vient de BPCE, avant d'y retourner une fois sa mission terminée, pensez-vous honnêtement qu'il aura proposé au Premier ministre une partition hardie des banques pour coller au programme socialiste ? Il ne va pas s'amuser à démembrer son possible futur employeur.

Quand le haut fonctionnaire chargé de défendre la taxe Tobin à Bruxelles est ensuite embauché par la Fédération bancaire française, pensez-vous qu'il s'est véritablement battu pour instaurer ladite taxe ?

Jacques Chirac, en 1995, a fait campagne contre la pensée unique, s'en prenant à Jean-Claude Trichet, alors gouverneur de la Banque de France. On l'a traité de démagogue ; je pense pour ma part qu'il était très lucide.

En 1965, Valéry Giscard d'Estaing, alors ministre des finances, crée la direction de la prévision, un instrument d'éclairage pour les politiques. Parmi les hauts fonctionnaires, il y a des gens de droite, des socialistes et des communistes. Ils créent le premier logiciel de prévision macroéconomique, le modèle zogol, qui est la contraction de Herzog et de Olive, deux communistes. À l'époque, quand des hauts fonctionnaires sont sollicités par le ministre pour faire une note pour l'éclairer, ils ne sont pas toujours d'accord et présentent alors au ministre plusieurs options. Cela contribue à éclairer et à réhabiliter le politique, qui a le choix entre différentes solutions techniques possibles et peut arbitrer. Maintenant, qu'elle soit de droite ou de gauche, toute la haute fonction publique pense pareil. Il n'y a aucun débat. Thomas Piketty a été découvert grâce à la direction de la prévision. Cela ne serait plus possible, d'autant que la direction de la prévision a été avalée par la direction du Trésor. La finance a mangé la macroéconomie. La direction du Trésor ne sait pas parler d'échéances au-delà de 6 mois. Certains considèrent même que la direction du Trésor est un danger pour notre démocratie.

Je reprends pour ma part l'expression de tyrannie de la pensée unique de Bercy, qui s'emboîte avec la doxa de Bruxelles.

Enfin, cette prise de pouvoir de la haute fonction publique répond à la crise du politique. Pardon de vous le dire, mais j'ai le sentiment que, plus les politiques sont devenus faibles, plus leurs visions du monde se sont rapprochées, plus la haute fonction publique a pris de la force. L'élection de Macron en est la parfaite illustration. C'est comme si les fermiers généraux ont considéré que le roi était tellement nul qu'il fallait prendre sa place. Nous avons vécu l'émergence d'une oligarchie extrêmement puissante, qui se nourrit de l'extinction de la vision du monde politique, de la crise de la droite et de la gauche.

Je pense que cet état des lieux devrait amener à un grand débat public sur la pertinence de la formation des hauts fonctionnaires.

J'ai beaucoup travaillé sur l'inspiration intellectuelle qui a conduit à la création de l'ENA. J'ai appris énormément de choses, et je pense que le grand combat des républicains pour garantir l'égalité d'accès à la fonction publique a été détourné par la création de l'ENA. Je pourrai vous expliquer pourquoi j'ai ce jugement si sévère sur les effets très pernicieux de cette institution.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous remercie. La parole est à M. le rapporteur, Pierre-Yves Collombat, à l'origine de la demande de création de cette commission d'enquête.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je vous remercie de votre présence. Si nous sommes là, c'est que chacun d'entre vous a précédemment contribué à secouer le grelot. Au-delà de ce qui est visible, quelles sont les lignes de force ? Qu'est-ce que cela signifie en profondeur ?

Lorsque l'on s'inquiète de l'inflation du phénomène, on nous rétorque que c'est marginal ou que ce n'est pas nouveau. Bref, le sujet n'est pas pris au sérieux. Regardez le rapport de l'Assemblée nationale sur les problèmes déontologiques où l'on met sur le même plan l'instituteur qui ouvre une pizzeria et M.Villeroy de Galhau.

Peut-on dire que le phénomène actuel a des caractéristiques qui le distinguent du traditionnel pantouflage ? Que peut-on dire de cette amplification ? Est-ce que l'on se trompe ?

Mme Ghislaine Ottenheimer. - Quand on a identifié une maladie, qu'on ne la soigne pas et qu'elle devient chronique, c'est problématique. Le pantouflage en soi n'est pas un problème, mais, autrefois, les différences de salaires n'étaient pas aussi énormes qu'actuellement. Aujourd'hui, on cumule les avantages du public et du privé, autrement dit les privilèges de l'ancien monde et ceux du nouveau monde.

Je suis d'accord avec Laurent Mauduit, il y a un problème de respiration. Comment voulez-vous qu'une démocratie fonctionne quand ce sont les mêmes qui décident, qui alertent, qui sanctionnent et qui conseillent ? Je le répète, il y a une trop forte endogamie. Une démocratie doit avancer grâce à la confrontation de pensées diverses.

Je suis d'accord pour dire que tous les organismes placés auprès du Gouvernement pour le conseiller obéissent aux mêmes schémas. Le conseil d'analyse économique créé par Jospin était, lui, un peu plus divers, avec des profils économiques variés.

Pour revenir à Harvard, les étudiants qui arrivent ont déjà choisi leur métier dans la fonction publique et ils suivent les cours correspondant à la spécialité choisie (urbanisme, diplomatie, économie). Cela fait d'eux des fonctionnaires tout à fait compétents. À l'ENA, c'est un peu le hasard qui détermine les affectations. En plus, les fonctionnaires ne restent pas en poste assez longtemps pour acquérir une véritable expertise. La première chose qu'a faite Édouard Philippe en arrivant au Conseil d'État, c'est de se demander où il pourrait atterrir politiquement. Cela n'est pas sain.

La formation de nos hauts fonctionnaires est à revoir, en mettant l'accent sur le choix des métiers, sur la formation permanente et sur la diversité des formateurs.

M. Vincent Delahaye, président. - Pensez-vous qu'il y a une accélération du phénomène ? Les pantouflages sont-ils plus précoces, avec plus d'allers-retours ?

Mme Ghislaine Ottenheimer. - Oui, on part beaucoup plus tôt. Les entreprises ont besoin de jeunes rompus aux nouvelles technologies de l'information.

M. Vincent Jauvert. - Le phénomène, en quantité, n'est pas marginal, notamment à l'inspection générale des finances, mais, aujourd'hui, je crois que le problème se pose plus pour le Conseil d'État, où les fonctionnaires font fréquemment des allers-retours. Il y a aussi le corps des mines, qui est très touché.

Mais l'exemple le plus flagrant vient d'en haut, avec le Président de la République et son Premier ministre. C'est la première fois dans l'histoire de la VRépublique que le Président de la République vient de la haute fonction publique et a fait un séjour dans une banque d'affaires, où l'on atterrit le plus souvent pour monnayer son carnet d'adresses. Idem pour le Premier ministre, conseiller d'État qui a été avocat d'affaires puis lobbyiste.

M. Laurent Mauduit. - Les statistiques sont sur la table. L'historienne de Bercy, Nathalie Carré de Malberg, a fait un travail formidable sur le sujet.

Ce qui m'apparaît très nouveau, c'est l'effacement presque total de la frontière public-privé, avec l'inflation des rétropantouflages.

Regardez la situation aujourd'hui : le Chef de l'État ; son secrétaire général, j'y insiste, qui a siégé pour le compte de l'État dans une entreprise publique sans dire qu'il était par ailleurs lié familialement au principal client de cette entreprise ; le directeur de cabinet et le directeur adjoint de cabinet du ministère des finances.

Cette porosité a deux effets ravageurs, me semble-t-il : le désespoir des fonctionnaires en place qui constatent que le salut ne peut venir que d'un séjour dans le privé ; un mélange des genres et des conflits d'intérêts très nuisibles.

Qu'est-ce que le service public s'il n'y a pas une distinction ou une singularité à servir l'intérêt général ? Si vous posez la question à des hauts fonctionnaires aujourd'hui, vous sentirez poindre chez eux un certain trouble.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Un problème lié est celui du traitement. On nous parle de déontologie, mais n'est-ce pas surtout un problème structurel ? L'État prescripteur est devenu régulateur, ce qui a ouvert une zone intermédiaire assez trouble. La confusion des rôles qui s'ensuit est telle qu'on ne sait plus qui fait quoi, ni quel maître on sert ; quant aux AAI, on ne sait pas trop à quel genre elles appartiennent... C'est une des raisons du foisonnement de tels cabinets. Sur le cas de la Banque de France, j'avais posé une question au Gouvernement, et l'on m'a répondu que l'intéressé se déporterait de toute question liée à BNP Paribas. Mais le problème est plus large, me semble-t-il.

M. Laurent Mauduit. - Vous avez raison, et vous pointez un vrai manque dans notre législation : il n'y a pas de déontologie pour le rétro-pantouflage. En 2000, lorsque le ministre des Finances Laurent Fabius prend comme directeur de cabinet Bruno Crémel, un inspecteur des finances qui travaillait à la Fnac, il diffuse une note de service demandant à ce qu'aucune note relative à la grande distribution ne lui soit communiquée. Michel Sapin fit de même pour Thierry Aulagnon, qui venait de la Société générale, alors même que celle-ci était en contentieux fiscal. Pour Alexis Kohler, aucune circulaire de ce type n'a été diffusée. Pis, il a siégé au conseil de STX ! Il n'y a aucune règle : c'est gravissime.

M. André Vallini. - On parle beaucoup de l'IGF et moins du Conseil d'État. Je vous renvoie sur ce point à un texte du blog de Paul Cassia, que j'ai lu ce matin. Je partage vos constats, à la fois désespérants et exaspérants. Que faire ? Pensez-vous qu'on puisse aller jusqu'à interdire totalement les départs dans le privé depuis les grands corps ? Le Conseil constitutionnel ne s'y opposerait-il pas pour protéger la liberté individuelle ? Pour éviter les tentations, ne faudrait-il pas accroître massivement les traitements des hauts fonctionnaires ? La commission de déontologie fonctionne, mais ne pourrait-on envisager une commission examinant les cas de retour dans le public ? Quels pourraient être les critères pour interdire de tels retours ?

M. Vincent Jauvert. - Il me semble difficile d'interdire les départs dans le privé. Il serait plus simple de supprimer les grands corps. Supprimez le classement de sortie de l'ENA, et vous aurez résolu une grande partie du problème ! M. Sarkozy l'avait d'ailleurs compris, et avait pris un décret, mais le Conseil constitutionnel s'était autosaisi - chose rare - pour le retoquer.

M. André Vallini. - Marylise Lebranchu a essayé aussi...

M. Vincent Jauvert. - Pour se heurter à une incroyable mobilisation - au moment même des attentats du 13 novembre... Bien sûr, il ne faut pas supprimer les fonctions, mais nous devons cesser de faire de leurs titulaires des princes de la République, ce qui n'existe nulle part ailleurs dans le monde. Quant aux salaires, ceux qui doivent gagner beaucoup d'argent dans le privé sont déjà partis. Et ceux qui sont restés ne sont pas si mal payés... Dans leur esprit, ceux qui sont dans le privé continuent à servir l'intérêt général, d'ailleurs - tout en se goinfrant au passage. Il est vrai qu'on leur a appris qu'ils étaient les dépositaires de l'esprit public... Sur la déontologie, il faudrait reprendre les propositions du Sénat et créer une haute autorité, dirigée par des magistrats dotés de réels pouvoirs d'investigation, pour contrôler les départs et les retours.

Mme Ghislaine Ottenheimer. - Il faut aussi des règles très strictes pour qu'après un certain temps dans le privé, on doive démissionner de la fonction publique.

Mme Christine Lavarde. - De telles règles existent : la limite est de dix ans.

Mme Ghislaine Ottenheimer. - C'est trop. Ils ont déjà le temps d'avoir fait fortune ! Un an suffirait. Puis, il faut prendre le mal à la racine en réhabilitant la notion de compétence et de métier. Actuellement, notre super-élite prétend savoir tout faire : vendre des livres, de la moutarde, des avions... Mais comme ils ne comprennent pas ce qui se passe en-dessous, beaucoup leur passe au-dessus de la tête. La formation, à l'ENA, doit être moins généraliste : la préfectorale, la diplomatie, l'inspection des finances sont des métiers bien différents. Et notre pays est très en retard en matière de formation continue des fonctionnaires et de passage de la territoriale à la fonction publique d'État.

Mme Maryvonne Blondin. - La définition de l'intérêt général renvoie à celle de la formation. La démocratie ne peut pas respirer, avez-vous dit. C'est juste : il suffit de voir l'omniprésence de la promotion Voltaire.

M. Jérôme Bascher. - Elle est à la retraite !

Mme Maryvonne Blondin. - De la promotion Senghor, alors. Deux membres du cabinet du ministre de l'Éducation nationale, qui étaient en charge du numérique, sont partis chez Google, alors qu'il y a un dossier fiscal en cours. C'est révoltant.

M. Jérôme Bascher. - Les personnes en question étaient contractuelles. La précision a son importance.

Mme Maryvonne Blondin. - Ils imposaient des règles aux établissements scolaires ! J'ai du mal à comprendre.

M. Laurent Mauduit. - Les moyens de la commission de déontologie sont très faibles, et elle n'a aucun pouvoir d'investigation : elle doit croire ce qu'on lui dit. Si un haut fonctionnaire omet de lui signaler certains intérêts familiaux, elle n'a aucun moyen de les découvrir. La dernière loi, en 2016, a légèrement renforcé ses pouvoirs : elle peut désormais demander un document à l'administration d'origine. Pour le reste, elle doit faire confiance. Je connais des fonctionnaires, d'ailleurs, qui ont passé outre son refus.

Le parcours intellectuel qui a conduit à la création de l'ENA n'est pas, comme on croit, la volonté de démocratiser le recrutement des grands corps : l'inspirateur de Michel Debré fut un professeur de droit, Joseph Barthélemy, qui, dans Le peuple et l'expert, explique que le peuple ne sait pas ce qui est bon pour lui. Il finira, d'ailleurs, Garde des Sceaux sous Vichy...

Mme Ghislaine Ottenheimer. - Même remarque pour Sciences-Po.

M. Laurent Mauduit. - En effet. La rétraction de la pensée qu'on observe à Bercy est préoccupante, alors qu'on aurait besoin de fonctionnaires divers et originaux. Pourquoi un agrégé de lettres ne serait-il pas compétent ? Et pourquoi sélectionner les élites publiques à vingt ans, sur une seule formation ? M. Bayrou, en 2007, proposait de calquer le modèle de l'École de guerre en créant un établissement qui sélectionnerait les meilleurs éléments une fois la trentaine venue, après qu'ils ont fait leurs preuves. Nous voulons des fonctionnaires capables de dire non - d'ailleurs, François Bloch-Lainé explique qu'il faut savoir parfois tenir tête à son ministre ! Pour cela, il ne faut pas des petits hommes gris tous semblables, mais une fonction publique diverse, c'est-à-dire l'inverse de ce que nous connaissons aujourd'hui.

Mme Ghislaine Ottenheimer. - À la Kennedy School d'Harvard, les étudiants ont la trentaine...

M. Jérôme Bascher. - Comme à l'Insead en France.

Mme Ghislaine Ottenheimer. - Non, ce n'est pas un MBA. Le problème est justement qu'en France on fait l'ENA pour gagner de l'argent. La Kennedy School propose toutes une palette de cours, de la statistique au leadership en passant par la stratégie géopolitique, et les étudiants y assistent parce qu'ils ont une vraie vocation. À l'inverse, au séminaire de questions sociales de l'ENA auquel j'avais assisté, conduit par le DRH de Renault, on présente une boîte noire comportant tout ce qu'il faut avoir lu sur la question, et le meilleur est celui qui a tout surligné et tout appris par coeur, et non le plus apte à résoudre des cas donnés. Résultat : une formation monolithique et non pertinente.

M. Vincent Jauvert. - Vous connaissez tous l'Institut national des études territoriales (INET), qui pourrait remplacer l'ENA. Il forme des personnes formidables, qui n'ont pas d'emploi à vie, et gèrent tout de même des collectivités employant dix ou quinze mille salariés. Or ces personnes ne deviennent jamais directeurs d'administration centrale ! On se demande bien pourquoi. La formation à l'INET repose justement sur des études de cas et sur des stages, et donne d'excellents résultats. Inversement, d'anciens élèves de l'ENA ont compris qu'il y avait des postes intéressants en région, qu'ils commencent à venir occuper - ce qui est plus facile pour eux. Les administrateurs territoriaux n'apparaissent guère dans la sphère publique alors qu'avec la décentralisation, ils font l'essentiel du travail...

Mme Christine Lavarde. - Je ne partage pas votre analyse, qui me semble focalisée sur l'ENA et les trois grands corps que sont l'IGF, le Conseil d'État et la Cour des comptes. Vous oubliez que dans ces trois institutions travaillent aussi des hauts fonctionnaires issus d'autres corps, qui ne sont pas passés par l'ENA et apportent des compétences techniques en même temps qu'une certaine diversité. Avant d'entrer dans ces corps techniques, autrefois, les fonctionnaires passaient une année en entreprise. Une réforme de la scolarité a supprimé ce stage. N'est-ce pas une régression ?

Mme Ghislaine Ottenheimer. - Je n'aime pas les généralités. Un profil, cela se construit. Pour s'occuper de fiscalité, il peut être utile de passer six mois dans les services financiers d'une entreprise. Mais pour s'occuper d'éducation ? Vous parliez de diversité : formidable ! Mais ce ne sont pas ces fonctionnaires qui sont intégrés à la petite oligarchie où tous se connaissent et s'entre-aident. C'est ainsi que le gouverneur de la Banque de France en arrive à défendre une banque qui a fauté pour maintenir la position française sur la place européenne. Croyant incarner l'intérêt général, il oublie qu'il a un rôle de contrôleur.

M. Victorin Lurel. - J'ai fait l'INET ; la moitié de la scolarité se passe à l'ENA, dont la culture domine d'ailleurs. Il y a une asymétrie, que j'avais tenté en vain de corriger : un fonctionnaire d'État peut facilement passer dans la fonction publique territoriale, mais l'inverse n'est pas vrai. Pour un administrateur territorial, il faut un décret en Conseil des ministres. Les administrateurs territoriaux luttent pour que l'INET ne soit pas absorbé par l'ENA. La grille de rémunération n'est pas respectée dans les AAI ou les opérateurs. La financiarisation a fait bondir les rémunérations privées. Nous-mêmes, parlementaires, sommes adossés à la grille de la fonction publique.

M. Jérôme Bascher. - Sans les primes !

M. Victorin Lurel. - Celles-ci sont un maquis, un continent inexploré... Et la presse a davantage de moyens d'investigation que le Parlement. Je m'occupe du compte d'affectation spéciale pour les privatisations : il est difficile d'obtenir toutes les informations. Pour la privatisation de la Française des Jeux, par exemple, le conseil est un ancien du Trésor... Partout, l'entre-soi et l'endogamie. Cela a peut-être toujours été ainsi depuis Louis XIV, mais c'est une petite élite qui s'autorégule...

M. Vincent Delahaye, président. - Quelle est votre question ?

M. Victorin Lurel. - Ne pourrait-on pas limiter les rémunérations ? François Hollande l'a fait, et députés et ministres ont vu leurs indemnités baisser. On pourrait fixer un écart maximal : de un à vingt, par exemple. Quant au délai de dix ans, peut-on le réduire ? Des astuces permettent de le prolonger, de surcroît.

M. Vincent Delahaye, président. - Nous avons déjà abordé ce sujet.

M. Vincent Jauvert. - En matière de rémunération, il importe de vérifier les montants alloués aux numéros deux, trois, et même jusqu'à quatorze ou quinze ! À la SNCF, Mme Parly gagnait 56 000 euros par mois, soit bien plus que le PDG. La loi ne s'applique qu'aux présidents ! Aux échelons immédiatement inférieurs, les payes sont considérablement plus hautes. Et ces informations sont publiques - mais pas pour les administrations.

Jusqu'en 2007, lorsqu'un fonctionnaire partait en détachement, sa rémunération globale ne devait pas augmenter de plus de 15 %. Ce plafond a été supprimé par la RGPP !

M. Jérôme Bascher. - Il n'a jamais existé.

Mme Christine Lavarde. - C'était une règle tacite.

M. Vincent Delahaye, président. - Nous vérifierons.

M. Vincent Jauvert. - Désormais, les salaires peuvent doubler... Mme Girardin avait voulu limiter à zéro le temps de disponibilité : ce fut comme si elle avait voulu transformer le pays en régime communiste.

M. Philippe Pemezec. - Je suis sous le choc après la lecture de votre ouvrage. On a envie d'aller voir le juge et d'invoquer l'article 40 pour qu'il s'autosaisisse. Élu local, j'ai géré une mairie pendant des années et je vois bien comment la démocratie est remise en cause par la concentration des pouvoirs au niveau central. L'arrogance de la technostructure, qui veut exercer une véritable dictature, n'est pas saine pour notre pays. L'affaire Fillon a montré que Mediapart pouvait être un auxiliaire de la Justice. On s'étonne que les procureurs ne se soient pas emparés de vos révélations. Il faut aller plus loin encore pour réhabiliter le politique.

M. Laurent Mauduit. - On a parfois l'impression de donner des informations importantes, qui restent sans aucun effet. Ainsi, de nos révélations sur Alexis Kohler, qui a caché à la commission de déontologie ses intérêts familiaux. Mais ce n'est pas à nous de qualifier les faits...

Mme Josiane Costes. - Un récent rapport sénatorial a fait quelques préconisations sur la commission de déontologie : d'abord, la saisir des cas de rétro-pantouflage ; puis, la fusionner avec la HATVP ; enfin, publier ses décisions en les anonymisant - les refus sont, de toutes manières, peu nombreux. Verriez-vous d'autres pistes de réforme ? Pour l'instant, ce rapport est resté sans suite.

M. Laurent Mauduit. - Il nous est très difficile de vérifier les déclarations à la commission de déontologie. Le seul moyen est de consulter son rapport annuel ; encore n'y figure-t-il qu'un résumé, qui ne mentionne pas d'éventuelles conditions restrictives. Nous en sommes parfois à devoir saisir la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA)... La transparence manque cruellement.

Et la commission de déontologie doit se voir attribuer des moyens d'investigation, puisqu'elle se prononce sur le fondement des faits qu'elle connaît, sans pouvoir tenir compte de ses doutes.

M. Vincent Jauvert. - J'ajoute que cette commission est présidée par un membre des grands corps... Pour ma part, je ne vois pas pourquoi il faudrait anonymiser les décisions. Les réserves, surtout, doivent être publiques. Enfin, il faut prévoir des sanctions. Avez-vous auditionné les membres de la commission ?

Mme Josiane Costes. - Oui.

M. Vincent Jauvert. - Le rapport de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale présidée par Olivier Marleix dit la même chose que vous.

M. Laurent Mauduit. - Dans le rapport annuel de la commission de déontologie de la fonction publique, les avis sont anonymisés, pourtant il suffit de saisir la CADA pour obtenir les noms car il s'agit de documents d'intérêt public. Tous les avis devraient donc être publics.

Mme Sophie Taillé-Polian. - On a l'impression que la fonction publique a subi de plein fouet l'évolution du secteur privé. Tout d'abord, l'explosion des rémunérations dans le privé rend le pantouflage très attractif. Ensuite, de même que dans le privé la progression en interne est devenue rare, l'INET forme des administrateurs territoriaux qui, dès leur sortie de l'école, sont amenés à exercer immédiatement des fonctions de management dans des collectivités territoriales, encadrant des agents, qui disposent d'une ancienneté et d'une bonne expérience de terrain. Les administrateurs, nommés pour trois ans et sachant qu'ils vont partir, se sentent souvent obligés à leur arrivée de lancer une réforme et ne s'intéressent pas forcément aux personnes qu'ils dirigent. Ne serait-il pas judicieux de s'interroger sur le recrutement en développant fortement le 3e concours, qui est ouvert à des personnes disposant déjà d'une expérience professionnelle, afin d'éviter que la formation initiale ne serve à perpétuer un moule et permette à des personnes aux parcours divers d'accéder à des postes de responsabilité ?

Mme Ghislaine Ottenheimer. - En dépit des tentatives de réforme de l'ENA, on sent bien que cela bloque ! Jamais on ne s'est attaqué au coeur du problème qui est celui de la diversité du recrutement et de la formation, essentiels pour garantir la respiration de la fonction publique. Jean-Pierre Jouyet qualifie l'ENA de Spoutnik : il suffit d'y entrer pour être immédiatement propulsé aux plus hauts postes...

Plus que de grandes réformes, je crois que ce pays a plutôt besoin d'une bonne gestion. Par exemple, certaines collectivités territoriales font appel à des chasseurs de têtes pour recruter de bons directeurs des ressources humaines ou des finances dans le privé. Les résultats sont là. Voyez le redressement de la ville du Havre, obtenu sans remettre en cause les droits des fonctionnaires. On peut toujours faire des réformes symboliques, supprimer le statut des cheminots, mais si l'on ne change pas le mode de gestion, peu de choses évolueront ! Enfin, il est aussi essentiel de recruter des personnes motivées. Lorsque 40 % de l'élite de la haute fonction publique part dans le privé, c'est qu'il y a un problème...

M. Laurent Mauduit. - Je crois au contraire qu'une réforme est nécessaire, même si je partage le constat au fond. L'ENA est une spécificité française. Le général De Gaulle expliquait en 1959 que l'ENA devait former des hauts fonctionnaires pour accompagner la mise en place des nouvelles institutions qu'il souhaitait. L'ENA forme donc une fonction publique destinée à travailler dans le cadre de la Ve République, dans un régime autoritaire, centralisé. Le regard que l'on porte sur la formation des fonctionnaires est donc lié au regard que l'on porte sur la démocratie.

Mme Ghislaine Ottenheimer. - Je suis d'accord !

M. Laurent Mauduit. - L'ambition qui accompagnait la création de l'ENA en 1945 a été dévoyée. Lors des débats parlementaires en 1945, certains réclamaient déjà la suppression de l'Inspection générale des finances. Quelle est son utilité en effet pour l'État, sinon de produire des rapports destinés à alimenter les archives de Bercy...En revanche elle sert de vivier de recrutement aux entreprises du CAC 40. Pour l'État c'est un corps conservateur, au sens étymologique du terme.

M. Jérôme Bascher. - La commission de déontologie de la fonction publique devrait être informée des rémunérations perçues par les fonctionnaires qui partent dans le privé dans leur nouveau poste. Dans les cas de retours dans le public, elle devrait aussi connaître les fonctions et les sujets qu'ils ont eu à traiter dans le privé.

J'aime beaucoup le modèle de l'École de guerre. L'ENA devrait s'en inspirer. Plutôt qu'être une école de formation initiale, dans laquelle on entre à 23 ans sans expérience, elle devrait plutôt sélectionner et former les meilleurs fonctionnaires disposant déjà d'une expérience pour qu'ils intègrent les grands corps et ou exercent les plus hauts postes. Cela aurait aussi l'avantage de contraindre les lauréats à signer un nouvel engagement contractuel de dix ans au service de l'État. L'enjeu n'est donc peut-être pas de supprimer les grands corps mais de modifier les conditions d'accès. On peut être colonel de gendarmerie en sortant de l'École de Guerre, ou sans avoir fait l'École de Guerre mais la carrière n'est pas la même.

Enfin comment assurer la diversité des avis adressés aux ministres pour les éclairer en évitant la pensée unique si le recrutement est endogame ? Le problème a été accru avec la fusion de directions qui avaient chacune leur spécificité au sein d'une grande Direction du Trésor : celle de la prévision et de l'analyse économique, celle du Trésor et celle des relations économiques extérieures.

M. Vincent Delahaye, président. - Quelles sont à vos yeux, en conclusion, les principales mesures que vous préconiseriez pour limiter les effets pervers des allers-retours entre le public et le privé ?

Mme Ghislaine Ottenheimer. - L'ENA devrait être une école d'application et non plus de formation initiale. Il s'agit d'éviter qu'elle ne soumette des élèves, sans recul, au même moule. Il faudrait aussi élargir le recrutement à l'entrée en favorisant des personnes disposant déjà d'une expérience professionnelle. La question du classement de sortie doit aussi être posée. Est-il normal que quelqu'un qui a envie de travailler dans la diplomatie ne puisse le faire à cause de son classement ? Je souscris aux propositions qui ont été faites sur la commission de déontologie. Celle-ci doit voir ses prérogatives et ses moyens étendus, sa composition diversifiée. Enfin, point marginal sans doute - mais ne dit-on pas que c'est par la tête que le poisson pourri ? -, est-il normal que l'on rejoigne l'IGF pour devenir dirigeant du CAC 40 ?

M. Vincent Jauvert. - Vous avez évoqué la mise en disponibilité. La question du détachement devrait aussi être posée. Mme Parly était détachée à la SNCF et elle gagnait 450 000 euros par an, plus que son président ...

M. Jérôme Bascher. - La SNCF est un établissement public et commercial.

M. Vincent Jauvert. - Je partage toutes les pistes évoquées pour la commission de déontologie. Elle doit pouvoir aussi se prononcer sur les retours du privé vers le public. Enfin, à l'heure où l'on se plaint de la dérive monarchique de notre république, il conviendrait de supprimer le classement de sortie qui aboutit à créer une noblesse d'État. Nicolas Sarkozy avait voulu le faire mais s'était heurté à une forte résistance. Toutefois, je doute fort que le Président de la République actuel fasse bouger les choses...

M. Laurent Mauduit. - L'enjeu est que notre République se dote d'une haute fonction publique qui incarne ses valeurs. La consanguinité entre les élites publiques et privées est une déviation grave. Il importe de sortir de ce système pour retrouver une ambition publique, réaffirmer la noblesse qu'il y a à servir l'intérêt général, à faire carrière à son service. Le problème n'est pas à mon sens celui de la rémunération. Le directeur du trésor gagne 18 000 euros nets par mois, ce n'est pas négligeable, même si dans le privé on peut gagner encore davantage...

M. André Vallini. - Le précédent directeur du Trésor a rejoint un fonds d'investissement chinois !

M. Victorin Lurel. - Et la commission de déontologie n'y a rien trouvé à redire !

M. Laurent Mauduit. - Il faut renforcer les pouvoirs de la commission de déontologie et éviter les conflits d'intérêts en cas de retour dans le public. Il est aussi urgent de refonder l'ENA et le recrutement des hauts fonctionnaires pour garantir la diversité des profils. Charles Péguy disait qu'il fallait sans cesse penser contre soi-même, en étant toujours attentif au risque de se tromper. Cela devrait être la devise de la haute fonction publique. Celle-ci est devenue une oligarchie qui a fait sécession par rapport à la République. Elle doit redevenir diverse, multiple, à l'image de la société.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nul n'a évoqué l'Europe et son droit de la concurrence qui brouille les notions entre le public et le privé à travers le développement des cet entre-deux lié à l'extension de l'État régulateur. L'évolution de la jurisprudence du Conseil d'État sur la définition du service public est éclairante à cet égard...

M. Vincent Delahaye, président. - C'est un vaste sujet. Nous n'avons plus guère de temps pour l'évoquer en fin d'audition. Nous n'avons pas parlé non plus du numérique. Le cas de ces contractuels, qui après avoir travaillé pour l'Éducation nationale, partent chez Google est aussi choquant. Leur contrat aurait dû prévoir des clauses d'exclusivité. Nous devrons examiner ce sujet de près. Il n'y a pas que la question des grands corps. Je vous remercie.

Audition de Mme Marie-Anne COHENDET, professeur des universités (Mardi 22 mai 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Notre commission d'enquête poursuit ses travaux avec l'audition de Mme Cohendet, professeure de Droit public à l'Université Paris I. Nous vous avons sollicitée, Madame, car vous vous êtes penchée sur le fonctionnement des institutions de la VRépublique, et notamment sur le rôle qu'y tient le Président de la République. Vous avez étudié la manière dont la pratique institutionnelle a évolué au cours des soixante dernières années, ce qui concerne aussi notre commission, qui ne se borne pas à examiner la situation actuelle mais s'intéresse aux évolutions et, bien sûr, aux pistes d'amélioration. Grands corps de l'État, cabinets ministériels, services de la Présidence de la République : une certaine confusion règne parfois entre intérêt public et intérêt privé, et nous nous efforçons d'y voir clair.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Marie-Anne Cohendet prête serment.

Mme Marie-Anne Cohendet, professeur des Universités. - Je suis heureuse et honorée de m'exprimer devant vous. Nous autres Universitaires, nous apprenons toujours beaucoup au contact des réalités. J'ai eu d'abord une certaine appréhension, car je ne suis pas spécialiste de la haute fonction publique, qui relève du droit administratif alors que je suis professeure de droit constitutionnel - mais ces domaines sont connexes. Mes collègues m'ont rassurée sur l'accueil que je recevrais au Sénat...

M. Vincent Delahaye, président. - Toujours chaleureux !

Mme Marie-Anne Cohendet. - Mais ils m'ont avertie que j'aurais à faire face à un vaste spectre de questions. Votre sujet est passionnant, crucial et immense. Vous avez déjà tenu des auditions sur les mutations du service public, que Léon Duguit qualifiait il y a un siècle de « fondement et limite du pouvoir gouvernemental ». Cette notion est en déliquescence, hélas, et nous nous désolons de voir nos cours de service public se transformer en cours d'affaires publiques. Cette évolution résulte de l'influence du droit de l'Union européenne, auquel nos institutions doivent s'adapter, et qui colporte une vision privatisée de cette notion.

La facilité qu'ont les hauts fonctionnaires, chez nous, à passer du public au privé, est une exception à l'échelle internationale. Un tiers des entreprises du CAC 40 sont dirigées par d'anciens hauts fonctionnaires, et le pantouflage stricto sensu se double d'aller-retours entre le public et le privé : c'est ce qu'on appelle des revolving doors. Si ces pratiques sont encadrées par la loi, on observe une grande ouverture d'esprit, voire une certaine complaisance, dans l'application des règles, y compris dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui ne se montre pas excessivement soucieux -c'est le moins qu'on puisse dire - d'éviter les allers-retours entre public et privé. Bien sûr, cette souplesse offre des avantages. En particulier, elle permet aux hauts fonctionnaires de mieux connaître le fonctionnement et les exigences des entreprises. Mais son inconvénient, de taille, est qu'elle favorise les conflits d'intérêt, voire la corruption. En tous cas, les hauts fonctionnaires peuvent avoir le souci de s'attirer les bonnes grâces des entreprises privées, qui peuvent, en les recrutant, multiplier leurs revenus par dix...

Une autre caractéristique, choquante, de la haute fonction publique française, est sa désinvolture à l'endroit du pouvoir politique. Nous sommes pourtant dans un régime parlementaire, et le Gouvernement est donc responsable devant le Parlement, même si l'élection directe du Président de la République en fait aussi un régime semi-présidentiel. Cette élection directe n'est d'ailleurs pas une exception, puisqu'on la retrouve dans la moitié des pays européens. La spécificité française est plutôt à chercher dans la pratique des institutions, puisque l'article 5 de la Constitution fait du Président un arbitre, alors que le Gouvernement, selon les articles 20 et 21, détermine et conduit la politique de la Nation. En tout état de cause, le Gouvernement doit au Parlement sa légitimité et il est révocable à tout instant. De ce fait, son pouvoir est constamment légitime et responsable. Si les membres de la haute fonction publique étaient choisis par le Premier Ministre et le Gouvernement, ils pourraient craindre aussi de tomber en cas de vote négatif du Parlement, ce qui les inciterait à se montrer respectueux envers les parlementaires. En fait, le Président de la République est extrêmement puissant, du fait de l'interprétation gaullienne des institutions, et le fossé n'a fait que s'accroître entre responsabilité et pouvoir, puisque le Président de la République est quasiment intouchable pendant cinq ans. Nous avons donc assisté à une dissociation entre responsabilité et pouvoir, alors que le coeur de la démocratie est la jonction entre ces deux entités.

Sous la VRépublique, le Président de la République dirige tout. Le Gouvernement peut être renversé, mais le fait que le Président de la République ait le droit de dissoudre le Parlement relativise ce risque. Les nominations sont effectuées par le Président de la République, ce qui a pour conséquence que l'administration ne se sent pas au service de la République mais de l'exécutif, et même du Président de la République, ce qui est très fâcheux. Un haut fonctionnaire de Bercy m'a même indiqué que, lorsqu'il recevait un amendement parlementaire, il ne l'examinait même pas, et le disqualifiait d'office en vertu de l'article 40. J'étais horrifiée : le Parlement représente le peuple !

La racine de ces dérives est à rechercher dans les excès de fait que le Président de la République a commis dans l'exercice de son pouvoir. La thèse, récemment soutenue, de Lucie Sponchiado sur « La compétence de nomination du Président de la Cinquième République », montre bien que ces excès se sont constitués petit à petit, car au départ le Président de la République ne procédait à des nominations qu'en Conseil des ministres, et sur des sujets restreints, avec le contreseing du Premier Ministre. L'idée était simplement de garantir la neutralité de quelques grandes fonctions, mais le pouvoir de nomination appartenait au Premier Ministre. Dans un article publié à l'occasion des 40 ans de la VRépublique, Michel Rocard écrivait que celui qui tient le pouvoir de nomination tient la carrière des fonctionnaires, et a donc un pouvoir colossal. En étendant son pouvoir de nomination, le Président de la VRépublique a accru son pouvoir sur l'administration. Un autre problème, dont j'ai discuté avec Jean-Marc Sauvé, est que les professeurs de Sciences-Po à Paris, étant pour la plupart d'anciens élèves de l'ENA, sont favorables au caractère présidentiel du régime.

Une autre caractéristique française est la puissance du Conseil d'État. Cette institution contrôle toute l'administration, et tout le pouvoir normatif, depuis les avis qu'il rend sur les projets de loi jusqu'au contrôle de l'application des textes. Cette mainmise, là encore, a des avantages, puisque les membres du Conseil d'État sont souvent bien formés, et présentent de hautes qualités intellectuelles et de droiture. Mais cela ne rend pas moins regrettable que cette institution ait tant de pouvoir, jusqu'au sein du Conseil constitutionnel, administré par des membres de ce corps, qui ne rougissent pas de tenir devant vous, avec une certaine arrogance, des argumentations juridiques d'une telle faiblesse qu'elles feraient recaler, chez nous, un étudiant de première année.

Moi-même et mes collègues, nous sommes à votre disposition : n'hésitez pas à nous solliciter pour diversifier les analyses dont vous pouvez bénéficier. Un article récent de Thomas Perroud prône une autre façon de fabriquer le droit : plus ouverte, pluraliste et participative.

Sur les allers-retours entre public et privé, la jurisprudence du Conseil constitutionnel est assez laxiste. Le Secrétariat général du Gouvernement défend - évidemment - une position très favorable aux hauts fonctionnaires, et qui n'est pas optimale du point de vue de la lutte contre la corruption. Sommes-nous si désarmés ? Revenons aux textes ! La Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen est claire : « Les Représentants du Peuple Français, constitués en Assemblée Nationale, considérant que l'ignorance, l'oubli ou le mépris des droits de l'Homme sont les seules causes des malheurs publics et de la corruption des Gouvernements (...) ». Voilà un ancrage juridique pour lutter contre la corruption ! Or, pour le Conseil Constitutionnel, une telle lutte semble un simple objectif d'intérêt général. C'est mieux que rien, mais ce n'est pas grand-chose... alors que ce devrait être un principe de valeur constitutionnelle ! Cela nous renvoie au problème de la composition du Conseil constitutionnel, et à son contrôle par des membres du Conseil d'État. Le Conseil constitutionnel devrait compter en son sein des professeurs de droit - il n'y en a aucun actuellement.

Autre arme juridique : l'article 15 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen, qui dit que « La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration », ce qui nous renvoie au concept, de plus en plus accepté dans le monde, d'accountability. Quant à la séparation des pouvoirs, elle ne concerne pas que les trois entités classiquement évoquées. Montesquieu parle aussi des rapports entre les milieux financiers et le pouvoir politique, et je me suis inspiré de ses réflexions pour proposer une théorie - reprise par Pierre de Montalivet - élargissant la séparation des pouvoirs à l'axe vertical entre collectivités territoriales, État et collectivités supra étatiques, mais aussi à la séparation nécessaire entre l'État et les pouvoirs extra-étatiques. Si l'État écrase les autres sphères, c'est la dictature. Mais si les autres pouvoirs, comme on le voit depuis quelques années, deviennent trop forts, ce n'est pas non plus la démocratie mais la ploutocratie, avec un passage de la res publica à la res privata. Nous le voyons, quand des multinationales, plus riches que certains États, leur dictent leur politique, parce qu'elles tiennent tous leurs agents par l'espoir des rémunérations qu'elles offrent.

Neutralité et impartialité du service public doivent être les maîtres-mots, qui permettent la confiance légitime. La loi est l'expression de la volonté générale. Le pouvoir des commissions doit être étendu.

M. Vincent Delahaye, président. - Vous parlez de la commission de déontologie ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Oui. Les fonctionnaires qui partent dans le privé doivent démissionner - sauf peut-être lorsque c'est pour suivre un conjoint.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quel festival ! Si j'ai bien compris, il y a deux explications : le droit européen et l'évolution de nos institutions, sous l'effet de réformes successives qui toutes ont limité le pouvoir du Parlement. Vous dites que les allers-retours entre public et privé sont une exception française, alors qu'on nous dit souvent que c'est l'inverse, et que la France est en retard, n'est pas assez moderne. Pouvez-vous étayer ce propos de quelques exemples pris à l'étranger ?

M. Vincent Delahaye, président. - Et de quelques exemples illustrant l'influence du droit européen ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Cette influence sur la fonction publique n'est pas directe, mais passe par une transformation de la notion de service public, que le droit de l'Union européenne bat en brèche. Pour ce droit, il n'y a que des services qui, comme tels, doivent être ouverts à la concurrence. Les exceptions sont les services publics par nature - les services publics régaliens, comme la police, la justice, l'armée ou la diplomatie - qui ne peuvent pas être privatisés, et les services publics constitutionnels en application du Préambule de 1946 qui, sans pouvoir être complètement privatisés, peuvent être ouverts à la concurrence. Avec cette ouverture à la concurrence, le service public se réduit comme peau de chagrin.

Sur les pratiques des autres pays, je ne dispose pas d'études précises. Aux États-Unis, on parle souvent d'un spoil system, mais en réalité la haute administration américaine est de très grande qualité, et ne part pas dans le privé. À l'inverse, la pratique française est désastreuse : à l'ENA, par exemple, l'un des trois stages est effectué dans le privé.

M. Vincent Delahaye, président. - Un sur trois, ce n'est pas trop.

Mme Marie-Anne Cohendet. - C'est une façon de concevoir le service public très différente de celle qui prévalait il y a quelques années. Les grands serviteurs de l'État en arrivent à être moins bien traités que ceux de leurs collègues qui reviennent du privé, et le texte en préparation ne fait qu'aggraver les choses.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pour revenir au droit européen : il me semble que la France fait preuve d'un zèle particulier, quand l'Allemagne, par exemple, traîne des pieds. L'existence des Länder, d'ailleurs, freine cette évolution. Partagez-vous mon sentiment ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Absolument. Un professeur de droit administratif pourra vous faire une réponse plus détaillée.

M. Charles Revet. - Nous ne vivons pas dans une lecture stricte de la Constitution, qui veut que le Gouvernement conduise la politique de la France, et que le Parlement puisse le censurer. Aujourd'hui, le Président de la République est le chef du Gouvernement, et le Premier Ministre est son collaborateur... Mais le Parlement n'a aucun levier sur le Président de la République ! Le quinquennat n'est sans doute pas étranger à cette évolution, qu'on a constatée quel que soit le locataire de l'Élysée. Qui nomme les membres du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Les membres du Conseil d'État sont choisis d'abord par concours, puis au tour extérieur, plus politique, enfin par une troisième voie, et par une quatrième, ouverte récemment pour y faire entrer des scientifiques. L'accès au Conseil d'État est donc passablement ouvert, mais pas assez diversifié : quasiment tous les conseillers d'État viennent de Sciences Po Paris...

M. Charles Revet. - Qui effectue les nominations ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Je l'ignore. Au Conseil constitutionnel, un tiers des membres sont nommés par le Président de l'Assemblée nationale, un tiers, par le Président du Sénat et un tiers, par le Président de la République. Le prochain renouvellement, par tiers, aura lieu en février 2019.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le Président de la République est aussi devenu le chef de la majorité parlementaire ! Seul le Sénat, dans son coin, résiste encore un peu... Le jeu est faussé.

Mme Marie-Anne Cohendet. - Oui. C'est le Sénat qui a limité quelque peu l'extension des pouvoirs du général de Gaulle.

M. Pierre Cuypers. - Merci pour l'authenticité de vos propos. Lors de notre première audition, on nous a parlé d'une politisation de la haute fonction publique. Ce que vous nous avez dit sur le traitement des amendements à Bercy m'a atterré. La haute fonction publique est là pour servir l'État - donc tous les Français, et notamment leurs représentants. Que faire pour corriger cette dérive ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Elle est liée à la confiscation, par le Président de la République, du pouvoir de nomination.

M. Pierre Cuypers. - Il tient les manettes.

Mme Marie-Anne Cohendet. - Le fonctionnaire qui m'a tenu ces propos m'a dit que, quoi qu'il en soit, c'était le Président de la République qui décidait de sa carrière.

M. Pierre Cuypers. - Il n'a besoin de personne...

Mme Marie-Anne Cohendet. - Oui. Il faut lutter contre cet hyper-présidentialisme - qui n'est pas lié à tel ou tel titulaire de la fonction.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - S'il suffisait de les changer...

Mme Maryvonne Blondin. - Merci pour vos propos clairs et sincères. Vous pointez une perte du sens de l'intérêt général et des valeurs de la République, face à l'attrait de l'argent et du pouvoir. Vous avez évoqué le stage pendant la scolarité à l'ENA, mais, lorsque j'enseignais en lycée, on nous incitait aussi - sans grand succès - à aller en entreprise. Comment modifier la formation pour inculquer le sens du service public ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Le projet de loi que vous allez examiner a été passé au peigne fin par des Conseillers d'État, qui songent peut-être à partir un jour dans le privé. Pensent-ils à l'intérêt général, ou à leur future carrière ? La mesure la plus énergique, outre la formation, serait d'interdire le retour après un départ dans le privé, et d'augmenter les sanctions au moment de ce départ. De fait, ces départs coûtent aussi au contribuable en désorganisant le service public.

M. Vincent Delahaye, président. - Il est bien de faire des propositions, mais il faudra discuter des dérogations. Comment doit fonctionner la commission de déontologie ? Quels critères retenir ? Faut-il interdire les retours, ou raccourcir l'actuel délai de dix ans ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Je ne suis pas une spécialiste de ces questions, mais chacun s'accorde à dire que le système actuel ne fonctionne pas : la commission n'a pas assez de moyens, et les sanctions sont trop faibles. Évidemment, les hauts fonctionnaires se sont arrangés pour que ces sanctions ne soient pas trop lourdes...

M. Charles Revet. - Bien sûr !

Mme Marie-Anne Cohendet. - Il faudrait aussi plus de transparence et de publicité, afin qu'on puisse demander des comptes longtemps après.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Lorsqu'un haut fonctionnaire revient, on doit lui trouver un poste et, s'il n'y en a pas, on le paie à rester chez lui. Dans le contexte actuel des finances publiques, c'est ennuyeux. Pouvez-vous nous préciser jusqu'où vont les pouvoirs de nomination du Président de la République ? Comment ces pouvoirs se sont-ils étendus ? Que faire pour remédier à cette dérive ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Vous pointez un vrai problème : raison de plus pour interdire les retours ! Cela libérera des places pour ceux qui se soucient uniquement de l'intérêt général. La réponse à votre question se trouve dans la thèse de Mme Lucie Sponchiado. L'évolution fut progressive. L'article 13 prévoit des nominations en Conseil des ministres, soumis à contreseing, pour les emplois les plus importants. Puis, le Président de la République a commencé à signer des nominations faites en dehors du Conseil des ministres. Il a ensuite modifié le décret portant la liste des nominations, pour l'élargir. Ce fut notamment le fait de M. Mitterrand, juste avant la cohabitation. La solution est de revenir à une interprétation stricte de la Constitution.

M. Stéphane Piednoir. - Les allers-retours entre privé et public ne sont-ils pas un apanage de la haute fonction publique ? Quid des autres fonctionnaires ?

M. Vincent Delahaye, président. - Ils bénéficient des mêmes règles de mise en disponibilité ou de détachement.

M. Stéphane Piednoir. - Avec un délai maximal pour revenir.

Mme Christine Lavarde. - Qui est le même dans toute la fonction publique.

Mme Marie-Anne Cohendet. - Oui, de dix ans. Et le texte en préparation permettra de bénéficier du même avancement que s'ils étaient restés. C'est donner le beurre et l'argent du beurre... Et, en réalité, ceux qui pantouflent ne sont pas les fonctionnaires de base. Or les chiffres qu'on nous donne sont assis sur l'ensemble de la fonction publique. Si l'on se concentrait sur la haute fonction publique, le pourcentage serait bien supérieur.

M. Vincent Delahaye, président. - Nous nous attacherons à chiffrer le phénomène.

M. Benoît Huré. - Merci pour la clarté de vos propos. Plus on avance dans ces auditions, plus il apparaît que l'exercice sera difficile. Mais il va falloir avancer, car nos concitoyens perçoivent un malaise, un dysfonctionnement. L'enfer est pavé de bonnes intentions, et la frontière entre intérêt public et intérêt privé est parfois trouble. Faut-il systématiquement les opposer, d'ailleurs ? Entre honnêtes gens, la question ne se pose pas. Je ne suis pas choqué qu'on demande à des fonctionnaires d'aller voir dans le privé comment les choses se passent, pourvu que cela ne développe pas chez eux une tentation. Les nominations ne peuvent pas être le fait du prince. Il faut aussi réfléchir aux écarts de rémunération. On parle sans cesse du coût des parlementaires : c'est l'hôpital qui se moque de la charité ! Un haut fonctionnaire coûte beaucoup plus. Les journalistes expliquent, avec une certaine malveillance, qu'on fera de vraies économies en réduisant le nombre de parlementaires. Oui, à condition de réduire d'autant le nombre de hauts fonctionnaires ! L'action publique est conduite à la fois par des responsables élus et par des techniciens : pouvoir législatif et pouvoir réglementaire. On peut comparer cela à un attelage de deux chevaux, dont les capacités de traction doivent être équivalentes.

M. Vincent Delahaye, président. - Quelle est votre question ?

M. Benoît Huré. - Les allers-retours entre le public et le privé doivent être encadrés et motivés. Qui peut les autoriser ? Ce pouvoir, depuis des années, est conféré au Président de la République, sans doute pour des raisons d'efficacité.

Mme Marie-Anne Cohendet. - Les professeurs d'Université sont nommés par le Président de la République. Un maître de conférences perçoit, après plus de dix ans d'études, une rémunération égale à celle d'un chauffeur de bus. C'est que nous ne touchons aucune prime. Le résultat a été souligné par M. Villani : une fuite des cerveaux. Certains collègues travaillent pour des cabinets d'avocats. Il va de soi que cela peut les amener à infléchir leurs commentaires... Pour protéger les fonctionnaires, il faut leur donner des rémunérations dignes. Quant à l'attelage : même des ministres se sentent parfois impuissants face à leur administration. Il est vrai que celle-là est là pour plus longtemps qu'eux... Et il peut y avoir plus que deux chevaux : n'oublions pas les Universitaires !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Un article de Xavier Dupré de Boulois s'intitule « La QPC comme supermarché des droits fondamentaux ou les dérives du contentieux objectif des droits ». Partagez-vous ce jugement ? On nous présentait la QPC comme le triomphe des droits de nos concitoyens. Son usage semble détourné par, écrit-il, « le développement d'une pratique des sociétés commerciales consistant à soulever des moyens tirés de la violation de droits et libertés constitutionnels dont elles ne sont pas titulaires pour obtenir du juge qu'il abroge une disposition législative qui nuit à leurs intérêts. » Pour améliorer le rôle de la commission de déontologie, il faut régler les problèmes structurels. Qui doit décider ?

Mme Marie-Anne Cohendet. - Oui, je partage cette analyse de la QPC. L'une de mes doctorantes fait une thèse sur les portes étroites, ou amicus curiae. Il s'agit des conseils donnés aux juges constitutionnels, qui font l'objet d'un secret absolu alors qu'ils sont le vecteur d'un puissant lobbying des grandes entreprises. Aux États-Unis, cette pratique est publique et transparente. En France, Jean-Louis Debré a refusé de nous ouvrir les archives. Grâce à ma doctorante, nous disposons désormais des noms des personnes qui interviennent, mais pas du contenu de leurs interventions. Il faut davantage de transparence. Un programme de recherche a été lancé pour étudier la dérive de la QPC.

M. Vincent Delahaye, président. - Merci.

Audition de M. Stéphane BRACONNIER, professeur des universités (Mardi 22 mai 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Nous poursuivons nos auditions en entendant M. Stéphane Braconnier, professeur à l'Université Paris II, spécialiste de droit public de l'économie. Après le cours de fondamentaux que nous a donné le professeur Delvolvé, nous souhaitons approfondir avec vous quelques notions.

Notre sujet est la confusion de l'intérêt public et des intérêts privés au travers des mutations de la haute fonction publique. C'est le droit qui serait l'instrument de cette confusion au travers notamment de la jurisprudence du Conseil d'État et du Conseil constitutionnel. La notion d'intérêt général aurait ainsi perdu de son sens. Sur la question de l'évolution du droit public et du cadre juridique des allers-retours entre administration et secteur privé, nous serons heureux de connaître votre analyse.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Stéphane Braconnier prête serment.

M. Stéphane Braconnier. - Le sujet de votre commission d'enquête n'est pas très facile à cerner mais ses implications concrètes sont assez tangibles. La question est de savoir quelles sont les influences de l'évolution du droit public, notamment économique, sur les relations entre la sphère publique et la sphère privée : comment ces liens de plus en plus étroits se nourrissent des évolutions du droit public économique ou du droit public de l'économie, terme un peu plus vaste ?

Ces dernières années ont été marquées par une augmentation du nombre d'allers-retours entre secteur public et secteur privé. Cela tient, certes, aux évolutions du droit public, mais également à des phénomènes plus endogènes liés, notamment, à des évolutions du droit de la fonction publique favorisant ces passerelles. On a considéré que les expériences des uns pouvaient être utiles aux autres, et réciproquement. Je constate qu'en matière de conflits d'intérêts loi du 15 septembre 2017 n'est pas allée au bout de la logique notamment voulue par la Haute Assemblée afin de limiter la porosité entre secteurs public et privé.

Je souhaite introduire mon propos par quatre observations liée à quatre phénomènes relatifs à cette porosité.

Le premier phénomène est l'intensité de l'intervention publique sur l'économie. La France, depuis quelques décennies, voire quelques siècles, oscille entre un interventionnisme assez persistant et un libéralisme basé sur la volonté de s'adapter au mieux aux contraintes du marché. Dès l'apparition du colbertisme et la volonté de consolider la place de l'État dans l'économie, cela a conduit à des modèles un peu sophistiqués et hétérogènes d'interventionnisme. En réaction, cette évolution a paradoxalement préparé l'émergence des libertés économiques acquises à la Révolution. Cette politique qui conjugue la réglementation et le rôle actif de l'État comme opérateur économique et les choix libéraux opérés à la Révolution ne seront finalement jamais remis en cause en France. De mon point de vue, elle est aujourd'hui encore, une forme de référence incontournable. Le libéralisme et la puissance économique du marché donnent à l'État des moyens d'agir et de se renforcer. Loin de s'opposer ou de s'exclure, le libéralisme et l'étatisme y ont tendance à se nourrir mutuellement. Comme un ouvrage l'a fait en 2017, on peut soutenir que plus de marché entraine une présence renforcée de l'État. À la manière de la Cour des comptes, en janvier 2017, on peut alors s'interroger sur cette présence et, notamment, le rôle que peut jouer l'État en tant qu'actionnaire. La conjugaison entre libéralisme et interventionnisme, à des degrés différents selon les époques, favorise l'existence de liens étroits entre sphère publique et sphère privée.

Le deuxième phénomène est lié à la sophistication des questions économiques que l'État doit aujourd'hui traiter. Car, en 2018, ces questions sont beaucoup plus complexes que ce qu'elles ont été au début du XXe siècle et, a fortiori, au XIXe siècle. Les modalités d'action de l'État ont également changé puisque l'on est passé d'une logique de police économique à une logique de régulation sectorielle. La complexité nouvelle des questions a poussé l'État à se tourner vers la sphère privée pour y trouver un certain nombre de compétences dont ne dispose pas complètement la haute administration. L'exemple le plus topic est, je pense, celui des marchés financiers et des opérations de bourse dont est en charge l'Autorité des marchés financiers (AMF). Lorsqu'elle a été créée pour prendre la suite de la Commission des opérations de bourse (COB), le besoin de recruter des personnes connaissant parfaitement le fonctionnement de ces marchés financiers est alors apparu. Un dispositif a donc été intégré en ce sens dans la loi de modernisation de l'économie pour permettre à l'AMF de recruter à l'extérieur de l'administration, créant, de ce fait, une porosité entre secteur privé et secteur public.

Le même constat s'est dressé, à une autre échelle, en matière de nouvelle technologie de l'information et de la communication (NTIC) lorsque l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) puis l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) ont été créées puisque, là encore, il a fallu faire appel à de nouvelles compétences dans les domaines techniques, économiques, statistiques dont l'administration ne disposait pas malgré des ingénieurs télécoms de très haut niveau.

Le constat est un peu moins vrai en matière d'énergie puisque l'État a toujours su produire les compétences nécessaires via EDF et GDF.

Outre les aspects déjà évoqués, la structuration du droit économique autour de questions intéressant plus directement le secteur privé, en matière de droit de la commande publique ou d'environnement, fait émerger des problématiques complexes. Elles s'appliquent à l'ensemble de la puissance publique dont les collectivités locales qui sont confrontées à ces questions de manière assez semblable à l'État, notamment en matière de transport en commun. Quel établissement public de coopération intercommunal (EPCI) peut aujourd'hui penser son réseau de transports en commun sans faire appel à des compétences du secteur privé ? À l'inverse, les grandes entreprises privées du secteur font appel à des personnes qui ont exercé dans les directions « transports » des grand EPCI. L'exemple est transposable pour d'autres services publics locaux.

Le troisième phénomène est l'intégration du droit de la concurrence dans les activités publiques alors qu'il est resté de nombreuses années à l'écart de l'action administrative. Il était maintenu à la lisière des activités publiques par le juge administratif. Or, différentes raisons dont l'évolution du droit de l'Union européenne ont fait subitement pénétrer le droit de la concurrence dans les activités publiques, de manière mesurée et paramétrée. Le traité de Rome ainsi que ceux qui l'ont suivi et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) n'ont jamais considéré que le droit de la concurrence doive s'appliquer de manière débridée et non-encadrée aux activités publiques. Ils ont considéré qu'il devait l'être de manière adaptée lorsque la sphère publique se livre à des activités de production, de distribution et de service. Cela a induit deux phénomènes : la soumission de l'action administrative et de certains des aspects des services publics au droit de la concurrence. Qui aurait pu penser, il y a une trentaine d'années, qu'un règlement local de publicité en matière d'affichage pris par un maire puisse être soumis au droit de la concurrence ? Personne n'aurait admis la soumission de ces activités de police au droit de la concurrence ! Or c'est bel et bien le cas aujourd'hui.

L'application du droit de la concurrence est fondamentale et a soulevé deux séries de questions. La première concerne le juge compétent. Il s'agit du juge judiciaire si c'est la dimension concurrence qui prévaut, tandis que le juge administratif sera compétent si la dimension administrative l'emporte. L'ordonnance de 1986 avait posé pour principe que le juge judiciaire était le juge naturel, mais le juge administratif est devenu progressivement le juge naturel de la concurrence, notamment en raison d'un intérêt marqué des conseillers d'État pour ces questions. L'intérêt des entreprises pour les membres de la juridiction administrative s'est accru en conséquence. Il s'agit d'un foyer très important de la porosité entre sphères publique et privée. Le nouveau vice-président du Conseil d'État, Bruno Lasserre, a longtemps été président de l'Autorité de la concurrence.

Le droit de la concurrence a également contribué à la mutation de l'intérêt général, qui est une des composantes majeures du service public. Il s'agit de l'intérêt général tel que les personnes publiques le façonnent, le décident. Seule la personne publique, État ou collectivité territoriale, dispose de la légitimité démocratique pour interpréter les besoins individuels et décider de les ériger en service public. Il y a un volontarisme dans la création du service public.

Cependant, il n'existe pas de service public sans intérêt général. Celui-ci est en perpétuelle mutation, car il épouse les besoins des administrés. L'analyse de l'évolution de l'intérêt général montre qu'on est passé d'un intérêt général limité à un intérêt général plus vaste, qui a parfois emprunté des voies surprenantes, et qu'il s'est étendu ces dernières années au terrain économique, puisque des activités industrielles et commerciales sont considérées comme des services publics.

Le droit de l'Union européenne a validé l'idée selon laquelle l'intérêt général constituait le motif premier de prise en charge par les personnes publiques d'activités qui ne peuvent pas être satisfaites par le marché. Le problème ne réside pas dans l'existence de l'intérêt général comme moteur de l'action publique, mais dans sa définition : que met-on dans l'intérêt général ? Je ne pense pas qu'il y ait une déliquescence de l'intérêt général au profit des intérêts privés. Il perdure, il reste le moteur premier de l'action publique, mais il a su prendre en compte la montée en puissance des droits de l'individu par rapport à l'administration. L'approche validée par le juge administratif auparavant était très verticale, il y a désormais une meilleure prise en compte des droits des individus dans le droit administratif. On constate une meilleure synthèse entre l'intérêt collectif et la somme des intérêts individuels.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous avez indiqué que la situation actuelle s'enracine dans l'organisation profonde de notre État. Mais n'y a-t-il pas une différence avec la pratique actuelle de l'intervention de l'État, où l'on constate une zone intermédiaire, que l'on appelle « régulation », et qui correspond à cette doctrine ordo-libérale qui considère qu'il faut orienter le marché pour qu'il ne soit pas faussé ? Ce qui n'est pas le libéralisme classique !

D'autre part, ce raisonnement semble tautologique : placer la concurrence comme régulateur de la société est une nécessité d'intérêt général. Tout ce qui permet d'étendre le champ de la concurrence est donc d'intérêt général. Les mieux placés pour savoir ce qui est favorable au développement de la concurrence sont les praticiens et non l'État. En conclusion, il appartient au secteur concurrentiel de définir ce qu'est l'intérêt général et confier la régulation à des spécialistes apparait alors comme la seule solution.

M. Stéphane Braconnier. - Je crois que la situation actuelle, pour ses aspects fondamentaux, est la même que celle créée par Colbert : l'État réglemente et prend en charge en tant qu'opérateur économique.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mais qu'en est-il des régulateurs, ces autorités indépendantes ?

M. Stéphane Braconnier. - On est dans la continuité d'un système où on a voulu conjuguer l'interventionnisme de l'État et la préservation des libertés. C'est un système un peu particulier qui constitue une spécificité française. La France a conservé l'idée, pour des raisons historiques, que l'on devait marcher « sur deux jambes » : une « jambe » de l'interventionnisme et l'autre du libéralisme. L'évolution n'est pas sur ces deux fondamentaux mais sur un certain nombre d'outils. L'interventionnisme s'est longtemps traduit par de la police économique ou par la prise en charge directe d'activités par l'État. Dès le début du XXe siècle, le Conseil d'État a d'ailleurs souhaité poser des limites très strictes, notamment dans la régulation du socialisme municipal consécutif à la première guerre mondiale. Le principe d'interdiction de la prise en charge d'activités économiques posé au début du XXe siècle est venu s'adoucir jusqu'à ce que, à l'aube des années deux mille, une sorte d'égale concurrence entre sphère publique et sphère privée soit reconnue. Aujourd'hui, la police est devenue régulation et l'activité de l'État en tant qu'opérateur est devenue plus importante.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Aujourd'hui, le régulateur n'est plus l'État ou son administration !

M. Stéphane Braconnier. - La place du régulateur par rapport à celle de l'État est un débat que l'on peut poser. Le législateur a créé en janvier 2017 un statut des autorités administratives indépendantes (AAI) et des autorités publiques indépendantes (API) selon qu'elles disposent, ou non, de la personnalité morale. Je ne pense pas qu'il s'agisse d'ailleurs d'un critère influençant leur indépendance car dans les deux cas, ces autorités restent des démembrements de l'État issues de la volonté du législateur. Elles ont été détachées de l'État pour éviter qu'il ne soit à la fois juge et arbitre dans le cadre de régulations sectorielles. Il convient, en outre de distinguer les autorités agissants dans des secteurs très concurrentiels et celles chargées de faire de la police économique.

C'est, par exemple, le cas pour l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL), à l'inverse de l'ARCEP, de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER) ou la commission de régulation de l'énergie qui sont des régulateurs sectoriels dans des domaines très ouverts à la concurrence. Elles sont là pour s'assurer que, à la différence de ce qui se faisait à une certaine époque, ce ne sont pas les mêmes qui fixent les règles, qui les font respecter et qui les appliquent. La nécessité de tracer des frontières justifie l'existence de ces autorités de régulation et non une quelconque volonté d'abandon de la part de l'État. Le législateur pourrait d'ailleurs revenir en arrière en supprimant, s'il le décide, certaines de ces autorités.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je pense que ce débat est le fond du problème. Il est certain que ces autorités sont un démembrement de l'État afin d'éviter que les mêmes soient juges et parties. Mais je me demande si nous n'avons pas changé de juge et de parties... Connaissant bien les territoires, on s'aperçoit que la qualité du service public rendu n'est pas la même lorsqu'il est exécuté de manière classique et lorsqu'il est confié à un opérateur qui a des comptes à rendre à ses actionnaires et qui doit faire des bénéfices. Le système fonctionne dans certains secteurs, notamment lorsqu'ils sont urbanisés, mais pas dans les territoires où il n'y a pas de bénéfices à faire. Les modalités d'exercice du service public ne constituent pas qu'une question technique. Ce n'est pas un choix anodin.

M. Stéphane Braconnier. - Ce n'est pas une question d'outils. La régulation n'est pas le facteur d'une meilleure ou d'une plus mauvaise qualité de service public rendu. Si l'on prend l'exemple du secteur de la télécommunication, on se rend compte qu'il s'agit du secteur ayant le plus rapidement évolué ces dernières années. En 1990, le téléphone relevait de la compétence du ministère des postes et télécommunication et constituait un budget annexe à celui de l'État. Aujourd'hui, le secteur est largement ouvert à la concurrence mais cela n'empêche pas l'État d'imposer un certain nombre d'obligations visant l'installation d'antennes téléphoniques ou la pose de fibre optique sur le territoire, y compris dans les zones qui ne sont pas rentables.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce n'est pas fait !

M. Stéphane Braconnier. - On peut s'interroger sur l'efficacité des outils à la disposition du régulateur pour forcer les opérateurs à agir, mais pas nécessairement sur l'existence des obligations qu'il doit faire observer et sur la volonté politique qu'il y a derrière. Dès lors qu'un secteur est ouvert à la concurrence et qu'un des opérateurs est un opérateur historique avec lequel l'État entretient des relations privilégiées, on ne peut plus confier intégralement à l'État le soin de réguler le secteur. Il faut donc déporter le pouvoir de régulation sur une autorité administrative qui en est autonome. Mais c'est bien l'État et pas le régulateur qui définit les obligations à la charge des opérateurs.

M. Jérôme Bascher. - Avez-vous eu à connaitre des situations où le secteur privé influence le secteur public par des retours de fonctionnaires ou au travers d'agents privés devenant contractuels de droit public ? Existe-t-il d'autres cas de tradition colbertiste en Europe, où l'État serait à la fois acteur et régulateur ? Est-il bon que des haut fonctionnaires français aillent à Bruxelles et reviennent au sein des institutions nationales ? Cela conduit-il à l'existence d'une seule pensée ?

M. Stéphane Braconnier. - Pour répondre à la première question, je n'ai pas eu à connaitre de situations précises de ce type. Des échanges existent néanmoins entre secteurs public et privé, dans un cadre parfois institutionnel mais parfois moins formel. C'est cette porosité insuffisamment contrôlée qui peut être problématique. Il est normal que le secteur privé présente des solutions innovantes au secteur public, dans le domaine technologique, juridique financier ou de l'environnement, notamment. Je pense que c'est son rôle et qu'il revient ensuite aux pouvoirs publics de retenir ou non ces solutions. Le grand débat actuel en lien avec la commande publique sur le sourcing ou les partenariats d'innovation en sont la preuve.

La limite à cette porosité entre secteurs publics et privés réside dans les conflits d'intérêts. Cette question a été traitée ces derniers mois par le Parlement mais je pense qu'il sera nécessaire qu'elle revienne régulièrement dans les débats. La porosité ne doit pas être complètement éliminée mais elle doit être maîtrisée. Or ce n'est pas le cas dans un certain nombre de situations qui touchent notamment la juridiction administrative, exemple souvent cité. Le départ d'un juge administratif vers un cabinet ministériel puis vers une entreprise privée avant un retour en juridiction administrative crée des situations délicates. C'est un sujet complexe puisqu'il touche au dualisme fonctionnel de la juridiction administrative, à la fois conseil du gouvernement et juge de l'administration. Cette question se pose au niveau national mais également au niveau local, même si on en parle un peu moins. Il y a, là encore, des situations complexes en cas de passage de l'administration d'un EPCI vers une entreprise dont l'activité intéresse la collectivité ou des assistants à maîtrise d'ouvrage qui deviennent consultants.

Il faudra donc revenir vers ces sujets, malgré les lois récentes sur les conflits d'intérêts. Je considère que l'on est allé trop loin dans la pénalisation du droit de la commande publique mais pas suffisamment loin dans la maîtrise des conflits d'intérêts.

Concernant le sujet du droit européen, il a le mérite de niveler les situations. On rencontre finalement uniquement deux catégories d'État : ceux qui, comme la France, ont une tradition de grands opérateurs publics et qui se sont ouverts à la concurrence en mettant en place des organes de régulation. On trouve ensuite les États de l'Est, qui ont procédé à une privatisation intégrale.

La France a fait évoluer sa situation, sous la pression de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne.

M. Vincent Delahaye, président. - Quelles sont vos propositions pour réguler la porosité entre les sphères publique et privée ?

M. Stéphane Braconnier. - La commission de déontologie ne traite pas des retours du privé vers le public. Je pense que ces profils sont utiles, par exemple à la Caisse des dépôts ou à l'Autorité des marchés financiers. Il faut donc revoir les prérogatives de la commission et élargir ses pouvoirs pour qu'elle se saisisse des retours et en particulier le retour vers la juridiction administrative, juge et conseiller de l'administration, avec son dualisme fonctionnel. Je ne pense cependant pas qu'il faille interdire les retours. Je suis vigilant sur les risques de conflits d'intérêts, mais il faut donner à des autorités spécialisées les moyens d'analyser ces situations particulières. La solution qui consiste à interdire les retours appauvrirait la sphère publique autant que la sphère privée.

M. Jérôme Bascher. - Pour les administrateurs du Sénat qui reviennent d'un passage dans le privé, il existe une sorte de sas de décompression, par exemple au service des archives.

M. Stéphane Braconnier. - Il peut en effet y avoir des mécanismes qui permettent de tenir à l'écart des sujets sensibles les personnes concernées.

Mme Christine Lavarde. - Quelle serait selon vous la composition idéale des autorités administratives indépendantes, où l'on constate que la part de fonctionnaires est assez faible ? Inversement, des opérateurs dont l'activité est commerciale comptent de nombreux fonctionnaires.

M. Stéphane Braconnier. - Il n'y a pas de situation idéale et tout dépend des missions que l'on confie. Que l'on trouve des hauts fonctionnaires dans des entreprises publiques ou même privées ne me choque pas. Mais il faut de la diversité dans les profils, et c'est souvent la difficulté en France.

Pour les AAI, il n'y a pas de concours spécifique et ce sont donc principalement des situations de détachement qui sont proposées, or elles ne sont pas forcément les plus attractives.

Dans mon monde idéal, l'hybridation des profils doit se conjuguer avec une diversité qui fait parfois défaut à l'heure actuelle.

Audition de M. Jean GICQUEL, professeur des universités (Mardi 22 mai 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Nous concluons cette première journée d'auditions en entendant M. Jean Gicquel, professeur émérite de droit public et spécialiste du Parlement sous la Vème République. Or l'un des enjeux de notre commission d'enquête est de savoir si le rôle que joue la haute fonction publique dans les institutions de la Vème République est spécifique, et s'il a évolué dans le sens d'une plus grande confusion entre l'intérêt public et les intérêts privés. Nous avons entendu quelques-uns de vos collègues sur cette question et nous avons souhaité vous interroger pour connaître votre point de vue et savoir quelle est la place du Parlement dans l'évolution des institutions.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean Gicquel prête serment.

M. Jean Gicquel, professeur émérite des universités. - Je reçois l'honneur et mesure la responsabilité qui m'échoie de m'exprimer aujourd'hui devant vous après avoir dû prêter serment pour la première fois de mon existence. Nous abordons un sujet immense, à savoir les relations entre la mobilité des hauts fonctionnaires et les institutions de la Vème République. Il s'agit aussi d'une question d'actualité dès lors que le Conseil des ministres a adopté le 9 mai dernier un projet de loi constitutionnelle qui devrait être soumis au Parlement dans les semaines à venir.

Il y a deux aspects concernant la mobilité : il y a la mobilité au sein de la fonction publique et il y a la mobilité vers l'extérieur, qui intéresse directement votre commission d'enquête, c'est-à-dire le pantouflage. Deux points méritent d'être éclaircis : qu'est-ce qu'on entend par haut fonctionnaire ? Et, quel est leur statut ?

Il faut rappeler en premier lieu que la haute fonction publique est un sujet de fierté. Je me souviens de la réflexion du Président de la République italienne, Francesco Cossiga, qui, invité par François Mitterrand pour la commémoration du bicentenaire de notre Révolution et à qui on demandait ce qu'il admirait le plus en France, avait répondu : la fonction publique, car c'est ce qui manque le plus gravement à l'Italie. Et, effectivement, la Haute fonction publique a joué un rôle essentiel. On peut penser à l'inventeur de la TVA Maurice Lauré, au père de la sécurité sociale Pierre Laroque. Et je rappellerai que s'il y a eu 22 gouvernements sous la IVème République, il n'y a eu qu'un seul Secrétaire général du Gouvernement, André Ségalat, ce qui a permis de pallier les méfaits de l'instabilité chronique du régime. De même, en 1981, lors de la première alternance, seuls François Mitterrand, Gaston Deferre et Alain Savary savaient comment l'État fonctionnait. Et là encore, c'est Marceau Long, Secrétaire général du Gouvernement, qui a permis une transition tout à fait normale. Aujourd'hui, certes, la formule « grandeur et servitude » n'est peut-être plus entendue de la même façon qu'auparavant, quand en 2016, le Directeur du Trésor - l'un des postes les plus prestigieux - part travailler pour un fonds d'investissement...

L'expression « Haut fonctionnaire », si elle est couramment employée, n'est pas clairement définie. Quand on regarde le décret du 13 septembre 1989 pour l'ordre des préséances, il est simplement indiqué les « membres des corps et autorités ». Il s'agit bien entendu des principaux corps de la fonction publique dont le Conseil d'État est certainement le plus important. Y est associé l'esprit de corps, mouvement de solidarité et on évoque différentes promotions de l'ENA : la promotion Voltaire avec François Hollande et la promotion Senghor avec Emmanuel Macron.

Il me faut mentionner l'article 20 de notre Constitution, véritable révolution copernicienne de 1958 qui soustrait le pouvoir décisionnel au parlement en faveur du gouvernement et qui énonce : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée ».

Les hauts fonctionnaires sont nommés par décret du Président de la République avec contreseing du Premier ministre. Parmi ceux-ci, il faut distinguer les emplois à la discrétion du Gouvernement et les emplois au tour extérieur. Parmi les premiers, le Président de la République et le Premier ministre nomment librement et ils peuvent révoquer librement. C'est sous François Mitterrand qu'avait été instauré le principe de l'agrément de l'arrivant et du reclassement honorable du sortant. Un décret du 24 juillet 1985 énumère les hauts fonctionnaires visés par ce principe et directement en lien avec le changement de gouvernement : directeurs d'administration centrale, Secrétaire général du Gouvernement, de la Défense nationale, des Affaires européennes, délégués interministériels, etc...prévus par décret en Conseil des ministres.

Le tour extérieur permet à un particulier ou à un fonctionnaire de grade inférieur d'accéder aux grands corps de l'État par le biais d'un choix discrétionnaire et dans la limite d'un numerus clausus. Avec quel contrôle ? Celui défini par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la capacité. Et le Conseil d'État veille à ce qu'il y ait toujours une adéquation entre la capacité de la personne et l'emploi qui lui est proposé. On notera que par un arrêt de 1988, le Conseil d'État ne s'applique pas à lui-même cette règle.

Le Président de la République peut aussi procéder à des nominations obligatoires non délibérées en Conseil des ministres. Il s'agit de nominations au Conseil d'État et à la Cour des comptes, des magistrats des ordres administratif et judiciaire et, également, des membres de l'école polytechnique ou encore des professeurs d'université. Il s'agit de nominations obligatoires car ces fonctionnaires sont les lauréats d'un concours, le plus mauvais procédé de recrutement à l'exception de tous les autres, pour parodier une formule connue, car il évite tout népotisme ou favoritisme.

En outre, il convient de souligner que les hauts fonctionnaires sont visés par le code électoral et frappés d'inéligibilité. L'article LO-132 du code électoral ne permet pas à un certain nombre de fonctionnaires, et en particulier les préfets, de se présenter à des élections dans une circonscription où ils exercent ou ont exercé récemment leurs fonctions. Je citerai notamment le cas d'un candidat aux élections sénatoriales dans l'Orne qui a vu sa candidature invalidée parce qu'il travaillait alors au Conseil départemental. Désormais, ces hauts fonctionnaires doivent faire une déclaration de leurs ressources devant la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, créée par la loi du 11 octobre 2013. Il s'agit de déclarations patrimoniale et d'intérêt. La seule exception à ces obligations de déclaration concerne les membres du Conseil constitutionnel. Je le souligne, bien qu'ils ne soient pas des hauts fonctionnaires.

J'en viens maintenant aux allées et venues des hauts fonctionnaires dans le privé. Elles sont contrôlées par une commission de déontologie. Face à la multiplication des cas, est-ce suffisant et que peut faire le Parlement ?

Au titre du pouvoir constituant, pourquoi ne pas considérer ce qui se passe aujourd'hui au titre de l'article 13, alinéa 5 de la Constitution ? Il impose, pour certaines nominations du Président de la République, un avis des commissions parlementaires compétentes. Cela pourrait être étendu. Au titre du pouvoir législatif, c'est au législateur de déterminer les garanties fondamentales des fonctionnaires et de veiller, depuis la loi Sauvadet, à ce qu'au moins 40 % des emplois de fonctionnaires soient attribués aux femmes. Je pense aussi que le législateur pourrait confier à la Haute autorité pour la transparence de la vie politique la compétence de la gestion de ces allées et venues. Enfin, au titre du pouvoir de contrôle, comment ne pas utiliser le contrôle budgétaire à l'image de l'action du député René Dozière qui a permis que la Cour des comptes contrôle le budget de l'Élysée ? Et plutôt qu'un contrôle éparpillé, il serait utile de faire un contrôle concentré lors de l'examen de la loi de règlement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je voudrais préciser certaines choses avec vous. La figure du fonctionnaire classique qui a impressionné le Président Cossiga, c'est celle de celui qui n'a jamais servi qu'un seul maître, l'État. Si nous sommes là, c'est parce qu'aujourd'hui la fonction publique sert au moins deux maîtres : l'État et les intérêts privés, auxquels il faut ajouter des intérêts d'un troisième genre, ceux des autorités administratives indépendantes. Même s'il s'agit d'épisodes successifs, est-ce que ça ne pose pas un problème ? Un problème moral et aussi un problème institutionnel.

Ma deuxième remarque porte sur le pouvoir législatif. Il est soumis au Conseil constitutionnel qui ne nous pardonne rien du tout. On est passé d'un parlementarisme rationnalisé à un parlementarisme lyophilisé. L'article 40 nous impose des batailles homériques, les dispositions sur le vote bloqué permettent de faire adopter des décisions gouvernementales par les assemblées comme l'a montré la question du régime de retraite agricole. Et on voit bien que le pouvoir a été transféré à l'exécutif et à la haute fonction publique dont on mesure le poids dans tout cela. Selon vous, quelle est l'influence des migrations public-privé dans ce processus ?

M. Jean Gicquel. - Notre Constitution, dont on s'apprête à commémorer l'anniversaire, a changé fondamentalement nos institutions afin de remédier à l'instabilité chronique des régimes de la Troisième et de la Quatrième Républiques. Il s'agissait de créer des conditions de stabilité et d'efficacité. Avant 1958, le parlement était identifié à la démocratie, le parlement c'était la République. Pour s'assurer que la majorité sortie des urnes soutiendrait le gouvernement jusqu'à la fin de son mandat, la constitution de la Vème République a été truffée de mesures de parlementarisme rationnalisé. Vous avez mentionné l'article 40, qui est devenu un véritable couperet. En outre, la logique majoritaire a transformé la constitution de 1958 en mettant le Parlement au service de la politique du Président de la République. Jean Foyer, ancien Garde des sceaux, disait sous forme de boutade : « En France, il y a deux assemblées pour élaborer la loi, le Conseil d'État et le Conseil Constitutionnel ».

Il est vrai que le Conseil d'État est à la fois la juridiction administrative suprême et le conseil du Gouvernement. Et, depuis la révision de 2008, il est aussi le conseil du Parlement : une proposition de loi peut lui être transmise par le président d'une assemblée pour avis. Le Conseil d'État joue donc un rôle extrêmement important dans la préparation de la loi, notamment dans les précautions pré-contentieuses pour éviter que le Conseil constitutionnel ne sanctionne le texte. Et j'ajouterai que ses membres ont un sens très élevé de leur esprit de corps. Ils ont créé une sorte de réseau qui essaime dans les postes éminents. Je pense en particulier au Secrétaire général du Gouvernement qui est la main invisible de la République. Rattaché au Premier ministre, il veille au respect de l'État de droit et à nombre de questions comme la tenue du Journal officiel ou l'installation matérielle des ministres. Depuis Louis Joxe en 1943, il n'a connu que dix titulaires. C'est un lieu de pouvoir, occupé par un conseiller d'État.

M. Jérôme Bascher. - Le Secrétaire général du Gouvernement fait un travail équivalent à celui de notre Secrétaire général au Sénat ou à celui des directeurs généraux des services de nos collectivités territoriales. Dans un cadre où c'est le Gouvernement qui fait la loi, il est normal que le Secrétaire général du Gouvernement la relise. S'il n'est pas normal que ce soit le Gouvernement qui fasse la loi, l'écrire est un métier. Et il est judicieux que le Gouvernement soit épaulé par des spécialistes du droit. C'est le rôle du Conseil d'État, une institution que je ne défends pas particulièrement, mais qui a sa place dans la Vème République.

M. Jean Gicquel. - Il convient de rappeler que c'est François Hollande qui a levé le secret des avis du Conseil d'État lors de l'élaboration de la loi Urvoas sur le renseignement de 2015. Dans l'avis rendu sur le projet de loi constitutionnelle qui a été rendu ces derniers jours, on voit que le Conseil d'État dit en substance au Gouvernement que le pouvoir constituant ne peut pas intervenir sur tout et n'importe quoi. Je considère que c'est une bonne chose qu'il y ait une institution assez indépendante pour dire au Gouvernement ce qu'il peut ou ne peut pas faire, car ce n'est pas sa majorité qui le fera.

M. Pierre Cuypers. - Est-ce que le Gouvernement est obligé de suivre l'avis du Conseil d'État ?

M. Jean Gicquel. - Le Gouvernement est tenu de consulter le Conseil d'État pour avis en ce qui concerne les projets de loi et d'ordonnance, ainsi que pour les lois du pays de Nouvelle-Calédonie. Ensuite, il est entièrement libre de le suivre ou pas. Mais il faut dire que l'avis du Conseil d'État vaut presque toujours aval, car le Gouvernement s'inquiète souvent de voir son texte censuré par le Conseil constitutionnel. Et la proximité entre ces deux chambres qui se font face dans les jardins du Palais royal, et dont le Secrétaire général du second est souvent un membre détaché du premier, est réelle. J'ajoute que l'ombre tutélaire du Conseil d'État sur le Conseil constitutionnel est une réalité.

Audition de M. Antoine VAUCHEZ, directeur de recherche au CNRS, auteur de « Sphère publique, intérêts privés. Enquête sur un grand brouillage » (Mercredi 23 mai 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Nous sommes heureux de recevoir aujourd'hui Antoine Vauchez, directeur de recherche au CNRS et auteur avec Pierre France d'un ouvrage qui est en partie à l'origine de notre commission Sphère publique/intérêts privés, enquête sur un grand brouillage, paru aux presses de Sciences Po. C'est le fond de notre sujet.

Nous vous invitons à vous exprimer et exposer votre point de vue, de façon condensée, ce qui nous permettra par la suite d'échanger avec vous. Le rapport général, Pierre-Yves Collombat, introduira quelques questions, et ceux qui le souhaiteront pourront vous interroger.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Antoine Vauchez prête serment.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous remercie. Je vous informe par ailleurs que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo. Nous vous écoutons.

M. Antoine Vauchez. - Je vous remercie de m'avoir fait l'honneur, ainsi qu'à Pierre FRANCE, de venir vous présenter les résultats de notre recherche, d'autant plus qu'il est rare que de tels ponts soient jetés entre les sphères parlementaire et des sciences sociales. Je m'en réjouis tout particulièrement, notamment dans la mesure où la connaissance systématique des phénomènes constitue sans doute encore un point d'ombre dans cette question des liens entre intérêts publics et privés. Je crois que ce thème peut constituer un point de départ.

L'État connaît au final assez mal ce qui se passe à ses frontières, du point de vue des phénomènes de sous-traitance et de son usage de cette dernière, à travers des cabinets d'avocats, des banques privés, ou des cabinets de conseil. La Cour des Comptes s'était penchée sur la question il y a quelques années, à la demande du Parlement, pour indiquer qu'il n'y avait pas de connaissance systématique du phénomène. Par ailleurs, outre les dossiers qui circulent à la périphérie de l'État, les questions individuelles, c'est-à-dire le pantouflage, sont également mal connues.

Pourtant, l'État et ses institutions disposent d'informations, que nous pouvons qualifier de données de la transparence. Elles sont accumulées par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et la Commission de déontologie de la vie publique. L'un des enjeux est à mon sens de réfléchir sur les moyens dont l'État pourrait se doter, pour que nous puissions discuter en toute connaissance de cause.

C'est dans cet esprit que nous avons engagé notre enquête, mais elle ne prétend pas traiter l'ensemble du phénomène. Elle porte essentiellement sur les relations établies entre la haute fonction publique, le monde politique, les agences de régulation, et les cabinets d'avocats d'affaire. Le point de départ de ce travail était de réfléchir à une nouvelle donne de l'État, sous l'effet de sa mue libérale et européenne, intervenue au cours des dernières décennies. Entre l'État qui animait une économie mixte à la fin des années 70, et l'État actuel qui se définit plus comme régulateur organisant le bon fonctionnement des marchés privés, une transformation fondamentale est intervenue. Désormais, il existe ce que nous appelons une fabrique publique des marchés privés. L'État est un acteur essentiel de la construction des marchés, avec une démultiplication des figures de cet État régulateur : Parlement, administrations, agences de régulation, DG Concurrence à Bruxelles, juges administratifs et judiciaires. Nous avons toute une chaîne de la régulation, et cette fabrique publique des marchés est devenue essentielle pour les entreprises. Elles cherchent à peser sur la définition de leur pouvoir de marché, et des conditions de leur entrée et de leur maintien sur ce marché, ou sur l'évolution des règles qui le régissent (environnementales, sanitaires, sociales, et autres).

Des professionnels du conseil se sont développés autour de cette transformation de l'État. C'est un phénomène relativement nouveau dans son ampleur. Il s'agit de conseiller les grandes entreprises pour les accompagner, non seulement dans le travail de lobbying, mais également en matière de conseil juridique, ou de compréhension des régulateurs. Les cabinets d'avocats jouent un rôle particulier dans ce système. Le coeur de notre enquête porte sur le développement de l'offre de services autour de ces cabinets, qui va bien au-delà des prestations traditionnelles des avocats en matière de conseil juridique et de contentieux. Ces nouvelles expertises relatives à la connaissance de l'État deviennent essentielles pour les entreprises, puisqu'elles constituent pour elles un élément nécessaire à la tenue de leurs positions sur les marchés. Des départements de droit public et réglementaire (regulatory, compliance, droit public ou droit constitutionnel des affaires) sont donc apparus.

Autour de ces nouveaux professionnels du conseil, une circulation s'est développée, que nous appelons parfois pantouflage. Elle est cependant d'un nouveau type par rapport au pantouflage qui caractérisait l'État ordonnateur de l'économie mixte. Le pantouflage des années 70 se situait dans le prolongement de ce rôle d'animateur, comme une forme de coordination des politiques publiques et de l'économie mixte. Des hauts fonctionnaires étaient ainsi envoyés dans les grandes entreprises stratégiques proches de la commande publique, et jouaient de fait un rôle de coordination.

Le pantouflage actuel est différent. Il ne s'agit plus d'accompagner l'action de l'État, mais plutôt de la contrer, ou au moins de l'influencer. Je parle ainsi de pantouflage d'influence ou néo-libéral. En outre, l'État lui-même a recours à ces services. L'État investisseur, l'État actionnaire, l'État de la commande publique s'appuie sur des cabinets d'avocats ou de conseil et des banques privées.

La question est de savoir quels sont les coûts liés et les difficultés engendrées par cette nouvelle situation. La circulation entre public et privé peut être considérée comme renforçant la respiration de la fonction publique, et donnant aux fonctionnaires les moyens d'acquérir de nouvelles compétences ou d'évoluer dans leur vie professionnelle. Pour autant, la réflexion sur les coûts de cette circulation, sur la décision publique ou la démocratie, reste encore peu développée. Nous parlons beaucoup des avantages des partenariats entre public et privé, mais il s'agit aussi d'un enjeu démocratique et de fonctionnement de l'État. Plusieurs risques peuvent ainsi être soulignés.

Cette dépendance mutuelle plus forte entre public et privé autour de la régulation économique induit le risque de multiplier les situations de conflit d'intérêts. Ils ne sont plus ponctuels, mais deviennent systémiques. Par ailleurs, la capacité ou la volonté de l'État d'encadrer les marchés et les intérêts privés pourraient en être affaiblies. Quand des hauts fonctionnaires rejoignent des acteurs privés, pour faire en quelque sorte le contraire de leur mission quand ils étaient dans ces organismes publics, c'est-à-dire désamorcer les éléments qu'ils cherchaient auparavant à déployer, la capacité, voire la volonté, de l'État d'encadrer les intérêts privés s'en trouve fragilisée. Cette situation peut également entraîner une difficulté nouvelle à identifier l'intérêt public, et à le distinguer de l'intérêt privé des stakeholders. L'État risque d'être moins à l'écoute d'autres types d'intérêts sociaux, environnementaux, ou de régulation, plus diffus, qui ne disposent pas de tels porte-parole.

Enfin, comme la Cour des Comptes l'avait souligné, cette situation représente un risque de perte d'expertise. En s'appuyant systématiquement dans certains domaines sur des intervenants externes, l'État se dépossède d'une capacité d'action ou d'expertise autonome. Cette tendance contribue à une forme de perte de confiance en soi de l'État.

Pour conclure, je souhaite formuler quelques suggestions. Il nous manque une connaissance systématique de ce sujet. Comme l'ont déjà indiqué d'autres chercheurs, le législateur a souvent agi, en matière de prévention des conflits d'intérêts ou de lutte contre la corruption, à travers des lois de panique. Elles réagissent à des scandales. La dernière loi sur la transparence de la vie publique visait ainsi à répondre aux éléments apparus pendant la campagne présidentielle, sans ce travail de connaissance systématique dont l'État devrait se doter, sous la forme par exemple d'un observatoire ou d'un recours plus systématique à la recherche. A défaut, ces phénomènes risquent de rester de l'ordre du fantasme, et d'alimenter les soupçons. La connaissance est dans l'intérêt de tous.

La réflexion pourrait notamment porter sur le rôle des professions libérales, notamment celle d'avocat, au regard de la question du contrôle déontologique et disciplinaire. Certains travaux, comme l'enquête EconomiX de l'Université de Nanterre, ont montré que le système disciplinaire et déontologique de la profession d'avocat était loin d'être satisfaisant, et que le ministère public en situation d'agir dans ce domaine était lui-même peu actif. Cette profession n'est de fait plus la même qu'il y a une trentaine d'années. Elle gagnerait, en termes de légitimité et de crédibilité, à réfléchir sur une éventuelle réforme dans ce domaine.

Par ailleurs, cette question d'intérêt public mérite un traitement plus large. Les avis de la Commission de déontologie ne sont pas publics. Elle est en outre essentiellement composée de membres des grands corps, qui sont les principaux concernés par ce pantouflage. Ils peuvent difficilement être juges et parties.

Enfin, au titre du principe de précaution, l'émergence de cette politique de l'influence autour du régulateur pose la question de notre capacité à anticiper les effets de certaines législations. Sans juger de leur pertinence, les règles qui ont contractualisé et développé les agences, et libéralisé certains secteurs, n'ont pas fait l'objet d'une réflexion sur leurs effets sur l'émergence de ces professions du conseil. Il serait pertinent que les études d'impact qui accompagnent chaque projet de loi tiennent compte du risque de brouillage ou de conflit d'intérêts.

Je vous remercie.

M. Vincent Delahaye, président. - Merci. Si vous étiez parlementaire, vous auriez tout à fait votre place au sein de notre commission. Vous avez bien défini les avantages et risques de la situation, et je vous remercie pour vos suggestions.

Avez-vous connaissance de situations dans lesquelles le retour de certains fonctionnaires a pu avoir des conséquences sur le brouillage de la distinction entre intérêts public et privé ? Disposons-nous d'exemples concrets dans ce domaine ?

M. Antoine Vauchez. - Il est malheureusement difficile de répondre, ce qui illustre que nous ne sommes qu'au début des travaux pour connaître ce sujet. Certaines enquêtes judiciaires ont sans doute déjà révélé de telles situations, de même que les travaux de la Cour de justice de la République, dans le cadre de l'affaire dite Lagarde-Tapie, sur les conditions dans lesquelles l'État a précisément renoncé à exercer sa capacité d'appel, et le lien entre ce choix et la présence autour de ce dossier de conseils qui poussaient l'État dans cette direction. Il ne s'agit cependant pas d'imputer une responsabilité, c'est bien là toute la difficulté. La responsabilité est diffuse, et conduit à une perte de confiance en soi de l'État, selon l'idée qu'il n'aurait pas sa place dans ces domaines. L'effet est diffus, et il n'est pas possible de pointer un responsable particulier.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La tentative de séparation des banques d'affaires des branques de dépôts me semble un bon exemple, avec les interventions directes du gouverneur de la Banque de France de l'époque contre les propositions de la Commission Européenne. Il expliquait ainsi que ces dernières étaient scandaleuses, dans la mesure où elles mettraient à mal le modèle français de banque universelle, alors que la question était de savoir si la priorité était de favoriser l'activité du système bancaire, ou de le rendre plus résistant face à une crise.

Les productions sur ce sujet sont assez nombreuses, mais la spécificité de votre travail est que vous avez essayé de voir la cohérence du système. Si je vous ai bien compris, vous pointez la constitution d'une zone incertaine, dans laquelle les représentants des intérêts publics et privés se rencontrent, et inversent éventuellement leurs rôles. Vous parlez d'un espace et d'un système collusifs, et vous soulignez que c'est une nécessité de ce système.

Un système qui fonctionne sur cette base peut-il être autre que collusif ? Il l'est par construction, me semble-t-il.

M. Antoine Vauchez. - C'est effectivement le sens de ma réflexion. Il existe une forte interdépendance entre les grandes entreprises et les régulateurs, à Paris comme à Bruxelles. La promesse du libéralisme de clarifier le rôle du public et du privé n'a pas été tenue, puisque nous observons au contraire une réelle interpénétration. Une partie de la part de marché des entreprises se définit dans leur capacité à peser sur la définition des règles du jeu. De ce point de vue, l'interpénétration fait partie du mode de fonctionnement de ce capitalisme européen, très centré autour de la question de la règle. Le marché unique n'est pas qu'un phénomène spontané. Il est construit par des règles, élaborées par la Direction générale de la Concurrence, la Cour de justice de l'Union, les autorités nationales de la concurrence. L'imbrication entre public et privé y est forte et inédite, et a généré un ensemble de nouvelles professions du conseil. Bruxelles est ainsi un haut lieu du lobbying et du conseil.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous parlez même d'un intérêt général privé.

M. Antoine Vauchez. - En effet, je reprends là la notion utilisée par un collègue juriste au sujet de certaines décisions du Conseil d'État. Ce dernier a considéré, reprenant des théories de la concurrence européenne, qu'il existait un intérêt général public à ce que les marchés fonctionnent de façon concurrentielle. D'où un intérêt général privé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous insistez sur le rôle du Conseil d'État dans cette évolution, et vous n'êtes pas tendre avec lui.

M. Antoine Vauchez. - Je me garderais bien de porter une critique d'ensemble à son encontre. Je ne suis cependant pas le seul à avoir relevé que pour comprendre cette transformation dans son ensemble, il était pertinent de se pencher sur son rôle. Il est devenu le principal pourvoyeur de dirigeants d'agences de régulation, et fournit également beaucoup de collaborateurs aux cabinets d'avocats d'affaire. La circulation entre le Conseil d'État, qui juge des autorités de régulation, et ces organismes n'avait jusqu'à ce jour pas été suffisamment pointée. J'ai cherché à la mettre en avant, à travers des exemples de carrière de plusieurs de ses membres. Nous devons être vigilants à ce sujet. Le Conseil d'État s'en est d'ailleurs lui-même préoccupé, en modifiant en 2017 une partie de ses règles de déontologie.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous dites que les acteurs du système bénéficient d'une situation de rente : qu'entendez-vous par là ?

M. Antoine Vauchez. - Quand il s'agit de définir l'intérêt public, notamment au regard de la régulation de certains marchés, par exemple celui du médicament ou des télécommunications, il importe de savoir qui participe à ce travail de définition. Par cette circulation entre public et privé, certains acteurs sont en position de rente, c'est-à-dire qu'ils sont prépositionnés pour participer à la définition de l'intérêt public, bien davantage que d'autres types d'acteurs, d'intérêts, ou de demandes sociales, qui peinent plus à se faire entendre. C'est le sens de cette formule, un peu provocatrice. Il existe une asymétrie dans la capacité des différents acteurs à peser sur la décision publique.

M. Vincent Delahaye, président. - Vous êtes-vous penchés sur le sujet des nouvelles technologies et du numérique à cet égard ? Je pense notamment à des contractuels qui travaillent un moment pour l'État, puis rejoignent des entreprises privées.

M. Antoine Vauchez. - Dans les formes de circulation que nous avons pointées, il y a des positions dans des grands groupes, y compris du secteur numérique, notamment comme secrétaire général ou directeur des affaires publiques, et qui s'inscrivent dans ces carrières public-privé. Nous n'avons pas spécifiquement travaillé sur le numérique, mais il est concerné par ce phénomène.

Je ne souhaite pas, et ce n'est pas mon rôle de chercheur, prononcer des interdictions ou prendre des décisions sur ces sujets. Mon propos est de mettre en avant des réflexions et points de vigilance. La question est très difficile à appréhender, notamment du point de vue du législateur. Je pense cependant qu'il existe un ensemble de solutions qui n'ont pas été saisies. En outre, l'enjeu pour la démocratie et la décision publique n'a pas été pleinement mesuré. Je souhaite donc participer à cette plus grande vigilance sur les conséquences de ce phénomène en termes de risque et de coût.

Mme Christine Lavarde. - Nous avons jusqu'à présent plutôt entendu des professionnels du droit. Nous recevons aujourd'hui des chercheurs. Pouvez-vous nous dire sur quels éléments, documentaires et statistiques, vous fondez votre travail, et nous préciser quel est votre angle d'approche ?

M. Antoine Vauchez. - Notre recherche a commencé il y a quelques années, quand plusieurs figures politiques notables sont devenues avocats sans passer l'examen du barreau, via une voie dérogatoire dite passerelle, en vertu d'un décret de 1991. Ce dernier permet aux personnalités politiques, après 10 ans d'expérience du droit, de devenir avocats par ce biais. À partir de là, nous avons reconstitué beaucoup de ces passages dérogatoires de hauts fonctionnaires et personnalités politiques, devenus avocats d'affaire depuis le début des années 90.

Historiquement, en France, la profession d'avocat constituait un vivier pour la classe politique, et nous constatons le phénomène inverse : le régulateur, administratif ou politique, tend à devenir avocat. Ce renversement est notre point de départ. Nous avons constitué une base de données biographique de ces trajectoires. Il s'agit donc d'une enquête de type sociologique, qui a permis d'identifier 217 transfuges, hommes politiques ou fonctionnaires devenus avocats à Paris et dans les Hauts-de-Seine. Ce chiffre peut apparaître comme relativement circonscrit, mais il est certainement largement sous-estimé. Nous avons en effet procédé par traces, et non par données systématiques. Nous n'avons en outre pas intégré les anciens inspecteurs des Impôts devenus avocats, qui sont relativement nombreux.

Ces 217 exemples permettent de circonscrire le phénomène autour de la très haute fonction publique (cabinets ministériels, agences de régulation, structures d'état-major). Ce phénomène de brouillage n'est pas généralisé : il est situé dans la hiérarchie de la fonction publique, au sommet de l'État, et autour de l'État régulateur des marchés.

Nous parlons donc de la branche économique de l'État, et de la très haute fonction publique.

Mme Christine Lavarde. - Nous n'avons en effet pas connaissance d'inspecteurs du Travail devenant avocats d'entreprise devant les prud'hommes. Votre étude dresse le tableau d'une forme d'archaïsme, avec une organisation administrative de l'État qui ne correspond plus au rôle qu'il se donne. Appelez-vous à une refonte globale de ce schéma ? La haute fonction publique semble organisée pour une forme d'intervention qui n'existe plus, ce qui justifierait une réorganisation globale des modes de recrutement et de formation au sein de l'État, si tant est que nous acceptions ce rôle de régulateur de l'État, ce qui constitue une autre question.

Votre intervention nous amène à sortir de la dimension morale et individuelle de ce sujet. Nous devons pour autant nous méfier d'une présentation qui mettrait face-à-face une caste et le peuple. Si 44 % des inspecteurs généraux des Finances travaillent à l'extérieur de l'État, par définition, 56 % sont toujours à l'intérieur. Nous devons réfléchir aux moyens de valoriser ceux qui restent. Il convient peut-être de s'interroger sur les motivations de ceux qui partent, et les moyens de mieux les cadrer, mais aussi sur la façon de valoriser les autres parcours. Nous n'en avons encore que peu parlé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pour revenir sur votre analyse, l'avènement de l'État régulateur constitue une nouveauté, qui peut expliquer l'ampleur prise par ces migrations alternantes entre haute fonction publique et secteur privé. N'oublions cependant pas des phénomènes plus classiques, qui mettent en cause l'État régalien. J'ai évoqué la question de la régulation financière. 70 % des inspecteurs généraux des Finances seraient ainsi passés par le privé pendant leur carrière, parfois à plusieurs reprises, ce qui soulève des questions en termes de politique fiscale. Au vu de l'enthousiasme déployé pour freiner l'évasion fiscale, je m'interroge. Or la fiscalité est au coeur de l'action de l'État. Ce phénomène est classique, mais il s'est amplifié.

M. Antoine Vauchez. - Les études sur l'élaboration des régulations financières à Bruxelles montrent que le rapport de force entre les rares ONG présentes dans ce domaine et les intérêts des entreprises du secteur de la finance est tout à fait asymétrique. Il conviendrait d'en prendre la mesure pour chaque secteur particulier. Ce travail n'est pas encore complètement réalisé. La prise de conscience de ces conflits d'intérêts systémiques, et de leurs conséquences sur la décision publique, est récente. Notre ouvrage suggère des pistes de recherche. La Haute autorité pour la transparence de la vie publique et la Commission de déontologie de la fonction publique ont aussi un devoir de connaissance et d'utilisation de ces données. Les formulaires renseignés par les dirigeants publics ne sont à ce jour pas exploités, et nous pourrions imaginer un travail systématique sur ces éléments, afin de mieux connaître ce système de conflit d'intérêts. Nous avons besoin de connaissance.

Mme Christine Lavarde. - Je vous remercie pour ces éclairages.

Audition de M. Marc-Olivier BARUCH, directeur de l'EHESS (Mercredi 23 mai 2018)

Mme Christine Lavarde, présidente. - Nous poursuivons nos auditions en entendant Marc-Olivier Baruch, directeur d'études à l'École des hautes études en sciences sociales. Après l'École Polytechnique et l'ENA, Marc-Olivier Baruch, qui est administrateur civil, a soutenu un doctorat en histoire.

Marc-Olivier Baruch, vous êtes aujourd'hui un des principaux historiens de la haute fonction publique. Notre première audition nous a appris que le régime de Vichy avait été le seul à mentionner dans un texte la notion de haut fonctionnaire et qu'une sorte de rivalité s'était alors exercée entre corps pour appartenir à cette catégorie qui supposait cependant la prestation de serment au chef de l'État français, alors que s'appliquaient à la fonction publique les lois antisémites. C'est sur cette période qu'ont porté vos premiers travaux et peut-être aurez-vous l'occasion de nous en parler.

Notre sujet, comme vous le savez, est la confusion de l'intérêt public et des intérêts privés au travers des mutations de la haute fonction publique et des allers et retours entre administration et secteur privé. Si nous faisons appel à l'historien comme au haut fonctionnaire que vous êtes, c'est pour savoir si cette situation est nouvelle ou la poursuite d'un phénomène ancien. J'indique que vous avez récemment été nommé secrétaire général du collège de déontologie du ministère de la culture.

Une commission d'enquête fait l'objet d'un encadrement juridique strict. Je vous informe qu'un faux témoignage devant notre commission serait passible des peines prévues aux articles 434-13 à 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Marc-Olivier Baruch prête serment.

Mme Christine Lavarde, présidente. - Après votre propos liminaire, notre rapporteur puis les autres commissaires vous poseront leurs questions.

M. Marc-Olivier Baruch, directeur à l'EHESS. - Me voilà placé sous la menace du code pénal ! J'ai été surpris d'être invité, car sur le coeur de votre réflexion, qui porte sur le brouillage entre intérêt public et intérêt privé, je ne suis pas un spécialiste. J'ai cependant songé que mon parcours de fonctionnaire devenu universitaire, puis redevenu fonctionnaire, vivant dans cet univers depuis une quarantaine d'année, pouvait vous intéresser : entré en 1978 à l'ENA, j'ai passé vingt ans dans l'administration centrale et vingt ans à l'Université. Certes, je n'étais pas dans le saint des saints - éducation nationale, culture... - et l'occasion ne m'a pas été donnée de pantoufler. Michel Bauer faisait remarquer que la couche très supérieure de la fonction publique française serait un beau sujet d'étude pour un sociologue. D'un coup, lors du dévoilement du classement, une quinzaine de personnes savent qu'elles dirigeront. Cela peut fasciner... Pour ma part, je n'ai pas réussi à créer une école d'Histoire de l'administration. Mais la vie est longue, et les documents sont là. Je suis aussi le vice-président du comité pour l'histoire préfectorale, et vais bientôt succéder à Gérard Collomb comme président.

Nous sommes le pays dans lequel les mondes du savoir et du pouvoir s'ignorent et se méprisent le plus. Le président Wilson avait dirigé une université, et on sait l'importance du titre de docteur en Allemagne. La question n'est pas tant : pourquoi veulent-ils partir ? L'argent est un motif compréhensible. C'est plutôt : pourquoi n'y a-t-il rien pour les retenir ? Dans le rapport que j'ai remis en 2017 dans le cadre de la préfiguration du collège de déontologie du ministère de la culture, j'ai cité La Fontaine - « Selon que vous serez puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendront blanc ou noir » - Henri Bergson - « N'écoutez pas ce qu'ils disent, regardez ce qu'ils font » - et Charles de Gaulle, s'adressant aux élèves de l'ENA en 1959 : « Vous avez choisi la plus haute fonction qui soit dans l'ordre temporel : le service de l'État. »

Certes, le monde a changé. À mon jury de thèse siégeait François Bloch-Lainé. Après un long mandat à la tête de la Caisse des Dépôts, il a présidé le Crédit Lyonnais : pour lui, ce fut la pire période de sa vie. J'ai donné quelques cours d'introduction à l'histoire administrative aux élèves de l'ENA, pendant les premières semaines de leur scolarité. Ces cours ont été progressivement réduits et j'ai cessé de les donner avant qu'ils ne soient supprimés. Après la mort de François Bloch-Lainé, je pensais que la promotion prendrait son nom. Pas du tout ! Ils ne voyaient même pas de qui il s'agissait. Comme l'a dit un directeur des études, ils prennent des noms de collège... À quand la promotion Georges Brassens ? Il est scandaleux, par exemple, qu'il n'y ait pas de promotion Michel Debré.

Il faut remonter au Front Populaire pour comprendre la frustration des fonctionnaires à cause des réformes qui ne se font pas. C'est Pétain qui publiera le premier statut des fonctionnaires, le 1er octobre 1941, cristallisant la jurisprudence du Conseil d'État pendant l'entre-deux guerres en l'émaillant de notes idéologiques typiques du régime de Vichy : suppression des syndicats, traitement familial incluant l'obligation de « faire souche », c'est-à-dire de faire deux enfants. Le même jour, une loi sur l'organisation des cadres de l'État établissait une distinction entre fonctionnaires et employés de l'État et créait une commission pour répartir les emplois entre les deux catégories : cette commission n'arrivera pas à le faire. Fut-ce par obstruction ? Il est vrai que la secrétaire du préfet, par exemple, voit passer des documents importants. Plusieurs théoriciens appelaient à revenir à ce qu'on connaissait sous la monarchie de Juillet, avec peu de fonctionnaires et de nombreux employés, les fonctionnaires détenant une part de la puissance publique. Mais les employés, ayant pour patron l'État, ne peuvent être strictement assimilés à d'autres travailleurs.

Si l'on observe les très hauts fonctionnaires, on est frappé par la prégnance de l'entre-soi. Nathalie Carré de Malberg, qui a beaucoup travaillé sur les inspecteurs de finances, montre bien que dès les années 1930, ces fonctionnaires suivent les parcours de leurs pairs, et que l'émulation joue à plein. Mais les années 1970 ont montré qu'avoir été un bon élève à 24 ans ne suffit pas à devenir un grand patron de banque.

L'entre-soi est même parfois plus fort que les procédures de contrôle : si vous tutoyez le président de la commission qui statue sur votre cas... Il faut considérer que les gratifications possibles ne sont pas toutes financières. Les fonctionnaires A + ne sont pas si mal payés, d'ailleurs - même s'il est impossible de savoir combien ! En 1985, le ministère de la culture comptait parmi ses directeurs un spécialiste de littérature anglaise, Jean Gattégno, un ancien critique musical, Maurice Fleuret, et d'autres personnages atypiques. Le décret 2016-663 créant un comité d'audition pour la nomination des directeurs est particulièrement mal venu. D'abord, cela ralentit les nominations, puis cela centralise le processus de décision et limite la variété des profils. Et je n'ai pas trouvé, entre 1997 et 2017, que l'efficience de l'administration ait été multipliée par l'adoption de modes de management supposés modernes.

Mme Christine Lavarde, présidente. - Vous avez évoqué un rapport sur la commission de déontologie du ministère de la culture. Existe-t-il un cadre interministériel définissant le mode de fonctionnement et les prérogatives de telles commissions ? Cette commission examine-t-elle tous les cas de transferts d'un fonctionnaire vers un employeur qui n'est pas l'État ? Le traitement se fait-il sur dossier ? Auditionnez-vous les personnes intéressées ? L'examen est-il plus ou moins approfondi selon les cas ? Porte-t-il aussi sur les retours ?

M. Marc-Olivier Baruch. - Ce collège résulte de l'application de l'article 28 bis de la loi Le Pors, tel que modifié en avril 2016 par ce qu'il est resté de la tentative de rénovation du statut voulue par Marylise Lebranchu. Pour compenser les obligations introduites aux articles 25 à 28, l'article 28 bis prévoit que tout fonctionnaire a accès à un référent déontologue. Le décret d'avril 2017 donne cette qualité à peu près à n'importe qui. La ministre a créé ce collège par un arrêté en avril 2018. L'idée est de répondre aux questions que se poseraient les agents, sans mettre le chef de service en copie ni servir d'outil dans une procédure disciplinaire. Les organisations syndicales peuvent aussi nous saisir. À nous de prouver notre utilité - même dans une administration qui a deux cents ans, qui s'en targue, et qui fonctionne de manière très corporatiste. Il faudra avancer à petits pas. J'ai trouvé, à mon retour, l'administration exsangue. Nous devons préserver sa capacité d'expertise. Pour cela, il ne suffira pas d'augmenter les traitements de quelques pourcents. Certains grands corps sont devenus de vraies agences de placement à l'extérieur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La tutelle des médias publics revient à votre ministère. Les nominations, la déontologie, en revanche, relèvent du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) - sur le fonctionnement duquel il y aurait beaucoup à dire.

M. Marc-Olivier Baruch. - Nous sommes nommés pour trois ans, et pourrions donc nous pencher en premier lieu sur le mode de nomination des présidents de l'audiovisuel public... Mais il vaut mieux chercher les domaines où des avancées sont possibles. D'ailleurs, l'audiovisuel public ne comporte que peu de fonctionnaires.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Peut-être, mais vu l'importance des médias...

M. Marc-Olivier Baruch. - Et la déontologie est aussi l'affaire de tous, pas des seuls neuf membres du collège. Mais l'administration n'est pas habituée à ce mode de fonctionnement incitatif. Dans la conservation de patrimoine, les agents entrent à 25 ans et restent toute leur vie : les corps sont des êtres lents, puissants et qui ont de la mémoire. Pour autant, dans de petites structures, l'existence de notre collège fera en sorte que des comportements inadmissibles ne soient plus admis.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pouvez-vous nous donner des exemples de conflits d'intérêt ?

M. Marc-Olivier Baruch. - J'en vois la possibilité dans le marché de l'art. Un conservateur de musée peut se voir demander de faire des notices pour un catalogue... Un agent public doit consacrer 100 % de son travail au service public. Il y a aussi le devoir de réserve. L'obéissance hiérarchique est indispensable à une administration démocratique.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les migrations alternantes entre public et privé posent des problèmes, aussi. Ne faudrait-il pas une commission spéciale pour traiter ces cas ? En tous cas, on ne peut considérer de la même manière un instituteur qui monte sa pizzeria et un inspecteur des finances qui va travailler dans une banque - sans parler du problème des retours. Il vaudrait mieux sérier les questions et ne pas mélanger des problèmes qui n'ont rien à voir entre eux.

M. Marc-Olivier Baruch. - Vous imaginez, en somme, deux niveaux d'examen. On peut l'envisager. Les agents nous disent ce qu'ils veulent : nous ne sommes pas des inquisiteurs. Sans doute développerons-nous une sorte de jurisprudence interne, qui ne devra toutefois pas trop s'écarter de celle des autres ministères. Nous ne savons pas bien recevoir les personnes qui reviennent du secteur privé. Il faudrait leur proposer des parcours dans lesquels elles se sentent bien, et n'aient plus envie de partir.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La sélection semble démocratique et transparente, et pourtant les résultats sont parfois effarants. Pourquoi ?

M. Marc-Olivier Baruch. - C'est le Premier ministre - c'est-à-dire son directeur de cabinet, qui est toujours membre du Conseil d'État ou de l'IGF - qui nomme le président du jury de l'ENA. Ce qu'il faut, c'est être imprévisible. Le corps qui compte le plus d'anciens élèves de l'ENA est celui des administrateurs civils. Pourtant, jamais un administrateur civil n'a présidé ce jury. C'est de l'entre-soi organisé. Nicolas Sarkozy, qui ne manquait pas de volonté, a échoué à supprimer le classement de sortie. Et l'actuel Président de la République avait annoncé une modification profonde du système des grands corps. Pourquoi les mieux classés n'iraient-ils pas dans de grands ministères comme l'éducation nationale ou les affaires sociales ? On a résolu la question par un stage de quinze jours...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Et pendant le cursus ? Pourquoi ce biais ?

M. Marc-Olivier Baruch. - Il faut imaginer l'imprévisibilité, et que les élèves soient désarçonnés. J'ai été candidat à la direction de l'ENA, mais on a estimé qu'un historien de l'administration n'avait pas le bon profil.

M. Charles Revet. - Notre commission d'enquête recherche les dysfonctionnements et débouchera peut-être sur une proposition de loi. Il y a des conflits d'intérêts manifestes. Pouvez-vous en citer ?

M. Marc-Olivier Baruch. - Pourquoi n'interdirions-nous pas les départs dans le privé ? L'argument selon lequel les fonctionnaires y apprennent beaucoup ne tient guère. Certes, ce ne serait pas dans l'air du temps. Mais le général de Gaulle parlait de la plus haute fonction dans l'ordre temporel. Et on ne propose pas à un évêque de diriger les ressources humaines d'une grande banque ! Pour supprimer le conflit d'intérêt, privilégions l'intérêt public pur. Déjà, pour les administrateurs civils, corps censément interministériel, les passages entre ministères sont difficiles. La création du corps des administrateurs généraux a été l'occasion d'ouvrir un grade de débouché pleinement interministériel. Grand progrès, qui rend possible de vraies carrières publiques. Au troisième concours, après la crise financière, se présentaient d'anciens banquiers ne jurant que par le service public. L'un d'entre eux, admis, a fait un scandale car il n'était pas sorti à l'IGF ; il se plaignait d'avoir perdu un million d'euros en rémunération. Ce qu'il faudrait, c'est interdire les départs pendant une durée variable selon les grades et les traitements.

Les métiers qui étaient honorables et recherchés il y a vingt ou trente ans le sont beaucoup moins aujourd'hui, car leurs conditions d'exercice ont changé. On peut augmenter le traitement d'un haut fonctionnaire, mais on ne l'augmentera jamais assez par rapport à ce que propose le secteur privé. Valorisons plutôt la fonction publique en donnant aux fonctionnaires le sentiment qu'ils peuvent agir et faire des choses.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Y a-t-il une forme de découragement chez les hauts fonctionnaires ?

M. Marc-Olivier Baruch. - Je le pense.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'enfermement dans une carrière cloisonnée n'est-il pas un élément du malaise ? Que proposez-vous pour redonner un peu de sens aux missions des hauts fonctionnaires ?

M. Marc-Olivier Baruch. - Je proposerais aux ministres de passer chaque semaine une demi-journée avec leurs directeurs des ressources humaines pour connaître leurs cadres, leur proposer des carrières et de faire en sorte que cette politique soit suivie après son départ. Le chef d'une entreprise privée passe beaucoup de temps à sélectionner ses collaborateurs, mais un ministre ne voit jamais le moindre sous-directeur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Peut-être est-ce dû à la place grandissante des cabinets ?

M. Marc-Olivier Baruch. - La taille des cabinets a beaucoup diminué depuis la dernière élection présidentielle, le nombre de membres étant limité à dix.

Vous, en tant que parlementaires, souhaiteriez-vous mieux connaître le fonctionnement concret de l'administration ? Serait-ce contraire au principe de séparation des pouvoirs ? Vous auditionnez désormais les très hauts responsables, mais ceux qui comptent, ce sont les sous-directeurs, car ce sont eux qui font tourner la maison.

Tous ces sujets sont évalués au doigt mouillé. Des études sérieuses sont nécessaires. La représentation nationale pourrait également essayer de comprendre le fonctionnement quotidien d'une administration. En Grande-Bretagne, le Parlement a produit une histoire officielle de la fonction publique.

Enfin, je reviens à l'une de mes marottes, il y a une rupture entre savoir et pouvoir.

M. Benoît Huré. - Le très grand écart de salaire entre le privé et le public est souvent évoqué. Les écarts de salaire étaient-ils à ce point aussi important au début de la Ve République ?

M. Marc-Olivier Baruch. - Globalement, les salaires ont augmenté dans tous les métiers. Raymond Coppa gagnait certainement beaucoup moins qu'un footballeur aujourd'hui. De même, Catherine Langeais gagnait moins que Claire Chazal aujourd'hui !

Je pense qu'on a toujours été plus payé dans le privé. Les inspecteurs des finances des années trente faisaient d'assez belles culbutes lorsqu'ils passaient dans le privé. L'écart est irrattrapable.

Mme Christine Lavarde, rapporteur. - Merci pour ces éclairages historiques et contemporains.

Audition de M. Hervé JOLY, directeur de recherche à l'ENS Lyon (Mercredi 23 mai 2018)

Mme Christine Lavarde, présidente. - Nous concluons cette journée d'audition en entendant M. Hervé Joly, directeur de recherche au Centre national de la recherche scientifique (CNRS).

Vous êtes un spécialiste des milieux d'affaires et vous vous êtes spécialement penché sur la place qu'y occupent les inspecteurs des finances. La problématique du pantouflage des inspecteurs des finances est souvent évoquée au cours de nos auditions. Nous aimerions recueillir de votre part une analyse de ce phénomène et de ses conséquences.

Je vous rappelle qu'un faux témoignage devant notre commission d'enquête serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure en vigueur, M. Hervé Joly prête serment.

M. Hervé Joly, directeur de recherche au CNRS. - J'évoquerai le cas des inspecteurs des finances, mais je m'intéresse plus généralement au pantouflage dans la haute fonction publique et aux grands corps en général. J'ai ainsi eu l'occasion de travailler sur le corps des Mines et sur celui des Ponts & Chaussées.

Le pantouflage des hauts fonctionnaires dans les entreprises privées existe depuis qu'existent les grands corps, soit pratiquement depuis deux siècles. On a souvent tendance à le déplorer, à parler d'une fuite des cerveaux de la fonction publique vers le secteur privé. Pour ma part, je pense que le pantouflage, loin d'être un problème pour l'administration, est consubstantiel au système. Le système en a besoin pour se réguler.

La haute fonction publique se caractérise par deux recrutements de niveau supérieur, l'un de niveau A, l'autre de niveau A+, voire A++. Ainsi, il existe un recrutement au niveau attaché, soit un niveau A, et un autre au niveau administrateur civil, soit un niveau A+. Les inspecteurs des finances peuvent être mis dans une catégorie à part, les A++. La même situation existe dans les corps d'ingénieurs techniques : on distingue les ingénieurs des travaux publics de l'État (TPE) et les ingénieurs des Ponts. Ces gens, qui passent des concours de catégorie A, sont recrutés pour exercer des fonctions d'encadrement et ont fait entre trois et cinq ans d'études supérieures. L'écart de niveau entre eux n'est pas très important, leur formation étant très proche. Il y a des circulations entre les deux niveaux. Il est de plus en plus facile de passer du corps d'ingénieur technique au corps des Mines ou des Ponts, d'autant plus que ceux qui sont initialement recrutés au sein du corps des Mines ou des Ponts partent de plus en plus dans le privé. On a donc besoin des autres, qui pantouflent beaucoup moins, pour faire tourner la machine.

Globalement, le corps supérieur commençait sa carrière là où les autres la finissaient. Alors que l'écart de formation n'est pas très grand, l'écart en termes d'évolution de carrière est très important. Le système de recrutement français des grands corps étant très élitiste, les gens commencent leur carrière très jeune à un niveau très élevé et occupent très rapidement de hautes responsabilités.

Depuis trente ans, les directeurs du Trésor successifs, l'un des postes les plus prestigieux au ministère des finances, sont de jeunes quadragénaires, à deux exceptions près. Certains d'entre eux ont été nommés à 41 ou 42 ans, ce qui est très jeune, soit à vingt-cinq ans de la fin de leur carrière, à un poste qu'ils quittent parfois avant l'âge de 50 ans. Si l'on veut assurer une rotation des personnels, il faut se poser la question de ce que l'on fait de ces fonctionnaires.

Beaucoup vont ensuite dans des entreprises publiques, ou qui étaient publiques à l'époque - Daniel Lebègue a quitté en 1987 la direction du Trésor pour la BNP, qui n'était pas encore privatisée. Aujourd'hui, le nombre d'entreprises publiques se réduisant, il faut leur trouver des débouchés à la hauteur du prestige de leur carrière. Or les débouchés se restreignent. En plus, la commission de déontologie ne s'interdit pas d'examiner les cas de pantouflage dans les entreprises publiques.

Ramon Fernandez et Bruno Bézard ont rejoint non pas des entreprises publiques, mais des entreprises privées, ou majoritairement privées. Le premier est devenu directeur général adjoint chez Orange, le second a rejoint un fonds d'investissement franco-chinois, ce qui a fait scandale. La commission de déontologie s'est saisie de ce dernier cas et a accepté ce pantouflage, sous réserve qu'il ne se mêle pas dans son activité nouvelle d'investissement en lien avec son activité antérieure.

Si on maintient ce modèle - deux niveaux de recrutement et des carrières rapides -, alors que la haute fonction publique est plutôt jeune, l'administration doit s'interroger sur ce qu'elle peut offrir à ces fonctionnaires. Le pantouflage est un peu nécessaire pour qu'ils aient une dernière partie de carrière à la hauteur de ce qui a précédé.

Dans les corps techniques, notamment les plus étroits, il y a un effet d'entonnoir. Ces fonctionnaires exercent des fonctions dans des administrations régionales entre 25 ans et 35 ans. Ils ont ensuite vocation à aller dans les ministères techniques, mais tous ne pourront pas devenir sous-directeurs ou directeurs, compte tenu de l'effectif de ces corps et du nombre réduit de postes, sachant en outre que le nombre de directions a été diminué. Pour ne pas bloquer l'ascension des plus jeunes, le départ vers le privé est donc une nécessité.

Il y a toujours eu une réglementation sur les congés, qui a fait l'objet de nombreux changements depuis deux siècles. Aujourd'hui, tout le monde peut obtenir un congé pour convenance personnelle d'une durée de dix ans. À une époque, il fallait avoir passé plusieurs années dans l'administration avant de pouvoir y prétendre, aujourd'hui, on peut l'obtenir très tôt. En outre, l'administration n'est pas regardante sur le type d'activité pratiquée pendant ces dix ans. Autrefois, on interdisait aux ingénieurs d'avoir des activités financières ou d'ingénieur. Aujourd'hui, on peut faire un peu n'importe quoi.

En revanche, au moment du départ, la commission vérifie si ce que les gens veulent faire est compatible avec ce qu'ils ont fait avant. La commission autorise presque tout, mais émet souvent des réserves. Il existe aussi peut-être un phénomène d'autocensure, certaines personnes renonçant à certaines fonctions en pensant qu'elles leur seront refusées par la commission. En outre, même si la commission rend des avis anonymes, les personnes sont identifiables.

Aujourd'hui, les gens partent de plus en plus tôt en se disant qu'il vaut mieux qu'ils ne prennent pas de responsabilités dans l'administration, au risque de ne pas pouvoir aller où ils veulent ensuite. Ainsi, dans la promotion 2013 de l'inspection des finances, quatre des cinq inspecteurs sont partis en 2017 et 2018 dans le privé, après leurs quatre ans de tournée, qui correspondent à des années de formation. N'ayant pas encore exercé de responsabilités, ils peuvent aller où ils veulent. Deux ou trois ans plus tard, leur départ aurait pu être plus compliqué.

J'ai fait des statistiques sur trente promotions d'inspecteurs des finances. Près d'un tiers des 154 inspecteurs ont démissionné. Les autres sont en grande partie en disponibilité dans des entreprises depuis moins de dix ans et n'ont donc pas encore démissionné. Le pantouflage est donc massif chez les inspecteurs des finances. Dans la dernière promotion, non seulement il est massif, mais il se fait plus tôt. Le risque, si on se montre de plus en plus tatillon sur les conditions de départ, est que les gens quittent de plus en plus tôt la fonction publique.

Les jeunes auront-ils toujours envie d'intégrer les grands corps ? Probablement, car les quatre ans de tournée des inspecteurs des finances sont toujours considérés comme très formateurs. En outre, le fait d'être passé par l'État est encore aujourd'hui un grand atout. Le fait d'être membre de ces grands corps et d'avoir eu une proximité avec le pouvoir administratif et politique est extrêmement précieux. À Polytechnique, les meilleurs éléments choisissent d'aller dans les grands corps techniques civils.

Mme Christine Lavarde, présidente. - Merci pour ces éléments. L'État ne sait en effet pas bien gérer les membres de ces corps qui n'ont pas une progression de carrière linéaire dans leur administration d'origine. On ne leur propose pas de poste, car la hiérarchie se réduit. Et pourquoi les ferait-on passer devant d'autres qui ont fait toute leur carrière au ministère ?

Vous êtes le premier à voir dans le pantouflage un moyen d'autorégulation du système. Estimez-vous que quelqu'un qui a quitté la fonction publique doit avoir le droit d'y revenir ensuite ?

M. Hervé Joly. - En tant que chercheur, mon rôle n'est pas de faire des prescriptions.

Jusqu'en 1946, les inspecteurs des finances n'avaient droit qu'à un congé d'un an, à l'issue duquel ils devaient choisir entre revenir ou démissionner. Un certain nombre d'entre eux ont démissionné dans les années vingt, mais lors de la crise des années trente, certains ont perdu leur emploi et ont essayé d'être réintégrés. Depuis, la durée du congé a été portée à dix ans pour tout le monde.

Aujourd'hui, certains font le choix par défaut de revenir parce que leur carrière dans le privé n'a pas pris le tournant qu'ils espéraient. D'autres font de brefs retours qui leur permettent de remettre les compteurs à zéro et de prendre un autre congé.

Ce n'est pas forcément intéressant de revenir. Certains réintègrent leur corps, mais occupent des fonctions subalternes jusqu'à la fin de leur carrière. D'autres prennent des responsabilités et reviennent pour occuper un poste de directeur de cabinet ou de directeur d'administration centrale. Ils font alors le choix de sacrifier leur salaire et de le diviser par quatre ou cinq. Je pense par exemple à Stéphane Richard, qui est revenu un temps à la direction du cabinet du ministre des finances. De tels retours sont généralement très provisoires et sont un tremplin avant un nouveau départ dans le privé. Ainsi, Stéphane Richard occupait une fonction de second rang chez Véolia. Il a ensuite pris la direction du cabinet du ministre des finances avant de devenir PDG d'Orange.

Il en est de même pour François Pérol, ensuite parti à BPCE ; il a tiré des bénéfices de son retour dans le public. Ce retour est-il lié à une extraordinaire vocation à servir l'État ou à un retour provisoire ? Faut-il encourager ces allers-retours ? Cette expérience du privé est positive pour des hauts-fonctionnaires qui en ont peu - hormis lors de leurs brefs stages. En Allemagne, pour des responsabilités semblables, les impétrants ne sont pas nécessairement fonctionnaires ; ils peuvent avoir une longue expérience dans le secteur privé. Si cette expérience du privé, en soi intéressante, ne sert que de tremplin, elle constitue un risque : le haut-fonctionnaire n'aura en tête que sa propre carrière, il n'exercera pas ses fonctions en toute indépendance.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ces gens brillants occupent des places que d'autres auraient pu occuper. Certes, ils ont réussi des concours très exigeants, mais ce n'est pas le baccalauréat... Le vivier est beaucoup plus important de gens compétents et potentiellement plus motivés que ceux sélectionnés par les moyens actuels.

Des fonctions comme celles de directeur général du Trésor ne sont pas seulement techniques : on ne recrute pas des mathématiciens ! Plus ils sont jeunes, plus ils sont créatifs... Il faudrait qu'ils aient l'expérience des personnes touchées par leurs décisions...

Vous réduisez l'explication du phénomène à un problème de régulation de l'administration. Certes, et il faut probablement la changer. Mais vous oubliez une autre dimension : l'existence de ces passages entre le public et le privé n'est pas un hasard, et je me demande si la difficulté à lutter sérieusement contre l'évasion fiscale n'y est pas liée : une même personne lutte contre l'évasion fiscale au ministère et fait l'inverse ensuite dans le privé ? Je soupçonne qu'il faille « ne pas désespérer les banques », pour sauvegarder son parachute quelque part... Ce système vous semble-t-il sain ?

M. Hervé Joly. - Certes, mais le phénomène n'est pas récent...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - À ce niveau-là, si !

M. Hervé Joly. - Sur un siècle et demi, il a un peu évolué, mais il est resté massif et consubstantiel au système administratif auquel il permet de respirer. Peu d'ingénieurs du corps des Mines ou des Ponts rêvent de finir directeur de Direccte (Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi) ou de Dréal (Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement). Leur corps leur promet une vocation de stratège, qui brasse des affaires importantes.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'État s'est vidé de son expertise, et fait de plus en plus appel à des cabinets extérieurs pour les partenariats public-privé ou pour certains grands marchés. C'est la contrepartie de l'absence de ces hauts-fonctionnaires.

Tous les pantouflages n'ont pas le même impact politique - les ex-ingénieurs du Roi en ont peu, ils continuent leur métier ailleurs... Quel peut être l'impact de ces pratiques ? Ce n'est pas qu'un problème de moralité, c'est un problème systémique.

M. Hervé Joly. - Et aussi un problème de salaire, vous l'avez évoqué...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'impact sur la prise de décision publique est différent entre un ingénieur des Ponts et un spécialiste décidant de la politique fiscale du pays...

M. Hervé Joly. - C'est très difficile à démontrer. La direction des impôts et la direction du budget ne sont pas les lieux où l'on pantoufle le plus, et tout le monde ne pantoufle pas. Je m'interroge sur votre vision d'un contrôle fiscal insatisfaisant en raison de personnes qui vendraient leur âme au diable...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce sont des règles générales....

M. Hervé Joly. - L'administration n'est pas faite d'individus isolés, sans contrôle...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je parle de la conception globale de la fiscalité, de l'équilibre budgétaire...

M. Hervé Joly. - Si l'on empêche les départs dans le secteur privé, ces fonctionnaires seront-ils plus intègres ou exigeants ? Je n'en suis pas convaincu... Plus largement, on ne peut pas pénaliser plus les entreprises françaises que les entreprises étrangères. Dans la concurrence internationale, la France a des impôts plus élevés qu'ailleurs. Je me méfie des simplifications qui verrouillent une personne sur sa fonction.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le problème est l'aller-retour. S'ils s'en vont, qu'ils le fassent définitivement !

M. Hervé Joly. - Les allers-retours sont très limités.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il y en a un certain nombre dans la haute fonction publique...

M. Hervé Joly. - Les allers-retours réussis sont rares. Souvent, la personne a raté son passage en entreprise, et se retrouve alors sur la touche lors de sa réintégration. Les quelques cas ayant abouti à des responsabilités de premier plan sont très minoritaires.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les sommets de l'État sont étroits...

M. Hervé Joly. - Faut-il interdire complètement ces allers-retours ? Ces personnes sont fonctionnaires de carrière. Aux États-Unis, en Allemagne, ils seraient issus du secteur privé. La France a connu une exception : le directeur général de l'industrie de François Madelin durant deux ans, Jacques Maisonrouge, était PDG d'IBM France. C'est un cas unique. En France, de tels postes sont réservés aux fonctionnaires de carrière, même s'ils ont parfois fait un petit tour dans le privé auparavant...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est la doctrine officielle...

M. Hervé Joly. - Faut-il aller contre cette tendance et cloisonner ? Je n'en suis pas sûr...

M. Pierre Cuypers. - On ne verrait jamais une personne ayant quitté une entreprise privée revenir pour avoir un poste prédéfini jusqu'à la fin de sa carrière. Quel est le coût de l'opération ? En France, forme-t-on autant de fonctionnaires qu'il y a de besoins ou sont-ils trop nombreux par rapport aux postes disponibles ?

M. Hervé Joly. - Le retour dans l'administration peut avoir un coût. Un ingénieur des Mines ou un inspecteur des finances restant dans son corps d'origine a peu d'avenir : il peut devenir directeur du corps ou l'un de ses deux adjoints. Le corps n'existe que par les fonctions exercées par ses membres à l'extérieur.

Combien de fonctionnaires faut-il ? Il y a cinq inspecteurs des finances par an depuis très longtemps. Les ingénieurs des Mines furent quatre ou cinq jusqu'en 1945, puis leur nombre a augmenté à dix puis vingt après la fusion avec l'école des Télécommunications. Tous les ans depuis 2014, il y en a un de moins - je ne sais pas à quel savant calcul cela correspond. À quoi sont-ils destinés ? Les directeurs de Direccte et de Dréal sont rarement d'anciens élèves ingénieurs de ces corps. Beaucoup y sont parvenus par la promotion interne, et exercent ces fonctions plus ingrates. Lorsqu'ils partent, ils sont facilement remplacés. Il n'y a donc pas besoin d'appartenir à cette étroite élite pour exercer ces fonctions. Je ne suis pas sûr qu'il y en ait un nombre prédéfini puisque beaucoup s'en vont : on pourrait en recruter plus, ou moins.

Pourquoi garde-t-on deux niveaux de recrutement ? Il pourrait y avoir un seul niveau de recrutement, au niveau d'attaché ou d'ingénieur TPE. La France aime ce genre de hiérarchie : des professeurs agrégés ou certifiés font le même métier...

M. Charles Revet. - Peut-être faudrait-il revoir les conditions pour conserver le maximum de personnes formées pour travailler dans la fonction publique. Quelles sont les conditions de formation de ces hauts fonctionnaires ? L'État prend-il cette formation en charge, avec quels contrats ? Un départ dans le secteur privé lui coûte cher...

Mme Christine Lavarde, présidente. - Le renforcement de l'engagement décennal contrecarre-t-il la fuite à la fin de la tournée des inspecteurs des finances ?

M. Hervé Joly. - Les conditions se sont effectivement durcies. Plusieurs arrêtés - dont un de l'inspection des finances concernant Emmanuel Macron - rappellent le remboursement de l'engagement décennal.... Mais souvent cet engagement est compté généreusement : les années de formation en école sont comptabilisées, il suffit de quelques années en administration. Souvent, le salaire dans le privé n'est pas un obstacle au départ : la pantoufle fera partie des négociations avec l'entreprise. À la sortie de Polytechnique, quel discours est tenu aux élèves ; qu'ils s'engagent dans l'administration ou bien qu'ils feront un tour dans un corps avant de passer dans le privé et qu'ainsi, ils auront une meilleure carrière ?

Mme Christine Lavarde, présidente. - Je suis un cas particulier : J'ai intégré le corps des Ponts après l'École normale supérieure (ENS). Il m'a fallu passer 45 minutes devant un jury de quinze personnes pour les convaincre de ma volonté d'intégrer ce corps. J'ai été démarchée par le secteur privé : on me proposait un salaire largement supérieur à celui que j'avais en restant dans le corps, et le remboursement de ma pantoufle.

Par contre, mon mandat de parlementaire n'est pas considéré comme un service dans le secteur public - alors que je sers l'État ! Je suis mise à disposition depuis 2017.

M. Hervé Joly. - Les archives que j'ai pu consulter ne sont pas très récentes - on ne peut pas avoir accès aux données personnelles de ces dernières années. Au début du XXsiècle, certains ingénieurs des Mines ou des Ponts ont pantouflé, avec des écarts de salaire énormes. Ainsi, Henri Malcor, ingénieur des Mines, a quitté très vite le corps pour la sidérurgie. Il n'avait pas les moyens de nourrir sa famille de quatre enfants sinon. La question du salaire est ancienne, et n'a pas tendance à se creuser : jamais l'État ne pourra suivre les salaires du privé et la progression de carrière. Avec une augmentation de 10 à 15 %, on ne résout pas le problème.

M. Charles Revet. - C'est peut-être une question d'organisation de carrière au sein de la fonction publique plutôt qu'uniquement une question de salaire...

M. Hervé Joly. - Auparavant, une des principales motivations pour quitter la haute fonction publique, notamment dans les corps des Mines et des Ponts, était qu'il fallait bouger tous les trois à quatre ans en province. Dans le privé, les ingénieurs vont dans les directions parisiennes de grandes entreprises. Certes, les entreprises obligent de plus en plus les jeunes qui pantouflent à partir quelques années à l'étranger dans une filiale, mais ce phénomène est récent. Les ingénieurs, souvent parisiens, vivaient mal leur exil en province. Désormais, il faut raisonner par couple car la femme travaille ; et de plus en plus, ces corps sont féminisés.

Mme Christine Lavarde, présidente. - Ils n'atteignent pas encore la parité !

M. Hervé Joly. - Il y a davantage de femmes dans les corps des Mines et des Ponts que dans les autres écoles d'ingénieurs ; elles sont souvent brillantes et préfèrent rester dans le corps en raison de moindres contraintes horaires que dans le secteur privé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Merci pour vos analyses qui enrichissent nos réflexions. C'est un sujet très complexe.

M. Hervé Joly. - Votre rôle est de dire ce qu'il faut faire.

M. Charles Revet. - Nous avons besoin de vos éclairages pour que nos propositions soient efficaces.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il faudra ensuite veiller à leur application !

Mme Christine Lavarde, présidente. - Je vous remercie. Nous nous retrouverons mercredi prochain pour la suite de nos auditions.

Audition de M. Fabrice MELLERAY, professeur à l'Institut d'Études politiques de Paris (Mercredi 30 mai 2018)

- Présidence de M. Vincent Delahaye, président -

M. Vincent Delahaye, président. - Nous recevons maintenant M. le Professeur Fabrice Melleray, professeur à l'Institut d'Études politiques de Paris. Vous êtes, M. le Professeur, un spécialiste du droit de la fonction publique et votre regard sur les évolutions de celui-ci et sur les aller-retour vers le privé nous intéresse particulièrement.

Je vous passe donc la parole.

Conformément à la procédure en vigueur, M. Fabrice Melleray prête serment.

M. Fabrice Melleray. - Le phénomène du pantouflage est ancien, reste marginal et n'a pas eu tendance à s'accentuer. Ce qui est nouveau c'est d'une part les allers-retours. D'autre part l'encouragement que ceux-ci semblent recevoir du Gouvernement qui entend brouiller la distinction entre détachement et disponibilité dans le projet de loi sur la liberté de choisir son avenir professionnel. Il y a 300 membres au Conseil d'État, mais un seul Laurent Vallée. C'est un cas singulier mais il en existe d'autres. Sous la Troisième République, Léon Aucoc qui est un des pères du droit administratif est devenu président de la compagnie des chemins de fer du Midi à l'époque où les concessionnaires jouaient un rôle considérable.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - A-t-il fait des allers-retours entre le public et le privé ?

M. Fabrice Melleray. - Il était un peu « fâché » avec le pouvoir politique et un petit souci avec la République a empêché son retour...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce n'était donc pas le même cas !

M. Fabrice Melleray. - Le pantouflage a toujours existé. Il a été spectaculaire sous la troisième République, où la rémunération des hauts fonctionnaires était bien moindre qu'aujourd'hui. Des travaux d'archives démontrent que des maîtres des requêtes au Conseil d'État démissionnent pour...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous expliquez les raisons du phénomène mais nous essayons de démontrer le caractère nouveau du phénomène, au regard notamment des éléments vers lesquels nous ont conduit nos travaux. Cela ne semble certes pas concerner la haute administration dans son ensemble mais seulement la « crème de la crème » et c'est cette partie qui pose réellement problème. Nous ne sommes pas là pour faire des leçons de morale mais pour savoir si ce mode de fonctionnement n'a pas d'impact sur le fonctionnement des institutions. Comme moi, vous vous étonniez, en début d'audition qu'une personne proche du gouvernement en profite pour faire la promotion de ses camarades. C'est bien le signe d'un mélange entre des intérêts ?

M. Fabrice Melleray. - Le phénomène que vous décrivez est, certes, nuisible, mais n'est pas récent. L'aller-retour est un phénomène qui s'est amplifié récemment, mais pas la sortie du secteur public vers le secteur privé. La sortie peut néanmoins être tout aussi problématique. Lorsqu'un directeur du Trésor va travailler pour un fonds d'investissement chinois cela me gêne d'avantage que lorsque le secrétaire général du Conseil constitutionnel va travailler dans la grande distribution.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les allers-retours se faisant de plus en plus jeune, est-ce que ces perspectives de carrière ne pourraient pas donner aux hauts fonctionnaires la tentation de préparer des terrains d'atterrissage ? Lorsqu'on a envie de voir du pays, peut-être ne vaut-il pas mieux ne pas décevoir ses futurs employeurs ?

M. Fabrice Melleray. - Je n'en suis pas sûr. Sous la troisième République le pantouflage se fait chez les grands concessionnaires, à la charnière des sphères publiques et privées. Sous la quatrième République, il se fait dans les entreprises publiques qui sont devenues un secteur important à la suite des nationalisations d'après-guerre. Du fait des politiques de privatisation ces postes sont devenus moins nombreux et les fonctionnaires souhaitant pantoufler vont donc ailleurs. L'ouvrage d'Antoine Vauchez et Pierre France cite Olivier Debouzy, ancien énarque et avocat, aujourd'hui décédé. Pour lui, comme les canaris utilisés dans les mines, les hauts fonctionnaires permettent de détecter le pouvoir tant ils sont attirés par lui. Les personnes ayant choisi la voie des grands corps ont, pour une grande partie d'entre eux, envie d'exercer du pouvoir et vont donc là où il est.

Ce n'est pas la première fois qu'un banquier d'affaires est à la tête de l'État, il y en a eu un autre il y a quelques dizaines d'années. Lorsque l'on prétend que l'on veut la fin de la frontière entre les sphères publiques et privées, je pense que cela pose de vrais problèmes. Je pense ici au dispositif du projet de loi « Pénicaud » qui me parait dangereux. Si le Parlement devait revenir sur la durée de dix années applicable au régime de disponibilité pour le réduire, je pense que ce serait une bonne mesure. Je ne suis donc pas en faveur d'un pantouflage débridé. Je constate simplement qu'il s'agit d'un phénomène ancien. Émile Zola nous rappelle à travers les Rougon-Macquart, que la période haussmannienne a été largement marquée par les conflits d'intérêts et les passages du public vers le privé. À l'heure d'internet, nous disposons sans doute de plus de moyens pour percevoir les choses, mais ces phénomènes existaient déjà. Plus nous disposerons de mécanismes pour lutter contre les conflits d'intérêts et plus nous en détecterons, mais cela ne signifie pas nécessairement qu'il y en aura plus. Je ne crois donc pas à une explosion du développement des conflits d'intérêts, je pense simplement qu'ils revêtent des formes nouvelles.

M. Pierre Cuypers, président. - Souhaitent-ils le pouvoir pour eux-mêmes ou afin de servir l'État ?

M. Fabrice Melleray. - Je pense que cela dépend des profils comme le montrent les personnes interrogées par Antoine Vauchez. Certains fonctionnaires pensent qu'ils servent encore l'État et l'intérêt général lorsqu'ils partent dans le secteur parapublic. D'autres sont, en revanche, dans des logiques différentes. Je ne sais pas si la réalité va dans un sens ou dans un autre. J'ai l'exemple d'un président de chambre au Conseil d'État, qui a été avocat fiscaliste pendant huit ans avant de revenir au Conseil d'État. Je pense qu'il est revenu parce qu'il pensait sincèrement servir l'intérêt général au Conseil d'État. Il serait de toute façon devenu président de chambre sans avoir besoin de partir et a dû diviser ses revenus par quatre ou cinq lors de son retour. Je pense donc que ce type de profil peut exister et dépasser la seule recherche de l'intérêt pécuniaire.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La notion d'intérêt général a-t-elle évolué, notamment depuis l'époque de Bloch-Lainé ?

M. Fabrice Melleray. - Comme tous, j'ai une admiration sans borne pour la génération de grands commis de l'État qui ont reconstruit la France à l'issue de la seconde guerre mondiale. La question de la définition de l'intérêt général est une question sans fin qui a engendré des milliers de pages de doctrine juridique. Il existe deux options. La première est de considérer que l'intérêt général est distinct des intérêts privés et qu'il les transcende. La seconde est, par exemple, de considérer comme le fait la jurisprudence du Conseil d'État depuis une vingtaine d'année, que le maintien de la concurrence est une composante de l'intérêt général. Cela ne me choque pas.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Concédez que l'on puisse néanmoins s'en étonner. Pour le sujet qui nous intéresse, il semblerait qu'il y ait des conseillers d'État partout, tels que le secrétaire général du Gouvernement ou le secrétaire général du Conseil constitutionnel. Savoir qui gouverne est aussi une de nos problématiques. C'est par elle que nous avons abordé le sujet. Notre but est maintenant de chercher à savoir s'il n'existe pas des influences dans le fonctionnement démocratique du système, à l'heure où le législateur, souvent accablé de tous les maux, est sévèrement encadré et où le Président de la République est clairement le véritable chef de la majorité.

M. Fabrice Melleray. - La loi n'est plus exclusivement faite par le Parlement comme le prouvaient déjà les réformes du droit civil dans les années soixante.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Certes, mais le peu de marge dont disposait le Parlement a depuis encore été amoindri. Toutes les réformes vont en ce sens. La question est de savoir si ces évolutions n'ont pas conduit les hauts fonctionnaires à prendre une place contestable.

M. Fabrice Melleray. - Oui, mais depuis des décennies déjà.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mais la tendance est bien là et, sans parler de révolution, il semblerait qu'elle s'accentue.

M. Pierre Cuypers, président. - Cela démontre, dans tous les cas, la faiblesse du monde politique.

M. Charles Revet. - Si j'ai bien compris, l'évolution va vers une auto-organisation de la fonction publique et une perte de contrôle du pouvoir politique. Est-ce que cela explique la situation peu brillante dans laquelle notre pays se trouve aujourd'hui ? Dans la mesure où nous sommes en démocratie, comment rétablir une plus grande responsabilité du politique dans l'organisation de l'administration et la nomination de ses responsables ? En tant que professeur, faites-vous état de ces évolutions dans la formation que vous dispensez ? Enfin, est-il normal que des personnes qui ont bénéficié d'une formation prise en charge par l'État puissent s'orienter vers le secteur privé pour des questions d'intérêts ?

M. Fabrice Melleray. - Il existe, en principe, un engagement de servir l'État pour une durée de dix ans ou, à défaut, l'obligation de rembourser les traitements perçus lors de la scolarité. Les textes sont clairs, la jurisprudence est limpide mais je sais que tous les corps ne font pas appliquer cette obligation. Le plus choquant est pour moi que les Écoles normales supérieures considèrent que des élèves en formation aux États-Unis continuent de servir l'intérêt général. L'État français finance donc, au travers des normaliens, les universités américaines qui n'ont pas nécessairement de gros besoins à ce niveau...

Il est difficile de répondre à la seconde question. Je pense que la haute fonction publique a effectivement une part de responsabilité dans l'état de la France puisqu'elle y occupe une place considérable, mais je n'ai pas de solution à proposer.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je ne sais pas si nous allons arriver à trouver des solutions, mais poser un diagnostic correspondant à la réalité serait déjà satisfaisant. Je ne pense pas qu'il existe un complot des grands corps, mais « conspirer » a pour sens propre « respirer ensemble » !

M. Fabrice Melleray. - Alors ils conspirent... et nous conspirons aussi, dans cette salle ! Je ne suis même pas sûr qu'une seule idée soit partagée au sein des grands corps. Le Conseil d'État est un bon exemple. Il s'y déroule des débats très animés mais cette institution possède une remarquable capacité à former un front commun vis-à-vis de l'extérieur.

M. Olivier Cigolotti. - Vous avez rappelé la différence importante entre détachement et disponibilité. En tant qu'élu local, nous avons tous connu les difficultés liées à la durée des disponibilités, obligeant à réorganiser nos administrations locales. Pensez-vous que la disponibilité est plus utilisée par la haute fonction publique que par les autres fonctionnaires ? Le recours à la disponibilité est-il le même ou est-il différencié ?

M. Fabrice Melleray. - Il serait très simple de vérifier. La direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) fournit le pourcentage global correspondant à l'ensemble des fonctionnaires en disponibilité. Il suffit ensuite de dépouiller les différents annuaires des grands corps, d'y compter le nombre de personnes en disponibilité et d'effectuer une comparaison avec le premier chiffre. En une heure, vous prouverez ainsi, j'en suis sûr, que ces pourcentages sont bien plus élevés dans les grands corps.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Sans se focaliser sur les seuls grands corps, il semble que certains autres administrateurs civils arrivent à passer plus facilement du secteur public au secteur privé en se politisant. Je pense d'ailleurs que se focaliser sur les grands corps serait une erreur. Le passage de certains administrateurs civils par des cabinets ministériels ou présidentiel les fait appeler à de grandes destinées.

Avez-vous constaté qu'il existe des « accélérateurs de carrière » ? Des passages par certains postes stratégiques feraient-ils atteindre plus rapidement le niveau le plus élevé de la fonction publique ?

M. Fabrice Melleray. - Je ne dispose pas d'informations particulières sur le passage des administrateurs civils du privé vers le public en fonction de leur degré de politisation. En ce qui concerne les accélérateurs de carrières, la question est celle de la destination qu'ils souhaitent atteindre. La force des grands corps est de rendre des rapports qui préconisent la progression au mérite dans la fonction publique, tout en bénéficiant pour eux-mêmes d'une progression de carrière à l'ancienneté. C'est le cas au Conseil d'État, pour presque tous les postes sauf ceux de présidents de chambre ou de section. On sait que certains endroits de la haute fonction publique sont en effet plus valorisants pour une éventuelle sortie ultérieure.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Concernant le fonctionnement de la Cour des comptes, il me semble que beaucoup de magistrats financiers sont à l'extérieur, la plupart dans des « dépendances » de l'État, et cela leur donne la possibilité d'avancer plus vite dans leur carrière.

M. Fabrice Melleray. - Cela ne leur donne pas la possibilité d'avancer plus vite à l'intérieur de leur corps d'origine. C'est la différence entre le détachement et la disponibilité. En détachement, on reste au service de l'intérêt général.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Être en poste dans une AAI, ce n'est pas la même chose qu'exercer la fonction contentieuse au Conseil d'État.

M. Fabrice Melleray. - Pour moi, présider l'autorité de la concurrence est une vraie mission d'intérêt général. Le principe d'une carrière est de faire des choses différentes tout en restant dans le secteur public.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Alors selon vous, les autorités dites indépendantes ne le sont pas ?

M. Fabrice Melleray. - Elles sont indépendantes du politique, cela a été jugé de façon constante.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela ressemble à un oxymore. Elles bénéficient de leur autorité par délégation de l'État.

M. Fabrice Melleray. - Leur intervention trouve leur légitimité dans la loi organique et la loi ordinaire portant statut général de ces autorités que vous avez votées.

M. Cuypers, président. - Trouveriez-vous choquant qu'un haut fonctionnaire qui quitte la fonction publique pour le privé ne puisse pas revenir ?

M. Fabrice Melleray. - Cela ne me paraîtrait pas choquant. Néanmoins, il ne faut pas exclure toutes les formes de disponibilités, comme un congé pour recherche par exemple. En revanche, je ne serais pas choqué qu'on supprime la possibilité de partir dans le privé ou qu'on limite la durée de retour.

Mme Sophie Taillé-Pollian. -Je m'interroge sur les conséquences sur le fonctionnement des administrations, en termes de culture professionnelle. La culture propre à l'administration s'est effacée au profit de notions comme le public management, le pilotage, le report, les indicateurs. La culture privée s'est imprimée dans l'administration en rajoutant des lourdeurs à celles déjà existantes dans le public. Ces allers-retours nourrissent à mon sens ce phénomène. Quelle est la culture professionnelle de l'administration selon vous ?

M. Fabrice Melleray. - Il est intéressant de regarder ce que les hauts-fonctionnaires ont fait avant l'ENA. Auparavant, ils venaient d'HEC. Désormais, ce sont des normaliens.

Je ne suis pas convaincu qu'il faille opposer strictement cultures privée et publique.

Après un passage à l'ENA, au Conseil d'État ou à l'IGF, où on leur a martelé certaines choses, il me semble que ces hauts fonctionnaires partent dans le privé avec leur bagage public.

M. Emmanuel Capus. - Je poserai une série de trois questions.

Concernant la déontologie, il existe différentes commissions de déontologie, par exemple au sein de chaque ministère. Il y a d'une part un risque de proximité et d'autre part un risque de pluralité de jurisprudences. Que pensez-vous de cette tendance ? Faut-il réunifier l'ensemble de ces commissions au sein de la commission de déontologie ?

Ensuite, il semble que le programme Action publique 2022 tende vers une approche plus souple des passerelles avec le secteur privé. Quel est votre avis sur l'expertise privée ?

Enfin, le comité d'action publique 2022 va amplifier le recours de plus en plus fréquent aux contractuels. En Allemagne, 40 % des agents de la fonction publique sont contractuels. Est-ce un angle mort déontologique ?

M. Fabrice Melleray. - Sur la question de la déontologie, les collèges mis en place dans les ministères en application de la loi de 2016 ne remplissent pas le même rôle que la commission de déontologie. Ces collèges sont un instrument au service des agents, dans leur activité au quotidien et non seulement en cas de souhait de départ.

Concernant les passerelles avec le privé, la question s'est posée pour le choix de nomination du prochain directeur général de l'administration et de la fonction publique. Une personne venant du privé est recherchée, se posera alors la question de la rémunération. On a vu l'exemple de Mme Pénicaud, auparavant DRH chez Danone. Je ne vois donc pas un risque d'invasion du privé dans le public. La passerelle marchera dans un sens uniquement.

En Allemagne, toutes les fonctions qui concernent l'autorité sont confiées à des fonctionnaires. Ils n'ont pas le droit de grève. Développer le recours aux contractuels pour des emplois d'exécution ne pose pas de problème à mon sens.

M. Cuypers, président. - Quel est le pouvoir de négociation des fonctionnaires sur leur rémunération ?

M. Fabrice Melleray. - Il est nul, même sur les primes. L'angle mort est éventuellement sur les AAI qui continuent à bénéficier de budgets plus confortables. En revanche, un fonctionnaire en activité ne peut en aucun cas négocier son traitement.

M. Pierre-Yves Collombat. - Que sont les fameuses compétences que le fonctionnaire est censé acquérir dans le privé ? La France est-elle une entreprise ?

M. Fabrice Melleray. - Je ne crois pas à ce discours. Il n'est pas indispensable d'aller dans le privé pour être un bon fonctionnaire. C'est un constat rassurant pour la fonction publique parlementaire, pour laquelle les allers-retours sont plus rares et dont les règles statutaires sont sages.

Audition de M. Laurent VALLÉE, secrétaire général du groupe Carrefour (Mercredi 30 mai 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Nous poursuivons nos auditions en entendant M. Laurent Vallée, secrétaire général du groupe Carrefour.

Il nous a paru important de vous entendre, Monsieur, et nous vous remercions de vous être immédiatement rendu disponible pour cette audition. Depuis le début de nos travaux la question des allers-retours entre le public et le privé apparaît comme une question centrale.

Votre expérience en la matière est sans doute atypique mais elle est peut-être d'autant plus intéressante. Je rappelle que vous êtes membre du Conseil d'État depuis 1999. Depuis 2008 vous avez été chargé de postes particulièrement importants tant dans le privé, avocat, secrétaire général de Canal +, aujourd'hui secrétaire général de Carrefour que dans le public, directeur des affaires civiles et du Sceau au ministère de la Justice, secrétaire général du Conseil constitutionnel. En alternant entre le public et le privé ces postes très divers.

Vous nous direz je pense vos motivations, mais je souhaite également vous poser une question, ces passages brefs aux plus hautes fonctions administratives, trois ans directeur des affaires civiles et du sceau, deux ans secrétaire général du Conseil constitutionnel sont-ils liés à un manque d'intérêt de ces postes pour un décideur public ?

Comme vous le savez je dois préalablement à nos échanges vous demander de bien vouloir prêter serment en vous rappelant que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal. Jurez-vous de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité ? Levez-la main droite et dites « Je le jure ».

Conformément à la procédure, M. Laurent Vallée prête serment.

M. Laurent Vallée, secrétaire général du groupe Carrefour. - Si vous me le permettez, je reviendrais sur mon parcours et la manière dont j'ai vécu la question des conflits d'intérêt. Je commencerai par des généralités prudentes. L'objet de vos débats mêle à mon sens des questions de sciences sociales, de convictions et d'éléments que je me permettrai de qualifier de plus anecdotiques. D'un point de vue des sciences sociales, ces questions, à la croisée du droit public et de la sociologie administrative, sont analysées depuis de nombreuses années aux États-Unis, et depuis un peu moins longtemps en France. Je sais que vous auditionnerez des spécialistes dans la matière. Je ne me sens pas légitime pour parler à ce titre.

J'ai toutefois une conviction. J'ai servi pendant 15 ans dans la fonction publique, et un peu moins de 5 ans dans le secteur privé. Je ne crois ni au dépérissement des valeurs de l'État, qui encouragerait ses serviteurs à le fuir, ni à une prise de pouvoir de valeurs privées sur le public. Je n'ai par ailleurs aucun doute sur le fait que la variété des expériences, le fait de se confronter concrètement à des univers différents, de s'exposer à des fonctions diverses, peut conduire à être un meilleur professionnel. Ma situation n'est pas totalement évidente. Je pense, et j'espère, avoir été un serviteur de l'État, un meilleur professionnel après être passé deux ans dans le privé.

Enfin, sur le plan de l'anecdote, le sujet transporte avec lui des éléments déplaisants de sous-entendus, et d'approximation ; Ainsi, l'accumulation des mouvements entre le public et le privé, conduirait, selon certains, à la certitude que les personnes traversant « cette frontière » contribueraient à prendre des décisions dictées par des amitiés ou des loyautés privées, plutôt que par l'intérêt général. Or, je ne partage pas ce sentiment, et ce n'est pas ce que j'ai vécu.

De manière générale, il me semble que votre commission, et plus généralement le pouvoir normatif doit avoir à l'esprit trois considérations d'intérêt général.

Tout d'abord, il est nécessaire d'attirer des hommes et des femmes de talents et de les faire vivre dans le service public. Certes, l'État n'est pas un employeur comme un autre, mais il est confronté aux mêmes problèmes que les autres employeurs : comment disposer des meilleurs, au bon poste et au bon moment ? Le thème de cette commission d'enquête n'est ainsi qu'une infime partie de ce débat. Mais, pour moi, il n'y a pas de doute que l'État doit pouvoir s'enrichir d'expériences acquises ailleurs qu'en son sein.

Par ailleurs, il est indispensable de prévenir et de traiter les conflits d'intérêts. L'administration française - ou plutôt celle que je connais car je n'ai exercé que dans deux institutions et une administration centrale - est imprégnée d'un principe d'impartialité. Je sais que la réglementation actuelle, et la commission nationale de déontologie, sont décriées. Toutefois, elles ne sont ni anecdotiques, ni inexistantes. Certes, tout n'est pas parfait, mais il me semble que certains cas pathologiques finissent par prendre beaucoup de place dans les débats.

Enfin, il me paraît indispensable de mettre fin à une approche que je trouve cynique, visant à analyser la décision publique uniquement sous le prisme du cheminement de la prise de décision, et non de la décision elle-même. Il me semble urgent, pour le bon fonctionnement démocratique de dissiper cette idée selon laquelle, les décisions publiques ne seraient en fait que des arrangements d'arrière-cuisine, opérés entre des personnes qui raisonnent en fonction de leurs connexions. Certaines positions sans nuance ne font qu'accréditer cette idée.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Notre commission souhaite y voir plus clair sur le fonctionnement institutionnel. À titre personnel, je trouve bizarre la multiplication de certains faits. Peut-être est-ce monter en épingle ? Mais il me semble important d'y voir plus clair. Nous souhaitons ainsi voir si ce phénomène peut modifier la prise de décision. Vous affirmez le contraire. Comment concrètement les décisions sont-elles prises ? En outre, pourquoi avez-vous l'impression que vous avez continué à servir l'intérêt général dans vos diverses missions, y compris dans le secteur privé ?

Vous avez occupé des postes importants à la chancellerie, puis à Canal +. Ensuite, vous êtes devenu secrétaire général du Conseil constitutionnel, puis avez été embauché par le groupe Carrefour. Cela fait beaucoup de rupture. J'ai du mal à saisir en quoi cela peut enrichir votre future carrière de fonctionnaire.

M. Laurent Vallée. - Les propos que je tiens se fondent sur mon expérience personnelle. Je ne peux ainsi aborder le sujet de la commission d'enquête qu'avec modestie, mais aussi avec la gravité que le sujet exige.

Pour être très honnête, j'ai été recruté de manière totalement inattendue par la Chancellerie. Il n'y avait aucune raison pour que ce poste me soit proposé. J'y ai vécu trois ans et demi passionnants, et cela répondait à un rêve de jeunesse. J'ai connu trois ministres différents, une alternance et des textes de loi très variés : réforme des avoués, loi organique sur le Défenseur des droits. J'ai quitté mon poste après avoir défendu devant le Conseil constitutionnel la loi sur le mariage pour tous. Le rythme de travail a été passionnant et j'ai terminé avec un texte législatif d'une portée particulière.

Je n'avais jamais eu aucun contact avec Canal +, au moment où j'ai été approché pour y prendre des responsabilités. Je souhaitais un changement car le rythme de travail a été soutenu, et les responsabilités exercées exigeaient un dévouement particulièrement élevé. En outre, je suis persuadé qu'exercer trop longtemps les mêmes fonctions dans l'administration pose aussi des problèmes.

Il n'est jamais facile de quitter un poste pour un autre. Au final, j'ai quitté Canal + plus vite que mon poste précédent à la Chancellerie. C'est probablement parce que je n'y étais pas assez épanoui. Je les ai quittés de mon fait.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je souhaiterai avoir votre expertise en tant qu'ancien membre d'un cabinet d'avocat d'affaires et du Conseil constitutionnel. Certains cabinets d'avocat ont détourné la question prioritaire de constitutionnalité de son objet, ou entretiennent des relations particulières avec le Conseil constitutionnel. En tant que secrétaire général du Conseil constitutionnel, vous étiez la cheville ouvrière de cette institution. On vous transmet des rapports, des documents. Y-at-il une forme de lobbying ?

M. Laurent Vallée. - J'étais le premier secrétaire général du Conseil constitutionnel à venir du secteur privé. Les avocats ne sont pas les seuls historiquement à avoir des liens avec le Conseil constitutionnel. Je pense notamment aux syndicats, aux professeurs de droit. À l'époque où j'étais secrétaire général de cette institution, le Conseil constitutionnel s'est penché sur cette question, afin notamment de mettre en place d'autres procédures que celles de « la porte étroite », c'est-à-dire le dépôt de rapports au Conseil constitutionnel par des acteurs de la société civile, lors des examens de constitutionnalité. Début 2017, le Conseil constitutionnel a fait le choix de publier la liste des « portes étroites » sur chacun des textes. Vous avez dit que j'étais la cheville ouvrière du Conseil constitutionnel. J'espère avoir pleinement respecté mon rôle en son sein. Toutefois, il m'est difficile de porter un jugement sur mon action.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'ai eu du mal à comprendre l'argumentation du Conseil constitutionnel visant à privilégier le secret des affaires sur la lutte contre l'évasion fiscale. Il a ainsi censuré des dispositions législatives qui obligeaient les entreprises à publier un certain nombre de renseignements.

M. Laurent Vallée. - Je suis gêné par cette question : vous comprendrez la nécessité de respecter le secret des délibérés auquel je suis tenu. De mémoire, et avec toutes les réserves nécessaires car je n'ai plus le dossier précis en tête, il me semble que cette décision était déjà en germe dans la décision de décembre 2015 relative à la loi de finances pour 2016. Certes, la décision de 2016 que vous évoquez a été très commentée, mais dans les faits l'idée est plus ancienne. La position du gouvernement est exprimée dans son mémoire.

M. Emmanuel Capus. - Je m'interroge sur la fore du réseau des membres du Conseil d'État. Encore récemment, un de ses membres, M. Xavier Domino, a été nommé secrétaire général de Radio France. La force de ce réseau n'est concurrencée que par celui de l'inspection générale des finances. Il y a ainsi une forme de cooptation. Faut-il une vigilance accrue à leur égard, liée à leurs fortes présences dans les institutions parapubliques et privées ?

Vous avez indiqué que le secteur public gagne des compétences grâce à la venue de personnes du privé et inversement. Avez-vous des collaborateurs de chez Canal + ou de chez Carrefour qui sont venus dans le secteur public ? Quelles forces peuvent-ils apporter ?

Enfin, nous avons évoqué dans la précédente audition la question de la rémunération. Cette dernière serait un handicap pour le secteur public.

M. Laurent Vallée. - Historiquement, le Conseil d'État a été conçu comme un vivier de personnes susceptibles d'exercer des fonctions dans le secteur public. Le développement du droit public et de l'activité contentieuse font que les membres du Conseil d'État sont désormais regardés comme des juristes publics. S'agissant de la force de leur réseau et de la cooptation, il me semble, et j'espère, que l'une des raisons de leurs recrutements hors du Conseil d'État réside aussi dans leur qualité. Je ne me suis jamais posé la question de savoir s'il fallait, à leurs égards, une exigence de déontologie particulière. Mais, il me paraît légitime d'interroger la personne qui revient du privé dans le secteur public. Dans mon cas, je n'y ai vu aucune difficulté. Mon parcours est peut-être atypique, car à chaque fois, j'ai exercé dans des univers éloignés, ne posant pas de difficulté vis-à-vis de conflits d'intérêt.

Il faut profiter de ce que j'appelle « la force des deux mondes ». De manière très schématique, et je vous prie d'excuser ces raccourcis, dans le secteur public, et a fortiori dans un grand corps, on a rapidement des responsabilités et l'idée que les gens viennent à votre rencontre de manière spontanée. Le secteur privé m'a réappris à aller à la rencontre des autres, à se re-confronter à des exigences. Mon expérience d'avocat a été très éclairante. J'ai découvert un monde très compétitif, au sein d'équipes composées de nombreuses nationalités, et capables de traiter des dossiers en quatre langues. Enfin, l'humilité est de mise, lorsque vous croyez avoir des connaissances en matière de droit fiscal, et travaillez avec un collègue travaillant depuis de nombreuses années sur de tel sujet, sur des dossiers très complexes auxquels vous ne comprenez pas tout. Enfin, il ne faut pas croire qu'un tapis rouge est déployé pour les personnes venant de la sphère publique.

La question de la rémunération est liée au tempérament et à la situation personnelle de chacun. J'ai toujours eu une année d'impôt devant moi, je n'ai pas d'emprunt, ni d'actions. Le fait de partir dans le secteur privé ou de revenir dans le secteur public implique le renoncement à certains avantages, le renoncement à une rémunération. Mais chacun des postes que j'ai occupés était passionnant.

M. Pierre Cuypers. - Si vous n'aviez pas eu la possibilité de revenir dans le public, seriez-vous parti dans le privé ?

M. Laurent Vallée. - Il est certain que je ne serais pas parti dans un cabinet d'avocat. Cette expérience m'a d'ailleurs montré que je n'étais pas fait pour cela. Ce que je regrette dans la fonction publique, c'est que l'on n'aménage pas des capacités et des trajectoires. J'ai fait une école de commerce. J'aurais pu aller dans une entreprise. Mais par origine familiale, et par goût, j'ai choisi le service public. Je pense que j'aurais certainement cherché à travailler pour lui en tant que contractuel, si ma carrière avait été différente.

Il est difficile à dire le choix que j'aurais fait, si les retours n'étaient pas permis. Mon départ vers le privé aurait peut-être été plus tardif, mais je pense qu'il serait intervenu à un moment dans ma carrière : peut-être pas au bout de 10 ans, comme je l'ai fait, mais au bout de 15 ou 20 ans.

Ce dispositif peut être vu comme une forme d'assurance. Toutefois, il n'y a pas beaucoup de cas d'allers-retours successifs. Pendant longtemps, les départs étaient définitifs. Il faut se demander ce que l'on veut valoriser : le parachutage d'individus, ou est-ce que l'on veut faire revenir des personnes qui ont passé 2 ou 3 ans dans le privé, en prenant garde aux conflits d'intérêts ? À mon avis, il serait dommage d'y mettre un terme.

M. Vincent Delahaye, président. - Dix ans, est-ce trop ? En outre, on nous dit que les rémunérations entre le secteur public et le secteur privé sont du simple au double. Enfin, avez-vous une idée du nombre de fonctionnaires envisageant un départ vers le privé ?

M. Laurent Vallée. - Je comprends que dix ans peuvent paraître longs. Toutefois, je ne sais pas si beaucoup de personnes épuisent ce délai et doivent revenir. La durée de disponibilité est une question d'appréciation et de balance.

À chaque fois que je suis revenu dans le public, j'ai perdu entre 50 et 70 % de ma rémunération. Par ailleurs, d'autres dispositifs de longs termes, comme des mesures d'intéressement dans les entreprises, peuvent vous faire hésiter à revenir. Pour ma part, je n'avais pas d'actions à Canal +.

J'ai quitté le Conseil d'État depuis 10 ans. Je ne suis pas le mieux placé pour être à l'écoute du corps. Toutefois, les carrières étaient autrefois plus uniformes ; les itinéraires plus balisés, avec un cheminement de poste en poste : rapporteur public, poste en cabinet ministériel, assesseur et pour certains présidents de section Que ce soit dans le public ou le privé, il y a une volonté d'évolution beaucoup plus forte qu'autrefois. Il y a un besoin de se confronter à d'autres choses. En tout cas, c'est comme cela que je l'ai vécu personnellement. Peut-être que je n'aurais pas fait les mêmes choix trente ans plus tôt.

M. Vincent Delahaye, président. - On a l'impression d'une accélération de la volonté d'avoir des progressions de carrière, que ceux qui quittent la fonction publique le font pour occuper des postes à haute responsabilité dans des entreprises ou le secteur parapublic. On a aussi l'impression que les gens se posent la question plus tôt. Selon vous, y a-t-il eu des départs dans le secteur privé qui n'auraient pas dû se faire du fait de confusion possible entre intérêt public et intérêt privé ?

M. Laurent Vallée. - J'ai plutôt le sentiment qu'il y a 20 ou 30 ans, les départs se faisaient plus tard, en fin de carrière, ou beaucoup plus tôt. Ce sont d'ailleurs toutes les discussions sur le départ de fonctionnaires avant leur obligation décennale. Aujourd'hui, il y a des mouvements sur l'ensemble du spectre de la vie professionnelle. Je pense que cela est moins dû à une volonté de gagner de l'argent qu'à une intensité supplémentaire dans la vie professionnelle.

Sur votre deuxième question, je ne peux pas répondre.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quelles sont les qualités et les compétences que vous avez acquises dans le privé et qui bénéficient au service public et à la collectivité ?

M. Laurent Vallée. - Je ne parlerai pas en termes de compétences, car cela est difficile d'en identifier de bien précises. En outre, je ne crois pas que le secteur public serait envahi par des compétences, des valeurs du secteur privé. Mais, pour un haut fonctionnaire, ce passage dans le privé n'est pas totalement inutile, notamment pour pouvoir mieux appréhender ce que ses éventuels interlocuteurs du privé sont en train de lui dire. Lorsque je travaillais à la Chancellerie, mon passage dans un cabinet d'avocats m'a donné l'impression de mieux comprendre mes interlocuteurs lors de nos échanges. Toutefois, cette compréhension ne signifie pas un accord sur toutes leurs revendications.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Dans la réforme de l'administration, il faudrait qu'elle ait les moyens d'apporter en son sein ces expériences, et ce type de réponses aux manques constatées. Quelles sont les caractéristiques qui manquent à notre administration pour permettre aux fonctionnaires de s'épanouir ?

M. Laurent Vallée. - C'est la raison pour laquelle je disais dans mon propos liminaire que la question du passage entre le public et le privé, et celles des conflits d'intérêt n'est qu'une partie d'une problématique beaucoup plus globale. Avoir une gestion suffisamment dynamique des carrières publiques est ce qui a de plus compliqué à mettre en place.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. J'ai à l'esprit le corps des préfets où très peu pantouflent ou quittent l'administration.

Ce que je retiens de vos propos est la nécessité d'avoir dans la fonction publique des carrières attractives par leurs contenus, plutôt que de faciliter les départs.

M. Laurent Vallée. - C'est une question permanente de la fonction publique. L'ensemble des corps, ainsi que la direction générale de la fonction publique y réfléchissent. Cela n'empêchera pas à des personnes, par conviction, par les hasards de la vie professionnelle de vouloir partir. Ainsi, deux mois avant mon départ pour le groupe Carrefour, je n'envisageais pas de quitter le Conseil constitutionnel. Ce qui m'a attiré c'est l'aventure humaine. Mon parcours, je pense, n'est ni caractéristique, ni emblématique, car il est dû à des facteurs qui me sont propres. J'ai quitté une institution passionnante que j'avais connue dix ans auparavant, lorsque je venais défendre au nom du secrétariat général du Gouvernement des textes devant le Conseil constitutionnel.

M. Vincent Delahaye, président. - Un poste dans un cabinet ministériel ne vous a jamais tenté ?

M. Laurent Vallée. - Non. Quand on me l'a proposé ce n'était pas le bon moment ou sur des postes qui ne me tentaient pas. En outre, il faut trouver la bonne personne, car les passages en cabinet exigent d'y consacrer beaucoup de temps et de sacrifices.

M. Charles Revet. - Notre commission d'enquête s'intéresse à la mutation de la haute fonction publique et à ces conséquences sur le fonctionnement des institutions. Faut-il trouver un dispositif autre que celui existant ? Au contraire, faut-il favoriser des évolutions semblables aux vôtres ?

M. Laurent Vallée. - Il y a deux considérations à concilier. Il faut d'une part pouvoir attirer ceux qu'on a estimé - à tort ou à raison, car le recrutement est ce qui a de plus difficile - être la meilleure personne, au bon moment et au bon poste. D'autre part, il faut une régulation des conflits d'intérêts, qui souffrirait moins de soupçons qu'aujourd'hui et laisserait moins de place aux doutes. Vous pouvez aussi avoir des conflits d'intérêts auprès de fonctionnaires n'ayant jamais quitté la fonction publique. Ce qui est sûr est qu'il ne faut laisser aucun doute à nos concitoyens. Certes il y aura toujours des cas pathologiques, mais à cause de ceux-ci, il ne faut pas tirer un trait sur tout cela.

Audition de M. Augustin ROMANET de BEAUNE, Président-directeur général du groupe ADP (Jeudi 31 mai 2018)

M. Pierre Cuypers, président. - Nous recevons ce matin M. Augustin de Romanet de Beaune, président-directeur général du groupe ADP, que nous remercions de s'être rendu disponible rapidement, malgré un emploi du temps que nous savons chargé.

Nous souhaitons connaître votre point de vue sur les mutations de la haute fonction publique. Vous êtes, initialement, administrateur civil à la direction du Budget et vous avez exercé - et vous continuez à le faire - des fonctions de direction de grands groupes publics, dont il est naturel qu'elles soient confiées à des hauts fonctionnaires. Vous avez aussi fait des passages par le secteur privé. Comment percevez-vous l'articulation entre secteur public et secteur privé ? Au-delà des parcours personnels, quel intérêt pour la haute fonction publique peut avoir le passage de l'un à l'autre ? Comment voyez-vous l'évolution des parcours de haut fonctionnaire ? Enfin, quel est votre avis sur l'articulation entre l'administration, les cabinets ministériels et les grands corps ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Augustin de Romanet de Beaune prête serment.

M. Augustin de Romanet de Beaune, président-directeur général du groupe ADP. - C'est volontiers que j'ai répondu à votre invitation. La gestion des ressources humaines dans la fonction publique m'a toujours intéressé. Dès mon premier poste, à la direction du Budget, j'avais en charge la politique salariale de l'État et des entreprises publiques.

Dans une organisation, l'efficacité ne peut être obtenue que si les personnes en charge sont responsables. Dans le code babylonien d'Hammourabi, en 1750 avant JC, il était dit qu'un maçon qui avait construit une maison qui s'écroule devait lui-même connaître la mort. Il y avait donc un lien direct entre l'action et la sanction. L'une des difficultés des très grandes organisations est la stratification de règles - qui toutes ont leur justification initiale et qui, pour un certain nombre d'entre elles, doivent demeurer - qui conduisent de fait à une déresponsabilisation : les personnes peu efficaces ne sont pas sanctionnées, les personnes efficaces ne sont pas récompensées. Le résultat est une efficience sous-optimale et une insatisfaction des bénéficiaires du service.

Lorsque j'étais Secrétaire général adjoint de l'Élysée, beaucoup de fonctionnaires venaient me voir - car l'une de mes missions était de préparer les nominations en conseil des ministres - pour se plaindre d'être inemployés alors qu'ils avaient fait telle grande école et avaient tel remarquable cursus. J'en ai déduit qu'il fallait se pencher sur la gestion des ressources humaines de la haute fonction publique, d'autant que j'ai vu un certain nombre de directions d'administration centrale être pourvues selon des règles qui n'avaient rien à voir avec le préoccupation d'affecter le bon talent au bon poste. Nous avions convaincu le chef de l'État et le Premier ministre, ainsi que Jean-Marc Sauvé, alors secrétaire général du gouvernement (SGG), de créer, au même niveau hiérarchique que le SGG, une fonction de secrétaire général de l'administration de l'État, qui aurait pour fonction de préparer les nominations aux postes pourvus en conseil des ministres, et plus généralement de gérer la très haute fonction publique. Ce poste a été créé par un décret, nous avons procédé à des auditions, mais le candidat que nous avions sélectionné ne convenait pas au Premier ministre de l'époque, Dominique de Villepin qui, plutôt que de chercher un autre candidat, a préféré surseoir. Avec le changement de Président de la République, ce poste n'a jamais été pourvu, malgré mes efforts.

Depuis, l'État a fait des progrès et les hauts fonctionnaires de responsabilité sont désormais souvent nommés à l'issue d'auditions. Pour autant, pour des raisons liées à la responsabilisation évoquée ci-dessus et à la gestion des rémunérations, nous sommes confrontés à une certaine démotivation des hauts fonctionnaires, et nous constatons une fuite des talents, y compris dans la fonction publique militaire, où les officiers généraux se plaignent de perdre de plus en plus de capitaines et de commandants. C'est que le niveau des rémunérations de la haute fonction publique n'est pas adapté, notamment pour des métiers dans lesquels on ne peut pas compter sur une double rémunération pour assurer les revenus du ménage en raison de l'obligation de mobilité géographique, comme celui de sous-préfet par exemple

Inversement, dans les grands cabinets de conseil en stratégie, les employés voient leur performance évaluée au minimum tous les quinze jours, par leurs supérieurs, leurs pairs et leurs subordonnés.

Songeons que 57 % du PIB est géré par la puissance publique de façon directe ou indirecte. Si l'on excepte les missions régaliennes - police, justice, armée et peut-être éducation - la puissance publique n'est autre chose qu'un syndic de copropriété qui gère une copropriété en faillite. Or vous savez que la copropriété est sans doute le domaine de la vie humaine ou l'on peut se quereller le plus avec son meilleur voisin. Cette mission, qui est la plus dure, la plus éminente, celle qui requiert le plus de qualités personnelles et de science, de techniques et de diplomatie, est exercée par des gens insuffisamment reconnus et insuffisamment gérés.

Je ne peux donc que saluer l'exercice que vous entreprenez. Nous avons besoin d'une fonction publique qui ait non seulement des valeurs d'expertise, mais aussi des valeurs de caractère. Pour qu'elle cultive ces valeurs de caractère, il faut qu'elle soit reconnue et que les personnes qui ont le plus de caractère y soient attirées, et qu'on les incite à y rester. Si l'on n'y sanctionne pas les mauvais et qu'on ne récompense pas les bons, je ne suis pas sûr qu'on parvienne à ce résultat.

Dans un livre récent, Jean-Christian Petitfils évoque le duc de Gramont, qui était le ministre des affaires étrangères au moment où la catastrophique guerre de 1870 a été déclenchée - uniquement parce que la dépêche qui nous a donné satisfaction était rédigée de façon un peu moqueuse. Vingt ans après, rappelant que l'impératrice Eugénie était très antiallemande, que toute la France était très antiallemande, il aurait déclaré : « j'ai été galant avec la princesse Eugénie, j'aurais dû être galant avec la France. »

Pour que les fonctionnaires puissent être galants avec la France, il faut leur donner les moyens humains et matériels d'avoir l'indépendance qui leur permet de demeurer au service de l'État pendant une durée suffisamment longue pour que leur expertise soit mise au service de leur courage.

M. Pierre Cuypers, président. - Ont-ils bien tous à l'esprit que leur patron, c'est la France, et que ce n'est pas pour eux-mêmes qu'ils travaillent ?

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Poser la question, c'est y répondre ! Le problème est plutôt que le système ne donne pas suffisamment de satisfactions aux fonctionnaires dans des formes simples, ce qui peut les pousser à utiliser leur métier à leur propre service. On parle parfois de rémunération à l'égyptienne, c'est-à-dire non pas en argent mais en prestige : en tapisseries d'Aubusson, en domesticité, ou par la mise à disposition d'hôtels particuliers que la République entretient en maints endroits du territoire. Ce n'est pas satisfaisant.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous ne nous occupons pas seulement des problèmes de gestion de la haute fonction publique, même si vous nous confirmez qu'ils expliquent en partie les migrations de la haute fonction publique vers le privé. Maire, j'ai eu à m'occuper de personnel. La question est de savoir pourquoi les supérieurs hiérarchiques ne prennent pas leurs responsabilités. Pourquoi ces nominations à contre-emploi ? Pourquoi les promotions ne se font-elles pas plus au mérite ? Ce renoncement des plus hauts responsables de l'État à tous les échelons est dramatique. Et que se passe-t-il à l'ENA ?

M. Augustin de Romanet de Beaune. - J'ai bien fait attention de ne pas dresser un constat trop noir ! Pour moi, nul ne fait le mal volontairement. Ce n'est donc pas une question de personnes mais une question de système. Les problèmes principaux sont l'absence de sanctions et de responsabilisation, le sentiment d'éternité et l'absence de fertilisation croisée entre le monde public et le monde privé. Lorsque je suis parti dans le privé, j'ai découvert l'angoisse du chiffre d'affaires. Pendant six mois, je n'ai pas eu de clients. J'ai connu l'angoisse du lendemain. Ensuite, cela s'est tellement bien passé que je me suis posé la question du sens de tout cela et que j'ai souhaité revenir dans le secteur public pour y apporter l'expérience que j'avais acquise, et que je croyais être utile pour la modernisation de l'État.

Dans l'administration, je me suis retrouvé dans un monde où l'on ne connaissait pas la valeur du temps. Directeur de cabinet du ministre du Budget, je constatais que les services fiscaux trouvaient normal que des procédures durent plusieurs années.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pourquoi laisse-t-on faire ?

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Je ne les ai pas laissé faire ! Mais je voyais bien que le simple fait de recevoir un contribuable en délicatesse publique avec les services fiscaux pour lui expliquer la loi faisait que toute l'administration me jetait l'opprobre. J'estimais que tout contribuable avait droit à notre respect, et que l'administration devait travailler aussi vite que possible.

L'immense majorité des fonctionnaires se comportent très bien : nul ne fait le mal volontairement, je le répète. Les agents publics, en particulier dans la haute fonction publique, ont choisi de servir l'État. L'objet de nos réflexions doit être de trouver comment améliorer l'organisation du système pour qu'il soit plus performant.

Par exemple, il ne faudrait pas réserver à ceux qui ont le statut de fonctionnaire les postes de directeurs d'administration centrale. J'ai beaucoup de respect pour le statut des fonctionnaires, dont je bénéficie moi-même. Il n'en demeure pas moins qu'est attaché à ce statut un sentiment de pérennité - et peut-être une ignorance de ce qui se fait dans d'autres mondes. Je crois donc qu'on enrichirait très fortement la fonction publique si on ouvrait le vivier des personnes pouvant être nommées à des postes de direction. On pourrait prévoir des contrats de trois ou six ans, auxquels seraient attachées des lettres de mission précises. Si ces lettres de mission étaient respectées, on pourrait reconduire le titulaire. Sinon, il n'aurait pas vocation à rester dans la fonction publique.

Évidemment, il faudrait accepter de prévoir des rémunérations différentes de celles des fonctionnaires qui ont la garantie de l'emploi, pour attirer des candidats qui acceptent de prendre des risques et de mettre leur vie professionnelle en jeu.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pourquoi ne pas imaginer un système où les fonctionnaires soient suffisamment bien payés pour attirer véritablement des talents ? Le paradoxe est qu'on recrute des gens très compétents et qu'on vient nous dire que cela ne fonctionne pas.

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Ce n'est pas moi qui le dit, c'est vous qui me faites partager votre mécontentement ! Lorsqu'on recrute un fonctionnaire, on lui demande de sauter six mètres à la perche : c'est le sens des épreuves du concours. Mais quelqu'un qui saute six mètres à la perche à vingt ans ne le fait pas toute sa vie ! Ce n'est pas parce qu'on a été reçu à Polytechnique, à l'ENA ou à l'École des mines qu'on aura toute sa vie dynamisme et motivation dans son métier.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - On pourrait tenir compte de l'expérience. Ainsi, pour la nomination des préfets, je milite pour qu'on utilise mieux le vivier des sous-préfets. Pourtant, on continue à recruter des personnes sans expérience.

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Pour ma part, en tant que président-directeur général du groupe ADP, j'ai conduit une évolution de cette entreprise que j'espère positive. En tout cas, la valeur boursière de l'entreprise est passée de 5,5 milliards d'euros à 18,5 milliards d'euros en six ans.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nul doute que les usagers s'en réjouissent !

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Nous avons installé notre siège social au plus près des clients, à l'aéroport Charles-de-Gaulle, et nous avons obtenu le lancement de la ligne CDG-Express qui permettra à tous les Français d'aller en vingt minutes, sans arrêt, quatre fois par heure, entre la gare de l'Est et Roissy.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si on s'occupait en plus du reste des transports publics, ce serait parfait !

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Bref, il importe plus que jamais de créer une vraie direction des ressources humaines de l'État. Lorsqu'un ministère crée une direction des ressources humaines, cela donne d'excellents résultats. Ainsi, dans l'armée de terre qui, comme la marine ou l'armée de l'air, est un corps qui a soin de valoriser les personnes, une direction des ressources humaines a mis en place une marque employeur pour rendre le recrutement attractif et a instauré des systèmes d'évaluation. Si je ne devais faire qu'une seule proposition, ce serait de promouvoir une véritable professionnalisation de la fonction ressources humaines de l'État. Il devrait y avoir dans chaque ministère des directeurs des ressources humaines, et au niveau interministériel une direction des ressources humaines qui prenne en charge la question des carrières et des rémunérations.

Vous savez, notre État a une tradition de mensonge sur les rémunérations. À la direction du budget, lorsque j'ai traité mon premier questionnaire parlementaire, mon chef m'a conseillé de minorer fortement la réponse à la question portant sur les primes des hauts fonctionnaires ! Lorsque j'étais directeur adjoint de cabinet du Premier ministre, j'ai demandé que dans chaque ministère, la fourchette de primes de tous les directeurs soit la même, car je ne supporte pas l'idée que, quand on est directeur de la Sécurité sociale, directeur des collectivités locales ou directeur de l'alimentation, on ait une marge de manoeuvre différente pour les primes que si l'on est directeur au ministère des Finances. Il a fallu se battre !

Il faut aussi parler des sujets qui fâchent. Si vous voulez nommer à la tête d'une entreprise publique un dirigeant qui vient d'une fonction où il est remarquablement rémunéré, et que vous lui proposez de diviser ses émolument par trois, il ne viendra pas - mais il ne dira pas pourquoi. En 2002, lorsque la filière spatiale française était en panne, nous avons dû trouver un directeur du Centre national d'études spatiales. Nous avons été le chercher chez EDF - c'était Yannick d'Escatha - où il avait magnifiquement réussi. La rémunération proposée par la direction du Budget représentait le tiers de ce qu'il gagnait chez EDF ! Alain Lambert, ministre du Budget, a pris sur lui d'accepter ma proposition de lui conserver le même niveau de rémunération. Un an après, ce directeur est revenu me voir et m'a expliqué que, désormais, toutes les fusées Ariane partaient sans problème. Les ingénieurs qui géraient les différents étages de la fusée ne se parlaient plus, il les avait fait se reparler. Et on entend désormais que 83 tirs d'Ariane n'ont pas failli. Cela, parce qu'on avait accepté d'avoir la bonne personne au bon endroit, rémunérée d'une manière qui correspondait à ses responsabilités. Comme disent les anglo-saxons, when you pay peanuts, you get monkeys !

Continuer, dans nos entreprises publiques, à mener des politiques malthusiennes à cet égard, qui décalent fortement les rémunérations des principaux responsables par rapport au privé, aura des conséquences très négatives, sans que jamais personne ne se plaigne, car ceux qui refusent d'exercer des postes parce qu'ils considèrent qu'ils sont mal rémunérés ne s'en vantent pas... Et ceux qui les acceptent dans ces conditions ne sont pas nécessairement les meilleurs. Pour ma part, mon passage dans le privé m'a apporté deux choses.

Lorsque je suis arrivé au Crédit Agricole, mon chef m'a donné quatre objectifs. Ma rémunération dépendait de l'atteinte, ou non, de ces objectifs. Quant à mon activité dans la banque d'affaires, elle m'a conduit à me demander pourquoi mes clients me demandaient des services alors même que je n'avais pas spécialement de formation dans le secteur en question. J'ai compris que les clients attendaient que je sois totalement dédié à ma tâche et, surtout, que je sois responsable, c'est-à-dire que les clients aient la faculté de me mettre personnellement en cause si l'opération ne marchait pas. Or, dans nos systèmes extrêmement hiérarchisées, le principe de responsabilité connaît une dilution préoccupante.

Il faut faire du directeur des ressources humaines l'auxiliaire du directeur de l'administration, du ministre ou du président de l'entreprise. L'important est de mettre en place les bonnes personnes aux bons endroits. À mon sens, d'ailleurs, un directeur des ressources humaines de grande qualité a vocation à devenir soit PDG, soit ministre, soit directeur d'administration centrale, tout comme d'ailleurs le directeur financier, le directeur de production ou le directeur de la communication, s'ils ont une vision holistique du système. Au fond, le seul déterminant du succès d'une organisation, c'est la qualité des femmes et des hommes qui y sont, et leur motivation. Tout le reste est de la littérature.

M. Charles Revet. - Merci pour ces informations. Quand je pense que nous devons tout déclarer, au centime près ! Peut-être faudrait-il une commission d'enquête sur les rémunérations publiques ? Que recouvrent les 57 % du PIB que vous avez évoqué ? Il faudrait sans doute revoir l'évolution des carrières. Comme partout, il y a des fonctionnaires qui sont sérieux et respectent toutes les règles, et d'autres qui, de temps en temps, abusent de leur situation. Que faire pour éviter cela ?

M. Jérôme Bascher. - Vous avez indiqué que le choix d'un directeur d'administration centrale, en termes de ressources humaines, relevait du hasard. Qu'avez-vous voulu dire ?

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Sur la transparence des rémunérations, mon exemple date de 1986. Depuis, la situation a beaucoup évolué. Mais nous venons de loin ! Et notre héritage culturel est toujours de ne pas considérer que la valorisation des personnes est le nerf de la performance - sauf dans quelques îlots que j'ai évoqués, et qui sont des organisations performantes.

Quant aux 57 % du PIB, ils représentent les dépenses publiques de l'État, de la sécurité sociale et des collectivités locales ainsi que de certains établissements publics délivrant des services donnant lieu à paiement de prix

En ce qui concerne les mutations de la haute fonction publique - sujet délicat - je crois qu'il faut surtout éviter de sur-réglementer, de crainte de dissuader les candidats. Gare aux bonnes intentions ! Une des leçons que j'ai tirées de ma vie professionnelle au ministère des Finances est qu'il ne faut jamais faire de loi pour des cas particuliers. Il y a sûrement des personnes qui ont des comportements non éthiques partout ; pas seulement des fonctionnaires - et même, les fonctionnaires ont plutôt une éthique très supérieure à la moyenne. Je n'ai donc pas le sentiment qu'il faille changer quoi que ce soit aux lois, sinon peut-être pour faciliter les allers-retours entre le public et le privé. Comme je vous l'ai dit, nul ne fait le mal volontairement.

Le monde public et le monde privé ne se connaissent pas assez. Il y a dans le privé un rapport à la réalité, un rapport à l'efficacité, un rapport à ce qu'on appelle l'accountability infiniment supérieur à celui du monde public, un sens de la responsabilité très supérieur à celui du public - mais, au fond, pas tellement de sens de l'intérêt général. Il est donc dommage de ne pas marcher sur nos deux jambes ! Il faut, dans le secteur privé, beaucoup plus de sens de l'intérêt général et, dans le secteur public, beaucoup plus de sens de la responsabilité, de l'efficacité, de la nécessité de rendre des comptes, de la transparence. C'est pourquoi je suis favorable au mélange : les fonctionnaires qui vont dans le privé y apportent tout ce qui fait leur talent, leur expérience. Et ils y apprennent les notions d'efficacité et de responsabilité, qui peuvent leur être très utiles quand ils reviennent dans le public. Inversement, les personnes qui viennent du privé et arrivent dans le public renversent peut-être parfois les meubles, mais apportent une approche différente et, je pense, utile.

Au sein du groupe ADP, nous avons trouvé beaucoup de bénéfice à faire travailler des gens qui sont habitués aux réorganisations dans le secteur privé, et nous avons réussi à marier les deux cultures.

Quant à la gestion des ressources humaines, je me référais à certaines nominations de directeurs d'administration centrale effectuées par le passé sans mise en concurrence, pour des raisons très contingentes. Cela me paraissait regrettable. Désormais, au sein des services du Premier ministre, il y a un service spécialisé dans la gestion des hauts potentiels de l'État.

M. Jérôme Bascher. - Vous avez dit la vérité, j'en témoigne, au sujet de M. d'Escatha : j'étais alors au ministère de la recherche, et je me rappelle que la rémunération proposée nous avait parue énorme, et que le ministre du Budget avait dû intervenir.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Vous parlez de mélanges avec le privé, mais peut-être faudrait-il aussi travailler au mixage interne. Or notre système empêche presque les promotions internes. Si vous n'avez pas compris à quel point c'était important de sauter six mètres à vingt ans, difficile de faire valoir ensuite votre expérience. Parfois, les bonnes personnes sont à des grades où elles ne peuvent pas espérer prendre certaines responsabilités. Quant à la motivation par la rémunération, il y a dans l'administration beaucoup de personnes dont la motivation n'est pas attachée à la rémunération, mais qui veulent faire reconnaître leur connaissance des métiers et du travail.

M. Patrice Joly. - Que vous inspire l'idée qu'il y aurait une aristocratie administrative ? La diversité des métiers et des secteurs, dans le public, ne devrait-elle pas vous conduire à nuancer un peu vos propos sur le décalage entre public et privé ? Votre propos m'a plutôt semblé axé sur la gestion de services qui pouvaient avoir des analogies assez forte avec le fonctionnement du secteur privé. Que pensez-vous du spoil system ? Les ministres passent, mais les hommes restent, dans les administrations et mêmes dans les cabinets ! Les défaillances de la gestion des ressources humaines sont peut-être responsables de l'infantilisation qu'on observe dans la haute fonction publique, avec une recherche permanente de la promotion, qui n'est pas un facteur d'efficacité.

Quelles peuvent être les autres modalités de recrutement de la haute fonction publique que celles que l'on connaît aujourd'hui ? Pour les élus locaux, le renouvellement du personnel préfectoral tous les deux ans est insupportable. Comment construire dans ces conditions des visions partagées ? S'il est nécessaire d'ajuster les gratifications aux responsabilités, le statut a-t-il encore un sens ?

M. Pierre Cuypers, président. - Les politiques passent, les fonctionnaires restent : qui gouverne ?

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Nos débats sont éminemment politiques.

Au fond, l'entreprise « sphère publique » est, de loin, la plus importante du pays. Parlons plutôt, si vous préférez, du groupe humain qui gère 57 % de la richesse nationale. Comment faire avancer ce groupe ? Je recommande la professionnalisation de la gestion de ses ressources humaines. C'est capital. Vous avez peut-être cherché à auditionner le directeur des ressources humaines de l'État. Impossible, il n'existe pas : quelle est la personne, la femme ou l'homme, dont le métier consiste à conseiller le Premier ministre ou le Président sur la gestion des hauts potentiels de l'État ?

Dans mon entreprise, je préfère recruter des caractères que des diplômes. Il vaut mieux recruter quelqu'un qui a beaucoup de valeur humaine et moins de connaissances techniques, que quelqu'un qui a beaucoup de connaissances techniques, beaucoup de diplômes, et aucune valeur humaine : vous pouvez abimer une entreprise, détruire un corps social avec des personnes très intelligentes, qui ont passé beaucoup de concours et qui n'ont aucune valeur humaine. Le contraire est faux : on peut former aux aspects techniques, mais pas aux valeurs humaines comme le courage ou la transparence. Je milite donc pour faire monter des profils qui n'ont pas forcément sauté six mètres à vingt ans. On le voit d'ailleurs plus dans le privé que dans le public - malgré le remarquable système de promotion interne. Il faut que des personnes qui arrivent au milieu de leur professionnelle, à 40 ou 45 ans, et qui n'ont pas forcément passé les meilleurs concours quand ils étaient jeunes, puissent accéder à des postes d'encadrement supérieur et de direction. Mais il faut des évaluations, des parcours de carrière, des mobilités - et tout cela ne peut être mis en oeuvre que par des professionnels.

Oui, nombre de personnes viennent au bureau pour exercer leur mission, sans se préoccuper de savoir s'ils vont gagner deux fois plus ou 10 % de moins. Néanmoins, dans certaines professions, si le traitement matériel est perçu comme insuffisant, vous n'êtes pas sûr d'attirer et de garder les meilleurs. À Bercy, j'ai milité pour la revalorisation des primes des magistrats : vu leur importance et la nécessité de leur assurer une indépendance, j'ai considéré que c'était un investissement de la collectivité que de les rémunérer mieux.

Aristocratie administrative ? On n'a pas dit mieux que Chateaubriand, l'aristocratie a 3 âges successifs : l'âge des supériorités, l'âge des privilèges, l'âge des vanités... L'administration obéit aussi à cette logique, comme tous les corps ou toutes les parties de la société.

La Défense produit un bien qui est non privatisable. Pourtant, ses agents se sentent en compétition avec eux-mêmes, car ils estiment que c'est leur dignité que d'assurer un bon service de défense du pays. Aussi attachent-ils du prix à la gestion de la ressource humaine. L'éducation pourrait tout à fait être mise en compétition - et l'est d'ailleurs un peu. Cela inviterait ce secteur public à mieux considérer ses enseignants et à se réformer de l'intérieur, pour rester l'atout que nos concitoyens voient en lui.

Je suis absolument contre le spoil system, car il équivaut à faire le procès d'intention aux serviteurs de l'État de ne pas être loyaux à leur ministre - ce qui est faux. Il n'y a pas une conception de l'intérêt général et du service public d'un parti ou d'un autre. Dans une bonne administration, l'administration propose, et le ministre décide. Pour cela, le ministre doit se voir fournir l'information la plus complète, la plus transparente et la plus honnête possible. Si vous êtes du même parti que votre ministre, vous adopterez une visée téléologique, pour lui faire plaisir. Ce n'est pas bon. Être défiant par principe à l'égard d'un serviteur de l'État, qui connaît parfaitement son secteur, serait erroné. La summa divisio passe plutôt entre l'honnêteté et la malhonnêteté intellectuelle.

M. Patrice Joly. - Et cela favorise la pensée unique.

Je ne suis pas favorable au spoil system...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La fonction et les objectifs de la Caisse des dépôts sont-ils les mêmes que ceux d'une banque privée ?

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Non, pas du tout.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'en ai eu l'impression.

M. Augustin de Romanet de Beaune. - Je ne saurais porter la moindre appréciation sur le travail de mon successeur. L'originalité de la Caisse des dépôts, c'est que c'est une maison dont l'objet social change à chaque génération. Après la guerre, c'était la construction de logements et la reconstruction du pays. Dans les années 60, ce fut la construction d'infrastructures. En 2007, nous avons privilégié le développement durable, le développement des PME, le logement et la promotion des universités. Pour déterminer cet intérêt général, la commission de surveillance, où le Parlement joue un rôle éminent, se concerte avec le directeur général - et ce depuis plus de 200 ans !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Merci pour votre franchise. La gestion de la fonction publique n'est pas notre seule préoccupation. Mais elle est une des raisons des migrations entre public et privé.

M. Pierre Cuypers, président. - Merci.

Audition de M. Thomas PERROUD, professeur des universités (Jeudi 31 mai 2018)

M. Pierre Cuypers, président. - Nous auditionnons M. Thomas Perroud, professeur de droit constitutionnel à l'Université Paris II Panthéon-Assas. Monsieur, vous êtes désormais habitué à être reçu par les commissions parlementaires, qui s'intéressent au phénomène du pantouflage. Vos analyses, cependant, font débat et n'ont notamment pas reçu l'adhésion de nos collègues députés. Nous souhaitons entendre vos observations sur le sujet et, puisque plusieurs de vos articles portent sur cette question, sur le rôle joué en la matière par le Conseil constitutionnel.

Une commission d'enquête fait l'objet d'un encadrement juridique strict. Je vous informe qu'un faux témoignage devant notre commission serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Thomas Perroud prête serment.

M. Thomas Perroud, professeur des universités. - Je remercie votre commission de me recevoir. Mes travaux sur le pantouflage établissent, en effet, que la plus haute juridiction de notre pays, le Conseil constitutionnel, s'est opposée à une initiative du législateur visant à encadrer le phénomène sur des motivations scandaleuses, inexistantes et sans base constitutionnelle avérée. Ce constat met en exergue la vulnérabilité de nos institutions au pantouflage, qui ne disposent pas des moyens d'y résister. Si autrefois la frontière était clairement dessinée entre le public et le privé, tel n'est plus le cas et il convient d'en tirer les conséquences. Nous vivons dans une République d'initiés, où le secret tient une part importante dans l'élaboration des politiques publiques. Mediapart a ainsi révélé, s'agissant de l'affaire que je viens de mentionner, que le secrétaire général du Gouvernement était personnellement opposé à ce que la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) soit en charge du contrôle du pantouflage : celui qui devait défendre la loi a, en réalité, joué contre elle. Le secrétaire général du Gouvernement était précédemment secrétaire général du Conseil constitutionnel, ce dernier, lui-même pantouflard, ayant occupé un poste au secrétariat général du Gouvernement. Or, les décisions du Conseil constitutionnel ne sont pas prises par le collège des juges, mais par le secrétaire général et le président, appuyé par la direction juridique. Comme je l'indiquais dans un article relatif à la procédure de décision au Conseil constitutionnel, l'institution marginalise les juges ! Perdure une tradition de confiance envers une administration, qui a pourtant organisé un système scandaleux. Aucun juge constitutionnel étranger, sauf peut-être la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH), ne viole à ce point les règles du procès ! La procédure de décision du Conseil constitutionnel n'est supportable qu'à la condition qu'existe un solide autocontrôle, mais la présidence de Jean-Louis Debré a fait disparaître cet indispensable verrou. Le cynisme le plus cinglant fut atteint en 2017 avec le rapport remis par Denys de Béchillon sur les portes étroites - sont ainsi nommées les contributions déposées au Conseil constitutionnel par des acteurs de la société civile lors du contrôle a priori de la loi -, qui estime que la procédure de contrôle a priori du Conseil constitutionnel peut déroger aux principes du procès. S'il propose la publication du nom des promoteurs des portes étroites, il admet l'absence de publication. Il n'y eut, pour toute justification de la décision de modifier en ce sens la procédure applicable aux portes étroites, un simple communiqué du secrétaire général, autre version de la note qu'il avait rédigée à l'intention des juges pour leur proposer une décision. Ces derniers ne bénéficiant d'aucun moyen humain, l'analyse juridique est centralisée auprès du secrétaire général et du président. Les juges constitutionnels disposent pourtant d'assistants dans les pays étrangers. Jusqu'à Marc Guillaume, le secrétaire général allait jusqu'à rédiger le rapport des rapporteurs, facilité d'autant mieux admise que les juges ne sont souvent pas juristes. Désormais, ils doivent rédiger eux-mêmes leurs rapports, mais sans moyens dédiés. Dès lors, et puisque le secrétaire général leur fournit une note et propose une décision, ils ne tardent guère à se laisser convaincre. Or - et le fait est de notoriété publique -, le secrétaire général, reçoit des contributions de juristes. Guy Carcassonne fut l'un des premiers contributeurs. Il produisait des notes pour le Mouvement des entreprises de France (Medef). Par ailleurs, certains jugent reçoivent des contributions, personnelle ou sous la forme d'une porte étroite envoyée au greffe, ou sont conviés à des dîners en ville, sans que ces initiatives de soient soumises à une quelconque obligation de transparence.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il est important, pour notre commission d'enquête, de connaître le fonctionnement du Conseil constitutionnel pour mieux appréhender le sens de ses décisions.

M. Thomas Perroud. - Le Conseil constitutionnel est une boîte noire. Pensez que le rapport de Denys de Béchillon n'a eu comme publicité qu'un simple communiqué de presse !

M. Pierre Cuypers, président. - La presse a également tendance à annoncer des mesures sur lesquelles le Parlement ne s'est pas encore prononcé...

M. Thomas Perroud. - Le rôle du secrétariat général du Gouvernement n'est pas suffisamment valorisé; il n'est, par exemple, pas destinataire des portes étroites. À titre d'illustration, le Conseil constitutionnel a censuré des dispositions de la loi du 14 juin 2013 relative à la sécurisation de l'emploi concernant les complémentaires santé : le secrétariat général du Gouvernement, en l'absence de contributions, ne disposait pas d'arguments pour défendre la loi. Il s'agit là d'une rupture fondamentale des règles du procès ! Le Conseil constitutionnel incarne, à mon sens, les fragilités de notre République, même s'il n'est pas le seul : pensez au Conseil d'État en formation consultative, qui reçoit également des portes étroites. Il constitue une boîte noire plus étanche encore ! Ainsi, si le guide du rapporteur indique qu'il doit faire état des consultations reçues devant l'assemblée générale, son identité comme la date de l'examen du rapport ne sont pas publiques, ce qui rend malaisée pour les non-initiés, la défense d'une position devant le Conseil d'État. Par ailleurs, les juges peinant à établir une décision en l'absence d'argument concret, les portes étroites sont particulièrement utilisées. Le système favorise donc le secret. Nous ne pourrons lutter contre le pantouflage qu'en favorisant la transparence des procédures de l'État, car l'avantage des initiés s'en trouvera réduit.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Comment définiriez-vous un pantouflard ?

M. Thomas Perroud. - Les pantouflards, comme les universitaires, représentent le lien entre les lobbys et les institutions.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous faites mention des experts ?

M. Thomas Perroud. - Les experts, qui semblent neutres, représentent le visage légitime des lobbys. Moins voyants, ils n'en sont que plus efficaces. Dans certains contentieux, est même organisée une répartition des tâches - intervention dans la presse, auprès d'un juge, etc. - entre experts. Il n'est pas rare non plus qu'un lobby contacte un universitaire pour une proposer une intervention en échange d'une publication. Le problème est identique à la télévision, où, par exemple, les experts en sécurité sont en réalité des lobbyistes. La transparence dans ce domaine est fort insuffisante, alors qu'à l'étranger, il est obligatoire ne mentionner, dans une publication scientifique, si l'auteur est ou non rémunéré par un lobby.

Je ne crois pas que la sanction constitue le moyen le plus efficace pour réduire l'avantage dont dispose les initiés. Il conviendrait plutôt de renforcer la transparence des procédures et l'indépendance de l'expertise, et de rendre obligatoire la motivation des décisions. Il est, en outre, indispensable de repenser notre haute fonction publique, même si des évolutions ont déjà été engagées. Enfin, il est nécessaire de rendre nos politiques publiques plus objectives et légitimes. En ce sens, la réforme constitutionnelle envisagée par le Gouvernement me semble positive en ce qu'elle lui impose une programmation à long terme de son action favorable au renforcement de l'évaluation. En revanche, la procédure accélérée généralisée au Parlement m'apparaît comme une véritable ineptie !

Réduisons les poches de secret de notre République, notamment au Conseil d'État dans sa forme consultative. Limitons également l'emprise des grands corps dans l'établissement des politiques publiques. Les conseillers d'État occupent la quasi-totalité des postes clés !

M. André Vallini. - Même celui de Premier ministre !

M. Thomas Perroud. - Ce n'est heureusement pas toujours le cas ! Quoi qu'il en soit, le pantouflage interroge la raison d'être des grands corps. Lorsqu'il apparaît impossible, à cause d'une rémunération jugée insuffisante, de trouver un membre de l'Inspection des finances (IGF) pour diriger la Caisse des dépôts et consignations (CDC), à quoi sert cette inspection ?

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le niveau de rémunération proposé était-il l'unique raison de cette désaffection ?

M. Thomas Perroud. - Des questions de conflits d'intérêt et de délais de carence étaient également en cause. Pour autant, quelles sont la légitimité et la justification sociale d'un grands corps dont plus de la moitié des membres pantoufle ? Une étude de Catherine Teitgen-Colly portant sur l'annuaire du Conseil d'État montre ainsi que 40 % de ses membres étaient en poste à l'extérieur en 2011. J'aimerais d'ailleurs savoir comment fonctionne l'institution...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je crois savoir que les proportions sont identiques à la Cour des comptes.

M. Thomas Perroud. - Publiée à la fin des années 1990, la thèse de Julie Gervais relative au corps des ingénieurs des ponts et chaussées comporte des chiffres édifiants : alors que, parmi les promotions les plus récentes, 79 % des diplômés sont demeurés au sein du corps, ils n'étaient plus que 35 % dans les promotions entre six et neuf ans d'ancienneté.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vos données incluent-elles les fonctionnaires en poste dans un établissement public ou une autorité administrative indépendante (AAI) ?

M. Thomas Perroud. - Elles ne distinguent effectivement pas les positions extérieures les unes des autres. La thèse de Julie Gervais met également en exergue un argument fréquemment utilisé par les défenseurs du pantouflage, selon lesquels l'intérêt général peut également être servi dans un établissement public ou une AAI. En réalité, ces fonctionnaires n'ont pas été formés au management et leur arrivée à la tête d'un organisme se solde bien souvent par un désastre. Un conseiller d'État ne dispose pas naturellement des compétences nécessaires à la direction d'une institution ! Les énarques doivent-ils forcément constituer les cadres des établissements publics ? Leur formation est-elle adaptée à cette mission ? S'agissant du privé, bien entendu, l'argument de l'intérêt général n'a pas même cours. Certaines associations, comme Anticor, prônent l'action au pénal sur le fondement d'un intérêt à agir étendu au pantouflage. Une réflexion doit également être menée s'agissant des règles de nomination : lorsqu'un ancien ministre est nommé à la direction d'un établissement public dans le périmètre de son secteur de compétence antérieur, la question du conflit d'intérêt peut légitimement être posée.

Je résumerais ainsi mon propos : la réduction du pantouflage appelle une réflexion sur les procédures d'élaboration des politiques publiques et sur la raison d'être des grands corps.

M. André Vallini. - Je vous remercie d'avoir explicité ce que nous pressentions. Comme ancien secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, je ne puis que confirmer l'opacité du fonctionnement du Conseil constitutionnel et des relations que ce dernier entretient avec le Gouvernement et son secrétariat général. Pourtant, un monde idéal, dans lequel personne ne se connaîtrait, me semble bien illusoire, tant l'endogamie est installée dans les plus hautes sphères de l'État. Pierre Joxe m'a effectivement fait part de l'insuffisance des moyens mis à sa disposition par le Conseil constitutionnel ; comme Lionel Jospin actuellement, il était obligé de réaliser lui-même ses recherches juridiques. Puisque tous l'on proposé par démagogie, les partis politiques se trouvent fort mal à l'aise de la disposition de la révision constitutionnelle prévoyant la réduction du nombre de parlementaires. Je l'assume : nous avons à l'époque eu tort de l'envisager. Cette mesure, dont l'argument financier n'a aucun sens, va créer d'immenses circonscriptions de députés et, surtout, donner un pouvoir considérable aux hauts fonctionnaires, qui d'avance s'en réjouissent. L'histoire, depuis 1789, a montré que chaque fois que le pouvoir exécutif a souhaité affaiblir le Parlement, il a réduit le nombre de parlementaires.

M. Thomas Perroud. - Il existe effectivement une volonté claire, avec la révision constitutionnelle, de limiter le pouvoir du Parlement.

M. Charles Revet. - Déjà faible pourtant !

M. Thomas Perroud. - Si le Parlement ne représente pas un contre-pouvoir, il est difficile de prouver à l'opinion publique son utilité, les députés de la majorité doivent le comprendre. Il doit se poser en représentant de la société ; à défaut, celle-ci s'exprime dans la rue. J'avais l'ambition d'étudier la corrélation entre la puissance du Parlement et le nombre de manifestations : lorsque le pouvoir du Parlement s'étiole, la rue s'exprime plus fréquemment et plus violemment et la presse impose ses opinions. À cet égard, le Parlement constitue une arène civilisée de contestation. Le Conseil d'État déplore l'inflation normative : renforçons donc le Parlement !

Effectivement, monsieur Vallini, il semble difficile d'empêcher les dîners en ville. Les Allemands, en installant leur cour constitutionnelle à Karlsruhe, ont toutefois trouvé aux mondanités une limitation efficace. Les pays fédéraux ont pour habitude d'éloigner le pouvoir politique pour l'affaiblir, comme à Washington pour les États-Unis, alors que la France centralise tout à Paris. Nous avons bien essayé d'installer l'Autorité de régulation des activités ferroviaires (Arafer) au Mans, mais l'initiative s'est soldée par un échec.

Je crois essentiel d'améliorer les motivations des décisions du Conseil constitutionnel. Pierre Joxe a ainsi publié dans son livre ses opinions dissidentes. La cour constitutionnelle espagnole, comme celles des pays de common law, y font référence. Depuis 1804, le juge dispose traditionnellement d'un rôle restreint, qui justifie la limitation de la motivation, mais, désormais, la loi est dégradée en ce qu'elle peut être écartée : la motivation des décisions devient donc un impératif.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mais le Conseil constitutionnel n'est pas une cour... Ne faudrait-il d'ailleurs pas le soumettre aux mêmes obligations ?

M. Thomas Perroud. - Certes ! Les Allemands demeurent estomaqués du fonctionnement du juge constitutionnel français.

M. Charles Revet. - Les dysfonctionnements dont vous faite état expliquent bien des difficultés dans lesquelles se trouve la France... Qui nomme le secrétaire général du Conseil constitutionnel ?

M. Thomas Perroud. - Il est nommé par le Président de la République, sur proposition du président du Conseil constitutionnel ayant fait l'objet d'une discussion préalable avec le secrétaire général en poste.

M. Charles Revet. - Le Parlement pourrait-il modifier cette procédure, afin de limiter les risques de collusion ? Je partage votre analyse : il est indispensable de donner aux juges constitutionnels les moyens d'exercer leur mission en toute indépendance.

M. Thomas Perroud. - Si le Conseil constitutionnel devenait une cour, il n'y aurait plus de secrétaire général. Dans les cours constitutionnelles étrangères comme au Conseil d'État ou à la Cour de cassation, la direction juridique est en charge des marchés publics, pas de l'établissement des décisions !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Dans votre blog, vous abordez en détail le fonctionnement du Conseil constitutionnel. Pourriez-vous nous exposer quelques exemples ? Sa jurisprudence a-t-elle évolué sur certains sujets au gré des lois et des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC) ? Celle du Conseil d'État, par exemple, a modifié la définition de l'intérêt général et du service public, dont la première vertu réside désormais dans le respect du droit de la concurrence...

M. Thomas Perroud. - L'évolution la plus évidente de la jurisprudence du Conseil constitutionnel apparaît, il me semble, dans la reconnaissance de la liberté contractuelle, qu'il niait autrefois. Le débat entre les solidaristes, qui prônent une approche réaliste du contrat pour favoriser son équilibre, et les autonomistes défenseurs de la liberté, est centenaire parmi les privatistes : le contrat doit-il prendre en compte le caractère des parties ? Le législateur a favorisé le rééquilibrage des relations contractuelles ? Le juge avait tranché contre l'existence de la liberté contractuelle avant ce revirement, à l'occasion de l'examen de la loi relative à la sécurisation de l'emploi, à propos de laquelle je vous ai indiqué combien la décision du Conseil constitutionnel avait été influencée par les portes étroites transmises par les compagnies d'assurance privées, qui ont finalement obtenu gain de cause. En outre, lorsque l'Autorité de la concurrence a souhaité être en capacité d'empêcher les monopoles commerciaux de la grande distribution en centre-ville, le Conseil constitutionnel a censuré la disposition au motif qu'elle contrevenait à la liberté contractuelle. Les portes étroites de Guy Carcassonne ont, par ailleurs, eu une influence évidente sur la reconnaissance du caractère confiscatoire de l'impôt. Certains universitaires disposent d'un réseau bien établi au Conseil constitutionnel... D'aucuns parlent même de « carcassonniens » !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je suis souvent surpris du choix des impératifs catégoriques de la Constitution effectué par le Conseil constitutionnel. Ainsi, le Préambule de la Constitution de 1946, pourtant intégré à celle de 1958, a été quelques peu oublié au profit de nouveaux principes fondamentaux comme le droit de la concurrence...

M. Thomas Perroud. - Le pouvoir créateur du juge a toujours été contesté. Souvenez-vous de la décision du Conseil constitutionnel de 1971 sur la liberté d'association... Pour autant, le caractère expansionniste ce pouvoir n'empêche aucunement le Congrès de s'opposer au Conseil constitutionnel, comme il le fit par exemple s'agissant des quotas de femmes en politique. Le Conseil constitutionnel ne possède pas le monopole de l'interprétation de la Constitution ! Le Parlement peut également défendre la sienne, comme d'ailleurs les citoyens au travers des QPC.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mais le Conseil constitutionnel aura toujours le dernier mot !

M. Thomas Perroud. - Rien n'est automatique devant un juge ! Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de proportionnalité, certes non méthodique, entre l'intérêt général et la violation de la liberté individuelle. Au Parlement de motiver sa vision de l'intérêt général ! Certes, le Conseil constitutionnel pourra le censurer. Et alors ?

M. Pierre Cuypers, président. - Mais sa césure verrouille la décision du Parlement ?

M. Thomas Perroud. - Certes, mais la jurisprudence des cours constitutionnelles n'est pas stable : voyez aux États-Unis les évolutions qui pourraient advenir sur les droits des minorités raciales ou l'avortement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quelles seraient vos préconisations les plus urgentes pour améliorer la situation que vous décrivez ?

M. Thomas Perroud. - Il convient d'établir une procédure stricte et transparente au Conseil constitutionnel et de donner aux juges les moyens d'exercer leur mission. Le rôle du Parlement doit, en outre, être conforté.

M. Pierre Cuypers, président. - Nous vous remercions pour vos éclairages.

Audition de M. Jean-Pierre CHEVÈNEMENT, ancien ministre (Lundi 11 juin 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Monsieur le ministre, nous vous avons sollicité dans le cadre de cette commission d'enquête, car vous avez co-écrit en 1967, à votre sortie de l'ENA, un pamphlet intitulé L'Énarchie ou les mandarins de la société bourgeoise. Vous y dénonciez l'influence des grands corps et du pantouflage, tout en proposant des solutions. Quelle est votre vision de la situation actuelle, qu'il s'agisse du Conseil d'État ou de l'Inspection générale des finances, entre autres ? Votre éclairage nous permettra de proposer des pistes d'orientation.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Pierre Chevènement prête serment.

M. Jean-Pierre Chevènement, ancien ministre. - Entre le moment où l'on a publié ce petit pamphlet d'humeur, écrit en quelques semaines par trois jeunes anciens élèves de l'ENA - on ne parlait pas encore d'énarques - et aujourd'hui, il s'est écoulé presque 50 ans. Quand on se retourne sur le temps passé, on est frappé de voir que l'idée de service public se portait encore très bien, à cette époque-là. Nous discernions les effluves d'une société libérale à venir, où le pantouflage ne serait plus l'exception mais deviendrait presque la règle. Nous contestions l'idée que l'avenir de très jeunes gens puisse être fixé dès le concours de sortie de l'école, alors qu'ils n'avaient pour la plupart d'entre eux que 22, 23 ou 24 ans, sauf pour ceux qui avaient fait un long service militaire - en 1965, date de sortie de la promotion Stendhal, j'avais 26 ans.

L'inégalité des corps de débouchés retentissait sur l'atmosphère de l'école, et en particulier ce fameux concours dont les épreuves étaient affichées au fil de la scolarité. Cela créait une ambiance peu propice à la camaraderie, même si celle-ci savait reprendre ses droits, quand il le fallait.

Ce qui était tout à fait choquant, c'est que l'on puisse sélectionner une très mince élite représentant peut-être une dizaine d'élèves sur une promotion de cinquante. Ceux qui sortaient à l'Inspection des finances, au Conseil d'État, corps très disputé, ou bien encore à la Cour des comptes étaient évidemment parmi les élèves les mieux classés à la suite d'épreuves écrites et orales sur lesquelles je n'épiloguerai pas.

Aucune des nombreuses réformes de l'ENA n'a modifié cette situation, et les grands corps sont restés le haut du panier, sans que l'on touche à cette inégalité fondamentale qui a pour conséquence que l'on trouve, dès la sortie de l'ENA, des administrateurs civils de dignités inégales selon leur corps d'affectation et des élèves appelés très vite à des postes de responsabilité en cabinet ministériel ou dans l'administration.

D'où ce petit livre, intitulé L'Énarchie, titre un peu dérisoire, qui fait référence au grec archein, alors que ceux qui sortent de cette école ne commandent qu'au nom de trois initiales. Nous y critiquions aussi la formation de l'ENA, car entre le concours d'entrée et le concours de sortie, on n'y apprend finalement pas grand-chose de plus qu'à Sciences Po. Tous les élèves finissent par sortir administrateurs civils, et qu'ils soient affectés au ministère des Affaires sociales, de l'Équipement, ou des Anciens combattants, ces jeunes gens se trouvent affublés de ce sobriquet de dérision, devenu un titre de révérence : « énarque ».

Le livre comporte trois chapitres : il y a l'énarchisant qui prépare l'ENA, l'énarchiste qui subit la scolarité, puis l'énarque, c'est-à-dire l'ancien élève, qui fait l'objet d'un dernier chapitre aux descriptions croustillantes. L'exercice, amusant, avait une portée sociale, car il secouait un organisme qui s'était enkysté contrairement à l'intention de ses fondateurs, Maurice Thorez, alors ministre de la Fonction publique, et Michel Debré, père spirituel de l'ENA, qui souhaitaient un concours égalitaire mutualisant les concours de recrutement d'avant-guerre qu'on accusait de favoriser les familles installées, ce qui était sans doute vrai en ce qui concerne l'Inspection des finances ou le Conseil d'État, mais pas forcément le Quai d'Orsay.

Nous proposions de supprimer les grands corps pour revenir à l'unicité et à l'égalité de recrutement des futurs hauts fonctionnaires. L'idée avait été caressée sous la Seconde République, puis sous la Troisième, à l'époque du Front populaire, par Jean Zay, sans que l'on évolue depuis. L'accumulation des promotions, la stabilité de nos institutions et le poids des cabinets ministériels ont contribué à créer une petite élite administrative qui occupe tous les grands postes de l'État, en ne concernant que 10 % des élèves. Ce travers n'a fait que s'aggraver avec la sédimentation des promotions, car nous en sommes à la soixantième, la première, nommée France combattante, datant de 1945.

M. Vincent Delahaye, président. - Combien y a-t-il d'élèves par promotion, désormais ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Nous étions une cinquantaine, initialement. Il y a désormais trois concours. Le corps principal est constitué par des étudiants, recrutés jeunes. Les fonctionnaires recrutés par concours interne représentent le quart des effectifs. Enfin, la troisième voie est ouverte à des candidats qui ont fait leurs preuves dans le domaine social, conçu très largement.

Beaucoup de responsables politiques ont été élus après avoir emprunté la voie de l'ENA. Le suffrage universel est maître et je n'ai pas de critique à formuler. Sur les huit derniers présidents de la République, pas moins de quatre sont sortis de l'ENA, à savoir MM. Giscard d'Estaing, Chirac, Hollande et Macron. C'est beaucoup. Le suffrage universel est libre de considérer que nous avons une élite de hauts fonctionnaires brillants, doués de clarté d'expression et de vivacité d'esprit, tout en possédant des qualités humaines, même si l'on peut parfois regretter une formation trop généraliste.

La structure du capitalisme français avec de grandes entreprises privées encourage un phénomène de porosité grave entre les élites administratives et les élites économiques. Est- ce pour le bien du service public ? Si j'en juge par le nombre de grands groupes qui ont été délocalisés et dont le siège social se trouve à l'étranger, rien n'est moins sûr.

Il faudrait aussi orienter les travaux de votre commission vers Polytechnique.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous rassure, nous ne nous arrêtons pas à l'ENA.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Chaque grande école mériterait une analyse particulière. Quoi qu'il en soit, cette concentration des responsabilités dans une mince élite pose problème, dès lors que le recrutement se fait sur des bases sociologiques étroites, car même si le concours est ouvert aux fonctionnaires et si la troisième voie existe, il n'en reste pas moins que pour réussir dans la première voie, mieux vaut avoir fait Sciences Po Paris. D'autant que l'idée du service public en souffre. La différence des rémunérations est considérable, allant de un à dix, voire de un à vingt entre ce que gagnent un haut fonctionnaire et le patron d'une grande entreprise. D'où l'attraction du privé et ce risque du pantouflage, pleinement confirmé.

Par conséquent je propose de supprimer l'accès aux grands corps, à la sortie de l'ENA pour concentrer le recrutement sur les administrateurs civils. Le recrutement dans les grands corps - Conseil d'État, Cour des comptes et Inspection des finances - se ferait par la voie de la formation interne continue, avec la création d'un Centre des hautes études administratives qui recruterait après sept à dix ans d'exercice, soit en fonction d'aptitudes vérifiées par une pratique professionnelle réelle. J'ai proposé cette réforme dès 1967, avec les co-auteurs du livre.

Une deuxième réforme consisterait à interdire purement et simplement le pantouflage. Quand on choisit le service public, on s'interdit de pantoufler dans les entreprises, sur lesquelles on a exercé un contrôle soit dans des postes administratifs, soit dans les cabinets ministériels. La France a besoin d'élites patriotes qui servent l'intérêt national plutôt que de penser qu'elles sont les mieux qualifiées parce qu'elles sont les mieux payées.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Monsieur le ministre, merci d'avoir conservé ce souffle qui vous est propre. Nous ne pouvions manquer d'entendre celui qui a inventé le terme « énarchie ». Les formes nouvelles de migrations qui se développent dans la haute administration ont des conséquences sur le fonctionnement de notre pays. On nous objecte que le pantouflage n'a rien de nouveau et que le mot est ancien. Cependant, ne trouvez-vous pas que les allers-retours entre le privé et le public constituent une nouveauté dans le paysage politique et administratif de notre pays ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Les contrôles de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique restent faibles. La commission de déontologie en charge d'examiner les demandes de pantouflage est assez laxiste. D'où ma proposition d'interdire purement et simplement le pantouflage.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Certains nous ont dit qu'il serait dommage de se priver des compétences acquises lors d'un passage dans le privé.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Le président de la République a démissionné du corps de l'Inspection des finances. C'est exemplaire. Bien d'autres devraient en faire autant.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les allers-retours entre le privé et le public ne sont-ils pas un enrichissement dans la formation de la haute administration ?

M. Benoît Huré. - Il s'agirait d'une formation complémentaire.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Nous ne sommes pas aux États-Unis. Le modèle français sépare la fonction publique et ceux qui travaillent à l'enrichissement des entreprises. Je me prononce pour le modèle français traditionnel.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Des gens qui ont pratiqué ces allers-retours nous ont dit y avoir gagné en ouverture et en sens de la responsabilité. Qu'en pensez-vous ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Les fonctionnaires peuvent avoir ces qualités sans forcément avoir été PDG d'une entreprise. Le terme « ouverture » est beaucoup trop imprécis. Nul besoin de diriger un grand groupe privé pour exercer efficacement une compétence attribuée par l'État dans la haute administration.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - N'y a-t-il pas une mutation de la fonction de l'État, devenu de plus en plus régulateur et organisateur d'une concurrence libre et non faussée, ce qui a contribué à multiplier les autorités administratives soit disant indépendantes ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - C'est effectivement une autre conception, selon laquelle l'État n'aurait plus à intervenir directement dans la vie économique et pourrait s'en remettre aux autorités administratives. Il y a eu un excellent rapport de M. Mézard à ce sujet.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous en fûmes.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je crois qu'il faut lutter contre cette tendance qui consiste à déléguer à des autorités administratives sur lesquelles l'État n'exerce plus aucun contrôle des secteurs comme l'énergie, le gaz ou les matières premières. Autrefois, il y avait une direction générale de l'énergie au ministère de l'Industrie. Désormais, les instances administratives se multiplient. Le sujet avait donné lieu à une communication de M. Strauss-Kahn dans un séminaire gouvernemental, en septembre 1999. Je revois encore la scène.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - N'y a-t-il pas aussi une évolution du rôle des institutions qui sont les gardiens du temple ? Le Conseil d'État n'a-t-il pas révisé sa conception du service public ? Désormais, le premier devoir d'une entreprise en charge d'un service public est de bien se rappeler qu'elle travaille dans un univers concurrentiel et qu'elle doit respecter le marché. Le Conseil constitutionnel a récemment rendu plusieurs décisions en s'appuyant sur des arguments fournis par la porte étroite. La Cour des comptes ne se contente plus de vérifier la régularité des comptes, mais elle est devenue le prescripteur des politiques publiques. Comment interprétez-vous ces changements ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je partage votre sentiment. Le Conseil d'État était le conseilleur de l'État et prenait d'abord en compte les intérêts de l'État républicain. Il se voulait aussi, par coquetterie, protecteur des libertés individuelles, tout en tenant un équilibre sur des sujets difficiles, comme les flux migratoires. Il est devenu de plus en plus protecteur des libertés individuelles, perdant peu à peu son rôle historique de conseilleur de l'État.

Quant à la Cour des comptes, le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union européenne, a introduit en 2012 une instance composée de magistrats issus de ce corps pour vérifier que le projet de budget national respectait la trajectoire négociée avec la Commission européenne. D'où le rôle de gendarme qui échoit désormais à la Cour.

Tout cela procède d'une évolution où le suffrage universel, autrefois au coeur de la République, est relégué dans la panoplie des outils sulfureux qui favorisent le populisme. La souveraineté populaire figure pourtant au titre premier de la Constitution. Le suffrage universel, qui reste l'arbitre suprême, a laissé la place à d'autres manières de décider que l'on regroupe sous des noms divers, comme celui de « gouvernance » qui abrite le pouvoir des juges et le rôle du marché. Le marché, les juges et les médias sont devenus les régulateurs du système, comme l'avait bien montré Jean-Marie Colombani dans un ouvrage qui date d'il y a une dizaine d'années. Dans cette conception, on quitte la démocratie républicaine pour s'orienter vers une démocratie des droits individuels, défendus par différentes instances, qu'il s'agisse du défenseur des droits, du défenseur des enfants, etc. Si l'on ajoute les juridictions européennes, ou encore la place dévolue au Conseil constitutionnel avec les QPC, il est clair que la place du Parlement ne va plus de soi. Ces évolutions retentissent sur l'idée que l'on se fait de l'État et de son service.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Doit-on se contenter de prendre conscience de ces évolutions ? L'ENA n'est qu'un aspect de la question. Des réformes de bon sens pourraient moduler ces évolutions : sont-elles possibles ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - La plupart du temps, cette dérive n'est pas consciente. La dépossession des prérogatives du Parlement s'est faite à grands pas. Qu'il s'agisse des institutions de la Ve République, des institutions européennes, du rôle du Conseil constitutionnel ou de la prolifération des AAI, tout cela réduit le champ des prérogatives parlementaires. Si l'on ajoute les obligations de non-cumul qui privent les parlementaires de leur représentativité, il est certain que le Parlement souffre.

Mme Christine Lavarde. - Vos propos, très intéressants, sont à rebours de ceux des autres intervenants que nous avons auditionnés. Certains nous ont présenté le pantouflage comme une respiration qui permettrait à la fonction publique de survivre. Les postes de directeur manquent pour satisfaire tous les candidats qui ont passé un concours difficile. Votre interdiction de pantouflage s'appliquerait-elle à l'ensemble de la fonction publique ou seulement aux fonctionnaires de catégorie A + ? Vaut-elle dès la sortie de l'école ? Dans les promotions les plus récentes de l'Inspection générale des finances, nombreux sont ceux qui quittent la fonction publique. Ne vaudrait-il pas mieux interdire le pantouflage dans les 20 premières années d'exercice, par une mesure qui renforcerait l'engagement décennal ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Il y a place pour la réflexion. Pourquoi l'État consacrerait-il beaucoup de moyens à former le gratin de l'élite pour que quelques années plus tard ces personnes soient happées par les entreprises, grâce à un niveau de rémunération supérieur à celui de la fonction publique ? Allonger l'engagement décennal pourrait être une solution. Interdire le pantouflage pour tous les fonctionnaires de catégorie A me paraît plus simple. Les gens auront toujours la possibilité de démissionner. Le service public est une vocation qu'on ne doit pas brouiller par des conflits d'intérêts ou par des perspectives de promotion qui fausseraient le jugement des hauts fonctionnaires.

M. Benoît Huré. - Votre témoignage est important. Avancer dans ce dossier ne va pas sans difficultés. La migration du pouvoir vers le marché, les juges et les médias restreint effectivement la démocratie républicaine. Certains nous ont dit lors des auditions que le pantouflage permettait à la haute administration de mieux connaître le monde qui l'entoure. La formation dispensée à l'ENA pourrait prévoir cette ouverture au monde. Je suis d'accord avec vous sur la nécessité de ne pas prendre le risque de brouiller le service public par d'éventuels conflits d'intérêts.

Ceux qui considèrent le pantouflage comme un phénomène naturel ne confondent-ils pas les conceptions française et américaine de l'administration ? Aux États-Unis, lorsqu'une majorité politique part, son administration la suit ; en France, l'administration assure la continuité de l'action publique, dans une sorte d'attelage avec les élus, représentants du suffrage universel.

Que pensez-vous du fait que la baisse annoncée du nombre des parlementaires ne soit pas corrélée à due proportion à la baisse du nombre des hauts fonctionnaires ? Cela répondrait pourtant au souci d'équilibre qui habitait Michel Debré.

On nous dit que les étudiants qui sortent de nos belles écoles font valoir leurs compétences dans le privé, faute d'activités intéressantes dans les services de l'État. Peut-être en formons-nous trop ? L'État finance ces formations pour avoir des hauts fonctionnaires qui seront les garants de l'impartialité et de la continuité de l'action publique.

M. Jean-Pierre Chevènement. - L'État doit former les gens dont il a besoin. Peut-être en forme-t-il trop si l'on considère que les concours ont en réalité pour but de former les élites en général. Il faudrait réduire l'empâtement. Nous ne manquons pas de grandes écoles en France, où l'on peut former des dirigeants d'entreprise sans forcément qu'ils passent par l'ENA, dont ce n'est pas la vocation. Faisons confiance à l'intelligence spontanée de ses anciens élèves pour s'adapter à des fonctions pour lesquelles ils n'ont pas été vraiment préparés, en faisant par exemple davantage de comptabilité.

Je ne crois pas qu'il faille établir un rapport entre le nombre de parlementaires et le nombre de hauts fonctionnaires. Le nombre des parlementaires a toujours fluctué. Quand j'ai été élu, les députés étaient bien moins que 577. Le nombre de sénateurs a augmenté ces dernières années avec les représentants des Français de l'étranger. Chaque département doit pouvoir être représenté par un parlementaire. Comment concilier cela avec l'introduction d'une dose de proportionnelle ? C'est un casse-tête.

Je ne désapprouve pas la baisse du nombre des parlementaires, dès lors que la représentation des territoires continue d'être assurée. En revanche, l'impossibilité de se représenter au-delà de trois mandats est contraire aux principes républicains. Je reste de la vieille école : le suffrage universel a des prérogatives sur lesquelles il ne faut pas empiéter.

M. Benoît Huré. - Et le cumul des fonctions ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - J'avais porté en 2001, comme ministre de l'Intérieur, un projet de loi qui réduisait la possibilité de cumul des mandats pour un parlementaire à un exécutif local. Rien n'est plus instructif que d'être maire. J'ai été maire pendant vingt ans. Je sais que c'est une fonction où l'on apprend tout. Je n'étais pas hostile à un cumul limité et je regrette que le parlementaire ne puisse plus avoir cette épaisseur, cette chair que lui donnait l'exercice d'un mandat local. Ceux qui ont pris cette décision n'ont à mon sens pas assez étudié le concept de représentativité. Nous faisons face à une crise de la représentation. Évitons de la creuser.

Mme Sophie Taillé-Polian. - L'ENA prépare très bien aux postes de relations publiques, où il s'agit de faire fructifier ses réseaux, précieux dans le pantouflage. Dans certaines auditions, on nous a dit qu'il y avait plus qu'auparavant une pensée unique de la haute administration. Considérez-vous qu'il y avait davantage de débat et d'échange de points de vue, auparavant ?

Mmes Lebranchu et Girardin ont souhaité l'une et l'autre supprimer le classement à la sortie de l'ENA pour reporter à plus tard la promotion dans les grands corps. Les membres de ces grands corps s'y sont opposés. Ces réformes sont-elles plus difficiles à mener qu'auparavant ? Le pouvoir politique a-t-il perdu de son autorité par rapport à ces grands corps, voire l'administration en général ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Incontestablement, le néo-libéralisme a pignon sur rue depuis une trentaine d'années. Des pensées jusque-là bien établies, comme la pensée keynésienne en économie, apparaissent désormais hétérodoxes ou dépassées. Les économistes marxistes se sont essoufflés. La pensée contestataire s'est affaiblie, y compris l'école gaulliste, à droite. Désormais, l'idéologie de la concurrence est largement répandue. Les jeunes générations d'étudiants sont formatées, depuis trente ans, à une manière de penser qui n'est pas la mienne. Je suis moi-même le produit d'un autre système : l'école que j'ai connue ne ressemble pas beaucoup à l'école actuelle.

Une réforme hardie se heurtera forcément à la sédimentation des promotions et aux intérêts installés. Pour développer une pensée systémique, pensée d'ensemble qui permettrait de comprendre ce que peut être un État républicain dans une société démocratique, il faudrait une telle somme d'analyses convergentes et partagées dans une société engagée que je doute qu'on y arrive de sitôt.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - À première vue, le recrutement de l'ENA n'est pas moins démocratique que celui de la plupart des grandes écoles. Cependant, au cours de la scolarité, le nombre d'étudiants d'origine modeste descend dans le classement. Le mode de sélection à l'intérieur même de l'ENA est-il en cause ? Ne faudrait-il pas changer la manière dont on sélectionne les meilleurs ? Comment faire pour que l'ENA gomme les différences plutôt que de les accentuer ? Ne faudrait-il pas calquer la réforme de l'ENA sur le modèle de l'École de guerre ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Les concours ont toujours favorisé les jeunes gens d'origine bourgeoise, dotés d'un certain habitus. C'était déjà vrai à l'époque où j'ai publié L'Énarchie, même s'il subsistait « quelques rois nés du peuple qui donnaient un air de justice à l'inégalité » pour reprendre les mots d'Alain. J'en ai côtoyé ; ils se sont raréfiés.

Les inégalités se sont creusées, notamment entre les instituts d'études politiques qui préparent plus ou moins bien au concours de l'ENA. Peut-être faudrait-il créer une plus grande égalité des chances en rendant le concours plus juste, grâce à des préparations plus accessibles ? Je ne suis pas contre les concours ; on doit pouvoir agir pour démocratiser le recrutement.

Le resserrement des élites sur elles-mêmes, l'absence de mobilité sociale, le fait que les élites dirigeantes sont de moins en moins représentatives de la population expliquent sans doute la crise de la démocratie.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les épreuves de sélection du concours ne favorisent-elles pas l'écrémage de la crème ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je ne suis pas favorable aux épreuves orales, car il s'agit d'épreuves de maintien qui favorisent les candidats qui ont un certain habitus. On m'a répondu qu'il fallait au contraire valoriser l'oral : c'est une question d'école. La manière dont les concours sont organisés ne laisse peut-être pas leurs chances à des candidats issus de milieux modestes. La promotion de l'ascenseur social va de pair avec le refus de ce que Bourdieu appelait la « noblesse d'État ». Il faut aérer le système en favorisant la promotion sociale, tout en marquant bien la vocation de chaque corps.

M. Vincent Delahaye, président. - Monsieur le ministre, nous vous remercions pour votre franchise. Vous avez su partager avec nous votre expérience et votre connaissance de la haute fonction publique et de l'administration de l'État. Cela nous sera très utile dans l'avancée de nos travaux.

Audition de M. Jérôme GOLDENBERG, chef de service adjoint à la directrice des affaires juridiques du ministère de l'économie et des finances (Jeudi 14 juin 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Mes chers collègues, nous reprenons nos auditions en entendant M. Jérôme Goldenberg, chef de service adjoint à la directrice des affaires juridiques du ministère de l'économie et des finances.

Monsieur, vous avez été, me semble-t-il, intégré dans le corps des administrateurs civils après avoir été nommé dans celui des conseillers des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel. Vous faites donc partie de ces profils juridiques que recherchent les ministères, et vous avez exercé des fonctions de sous-directeur, puis de chef de service au sein du ministère de l'écologie. En janvier 2016, vous avez été nommé directeur juridique de la Lyonnaise des Eaux, qui allait devenir Suez Eau. Depuis quelques semaines, vous êtes le numéro deux de la direction des affaires juridiques de Bercy. Vous comprendrez donc que vos motivations pour ce passage par le privé et le retour aujourd'hui au sein d'un ministère important nous intéressent. Il en est de même pour les discussions que vous avez pu avoir avec la Commission de déontologie de la fonction publique lors de votre départ et les conditions dans lesquelles vous avez été recruté pour votre poste actuel.

Avant de vous laisser la parole, je dois vous demander de prêter serment en vous rappelant que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin serait passible des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Jurez-vous de dire la vérité, toute la vérité et rien que la vérité ? Levez la main droite et dites : « Je le jure. »

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jérôme Goldenberg prête serment.

Après votre propos liminaire, je passerai la parole à M. le rapporteur, puis aux membres de la commission pour vous poser des questions.

M. Jérôme Goldenberg, chef de service adjoint à la directrice des affaires juridiques du ministère de l'économie et des finances. - Je suis très honoré d'être auditionné aujourd'hui par votre commission. Il me semble que les départs des hauts fonctionnaires vers le privé sont autant de trajectoires personnelles. En les prenant dans leur globalité, il est certainement possible d'en tirer des enseignements. Pour ma part, je ne me sens pas particulièrement légitime pour avoir un avis autorisé sur ces questions.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous pouvez avoir un avis personnel.

M. Jérôme Goldenberg. - Permettez-moi de formuler quelques considérations d'ordre général.

Premièrement, j'évoquerai la question des valeurs et celle de l'ancrage de l'État dans la société. J'ai toujours été très attaché à la notion de service public : l'État n'est pas autocentré, mais il est au service de la société. J'en déduis - peut-être ai-je tort ? - qu'il n'est pas besoin - cela peut même être contreproductif - de chercher à assurer une parfaite étanchéité entre ceux qui le servent et le reste de la société. Après avoir passé près de vingt ans au sein de l'État, après une parenthèse de deux ans et demi dans le privé, je n'ai pas le sentiment que les valeurs qui animent les agents s'étiolent. À titre personnel, j'ai vécu mes mouvements successifs non pas comme un désintérêt du service public, mais plutôt comme l'expression d'une légitime curiosité dans l'exercice de mon métier de juriste. Mon parcours s'inscrit dans une continuité.

Deuxièmement, j'aborderai la problématique des conflits d'intérêts. Il est évidemment indispensable de prévenir ces conflits et de les traiter correctement. Je ne sais si la situation peut être perfectible, mais j'observe que les choses ont évolué favorablement au cours des dernières décennies et a fortiori dans la période actuelle. En témoignent la création de la Commission de déontologie de la fonction publique, puis le renforcement de ses pouvoirs, la création de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), ainsi que l'attention que porte le corps social à ces questions. De surcroît, cette question ne se borne pas à celle des aller-retour entre le public et le privé. Le renforcement des dispositifs de prévention et de traitement des conflits d'intérêts au sein même de la sphère publique démontre cette prise de conscience. La loi de 2016 a inscrit la définition des conflits d'intérêts dans le statut général de la fonction publique. De plus, cette évolution ne me paraît pas limitée à la sphère publique. Pour avoir été déontologue dans l'entreprise dans laquelle je travaillais, je puis vous assurer que les politiques d'éthique et de compliance occupent une place de plus en plus importante au sein des entreprises, et une étape tout à fait significative a été franchie avec la loi Sapin 2.

En revanche, il me semble nécessaire d'éviter que quelques cas médiatisés - malheureux - ne nourrissent une culture généralisée de soupçon, qui serait très préjudiciable tant à la fonction publique qu'à notre démocratie.

Troisièmement, le questionnement de votre commission touche aussi des questions plus larges concernant le déroulement de carrière des hauts fonctionnaires, la constitution des viviers, ainsi que la diversité des parcours et des expériences souhaitée pour ceux-ci. J'ai la conviction que le fait d'évoluer dans différents univers et de s'éprouver dans des contextes variés est une excellente opportunité. Je suis intimement convaincu que mon passage dans le privé, au même titre que mes précédentes expériences dans le public, me permettra d'être plus efficace dans l'exercice de mes nouvelles fonctions au sein de l'État.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Merci, monsieur Goldenberg. Vous vous demandez peut-être pourquoi vous êtes là, parce que vous n'êtes pas un grand pantouflard. En fait, vous n'avez fait qu'une incursion dans le privé. Votre parcours est atypique eu égard au parcours de ceux que j'appelle « les grands praticiens de l'exercice des portes tournantes ». À quelques nuances près, je partage vos propos sur le battage médiatique autour de certains cas, mais cela devient tout de même régulier.

Vous dites qu'il ne peut y avoir de cloison étanche entre le public et le privé. Mais n'avez-vous pas l'impression que l'on est passé d'une étanchéité qui n'a d'ailleurs jamais été totale à un État poreux. Il y a de plus en plus une espèce de porosité entre l'exercice des fonctions d'État et les intérêts privés. Il n'est qu'à voir le nombre de conseillers d'État qui se retrouvent dans des cabinets d'avocats d'affaires...

M. Jérôme Goldenberg. - Le phénomène n'est effectivement pas nouveau. Est-ce parce que l'on y attache aujourd'hui plus d'importance ou est-ce la réalité ? Je n'ai pas les chiffres.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il semblerait que ce soit le cas.

M. Jérôme Goldenberg. - Je ne saurais le dire. Le fait que des fonctionnaires partent dans le privé renvoie plutôt à la question de savoir s'il convient d'y faire obstacle.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Et à quel degré.

M. Jérôme Goldenberg. - En effet. Et quels garde-fous sont mis en place ? La première question est d'ordre quasi philosophique en ce qu'elle a trait à un système de valeur. La seconde concerne les dispositifs en vigueur, lesquels ont été considérablement renforcés au cours de la période récente, qu'il s'agisse au moment du départ dans le privé ou du retour dans le public. Lors de mon départ, j'ai naturellement saisi la commission de déontologie afin de recueillir son avis, en lui communiquant tous les documents nécessaires pour que celle-ci puisse se prononcer en toute connaissance de cause. La saisine de la commission est devenue obligatoire pour tous les départs dans le privé. Concernant le retour dans le public, pour un certain nombre de postes à responsabilités, les intéressés sont soumis à une obligation de déclaration d'intérêts préalable à la nomination dans le poste, voire une déclaration de patrimoine ou des mises sous mandat des instruments financiers qui peuvent être détenus à titre personnel.

M. Vincent Delahaye, président. - Que vous a-t-on demandé à votre retour ?

M. Jérôme Goldenberg. - Préalablement à ma nomination, dans le cadre de la procédure de recrutement, qui se fait maintenant de façon collégiale par le biais d'un comité d'audition, j'ai eu l'obligation de remplir une déclaration d'intérêts, où sont listés l'ensemble des intérêts soit en raison des relations personnelles, soit en raison des fonctions précédentes. Au demeurant, il ne s'agit plus uniquement maintenant d'intérêts entre le privé et le public. Aux termes du statut général de la fonction publique, le conflit d'intérêts englobe les conflits entre le public et le public. Comme je l'ai souligné, cette préoccupation transcende très largement la seule question des rapports entre la sphère publique et la sphère privée et des allers-retours entre le public et le privé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - À regarder les statistiques, nous avons l'impression que la commission de déontologie est bonne mère : le nombre de refus se compte sur la moitié des doigts d'une main. C'est assez étonnant. Des refus de l'administration se transforment en acceptation ; en témoigne la célèbre affaire en cours. Des réserves sont souvent émises, mais qu'adviennent-elles ? À votre retour, on ne vous a demandé que des déclarations ; personne ne vérifie. Je sais que la confiance doit prévaloir, mais tout cela est un petit peu curieux. Nous ne sommes pas totalement convaincus - nous ne sommes pas les seuls ! - de l'efficacité de ces dispositifs. Vous pensez qu'ils sont très efficaces ?

Mme Maryvonne Blondin. - Comment se présente cette déclaration ? Vous remplissez des cases sur un formulaire, que vous transmettez à l'institution concernée ?

M. Jérôme Goldenberg. - Le nombre de saisines de la commission de déontologie est ce qu'il est. Il est possible - c'est l'une des explications qui en est parfois donnée - que les contraintes pesant sur tout fonctionnaire souhaitant partir dans le privé aient été très largement intégrées par celui-ci. Un phénomène d'autocensure le conduirait tout simplement à ne pas se mettre dans une situation où la fonction visée l'exposerait à un avis négatif. Pour ma part, eu égard aux fonctions qui avaient été les miennes, j'ai automatiquement exclu certains secteurs.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quel secteur avez-vous évité ?

M. Jérôme Goldenberg. - L'énergie en particulier. Il me paraissait malvenu d'envisager de travailler dans ce secteur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ne serez-vous pas conduit à traiter ce type de questions à Bercy ?

M. Jérôme Goldenberg. - Votre question rejoint celle du contrôle au retour dans la fonction publique.

De façon très pragmatique, nous remplissons un formulaire élaboré par la Direction générale de la fonction publique (DGFP), me semble-t-il, qui comporte un ensemble de rubriques à remplir concernant nos dernières fonctions, nos derniers émoluments, les participations financières détenues en général, les éventuels intérêts à titre purement personnel à raison du milieu familial ou autre. Ce formulaire, qui doit être rempli avant la nomination, est adressé au chef de service concerné pour que celui-ci soit en mesure d'apprécier l'éventuel conflit d'intérêts. Si des aménagements qui permettent de le prévenir ne sont pas possibles, notamment en vous déportant sur les dossiers concernés, la conséquence logique est que vous n'occupiez pas ces fonctions.

Mme Maryvonne Blondin- Vous avez une audition ?

M. Jérôme Goldenberg. - Dans le processus de recrutement, s'agissant des fonctions de directeur, secrétaire général et de chef de service dans l'administration centrale, un comité d'audition est prévu : il réunit différents représentants du ministère, de la direction ou du service d'emploi concerné et, de mémoire, une personnalité nommée par le représentant du Premier ministre et une personnalité qualifiée.

Monsieur le rapporteur, peut-être aurais-je à connaître de nouveau des dossiers relatifs à l'énergie, mais ce sont là des dossiers que j'ai traités alors que j'étais dans l'administration. À l'inverse, il ira de soi que je m'interdirais pendant une période de viduité évidente de connaître les dossiers touchant à l'entreprise et plus largement au groupe d'où je viens et au secteur dans lequel il évolue. Pour être parfaitement complet, cela fait partie du dispositif générique de prévention des conflits d'intérêts prévu dans le statut général de la fonction publique : lorsqu'il en est informé, le chef de service doit prendre les dispositions nécessaires pour prévenir les conflits d'intérêts qui pourraient se manifester.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pour prendre un exemple purement théorique : dans vos fonctions, vous êtes amené, dans un autre domaine que celui de l'énergie ou aux confins de celui-ci, à devoir prendre des décisions qui ne sont pas défavorables à ce secteur. Certains pourront estimer que vous avez une fine compréhension des besoins de ce secteur et vous pourriez les rejoindre. Admettons que vous repartiez, que se passera-t-il ?

La définition du conflit d'intérêts m'a toujours semblé bizarre et j'ai un peu l'impression qu'elle existe pour masquer le trafic d'influence. Qui plus est, cette notion est insaisissable. Dès lors que vous avez une sensibilité pour un secteur particulier, vous aurez peut-être tendance, dans vos prises de décisions, à infléchir vos jugements. Même si vous pensez prendre les bonnes décisions, votre conception de l'intérêt général ne sera pas forcément partagée par tout le monde.

M. Charles Revet- Vous avez souligné que les deux ans passés dans une entreprise vous ont apporté un certain nombre de choses. Pouvez-vous nous donner des précisions ?

M. Pierre Cuypers- Vous avez abordé la question des valeurs, en relevant que l'État était au service de la société. Cela signifie que les fonctionnaires, qui plus est les hauts fonctionnaires, sont au service de l'État et donc de la société. Pensez-vous que ces valeurs soient partagées autour de vous ? Comme on l'entend, les politiques passent, mais les hauts fonctionnaires restent, ce qui peut dériver vers un intérêt personnel plutôt que l'intérêt de la Nation.

M. Jérôme Goldenberg. - Avant d'intégrer la fonction publique, j'ai travaillé plusieurs années dans le secteur privé et je n'ai pas le sentiment d'avoir, pour ce motif, moins bien servi l'État. Mes valeurs ne se sont pas trouvées affaiblies par mon expérience initiale ou postérieure en entreprise. Quant à la différence qu'il conviendrait d'établir entre prise illégale d'intérêts et trafic d'influence, elle varie selon les circonstances. Je n'y ai, pour ma part, jamais été confronté, ayant été en relation avec les collectivités territoriales plus qu'avec l'État lorsque j'oeuvrais dans le secteur privé. Dans un rapport du Conseil d'État était évoqué un trop-plein de déontologie faisant suite à une réglementation lacunaire : il me semble qu'un équilibre doit être recherché. Alors que la définition du conflit d'intérêts se fonde désormais sur des apparences, je crois nécessaire d'éviter qu'un simple écho médiatique ne devienne autoréalisateur. L'émoi de l'opinion publique ne doit pas créer l'apparence d'un conflit d'intérêts. Qui devrait alors être gardien des apparences ?

Monsieur Revet, mon expérience dans le secteur privé m'a fait découvrir de nouveaux modes de management et pratiquer d'autres branches du droit. J'ai également observé comment une norme pouvait être reçue par les acteurs économiques et compris combien pouvait être pénalisante la multiplication des réformes.

M. Charles Revet. - C'est également intéressant pour nous !

M. Jérôme Goldenberg. - J'ai réintégré la fonction publique depuis seulement trois semaines ; il m'est donc difficile d'évoquer l'état d'esprit de mes collègues. Néanmoins, je n'ai pas le sentiment que les valeurs des agents se sont affadies pendant mon absence...

M. Vincent Delahaye, président. - Dans la déclaration d'intérêts que vous devez remplir pour réintégrer la fonction publique, lesdits intérêts sont-ils mentionnés en détail ?

M. Jérôme Goldenberg. - Le formulaire ne prévoit pas un tel niveau de précision. En revanche, à mon retour, j'ai indiqué à ma directrice les dossiers qu'il convenait d'éviter de me confier.

M. Vincent Delahaye, président. - Mais vous auriez aussi bien pu ne rien dire ?

M. Jérôme Goldenberg. - L'éthique personnelle doit heureusement pouvoir compléter le cadre réglementaire ! L'installation de déontologues comme l'établissement de chartes ont pour objet de diffuser une culture éthique au sein de l'administration en abordant des cas pratiques.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je crois utile d'étudier plus avant la porosité entre l'intérêt privé et l'intérêt général. Le Conseil d'État a révisé la définition du service public en précisant qu'il s'exerce dans le cadre du droit de la concurrence. Pourtant, les règles de libre concurrence peuvent se trouver fort éloignées de l'intérêt général en matière de service public ! Si la porosité précitée existe et que le service public n'a plus la même définition, n'installons-nous pas involontairement un système contraire à l'intérêt général, notamment quand les aller-retour de fonctionnaires se multiplient entre le secteur privé et l'administration ? Pourriez-vous nous préciser, par ailleurs, quelles étaient vos missions comme déontologue chez Suez ?

M. Jérôme Goldenberg. - J'animais le réseau des déontologues en poste dans les filiales et les implantations régionales du groupe et organisais des formations.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quel en était le contenu ?

M. Jérôme Goldenberg. - Quelques semaines après mon arrivée chez Suez, j'ai réalisé un tour de France pour rencontrer les salariés les plus exposés à un risque déontologique. Les formations dispensées traitaient notamment du risque d'atteinte au devoir de probité et des règles en matière de contact avec le secteur public.

S'agissant de la première partie de votre question, il me semble que le sens de l'action publique est avant tout donné par l'autorité politique. L'évolution que vous évoquez ressort d'une tendance sociale lourde que ne contredit pas le politique. L'adhésion à cette évolution ou son rejet concerne davantage le citoyen que le fonctionnaire, qui se doit de s'acquitter loyalement de sa tâche.

M. André Vallini. - Vous interdisez-vous de repartir un jour dans le secteur privé ? Pensez-vous, par ailleurs, qu'il faille prévoir un délai d'un an ou de cinq ans au-delà duquel il ne serait plus possible de réintégrer la fonction publique ?

M. Jérôme Goldenberg. - S'agissant de ma carrière personnelle, je suis très heureux de mes nouvelles fonctions et espère y prospérer. Le fait de permettre d'exercer dans le secteur privé pendant dix ans, soit le quart d'une carrière de quarante ans, est-il trop généreux ou insuffisant ? Je n'ai pas de réponse préconçue à vous livrer. À titre personnel, je me serais trouvé frustré s'il m'avait été interdit de réintégrer la fonction publique. En substance, une étanchéité absolue entre le public et le privé ne m'apparaît pas souhaitable.

M. Pierre Cuypers. - Les salariés du secteur privé sont-ils nombreux à intégrer, pour un temps, la fonction publique ? Je ne le crois pas.

M. Jérôme Goldenberg. - Juridiquement, rien ne le leur interdit. Toutefois, la culture de l'État, voire de chaque ministère, a ses particularités, auxquelles le salarié du privé doit accepter de s'adapter.

Mme Maryvonne Blondin. - Vous avez précédemment évoqué vos missions chez Suez, notamment les formations que vous organisiez sur les relations entre salariés et secteur public. Nombre de grands groupes disposent d'un département de lobbying, dont nous nous plaignons parfois. Avez-vous réalisé des formations déontologiques auprès des lobbyistes de Suez ?

M. Jérôme Goldenberg. - Compte tenu de l'organisation du groupe Suez, je n'étais pas chargé du département des relations institutionnelles. Mon action s'est concentrée sur les salariés chargés des marchés publics. Je vous rappelle toutefois que, en matière de lobbying, des règles strictes s'imposent aux entreprises depuis la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite Sapin 2, et l'instauration d'une déclaration pour les représentants d'intérêts.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je suis toujours surpris que l'on puisse réduire le phénomène du pantouflage et des aller-retour entre le secteur privé et l'administration à un sujet de morale personnelle ! Sommes-nous alors corrompus par inadvertance ? Avez-vous appris aux salariés de Suez à éviter les pièges de la déontologie ?

M. Jérôme Goldenberg. - Le rôle du déontologue que j'étais consistait à leur rappeler la réglementation et la définition des infractions susceptibles de les concerner dans le cadre de leur exercice professionnel. En réalité, le risque de corruption, interne parfois au secteur privé, est rare et, à titre personnel, je ne l'ai jamais rencontré.

M. André Vallini. - Les sensibilisiez-vous aux cadeaux, repas et autres voyages ?

M. Jérôme Goldenberg. - Absolument ! Il existait d'ailleurs un dispositif de suivi des cadeaux et des invitations encadré par des règles strictes, notamment budgétaires.

M. Vincent Delahaye, président. - Nous vous remercions.

Audition de Mme Marie-Christine LEPETIT, chef du service de l'Inspection générale des finances (Jeudi 14 juin 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Nous reprenons nos auditions en entendant Mme Marie-Christine Lepetit, cheffe du service de l'Inspection générale des finances.

Notre commission d'enquête porte sur les mutations dans la haute fonction publique et leurs incidences sur le fonctionnement des institutions. L'Inspection générale des finances suscite beaucoup d'interrogations, comme d'autres grands corps, par exemple le Conseil d'État, ou de grandes écoles, par exemple l'École nationale d'administration.

Quel regard portez-vous sur le départ vers le privé de certains membres de l'Inspection générale des finances ? On a avancé le chiffre de 60 % : est-il juste ? Pourquoi est-il préférable à vos yeux de pourvoir des postes à l'Inspection des finances à la sortie de l'ENA plutôt que de faire de l'Inspection exclusivement un corps de nomination après quelques années d'expérience dans le secteur public ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Marie-Christine Lepetit prête serment.

Mme Marie-Christine Lepetit, cheffe du service de l'Inspection générale des finances. - Mon propos liminaire n'aura d'autre but que de planter le décor pour éviter toute ambiguïté.

L'Inspection des finances, ce sont en réalité deux choses assez différentes : un service, placé sous la tutelle du ministre chargé de l'économie et des finances (en l'occurrence de deux ministres dans la configuration gouvernementale présente), et un corps au sens du droit de la fonction publique, c'est-à-dire un ensemble de personnes régies par un statut particulier qui crée des droits et des devoirs. Il existe parfois une certaine confusion entre ces deux aspects.

L'Inspection en tant que service compte environ une centaine de personnes, fonctionnaires appartenant à toute une série de corps. Elle a pour fonction de procéder à des missions de vérification, d'audit, de contrôle, d'évaluation, de conseil etc. Je vous renvoie à notre site internet pour une description des missions et des méthodes et pour la composition de notre service.

Concernant le corps, qui fait couler tant d'encre et auquel vous faisiez plus spécifiquement référence, une partie de ses membres travaillent dans le service de l'Inspection générale des finances avec d'autres fonctionnaires, tandis que d'autres travaillent ailleurs, dans la fonction publique ou dans le secteur privé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Actuellement, combien le service compte-t-il de personnes appartenant au corps ? Quelle est la proportion ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Au sein du service, nous sommes environ une centaine, dont environ 75 inspecteurs et inspecteurs généraux. Parmi eux, il faut distinguer deux catégories de personnes : d'une part, les personnes de la « Tournée », plutôt les jeunes, inspecteurs qui ne sont pas forcément membres du corps, mais nommés inspecteurs, car ils font « fonction de », et, d'autre part, les inspecteurs généraux. Les uns et les autres sont régis par des mécaniques de recrutement différentes.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le corps, ce sont uniquement des inspecteurs généraux ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Non. Les dénominations « inspecteur » et « inspecteur général » sont trompeuses : l'une et l'autre peuvent désigner des fonctions (quand on parle du service) ou bien des personnes titulaires d'un grade (quand on parle du corps).

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Parmi ces 100 personnes, combien appartiennent au corps ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - La « Tournée » compte 43 personnes. Sur cet ensemble, 42 % sont issues de l'ENA, 40 % sont ce qu'on appelle des mobiles, c'est-à-dire des administrateurs civils, des ingénieurs, des administrateurs de l'Insee, parfois des magistrats et, de temps à autre, des personnes issues du privé, 14 % sont issues du tour extérieur (statutairement, un fonctionnaire sur trois), 4 % sont des militaires, puisqu'il existe un tour extérieur qui leur est spécifique.

M. Pierre Cuypers. - Et parmi ceux qui sortent de l'ENA, combien intègrent l'inspection des finances chaque année ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Quatre ou cinq.

Chez les inspecteurs généraux, la situation n'est pas plus simple. Contrairement à une idée répandue, les voies d'accès sont assez variées. Parmi les inspecteurs généraux qui travaillent dans mon service, certains sont issus de l'ENA et y achèvent leur carrière. Mais il y a aussi des inspecteurs généraux issus du tour extérieur, qui ne sont pas énarques. D'autres inspecteurs généraux ont été nommés directement au tour extérieur. En outre, il m'arrive de recruter des « faisant fonction », issus d'horizons divers soit en tant que de besoin, soit sous un statut commun avec d'autres grandes entités (les inspecteurs généraux en service extraordinaire). Dans cette catégorie on compte des préfets, des ambassadeurs, des administrateurs civils, etc. Parmi eux, certains ont fait l'ENA, mais sans avoir intégré l'Inspection à l'issue de leur scolarité, tandis que les autres ont fait autre chose. Cette variété des parcours se retrouve aussi parmi les inspecteurs généraux des finances.

Bref, tant parmi les inspecteurs que parmi les inspecteurs généraux qui effectuent les missions, les évaluations, les audits, on retrouve une certaine forme de diversité, comme c'est le cas dans d'autres administrations ou établissements publics. Nous ne sommes pas figés autour de l'énarchie triomphante. L'intégration à la sortie de l'ENA joue plutôt le rôle de locomotive.

Globalement, les sorties d'ENA sont minoritaires dans le service. Il existe d'assez nombreuses opportunités, en proportion, pour venir travailler en tant que conseil ou évaluateur au sein de l'Inspection générale sans avoir intégré celle-ci à la sortie de l'ENA.

Dans la pratique, la souplesse est plus importante qu'on pourrait le penser, ce qui est une bonne chose. Cela crée de la plasticité, ouvre des opportunités à différents âges, permet de varier la composition des équipes, d'accueillir des talents différents. Pour le responsable d'un service lui-même responsable de la fabrication de rapports, cette possibilité d'ajuster la composition de ses équipes est très précieuse. Je ne suis pas condamnée à puiser dans un vivier unique.

On trouve les membres du corps, à savoir l'ensemble des personnes qui possèdent le grade d'inspecteur ou d'inspecteur général, un peu dans le service (plutôt parmi les jeunes), un peu dans les administrations centrales, dans les établissements publics, les entreprises publiques, et un peu dans le privé. L'effectif global du corps est d'environ 205 personnes.

À ce jour, 38 % de ces 205 personnes sont dites « dans les cadres » (c'est-à-dire exerçant au sein du service de l'inspection ou mis à disposition d'une administration). Les autres sont en service détaché et hors cadre, ou en disponibilité. Les ordres de grandeur sont de trois tiers.

Dans les administrations centrales, quand vous êtes chef de bureau, vous êtes membre de l'inspection mis à disposition ; c'est seulement parvenu à un emploi fonctionnel (sous-directeur, chef de service, directeur) que vous êtes détaché.

M. Vincent Delahaye, président. - Ceux qui sont dans le privé sont placés en disponibilité ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Oui. Ensuite, il est possible d'être détaché dans une entreprise selon la part de capital détenue par l'État. Par exemple, il est certainement possible d'être détaché chez EDF ou à La Poste, non auprès d'Air France. Mais, la plupart du temps, ceux qui partent travailler dans les entreprises du secteur concurrentiel, y compris celles dont l'État détient une part du capital, sont placés en disponibilité.

Nous vous ferons parvenir des chiffres. Je précise néanmoins qu'il restera des « trous » dans le questionnaire puisque nous ne disposons pas des moyens informatiques pour reconstituer automatiquement les carrières. Ainsi, je ne peux vous indiquer le temps passé par telle personne dans telle entreprise au cours de sa carrière. En tendance, on note une très grande permanence au cours des dix dernières années et la répartition en trois tiers que j'ai mentionnée reste à peu près constante.

M. Vincent Delahaye, président. - Vous n'avez pas noté une accélération des départs vers le privé ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Il y a de moins en moins d'endroits où être placé en situation de détachement, le secteur concurrentiel relevant beaucoup plus qu'autrefois du privé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ces migrations ne sont pas tellement nouvelles. Ces pratiques sont un peu constitutives de ce corps. C'est ce qui peut expliquer cette permanence.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Le Dictionnaire historique des inspecteurs des finances, qui retrace la carrière des inspecteurs des finances depuis l'origine du corps jusqu'en 2009, contient une série d'articles sur des sujets connexes : le pantouflage, la guerre, les finances, les banques, les femmes, les polytechniciens. Parmi les thèmes étudiés, l'un porte sur la relation avec la sphère privée. En effet, dès le XIXe siècle, les inspecteurs des finances ont déployé leur carrière dans d'autres univers. Ce n'est pas très surprenant : compte tenu du rôle de l'Inspection des finances en tant que service, de son positionnement, de son organisation, il n'existe pas de possibilité de carrière à proprement parler pour les inspecteurs au sein du service, puisque le modèle des missions est très pyramidal (des jeunes et un petit nombre de seniors, dont très peu sont issus de l'ENA, un peu sur le modèle des grandes entreprises de conseil dans la sphère privée). Il n'existe pas de carrière naturelle ; il existe uniquement une série d'opportunités. Une fois les quatre premières années accomplies, on essaime. Comme vous le savez, les carrières de fonctionnaire au sein du ministère des finances sont assez courtes. Les inspecteurs n'y ayant pas une place liée aux métiers qui sont les leurs historiquement, ils partent en assez grande proportion. C'est une conséquence mécanique de la manière dont les hauts fonctionnaires sont gérés globalement.

Il y a trois ou quatre ans, l'Inspection générale de l'administration, le Conseil général de l'environnement et du développement durable et le Contrôle général économique et financier ont produit un rapport sur la démographie de la haute fonction publique et sur la façon dont sont gérés ces hauts fonctionnaires. Celui-ci montrait très clairement ce problème de pyramide d'effectifs : on a beaucoup recruté au cours des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix, sans qu'on sache très bien employer ces fonctionnaires dans la troisième partie de leur carrière. Cela vaut pour les ingénieurs des Ponts, mais aussi chez les administrateurs civils.

Quel est le bon étiage en matière de recrutement aujourd'hui des énarques et des ingénieurs ? Il est très difficile d'y répondre. Cela renvoie à plusieurs questions : à quoi sert l'ENA ? Quelle est la vocation de ces fonctionnaires ? Comment gère-t-on un parcours assez long ?

M. Pierre-Yves Collombat, président. - Alors pourquoi recruter systématiquement des inspecteurs des finances ? L'État a-t-il pour fonction d'organiser la formation de cadres d'entreprise ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Selon les statistiques publiées par la Direction générale de l'administration et de la fonction publique, l'Inspection des finances et le corps des mines sont confrontés à cette situation. S'agissant des administrateurs civils, corps interministériel, certaines directions essaiment beaucoup elles aussi, en particulier les administrateurs civils de Bercy.

Pourquoi recruter ? Pour faire le job ! Cette fonction est originale dans le paysage administratif français comme elle l'est assez largement dans le paysage international. Le service de l'IGF est le seul, ayant comme profession d'auditer, de conseiller, etc., dont la proportion respective des jeunes et des moins jeunes est celle que j'évoquais tout à l'heure. Et il est très jalousé pour cette raison. Même à l'Inspection générale des affaires sociales, la proportion de seniors est plus importante. C'est donc notre pyramide des âges qui est la plus semblable à celle qu'on retrouve parmi les consultants du privé. Pourquoi est-ce très utile ? C'est parce qu'ils sont bien plus doués pour faire ce pour quoi l'on compte sur eux ! La touche particulière de l'Inspection, c'est sa capacité à faire du neuf avec du vieux, à sortir des sentiers battus, à porter un regard différent, disruptif, dérangeant, sans se laisser enfermer par le préexistant, en remettant constamment l'ouvrage sur le métier. Les jeunes ont davantage cette capacité à porter un regard neuf. En outre, ils ne sont pas gênés par leurs ratages ni par leurs réussites, ce qui est très important pour renouveler notre logiciel de pensée. Accessoirement, les jeunes sont un peu plus à l'aise avec les outils du moment.

M. Pierre-Yves Collombat, président. - Pourriez-vous donner quelques exemples ? Par ailleurs, pourquoi ne pas recruter différemment ? Par exemple sur le modèle de l'École de guerre, qui s'intéresse à des personnes disposant d'expériences diverses. Il est tout de même curieux de recruter des gens en sachant qu'ils ne pourront pas faire carrière !

Mme Marie-Christine Lepetit. - Nous avons justement développé une politique de recrutement complémentaire à l'ENA. La proportion d'énarques au sein de l'IGF s'établit de fait seulement à 42 %. Désormais, chaque année, pour cinq énarques, l'IGF accueille six fonctionnaires pour une mobilité de deux ans.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pourquoi, dès lors, ne pas cesser de recruter à la sortie de l'ENA ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Les énarques demeurent efficacement sélectionnés et formés. En outre, le concours garantit l'équité - l'objectivation diraient les consultants du secteur privé - du recrutement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quel en est l'intérêt si la moitié de vos recrues quittent l'IGF pour le secteur privé ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Ils ne sont pas pour autant perdus...

M. Vincent Delahaye, président. - Une mobilité dans le secteur privé peut parfaitement se comprendre dans le cadre d'un parcours professionnel. Constatez-vous néanmoins une plus grande impatience des jeunes générations d'inspecteurs à vouloir travailler en entreprise ? Font-ils plus rapidement qu'autrefois le tour de la fonction publique ? L'IGF représente-t-elle toujours la voie royale vers les meilleurs postes de l'administration ? Accompagnez-vous les inspecteurs au long de leur carrière ?

Mme Maryvonne Blondin. - Vous avez évoqué la difficulté, pour les jeunes fonctionnaires, à progresser professionnellement. Dans nos départements existent des directions des finances publiques. Constitueraient-elles, pour les inspecteurs, un débouché possible, voire intéressant, après avoir oeuvré auprès de l'administration centrale ?

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Imaginez que nous recrutions des généraux chargés de diriger une armée étrangère ! Absurde ! L'IGF engage de jeunes énarques, dont les carrières se déroulent plus rapidement que celles d'autres fonctionnaires et nous nous étonnons ensuite que l'accès aux postes à responsabilité soit encombré... Peut-être conviendrait-il de réfléchir à une telle curiosité...

Mme Marie-Christine Lepetit. - Mon objectif est de disposer de jeunes parfaitement formés pour livrer au Gouvernement des rapports de qualité ; ma mission consiste à déployer leurs talents, qu'ils essaiment dans le secteur privé ou qu'ils demeurent au sein de la fonction publique. En ce sens, l'IGF représente, pour les jeunes qui y entrent, une opportunité autant qu'un privilège. Les changements fréquents de missions les font entrer dans une logique apprenante, proche de celle des cabinets de consultants, et de développement de leur intelligence situationnelle. L'expérience personnelle s'en trouve bien entendu enrichie, que l'inspecteur soit ou non issu des rangs de l'ENA. Les jeunes fonctionnaires ne s'y trompent pas ! Je reçois ainsi désormais chaque année davantage de demandes de mobilité au sein de l'IGF qu'il n'y a d'élèves dans une promotion de l'ENA.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'IGF est en réalité une école d'application !

Mme Marie-Christine Lepetit. - Je m'évertue à dialoguer avec chaque inspecteur. La quasi-totalité de l'effectif fait montre d'un goût incroyable pour l'intérêt général, d'un appétit de réforme et d'un engagement personnel sans faille. Je suis chaque fois étonnée de constater combien les jeunes inspecteurs ont le goût du service public ! Ils portent à la fois une exigence professionnelle et une volonté d'engagement. Certains, rarement, peuvent être déçus par la réalité de leur métier. Les employeurs publics manquent - il est vrai - parfois d'agilité par rapport au secteur privé. Au sein de l'administration, les processus de recrutement apparaissent lents, peu organisés et trop rigides, alors que rôdent autour des inspecteurs des finances des chasseurs de tête d'une effroyable efficacité. Nous vivons - et j'en suis heureuse - dans un monde ouvert, qui n'enferme pas ses talents. N'oublions pas toutefois que le privé peut également servir l'intérêt général...

M. Pierre Cuypers. - Vous avez, madame, un grand courage et portez un bel engagement ! En réalité, à leur arrivée à l'IGF, les jeunes fonctionnaires ne savent pas travailler. Vous représentez le prolongement de l'ENA pour peaufiner leur formation. Quelle est la durée minimum d'une carrière au sein de l'IGF ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - Vous estimez que le recrutement via l'ENA garantie la qualité de la formation. Nous nous interrogeons toutefois sur l'opportunité du concours de sortie. En l'absence de classement de fin de scolarité, vous pourriez recruter des éléments de qualité sur la base d'une vocation, d'un talent, d'une envie. Le fait de figurer dans la « botte » apparaît, certes, prestigieux mais il attire également les recruteurs extérieurs. Enfin, la difficulté à bénéficier d'une carrière ascendante concerne malheureusement l'ensemble de la fonction publique. Voyez les enseignants...

Mme Marie-Christine Lepetit. - La tournée, soit le temps dû à l'IGF en y entrant, dure quatre ans. Toutefois, désormais, elle va être réduite pour que les jeunes fonctionnaires des grands corps aillent servir prioritairement dans les ministères en tension.

C'est une question d'allocation des moyens. Le temps des tournées à l'IGF sera de facto réduit mais il sera complété par une expérience professionnelle à l'extérieur. Le délai minimum aujourd'hui est de quatre ans mais cela peut changer.

S'agissant des mobiles, j'ai reçu 90 dossiers de candidatures excellents, de profils variés, pour pourvoir six postes. Il est très difficile de choisir. Comment être sûre de faire le bon choix ? Je ne suis pas à l'aise avec ces systèmes de recrutement laissés à l'appréciation subjective : c'est la porte ouverte au népotisme, aux relations de copinages, etc. Je préfère les systèmes qui objectivent les choses. Le concours a beaucoup de défauts, mais les autres solutions sont pires ! J'ai cherché des profils permettant d'assurer la complémentarité de nos équipes avec des énarques, des ingénieurs, des personnes issues des collectivités territoriales, etc. Encore une fois je ne suis pas à l'aise avec un système aussi subjectif. Le classement de sortie est la locomotive qui permet d'attirer les meilleurs. C'est la pierre angulaire de notre système.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'origine sociale des énarques est similaire à celle des autres grandes écoles ; en revanche, si l'on regarde l'origine sociale de ceux qui intègrent les grands corps, on constate que les jeunes d'origine populaires, déjà peu nombreux, y sont encore moins représentés. Il y a donc une sélection sociale qui s'opère à l'intérieur de l'ENA.

À vous écouter, je constate que l'IGF joue le rôle d'une école pratique. Ne serait-ce pas à l'ENA, pourtant, de jouer ce rôle ? N'est-il pas paradoxal de recruter peu de gens, pour leur dire au bout de quelques années qu'ils n'ont pas de perspectives de carrière et qu'ils doivent partir ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Il en va de même dans toute la haute fonction publique. L'État n'est pas organisé pour gérer les carrières de ses cadres supérieurs.

M. Vincent Delahaye, président. - Que lui manque-t-il à cet égard pour organiser des perspectives de carrières en conservant la motivation des personnes ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - De la souplesse peut-être. On a empilé les règles pour protéger, encadrer, réguler, garantir l'égalité...Finalement, plus personne ne s'y retrouve. Lorsque l'on veut faire différemment pour mener un projet ou confier une mission à une personne disponible, il faut parfois modifier des règles nécessitant de consulter le conseil supérieur de la fonction publique. Il faut des mois de procédures pour changer les règles d'intégration dans les corps. Il faut aussi s'assurer de pouvoir payer l'agent, etc. Le processus de décision est long et complexe. Ce fatras de règles empêche les directeurs d'administration ou d'établissements publics de trouver les bons profils, de gérer les situations particulières, parce que les parcours sont variés. Cela empêche les dirigeants de s'adapter, d'utiliser leurs cadres au mieux. Il conviendrait de desserrer les contraintes.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela revient à introduire plus de subjectivité ! Les règles ont été instaurées pour garantir l'égalité de traitement, lutter contre le favoritisme, au risque finalement de brider les initiatives... Le choix est simple : soit on donne de la liberté aux responsables, soit on les enferme dans des règles étroites.

Mme Maryvonne Blondin. - Les postes de directeur départemental des finances publics constituent-ils un débouché intéressant pour les inspecteurs des finances ? Certains inspecteurs des finances occupent ces postes.

Mme Marie-Christine Lepetit. - Il peut y avoir des arbitrages métier-rémunération. J'ai vu des inspecteurs, arrivés dans le dernier tiers de leur carrière, qui préfèrent rester à l'IGF car ils privilégient leur liberté de pensée, en contrepartie d'une rémunération un peu moins élevée. Ils apprécient de travailler avec des jeunes, sur des sujets sans cesse renouvelés, de transmettre leur expérience, dans un cadre où la liberté de pensée est garantie et même valorisée car elle fait la spécificité de l'IGF, appelée à intervenir sur des missions de consultants. D'autres fonctionnaires, au contraire, préfèrent rejoindre la Direction générale des Finances publiques (DGFiP), pour un salaire supérieur, mais avec une diversité de missions moindre, dans des postes où la chaîne hiérarchique est plus forte. Chacun fait ses arbitrages en fonction de sa vocation ou de ses intérêts personnels. C'est aussi une question d'opportunité. La Direction générale des Finances publiques a aussi la particularité de proposer des postes en province.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Un tiers des membres du corps de l'IGF ont fait un ou plusieurs passages dans la banque. Vous nous dites que servir l'intérêt privé peut aussi contribuer à servir l'intérêt général. Mais lors de la dernière crise financière, lorsqu' il a été envisagé de séparer les banques de dépôt des banques d'affaires, on a bien vu que les points de vue divergeaient ! Les banques voulaient conserver le système de banque universelle. Le régulateur, et notamment M. Barnier, voulait assurer la stabilité du système et le retour d'une crise. Finalement le projet a été enterré... Les intérêts peuvent donc diverger de manière substantielle entre le privé et le public. Le fait qu'autant d'inspecteurs des finances passent dans le secteur bancaire ne constitue-t-il pas un problème ? Cela favorise-t-il vraiment l'intérêt général ?

M. Vincent Delahaye, président. - Je prolonge la question : faut-il limiter les allers-retours entre le public et le privé ? En particulier, si un fonctionnaire a déjà fait une mobilité dans le privé, doit-on l'autoriser à y repartir de nouveau ? Enfin, faut-il réduire le temps cumulé qu'il est possible de passer dans le cadre des mises en disponibilité ?

Mme Marie-Christine Lepetit. - Plutôt que de conflit d'intérêts, je préfère parler de conflit d'influences. La question est importante. Il s'agit d'apprécier le degré de liberté que l'on a pour décider lorsque l'on intervient dans différents univers. Je répondrai de manière indirecte. Ce que l'on recherche et cultive à l'IGF, c'est l'indépendance d'esprit. Pour l'obtenir - car il n'est pas toujours facile de se détacher de son milieu social d'origine, de son appartance à l' association des anciens élèves de telle ou telle son école, de son ancien patron parfois, etc. -, on demande aux jeunes inspecteurs de commencer par faire des vérifications, qui consistent à arriver à l'impromptu dans un service pour en auditer tous les rouages. Cela contraint à s'en remettre aux faits, sans a priori, sans fioritures. Les inspecteurs doivent savoir appréhender le réel et le restituer dans des présentations robustes, de manière contradictoire. Nous leur apprenons aussi à se comporter, à l'égard de leurs interlocuteurs et des personnes auditées, de manière neutre, attentive, respectueuse et en même temps rigoureuse et scrupuleuse. Les conclusions doivent résister à la contradiction, être objectives, solides. Tout cela concourt à forger l'indépendance d'esprit. Ainsi, contrairement à ce que l'on entend souvent dans les médias, la pensée unique, à l'IGF, cela n'existe pas ! D'ailleurs, il y a des querelles vives entre inspecteurs des finances. On le voit par exemple dans le monde des affaires, par exemple lors d'OPA, ou sous la forme d'échanges d'éditoriaux dans la presse !

Ensuite on trouve des inspecteurs des finances des deux côtés, aussi bien dans les banques que chez le régulateur, qui s'efforcent de trouver les meilleures solutions de manière argumentée et indépendante. Je connais les interprétations que les sociologues ou les journalistes peuvent faire de cette situation. Pour ma part, en tant que directrice de l'Inspection, je vois des individus qui ont chacun leurs particularités, leur personnalité, et qui tous jouent leur partition individuelle, chacun dans son registre.

Il est vrai aussi que le risque de conflits d'influences existe. Il convient à cet égard de trouver le bon équilibre. Deux écueils sont à éviter : celui lié à l'incompétence technique, l'ignorance, la méconnaissance d'informations essentielles à la prise de la décision, qui naîtrait de l'érection de murailles de Chine étanches entre les secteurs - et qui n'existent d'ailleurs nulle part dans le monde ; et inversement, celui lié à un laxisme excessif dans le processus de décision, qui rendrait possibles des décisions biaisées en raison des intérêts ou des relations des décisionnaires. Il est bon que le législateur se soit emparé du sujet, édictant des règles qui permettent de continuer de dialoguer, d'échanger, de préserver la symétrie d'information entre le régulateur public et le secteur régulé, tout en veillant à ce que l'intérêt privé ne l'emporte pas sur l'intérêt général et qu'aucune influence extérieure n'interfère avec le processus de décision. C'est l'objet des règles de déport, de transparence, des déclarations d'intérêts, des procédures de décision collectives, etc. Nous avions un peu de retard en la matière par rapport aux anglo-saxons. Ces matières sont plus difficiles à traiter que la corruption. En tout cas, tout est affaire d'équilibre entre l'exigence de connaissance du secteur sur lequel on intervient et l'exigence d'équité et d'indépendance. Lorsque j'étais à la tête de la direction de la législation fiscale à Bercy, le pouvoir politique a envisagé de taxer le trading à haute fréquence. C'était très difficile. Personne n'était capable ou désireux de nous montrer comment les choses fonctionnaient... Évitons ces situations ! De ce point de vue il est judicieux d'organiser le dialogue entre le privé et le public, de donner la possibilité aux uns et aux autres de se parler et de se comprendre. C'est ainsi que l'on peut trouver les meilleurs équilibres possibles pour tous.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous remercie.

Audition de M. Bernard SPITZ, président de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) (Vendredi 15 juin 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Nous accueillons ce matin M. Bernard Spitz, président de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA). Acteur éminent du secteur privé et du Medef, vous avez commencé votre carrière dans la haute fonction publique, plus particulièrement au Conseil d'État. Vous nous direz quelle est votre situation au regard de l'administration aujourd'hui. Vous n'avez en tout cas pas perdu votre intérêt pour l'État et pour le rôle des hauts fonctionnaires. En 2000, vous avez publié avec Roger Fauroux un livre intitulé Notre État : le livre vérité de la fonction publique, et vous êtes membre des Gracques. Nous sommes donc intéressés par votre vision des mutations de la haute fonction publique et leur impact sur le fonctionnement des institutions. Nous vous écouterons également sur vos aller-retour entre le secteur public et le secteur privé et sur le pantouflage, qui n'est pas nouveau, mais semble avoir pris de l'ampleur au fil du temps.

Je vous rappelle que tout faux témoignage devant la commission d'enquête et toute subornation de témoin seraient passibles des peines prévues aux articles 434-13, 434-14 et 434-15 du code pénal.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Bernard Spitz prête serment.

M. Bernard Spitz, président de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA). - Pour ce qui est de ma situation personnelle, j'ai été obligé de démissionner de la fonction publique. Je ne l'aurais pas fait si je n'y avais pas été contraint. Mon choix personnel de carrière aurait pu être de revenir dans la fonction publique pour lui faire profiter de mon expérience.

Attention aux mots, en particulier « pantouflage » ; ils ne sont jamais neutres et celui-là a une connotation péjorative.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le terme vient de l'École polytechnique. Soit on restait dans l'armée, soit on pantouflait.

M. Bernard Spitz. - On passait des bottes aux pantoufles... Ce serait alors une désertion. Juridiquement, c'est totalement inexact. Dans la fonction publique, une série de règles prévoient une compensation pour l'État si l'on quitte la fonction publique après avoir reçu un enseignement tel que celui de l'École nationale d'administration (ENA) ou de Polytechnique.

Y a-t-il une accélération du nombre des départs ? Je n'en sais rien. En revanche, la conception du rôle des fonctionnaires et la capacité de l'État à leur offrir des débouchés et des carrières pour les associer plus durablement ont évolué.

Soulignons que le nombre de hauts fonctionnaires formés baisse. J'appartiens à la promotion la plus grande de l'histoire de l'ENA, qui compte plus de 150 membres. Plus tard, certaines promotions n'en ont compté qu'une soixantaine. Ces effectifs sont théoriquement liés aux besoins de la haute fonction publique. On s'est probablement rendu compte qu'on ne parvenait pas à procurer une carrière à chacun.

Beaucoup de fonctionnaires auraient souhaité le rester, mais ont été contraints au départ. L'une des raisons a été le spoil system : après des postes en cabinet ministériel, des fonctionnaires n'étaient plus les bienvenus dans la fonction publique, y compris dans l'administration centrale. Certains ont dû la quitter, car on leur refusait un poste de leur qualité - ils ont parfois eu la chance de faire fortune ensuite. Une autre raison est que la société française a évolué ; l'État est moins présent dans l'économie. Autrefois, il offrait de nombreux débouchés dans les entreprises publiques, mais la privatisation les a restreints. Si quelqu'un n'a pas d'opportunités dans la fonction publique, il doit aller en chercher ailleurs.

Personnellement, j'ai toujours pensé que le passage par le secteur privé était un enrichissement de l'expérience. C'est ce qui fait la qualité d'un parcours. Rien n'est pire qu'une personne du privé qui ne connaît rien à l'administration et profère des « y a qu'à, faut qu'on » irréalistes, et symétriquement, rien n'est pire qu'un haut fonctionnaire qui raisonne en décalage par rapport au monde réel. Il est important d'avoir une juste appréciation, sans renoncer en rien à l'intérêt général, mais en toute connaissance du monde extérieur. Cela profite in fine au citoyen. J'ai toujours été favorable aux aller-retour à condition qu'ils s'effectuent dans un cadre adapté : il ne faut ni conflit d'intérêts ni suspicion générale qui aboutirait à ce que l'on s'interdise des compétences. Si l'on généralise sans mesure l'impossibilité pour quelqu'un de compétent dans un domaine d'y exercer une activité parce que l'on estime qu'il y a un risque de conflit d'intérêts, on interdit au public de bénéficier de cette compétence.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Merci. Monsieur Spitz, vous avez insisté sur l'idée selon laquelle l'expérience du secteur privé est enrichissante pour le secteur public et regretté de ne pas avoir pu poursuivre vos allers-retours. Quelles compétences avez-vous apportées au public, ou auriez-vous pu apporter ?

M. Bernard Spitz. - J'ai travaillé chez Canal Plus au milieu des années quatre-vingt-dix, à l'époque de l'apparition du numérique. C'était encore méconnu et l'Union européenne a décidé de mettre en place une norme intermédiaire, le D2-Mac, qu'elle a mis cinq à six ans à définir. En attendant, on était passé au numérique total - c'est cela le décalage avec le monde réel. À mon retour au Conseil d'État, on m'a confié le premier rapport sur la télévision numérique terrestre. Le fait d'avoir travaillé dans le privé, où l'on mettait en place les services effectifs et non une norme intermédiaire, m'a permis d'écrire un rapport pertinent. Il n'aurait pas été évident d'acquérir cette expertise en restant dans la fonction publique.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Tous les pays européens ont décidé de cette norme intermédiaire, pourtant tous n'ont pas une fonction publique à la française. Certains systèmes sont beaucoup plus poreux. L'erreur n'était donc pas due à une spécificité de la France.

M. Bernard Spitz. - J'évoquais la norme D2-Mac pour donner le contexte. Mon propos, c'est que mon rapport, rédigé avec un ingénieur, a été pertinent grâce aux éléments d'appréciation que j'avais tirés du privé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pourquoi a-t-on confié ce rapport à un conseiller d'État ? On aurait pu demander à un polytechnicien ou autre, qui n'aurait pas eu une vision monolithique.

M. Bernard Spitz. - Peu de gens avaient la juste vision. Dans le même état d'esprit, à la même époque, il n'y avait personne dans l'administration du ministère des finances pour gérer la transition numérique. Or il fallait créer des normes de droit, par exemple, pour assurer la reconnaissance de la signature électronique ou assurer la gestion des noms de domaine. Le ministre a demandé la création d'une équipe ad hoc, que j'ai dirigée.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous sommes tous d'accord qu'il vaut mieux connaître la réalité pour prendre des décisions. Mais que, pour acquérir cette connaissance, les fonctionnaires doivent passer la moitié de leur carrière dans le privé...

M. Vincent Delahaye, président. - Il n'est pas possible, pour un fonctionnaire, de passer la moitié de sa carrière dans le privé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est ce qui est déploré par certains. Il y a des élus, des concertations... Le passage dans le privé n'est pas la seule solution pour acquérir des connaissances.

Monsieur Spitz, pouvez-vous nous donner d'autres exemples tirés de votre longue carrière ? On nous avance souvent, comme motivation du passage au privé, l'acquisition de compétences, mais nous avons du mal à recueillir des exemples précis.

M. Bernard Spitz. - Chaque cas est particulier. Quand des innovations importantes apparaissent dans la société, notamment par accélération de la technologie, toute la difficulté pour la sphère publique est de prendre des décisions adaptées. Il n'est pas bon de ne pas avoir de règles, mais il est encore pire d'en avoir de mauvaises. Il faut faire en sorte de partager l'information de façon suffisamment fluide, sincère et rapide pour éviter tout décalage.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Sur le principe, nous sommes tous d'accord.

Quelles compétences supplémentaires avez-vous acquises chez Vivendi dont l'État aurait pu bénéficier ?

M. Bernard Spitz. - L'État est concerné au premier chef par la révolution numérique et ses conséquences dans tous les domaines.

Autre exemple : l'État est actionnaire. L'expérience concrète du fonctionnement des marchés, du comportement des agents économiques, n'est pas inutile si vous êtes amené à gérer le portefeuille de l'État.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mais n'y a-t-il pas une différence d'objectifs entre l'État et une entreprise dont le but est de dégager des bénéfices ?

M. Bernard Spitz. - Bien sûr ! Néanmoins, l'Agence des participations de l'État a pour but de faire fructifier au mieux les participations de l'État.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quand EADS a pâti du retard de l'A380, l'action d'EADS a baissé. L'Agence des participations de l'État a conseillé à M. Thierry Breton, qui était ministre de l'économie, de vendre les actions de l'État. Il ne l'a pas suivie, afin de ne pas affaiblir EADS, et il a bien fait.

M. Bernard Spitz. - Le ministre lui-même avait une expérience du secteur privé dont il avait pu tirer des compétences.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Un État peut aussi investir temporairement à perte s'il a un objectif supérieur.

M. Bernard Spitz. - Je ne dis pas qu'un fonctionnaire doit se comporter comme un trader. Je dis simplement qu'il faut savoir comment un environnement donné fonctionne pour être capable de prendre les décisions adaptées à la volonté de l'État.

M. Vincent Delahaye, président. - Prônez-vous des évolutions, des garde-fous, ou jugez-vous que le système actuel de passage entre public et privé est bon ?

M. Bernard Spitz. - Le système actuel est perfectible. J'ai travaillé sur ces questions dans deux ouvrages, Notre État : le livre vérité de la fonction publique et La Morale à zéro. Pour une reconquête civique. Mais ce dernier a vingt-cinq ans et le droit a évolué.

Certaines règles sont trop rigides. On se prive de compétences en raison de précautions trop générales. D'un côté, il existe une forme de laxisme excessif et, de l'autre, il y a un excès de protection. L'équilibre est toujours difficile à trouver.

M. Vincent Delahaye, président. - Vous n'avez pas de propositions précises sur la commission de déontologie, le délai de disponibilité ?

M. Bernard Spitz. - Le délai de cinq ans me semble excessif. C'est une éternité eu égard à l'évolution rapide des technologies. En cinq ans, on se retrouve vite disqualifié et déconnecté. Je conçois ce principe de précaution, mais deux ans suffiraient.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous avez écrit qu'il y avait une perte de sens des grands corps. Votre position a-t-elle évolué ?

M. Bernard Spitz. - J'assume ce que j'ai écrit. Je ne sais pas si la réflexion centrale porte sur les grands corps, mais il est certain que leur rôle a considérablement évolué. J'aurais tendance à penser que le classement de l'ENA était une mauvaise chose. Mais il n'y a pas de système totalement satisfaisant. Ce système a permis une véritable démocratisation en évitant que des filières soient réservées à certains, mais il présente l'inconvénient de ne pas permettre à des personnes ayant une vocation particulière d'exercer faute d'avoir échoué à un oral, par exemple. Comment parvenir à concilier les équilibres ? C'est la suite de la carrière qui doit le permettre. La notation est la moins mauvaise des solutions, mais il faut, ensuite, permettre une certaine fluidité des parcours. Votre carrière ne peut être réglée sur les notes que vous avez eues il y a vingt-cinq ans ! Il faut tenir compte des compétences, des mérites et de l'expérience dans la carrière administrative. L'État n'a jamais été un employeur modèle dans sa gestion des hommes et des compétences, et cela conduit au départ d'un certain nombre de fonctionnaires.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'une des raisons de l'absence de fluidité tient aussi à l'existence des grands corps. Il n'est qu'à regarder la carte des postes occupés au Secrétariat général du Gouvernement (SGG) ou du Conseil constitutionnel par exemple.

M. Bernard Spitz. - Cela montre que les choses ne fonctionnent pas si mal. C'est plutôt bien que ce soit des juristes qui occupent ces postes.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le SGG prend aussi des décisions politiques.

M. Bernard Spitz. - Le secrétaire général du Gouvernement est non pas un élu, mais un fonctionnaire, qui applique le droit, le définit et conseille le Gouvernement sur le droit.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le droit évolue.

M. Bernard Spitz. - Le droit, c'est le droit. La sécurité juridique des décisions est un élément absolument fondamental, avec le garde-fou qu'est le Conseil constitutionnel. Il y a des improvisations juridiques qui nécessitent une parade in extremis du Conseil constitutionnel. C'est nécessaire si l'on veut que l'État de droit soit respecté. Le fondement d'une démocratie, c'est le droit. C'est le socle fondateur, qui est in fine protecteur des libertés et du bon fonctionnement démocratique. Je suis très attaché à la qualité juridique de ces instances.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Comme tout le monde. Mais il y a des évolutions tout à fait sensibles du droit, des jurisprudences évolutives ; ce n'est pas le lieu pour en parler.

M. Pierre Cuypers. - L'État n'est pas un employeur modèle, avez-vous dit. Je le comprends, mais qui est l'État ? L'État est construit par les hauts fonctionnaires. Le monde politique passe, les hauts fonctionnaires restent, qu'ils soient bons, moins bons ou mauvais. Par ailleurs, avez-vous été confronté au cours de votre carrière professionnelle aux conflits d'intérêts ou avez-vous décelé des conflits d'intérêts autour de vous ?

M. Bernard Spitz. - J'ai parlé de l'État par facilité de langage. Dans un cabinet ministériel, le ministre est l'employeur ; dans une administration centrale, c'est le directeur. Quid de la récompense, du mérite, de la progression de la carrière, de la capacité à donner des responsabilités importantes en dépassant les contraintes hiérarchiques ?

M. Pierre Cuypers. - Si l'État n'est pas un modèle, c'est qu'il est mal construit par les hauts fonctionnaires. Nos écoles sont-elles les meilleures pour avoir un État idéal ?

M. Bernard Spitz. - C'est un bien grand mot. L'État n'est pas une entreprise. Mais on peut néanmoins retirer des choses intéressantes du fonctionnement, de la gestion et de l'évolution des entreprises même si la finalité n'est pas la même. L'État pourrait s'inspirer de certaines techniques, de certaines méthodes de gestion des hommes en vue d'une meilleure efficacité.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le mouvement est en cours avec la révision générale des politiques publiques (RGPP).

M. Bernard Spitz. -Vous parlez là d'économies sur le plan budgétaire.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Elle est censée conduire à une meilleure gestion.

M. Bernard Spitz. - Au-delà de la finalité financière, il n'en demeure pas moins que certains modèles en termes d'organisation, de promotion et de formation sont meilleurs que d'autres. L'administration et le privé vivent dans un monde où la compétence acquise en début de carrière ne peut plus servir toute la carrière. C'est un axe de réflexion important pour les entreprises du secteur privé. Or je ne suis pas sûr que le public fasse preuve de la même réactivité. Voyez l'impact de la révolution numérique : des entreprises confient à des jeunes de vingt-cinq ans qui maîtrisent parfaitement les nouvelles technologies des responsabilités qui ne leur auraient jamais été confiées par le passé. C'est une évolution extrêmement perturbante dans le privé pour les personnes plus âgées qui ont une ancienneté de vingt ans dans l'entreprise. Expliquez-moi comment on fait dans le public ! Voilà l'une des problématiques qui se pose aujourd'hui.

Concernant les conflits d'intérêts, lorsque l'on peut potentiellement se trouver en situation de conflit d'intérêts, on se déporte. Il y a là une grande sagesse. En réalité, il y a deux sortes de conflits d'intérêts : le conflit d'intérêts structurel et le conflit d'intérêts conjoncturel. Si vous avez des responsabilités publiques dans un domaine spécifique qui influent sur tel ou tel acteur, vous pouvez vous retrouver en situation de conflit d'intérêts structurel si vous travaillez ensuite dans cette entreprise. Si vous avez pris des décisions dans un secteur, vous vous déportez si l'on vous confie un dossier dans ce même secteur. Or la complexité de la vie publique fait que vous pouvez à tout moment, et sans l'avoir prévu, être confronté à une situation de conflit d'intérêts. Cette situation se produit aussi dans le privé. C'est un sujet très sensible : il faut être très rigoureux pour éviter les conflits d'intérêts structurels et assez souple pour gérer les conflits d'intérêts conjoncturels, qui se multiplieront. Évitons de confondre les deux dans l'intérêt général.

M. Pierre Cuypers. - Il y a le conflit d'intérêt financier !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - C'est le trafic d'influence !

M. Bernard Spitz. - Évidemment, mais on entre là dans le cadre des fraudes ou des vols. Je parlais de la zone grise.

Mme Christine Lavarde, présidente. - Pourquoi avoir choisi de faire carrière dans le privé, alors que vous étiez prédestiné à exercer de hautes fonctions dans l'appareil de l'État ? Par ailleurs, vous avez créé un cabinet de conseil. Est-ce pour répondre à un manque que vous avez constaté ?

Vous avez indiqué que le pantouflage venait du fait que l'État était de moins en moins présent dans l'économie. Or les personnes que nous avons auditionnées jusqu'à présent ont parlé de l'imprégnation de plus en plus forte de l'État dans la régulation de l'économie. D'où la nécessité d'avoir des personnes qui viennent du coeur de l'État pour pouvoir expliquer le fonctionnement au privé. Qu'en pensez-vous ?

M. Bernard Spitz. - En fait, les choses ne sont pas contradictoires. Vous expliquez les choses sous deux angles différents.

Mme Christine Lavarde, présidente. - D'un côté, il y aurait moins d'État dans l'économie.

M. Bernard Spitz. - Tout dépend de ce que l'on entend par « l'État ». Voyez les participations de l'État dans les entreprises il y a vingt-cinq ans et ce qu'elles sont aujourd'hui. Qui dirigeait les banques ? Des secteurs entiers de l'économie étaient des débouchés naturels pour les hauts fonctionnaires. Un grand nombre de postes dans ces entreprises publiques constituaient des débouchés en fin de carrière. Parlait-on alors de pantouflage ? Non, ils étaient détachés, mais, de fait, ils quittaient la fonction publique.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le contexte était complètement différent. La France avait alors la maîtrise de sa politique monétaire.

M. Bernard Spitz. - Je ne porte pas de jugement de valeur. Je raisonne au niveau de l'individu. Pourquoi faisait-il, à un moment donné, tel ou tel choix ? Une fois qu'il avait fait ce qu'il avait à faire dans l'administration, il choisissait le côté opérationnel de l'entreprise, mais en restant dans le giron public.

Vous dites qu'il y a aujourd'hui un appel d'air des entreprises privées en direction des hauts fonctionnaires en raison du poids administratif ; c'est parfaitement exact. La complexité de la réglementation nationale, européenne, parfois internationale est telle que les entreprises ont besoin de techniciens capables de la gérer. De plus, le marché du travail évolue : les entreprises perçoivent aujourd'hui différemment les hauts fonctionnaires. Ceux-ci doivent faire leurs preuves d'une façon beaucoup plus compétitive et concurrentielle que par le passé. Les hauts fonctionnaires ne peuvent acquérir leur légitimité au sein d'une entreprise que s'ils y entrent jeunes.

Il est parfaitement exact que la complexité juridico-réglementaire crée cette situation et le créera de plus en plus. Aux fonctions traditionnelles que sont le marketing, la bonne gestion financière, la recherche et le développement s'ajoute celle de la gestion de la réglementation.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Et de son évolution. J'observe que la FFA est inscrite au registre de la transparence des représentants d'intérêts auprès de la Commission européenne. Quelle est la fonction de votre délégation ?

M. Bernard Spitz. - Peu de gens le savent, la FFA a une caractéristique unique : c'est la seule fédération ayant une délégation de service public.

C'est la FFA qui a mis au point, avec l'ensemble des assureurs, la convention dite AERAS, plus connue sous le nom de « droit à l'oubli », qui n'existe nulle part ailleurs : des personnes ayant souffert d'une maladie grave, sous un certain nombre de conditions fixées par la convention, n'ont pas à le déclarer en cas de demande de prêt et d'assurance, avec des conditions tarifaires particulières. En langage technique, cela s'appelle une entente.

M. Pierre Cuypers. - Vous parlez de conditions tarifaires particulières. Cela veut donc dire que vous êtes au courant de la situation du demandeur ?

M. Bernard Spitz. - Non.

Cela signifie que j'ai organisé le marché pour l'intérêt général. Pour prendre un autre exemple, c'est la FFA qui produit à l'administration tous les chiffres du secteur.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La garantie catastrophes naturelles.

M. Bernard Spitz. - Absolument. Je vous en informe, nous allons solliciter le législateur parce que ce régime, qui fait référence en Europe, ...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La France est l'un des seuls pays à proposer cette garantie.

M. Bernard Spitz. - Oui à ce point de développement.

Nous allons solliciter le Parlement, disais-je, parce que cette garantie est encore perfectible. Nous avons récemment constaté à Saint-Martin, dans le Var ou dans la région parisienne une inégalité de traitement entre les assurés : telle personne a été relogée par son assureur, alors que son voisin ne l'est pas. J'ai eu l'occasion de le vérifier en accompagnant le Président de la République en région parisienne. Cette possibilité ne figurant pas dans la loi relative aux catastrophes naturelles, certaines compagnies la proposent à leurs assurés et pas d'autres. Je vais donc demander à ce que le dispositif de relogement figure dans cette garantie pour que tous les assurés en bénéficient automatiquement. Là encore, on pourrait dire que c'est une forme d'entente.

Notre délégation à Bruxelles défend effectivement les intérêts de l'assurance. La réglementation de l'assurance vient de Bruxelles.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Bruxelles n'aime pas les ententes !

M. Bernard Spitz. - Je serais très favorable à la création d'un dispositif européen de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Mais ce n'est pas pour demain ! Sur le plan européen, les réglementations qui se mettent en place ont une importance essentielle pour les entreprises de notre pays et les assurés.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Que faites-vous concrètement ?

M. Bernard Spitz. - Depuis plusieurs années, je me bats pour faire évoluer la réglementation Solvabilité II, une réglementation prudentielle qui vise à protéger le consommateur. Toutefois, les mesures prévues ont des effets contraires à l'objectif recherché dans certains secteurs. Par exemple, la réglementation pénalise l'investissement dans les infrastructures. Pourtant, le niveau des taux d'intérêt permettrait de financer la construction d'infrastructures, ce qui serait de nature à créer de l'emploi ; c'est d'ailleurs ce que prévoit le plan Juncker.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le plan Juncker n'est pas mis en oeuvre !

M. Bernard Spitz. - Parce qu'il a prévu dans le même temps une réglementation qui pénalise les investissements dans l'infrastructure. Nous expliquons la situation, nous faisons de la pédagogie, nous suscitons le débat, nous répondons aux auditions, en vue de faire évoluer les choses au niveau de la Commission européenne et du Parlement européen.

Je prendrai un second exemple, la libre prestation de services, un régime qui couvre la garantie décennale dans le bâtiment. Nous alertons la Commission sur les abus en la matière et sur le danger que cela représente.

Par ailleurs, il s'agit pour nous de comprendre toute la réglementation européenne pour l'expliquer chez nous. Avoir des personnes sur place permet d'informer correctement les instances européennes et nous permet aussi de comprendre ce qui s'y passe.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ne croyez-vous pas que l'État pourrait faire ce travail ?

M. Bernard Spitz. - Au-delà de notre représentation permanente à Bruxelles, le Secrétariat général des affaires européennes est chargé de cette coordination.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vu le travail, je ne sais pas s'ils peuvent faire face à tout.

M. Bernard Spitz. - Il y a aussi des sujets très techniques, comme l'assurance.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'assurance, ce n'est pas anodin ; ce n'est pas vous qui me direz le contraire.

M. Bernard Spitz. - Tout à fait !

Concernant la réglementation Solvabilité II, nous travaillons en étroite collaboration avec le Trésor.

Mme Christine Lavarde, présidente. - Estimez-vous que le corps des actuaires, qui sort de l'École polytechnique, ne soit pas assez pas nombreux pour faire l'interface et défendre les intérêts publics ? Est-il utile de maintenir ce corps ? Si oui, faut-il l'étoffer, sachant qu'il compte quatre actuaires par an ?

M. Bernard Spitz. - Ils ne sont effectivement pas nombreux et exercent des fonctions au sein des autorités de régulation, telles que l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution. Je ne connais pas le fonctionnement de l'intérieur. Vous le savez, il n'y a plus de direction de l'assurance au sein du ministère des finances, ce qui a désespéré le secteur. L'actuariat est une compétence demandée dans le privé et nécessaire dans le public. Cette formation sera de plus en plus importante, car la dimension assurantielle couvre l'ensemble du champ des activités.

M. Pierre Cuypers. - Le modèle français de la haute fonction publique s'inscrit-il dans un modèle européen ?

M. Bernard Spitz. - Quand on se regarde, on se désole ; quand on se compare, on se console !

La France a fait le choix d'avoir un système de formation global, alors que plusieurs pays ont fait des sélections par catégorie d'activité.

M. Pierre Cuypers. - Il y a des spécialistes.

M. Bernard Spitz. - Les personnes sont a priori motivées dans les filières, mais ce système présente l'inconvénient de créer une forme de caste. La haute fonction publique française fait souvent figure de modèle. La véritable question, c'est la proportionnalité. Je ne suis pas certain que le ratio de quelque 180 000 fonctionnaires au ministère des finances soit très raisonnable... Contre 300 en Suède, ministre compris, même si je reconnais que le pays compte six fois moins d'habitants !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ils paient peut-être plus facilement leurs impôts !

M. Bernard Spitz. - Ce n'est pas faux, mais ils sont aussi plus nombreux à les payer. L'explication tient au fait que ce sont non pas des fonctionnaires qui perçoivent l'impôt, mais des contractuels. Mais la retenue à la source va certainement nous permettre de réaliser des économies considérables...

J'ai une suggestion sur la mobilité géographique. Nous avons des administrations centrales hypertrophiées, à Paris, et des administrations locales sous-dimensionnées. Par exemple, le ministère de la justice manque cruellement de personnel, notamment de catégorie B. En parallèle, les membres de la haute fonction publique et des catégories intermédiaires, à Paris, ne sont pas satisfaits, car ils ont le sentiment de ne pas être assez utiles lorsqu'ils obéissent à un fonctionnement bureaucratique. Or les compétences de gestion pléthoriques à Paris pourraient être extraordinairement utiles à l'échelon local. Cela rendrait service aux citoyens et redonnerait aux fonctionnaires un sentiment d'utilité.

Pourquoi n'est-ce pas le cas ? Parce qu'il y a des obstacles statutaires et pratiques. Certains fonctionnaires ne veulent pas de mobilité parce qu'ils ne veulent pas renoncer à leurs avantages ou à leur meilleure paye. En outre, des questions d'avancement se posent. Arrêtons ces blocages inutiles. Proposons, sur la base du volontariat, une mobilité. Donnons à tous le même traitement, ce qui offrira un gain de pouvoir d'achat à ceux qui déménagent en province où la vie est moins chère, et assurons les questions matérielles, qu'il s'agisse de payer le déménagement ou d'inscrire les enfants à l'école. Si les fonctionnaires n'étaient perdants ni en avancement de carrière, ni en pouvoir d'achat, ni en gestion pratique, il y aurait un engouement et un rééquilibrage territorial et administratif ainsi qu'un gain d'efficacité.

Une réflexion doit également être menée sur l'impact du numérique sur le fonctionnement de l'administration, en matière de besoins de compétences, mais aussi de gestion. Cette réflexion est menée dans toutes les entreprises. L'État, en tant qu'employeur, devrait aussi s'en préoccuper.

Mme Christine Lavarde, présidente. - Merci.

Audition de M. Emmanuel ROUX, directeur général du groupe AESIO (Mardi 19 juin 2018)

M. André Vallini, vice-président. - Nous commençons cette semaine d'auditions en entendant M. Emmanuel Roux, directeur général du groupe Aesio.

Monsieur Roux, si nous avons souhaité vous entendre, c'est que votre parcours est intéressant au regard du sujet qui occupe notre commission d'enquête. Professeur de philosophie, vous avez ensuite intégré l'ENA, et vous en êtes sorti à la Cour des comptes. Après dix ans au sein de l'administration, vous vous êtes dirigé vers un secteur particulier, celui de la mutualité, qui fait certes partie du secteur privé, mais qui a un but d'intérêt collectif. Vous avez parallèlement continué votre réflexion de philosophe sur l'État au travers de plusieurs ouvrages.

Nous souhaitons donc savoir comment vous voyez la question du ou des passages dans le privé des hauts fonctionnaires, mais aussi celle des grands corps et de leur mode de recrutement par l'ENA.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Emmanuel Roux prête serment.

M. Emmanuel Roux, directeur général du groupe Aesio. - Je vais retracer la suite des décisions qui m'ont conduit à me trouver aujourd'hui en disponibilité par rapport à mon corps d'origine.

J'ai commencé ma carrière comme fonctionnaire de l'éducation nationale. J'ai enseigné six ans en lycée, après avoir passé l'agrégation en 1994 et soutenu une thèse de doctorat en 2000. Je me destinais à l'enseignement supérieur, carrière qui m'offrait des perspectives extrêmement stimulantes et intéressantes. La situation de la philosophie, en particulier la philosophie politique, est ce qu'elle est dans le supérieur... À 30 ans j'ai bifurqué de manière assez radicale en passant le concours de l'ENA. Le hasard des rencontres et de la vie m'a conduit à me spécialiser sur les questions de protection sociale et de santé. J'ai choisi la Cour des comptes, en particulier la 6ème chambre, pour pouvoir me consacrer pleinement à l'audit et à l'évaluation des politiques de santé et de sécurité sociale. Cela a coïncidé avec la nomination comme Premier président de Philippe Seguin, qui était très attentif à ces questions. Ensuite, de manière assez logique, j'ai quitté la Cour des comptes au bout de quatre ans pour rejoindre le ministère de la santé et travailler auprès de Mme Bachelot et du secrétaire général, afin de réfléchir à la conception et à la création des agences régionales de santé (ARS). Je souhaitais découvrir une grande administration centrale, voir comment l'État fonctionnait vraiment, et participer à ce souffle réformateur qui a accompagné le quinquennat de Nicolas Sarkozy - la révision générale des politiques publiques a été extrêmement ambitieuse dans le champ sanitaire et social. Au bout de deux ans, j'ai été appelé par Étienne Caniard, que j'avais rencontré pendant ma scolarité à l'ENA et qui venait d'être élu président de la Mutualité française, comme directeur général adjoint puis comme directeur général.

Pour moi, il y avait une sorte de continuité entre la Cour des comptes, le ministère de la santé et la Mutualité française, car cette dernière, même si elle fédère des entreprises d'assurance régies certes par le code de la mutualité, mais, de fait, en raison de leur activité d'assurance, par le code des assurances, a une dimension de mouvement social, d'acteur du monde de la santé et de la protection sociale mettant en avant fortement les notions d'accès aux soins, d'intérêt général. Cela me paraissait être dans le prolongement de ce que j'avais pu faire. Je ne l'ai pas vécu comme un passage vers le privé. Du reste mon corps d'origine m'a autorisé à me positionner en détachement. En effet, les fédérations professionnelles de ce type peuvent accueillir des fonctionnaires en détachement. Tous les hauts fonctionnaires qui m'ont précédé à ce poste - Daniel Lenoir, membre de l'inspection générale des affaires sociales, Jean-Yves Bancel administrateur civil au Trésor - avaient été placés en situation de détachement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Mais vous êtes en disponibilité ?

M. Emmanuel Roux. - À la Mutualité française, j'étais en situation de détachement, mais au terme de cinq années, je devais choisir entre renouveler celui-ci, ou faire autre chose. Or j'ai été contacté par des présidents de grandes mutuelles interrégionales - que je connaissais très bien parce qu'ils étaient membres du bureau et du conseil d'administration de la Fédération nationale de la mutualité française ; ils voulaient créer un groupe d'envergure nationale, Aesio. J'en ai pris la direction générale à sa création en juillet 2016, après le feu vert de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution.

De la même manière, il y a une continuité entre le travail que j'avais pu mener à la FNMF - défendre les intérêts des mutuelles, porter haut les valeurs de la mutualité, participer à l'évolution du secteur sur le plan assurantiel, sur le plan économique, s'occuper du développement des activités d'offre de soins, ce qu'on appelle le livre III du code de la mutualité, structurer un groupe mutualiste qui réalise un chiffre d'affaires de 1,9 milliard d'euros et emploie 4 000 salariés et lui donner une assise nationale forte - et ce travail visant à lui donner une envergure nationale sur un plan économique, sur un plan institutionnel, sur un plan politique. Parce que ces structures obéissent aujourd'hui à des règles économiques qui sont celles de tous les organismes d'assurance, mon corps d'origine n'a pas pu faire autrement que de demander ma mise en disponibilité.

Je suis perçu comme un haut fonctionnaire qui a choisi le secteur privé, mais au fond ce n'est pas cela qui a primé. Il y a eu une succession de positionnements. J'ai travaillé dans un corps de contrôle, dans une administration d'État, dans une grande fédération professionnelle et aujourd'hui dans un grand groupe qui cherche à se structurer tout en défendant un modèle d'entreprendre et des valeurs qui sont ceux que je défendais aussi lorsque j'étais à la Mutualité française. Maintenant, je le fais en suivant d'autres canaux, en utilisant d'autres leviers. Il importe maintenant pour nous de nous positionner comme un acteur important du marché sur le plan de la couverture individuelle, de la couverture collective, avec l'impact sur le monde mutualiste en 2013 de l'accord national interprofessionnel, de la loi relative à la sécurisation de l'emploi sécurisation, et la nécessité pour le modèle mutualise de se réinventer très profondément en direction des entreprises et des grandes entreprises. Voilà la dimension plus business de mon activité, puisqu'il s'agit de toucher les leaders d'opinion, les décideurs économiques, les décideurs sociaux.

Cet ancrage dans le secteur privé n'est pas un choix délibéré ; c'est le choix de poursuivre un engagement mutualiste non plus dans une fédération professionnelle, mais plutôt chez un acteur mutualiste qui, du fait de l'évolution des règles économiques, prudentielles, juridiques et fiscales, est devenu un acteur de marché au même titre que les compagnies d'assurances, les institutions de prévoyance, les bancassureurs.

Étant donc en disponibilité, je devrai faire un choix difficile à un certain moment. À cet égard, le choix de la mise en disponibilité au bout de 23 ans de service public n'a pas été un choix simple compte tenu de mon parcours de fonctionnaire entamé en 1993. Je suis très attaché à l'État et au service public. Mais j'ai le sentiment de continuer par d'autres moyens d'oeuvrer au bien commun.

M. Pierre-Yves Collombat, président. - Vous nous dites que votre situation actuelle n'est jamais que le prolongement de ce que vous avez vécu ailleurs, que vous défendez les mêmes valeurs. On vous croit volontiers. Les béotiens que nous sommes n'ont pas vraiment l'impression que la Cour des comptes et même les agences régionales de santé recherchent la même chose que les mutuelles ! Nous avons plutôt le sentiment que leur activité principale, c'est de faire des économies, de comprimer les effectifs, etc. Pour être moi-même mutualiste, je pensais que ce n'était pas vraiment la tasse de thé des mutuelles, même si, comme tout bon gestionnaire, elles essayent de ne pas gaspiller l'argent. N'y a-t-il pas un hiatus entre votre travail d'autrefois et ce que vous faites maintenant ? Ou peut-être avez-vous été amené à réviser vos positions antérieures ?

M. Emmanuel Roux. - Le mouvement mutualiste est à une phase très importante de son histoire : il ne peut plus se contenter d'exister à côté de la sécurité sociale et de se vivre comme le prolongement de celle-ci, un complément, un amortisseur de la croissance mécanique des dépenses de santé, en prenant sa charge et en mutualisant le plus possible le ticket modérateur, les dépassements d'honoraires, les dépenses hors nomenclature, qui ont vocation à croître compte tenu des difficultés intrinsèques de régulation de notre système de santé. Ce paradigme de la « Mutualité 45 » est derrière nous, ce qui ne signifie pas que le lien avec la sécurité sociale soit distendu. Il est même fort, et puisque nous intervenons sur le même segment de l'offre de soins, l'articulation dans le cadre de la négociation conventionnelle est très importante.

Mais le monde mutualiste, du fait de plusieurs chocs réglementaires - entrée dans la directive assurance, assimilation par l'autorité de contrôle à un organisme d'assurance de droit commun, choc fiscal 2011-2012 avec l'entrée dans la fiscalité de droit commun, choc de marché avec le transfert progressif d'une couverture massivement individuelle vers les grandes entreprises et les entreprises -, doit mettre au premier plan de ses objectifs un modèle d'entreprendre qui soit non seulement efficace sur un plan social, mais aussi performant sur un plan économique. La contrainte de performance, d'efficience, est au coeur du modèle.

Voyez les débats récurrents sur les frais de gestion, en dépit des tentatives d'instrumentalisation polémique. Nous devons pouvoir dire à nos adhérents, aux citoyens, à la puissance publique que nous sommes en capacité de gérer au moindre coût. De ce point de vue, puisque vous avez fait allusion à mes fonctions passées de magistrat financier, de haut fonctionnaire ayant construit les agences régionales de santé dans une logique d'efficience, parfois d'économies...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Efficience, c'est un terme poli ! Elles ont surtout fait faire des économies !

M. Emmanuel Roux. - Les agences régionales de santé ont fait faire des économies, en effet. Le pilotage des politiques territoriales a gagné à être rassemblé, mais c'est un autre sujet.

Je pense donc pouvoir apporter cette exigence de rigueur gestionnaire à un secteur qui a besoin, dans le cadre de sa transformation, de sa maturation économique, d'intégrer des logiques sans doute plus contraignantes de résultats, de suivi des marchés techniques, de compression des frais de gestion, sujets qui n'ont pas toujours été au coeur du modèle pour deux raisons : d'une part, compte tenu des liens extrêmement forts avec la sécurité sociale et de l'accroissement mécanique des dépenses de santé ; d'autre part, parce que le mouvement mutualiste est un mouvement militant ou les enjeux d'accès aux soins, de prévention et d'accompagnement ont toujours sinon primé, du moins été plus mis en avant que les strictes contraintes gestionnaires. Mon parcours et mon profil sont donc utiles pour ce secteur de l'économie en transformation.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Personne ne nie que votre parcours soit utile à la Mutualité. Si elle devient une compagnie d'assurance lambda, on ne voit pas ce qui justifie son existence. L'efficience, d'accord : tout élu local sait qu'il vaut mieux bien gérer que mal gérer et que la compression des coûts est un impératif. Mais pour faire quoi si la Mutualité arrive au même résultat et finit par intégrer les mêmes valeurs, les mêmes finalités ? À quoi bon la laisser subsister ? Voyez les banques dites « mutualistes » : quand on voit ce qu'est devenu le Crédit agricole, ça fait bizarre... Il y a quand même bien des différences ?

M. Emmanuel Roux. - Vous m'avez demandé si mon parcours précédent m'était d'une quelconque utilité dans mes fonctions présentes. Je vous ai répondu. Pour répondre à votre question, bien sûr qu'il existe des différences majeures à tous les niveaux entre la Mutualité et le système assurantiel.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce qui nous intéresse, ce sont les rapports entre les différentes façons de concourir à l'intérêt général, à l'intérêt public. Car certains qui travaillent chez BNP Paribas peuvent affirmer travailler pour le bien du pays. N'y a-t-il pas quand même de petites différences s'agissant de la Mutualité, qui assure des missions de service public ?

M. Emmanuel Roux. - Des missions de service public : c'est peut-être un peu fort. Il faut plutôt parler d'intérêt général, du fait d'ailleurs de la multiplicité des métiers de la mutualité. On parle là de l'assurance, mais la mutualité est un des premiers offreurs de soins en France sur les territoires, elle crée beaucoup d'emplois et beaucoup de structures. Bien sûr qu'il existe des différences !

Je pourrais également vous expliquer la raison pour laquelle je ne suis pas aujourd'hui fonctionnaire en poste dans mon administration. Même si j'ai beaucoup de respect pour les compagnies d'assurance, je ne travaille pas dans une compagnie d'assurance ! La Mutualité est un modèle d'entreprendre original, qu'il faut vivre de l'intérieur. J'ai tendance à penser que le mutualisme, c'est le libéralisme sans la recherche du profit : ce sont beaucoup d'initiatives privées, mais au fond la richesse créée n'est pas captée, redistribuée au profit d'intérêts privés, mais d'intérêts collectifs. Dans la Mutualité, il n'y a pas de propriété. Si une mutuelle est en difficulté économique, ses actifs ne sont pas dissous ; son portefeuille est transféré à une autre. Il y a un esprit de communauté, et c'est ce qui me plaît. Vous avez fait référence aux travaux de réflexion politique que j'ai menés, ils résonnent avec ce modèle qui échappe à l'alternative individualisme consumériste ou puissance publique triomphante.

Le modèle est en outre capable de porter des « externalités positives » dans de nombreux domaines : la santé, la prévoyance, le logement, l'offre de soins. Ce mouvement est très créatif parce qu'il est très territorial. C'est l'une des raisons pour lesquelles j'ai accepté ce poste. Aesio, ce n'est pas Paris : c'est Saint-Etienne, Arras, Grenoble, Chambéry, Nîmes, Montpellier, Lille. Les trois mutuelles sont très enracinées d'un point de vue interrégional, et c'est ce qui me passionne dans le secteur de la mutualité : pouvoir faire le lien permanent entre des exigences de consolidation nationale avec l'incarnation territoriale.

J'ai évoqué les défis de transformation. Je n'exerce plus du tout le même métier qu'auparavant, mais je ne le vis pas comme un pantouflage d'un jeune énarque passé par un grand corps de l'État qui serait recruté par une grande banque au bout de quatre ans pour y faire toute sa carrière. Ce n'est pas tout à fait mon profil.

Pourquoi ne suis-je pas en poste aujourd'hui ? J'ai passé deux ans entre 2008 et 2010 dans une administration centrale, le ministère des affaires sociales, pour mener une grande réforme. J'ai été à la fois très impressionné par les qualités humaines et professionnelles des collaborateurs de ce ministère, y compris dans les cabinets ministériels, qui contrastait avec la manière dont collectivement tout cela a été géré en termes de structuration, d'organisation, de pilotage, de cohésion. Pendant deux ans, j'ai vu se battre de manière très violente les grandes composantes de l'État contre cette réforme portée par le Président de la République et le Premier ministre.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pour défendre des intérêts particuliers ?

M. Emmanuel Roux. - Je pense que ce ministère manquait à ce moment-là d'une véritable structuration lui permettant de faire converger l'ensemble de ses directions vers un même but. Le temps passé à la coordination, à mettre d'accord les uns et les autres, alors que l'impulsion était donnée au plus haut niveau de l'État, m'a paru être du gaspillage de ressources et une débauche d'énergie absolument disproportionnée. Si toutes les administrations centrales fonctionnent de la sorte au moment de grandes réformes, on a de gros progrès à faire sur le plan de la gestion des ressources humaines de l'État.

Outre les opportunités qui se sont présentées à moi, si je ne suis pas aujourd'hui à la Cour des comptes, c'est parce que le travail de contrôle est très intéressant... pour se former. Mes quatre années d'auditorat ont été passionnantes, je les ais passées au côté de grands magistrats qui m'ont appris le métier, la rigueur, l'humilité, la dimension intellectuelle - il faut beaucoup investiguer pour être un tout petit peu pertinent, car il est tellement facile d'écrire des généralités et de se poser en donneur de leçons... J'ai pu ainsi entrer dans la technicité redoutable de la sécurité sociale et des politiques de santé. En plus, je me suis occupé pendant quelque temps de la certification des comptes de la sécurité sociale en tant que coresponsable de la mission d'audit de la branche accidents du travail-maladies professionnelles. Cette posture du contrôle n'est pas forcément ma tasse de thé dans la mesure où elle vous place toujours dans une position de surplomb et vous conduit à porter des appréciations vis-à-vis d'administrations qui sont souvent confrontées à des contraintes extrêmement fortes. Cela étant, je peux très bien de nouveau exercer ce métier demain puisque ces grands corps ont la particularité d'être très accueillants quand on souhaite y revenir.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pour résumer ce que vous avez vécu au ministère, on peut dire que le système s'autobloque. Est-il exagéré de dire que l'énergie dépensée pour le réformer se dissipe progressivement ?

M. Emmanuel Roux. - La situation que j'ai décrite correspond à mon expérience entre 2008 et 2010. Depuis lors, elle a été atténuée. D'abord, les secrétariats généraux ont pris plus d'ampleur dans les ministères. C'était vrai dès 2008-2010 dans les ministères régaliens - le ministère de l'intérieur, le ministère des transports, le ministère de l'agriculture -, moins dans les ministères moins directement régaliens ou moins structurés historiquement comme le ministère de la santé. Désormais, entre la direction de la sécurité sociale, la direction générale de l'offre de soins, la direction générale de la santé, la direction de la cohésion sociale devenue depuis la direction de l'action sociale, directions très en résonnance avec la société civile, avec le monde médicosocial, le monde hospitalier, le monde soignant, le besoin de coordination est beaucoup plus fort. À cette époque, le ministère n'avait pas encore fait le choix d'un secrétariat général plus étoffé. C'est un peu différent aujourd'hui.

La décroissance des cabinets ministériels est une excellente nouvelle pour l'administration même si, à court terme, c'est sans doute usant pour les sous-directeurs et les chefs de bureau. J'avais constaté une double chaîne de commandement entre le cabinet et la hiérarchie administrative. Recentrer les cabinets sur l'essentiel, sur le stratégique, sur le politique, et éviter de doublonner tel conseiller pour suivre tel sujet avec tel chef de bureau hypercompétent dans telle sous-direction de tel ministère me semble de nature à changer les choses.

Je vous parle de mon expérience sur une réforme politiquement très forte car, comme le disait Mme Bachelot, c'était une réforme que tout le monde appelait de ses voeux, mais que personne n'avait envie de faire : la direction du budget était attentiste, voire légèrement hostile, la direction la sécurité sociale était méfiante, la Caisse nationale d'assurance maladie était vent debout, passant beaucoup de temps dans ces murs pour expliquer à la représentation nationale tout le mal qu'il fallait en penser.

J'ai passé des heures au Parlement à rédiger amendement contre amendement pour essayer de sortir un titre IV ayant un peu de consistance. Avec le secrétaire général, nous avions construit un pilotage national pour que la CNAM soit un peu plus en synergie avec les agences régionales de santé. Or le texte adopté par la commission ne contenait pratiquement plus rien. Il a fallu remonter jusqu'au comité RGPP, présidé à l'époque par Claude Guéant et Jean-Paul Faugère, pour que l'Inspection générale des affaires sociales refasse un rapport sur le pilotage national de manière à pouvoir redéposer un amendement six mois plus tard. Le combat a donc été très fort, et j'ai beaucoup appris de la sociologie de l'État, du poids des directions, du poids des cabinets, du poids de la présidence de la République.

M. André Vallini, vice-président. - Et le poids du Parlement ?

M. Emmanuel Roux. - J'y venais ! C'est la première grande réforme coécrite entre le Gouvernement et le Parlement, ce qui lui a donné cette dimension non pas conflictuelle, mais de confrontation très forte de vues. Le préfet Philippe Ritter avait été chargé d'un rapport sur les ARS : le député Yves Bur avait écrit le sien, sur le même sujet, prenant le contre-pied du premier et proposant de placer les agences sous la tutelle de l'assurance maladie.

Je ne méconnais pas le contexte politique qui explique la rudesse du passage en administration centrale, ni le fait que le secrétariat général était à l'époque sans doute relativement faible, n'ayant pas autorité sur les directions du ministère. Néanmoins, cette réforme a été menée dans un temps record. En avril 2010, en deux ans, 26 établissements publics avaient été créés. Ce qu'a salué la Cour des comptes.

M. Philippe Pemezec. - En entendant de hauts fonctionnaires comme vous, on est amené à nuancer l'idée qu'on pouvait se faire des allées et venues incessantes entre un secteur protégé et un secteur privé. Vous dites avoir vu d'un bon oeil la réduction du volume des cabinets ministériels pour laisser à l'administration un peu plus de pouvoir. C'est du moins ce que vous avez sous-entendu. Nous, nous pensons que le politique est important. Aujourd'hui, il est question de réduire le nombre de sénateurs et de députés. Soit, mais on pourrait aussi réduire le nombre des fonctionnaires. Ne pensez-vous pas qu'il serait possible de faire un peu de dégraissage de ce côté aussi ?

M. Emmanuel Roux. - Il est bien que le politique et l'opérationnel soient plus nettement séparés. Mon propos n'était pas de relativiser le poids du politique ; au contraire, il faut que le ministre soit fort et qu'il ait autour de lui des conseillers permettant au gouvernement de mobiliser l'administration pour tendre vers des objectifs politiques et non pas internaliser des fonctions de pilotage administratif au sein d'un cabinet. Le but n'est pas de rendre l'administration plus forte ; c'est pour que les gens qui y travaillent aient le sentiment de contribuer à la politique qu'on leur demande de mettre en oeuvre. Il est parfois démotivant pour un sous-directeur ayant dix ou quinze ans d'ancienneté et qui connaît parfaitement son métier de se voir expliquer par un jeune conseiller issu d'un grand corps, mais sans grande expérience professionnelle, ce qu'il faut faire et se voir commander une note à 18 heures pour le lendemain 8 heures. Je suis pour un politique fort à sa place et une administration efficace à la sienne.

Quant au dégraissage des administrations centrales, dans celle que j'ai connue, on pourrait chercher les sureffectifs. Ces fonctionnaires exercent des fonctions de pilotage régalien, de pilotage stratégique - des productions de haute valeur ajoutée -, réfléchissent à des textes de loi, à des décrets, en coordination avec l'ensemble des ministères, ce qui requiert un investissement extrêmement fort. J'ai eu le sentiment d'être en permanence sur la brèche. À cette époque, beaucoup de collaborateurs ont été éprouvés physiquement et psychologiquement par la puissance de la RGPP sur le plan sanitaire, sur le plan des politiques territoriales. C'est à ce moment-là qu'a été complètement refondue la carte des administrations territoriales. L'administration centrale du ministère de la santé - je ne me prononcerai pas sur les autres - travaille en flux tendu en permanence.

M. Charles Revet. - Je partage votre point de vue sur le mutualisme. Et pour avoir travaillé en secteur agricole, je connais son importance.

On parle de simplification ; je partage cet objectif. Or j'ai l'impression qu'on fait l'inverse : on diminue ou on supprime le remboursement de certains médicaments, de certaines prestations, parts que prennent à leur charge les mutuelles ou les assurances privées. Je me pose la question : faut-il vraiment que la sécurité sociale et les organismes complémentaires interviennent en complément ? Il serait normal, même s'il faut être extrêmement vigilant, de réduire le nombre des intervenants et donc les coûts. Pourquoi la sécurité sociale ne prendrait-elle pas tout à sa charge, sachant que beaucoup de gens modestes n'ont pas la capacité de souscrire une assurance complémentaire ? Ne peut-on pas simplifier les choses ?

M. Emmanuel Roux. - C'est une question majeure, que j'ai traitée avec une autre casquette dans une vie antérieure. Si l'on devait refonder le système de 1945 à la lumière de ce qu'on a vécu par la suite, sans doute construirait-on autrement l'intervention des financeurs, ferait-on en sorte qu'ils jouent un rôle différent. Mais le système est ce qu'il est et le mutualisme n'est pas un accident de l'histoire ; il a été fondamentalement pensé par Pierre Laroque en 1945 avec l'idée que le ticket modérateur entraînait une forme de responsabilisation, même si Raymond Barre, en 1980, a tenté de le rendre d'ordre public, c'est-à-dire d'empêcher un deuxième assureur de prendre en charge des dépenses qui ne seraient plus prises en charge par la sécurité sociale. Le ticket modérateur étant assurable, vous légitimez de manière structurelle l'existence d'un deuxième financeur.

Pourquoi ce deuxième financeur a-t-il pris une telle part, à savoir 50 % des dépenses sur les soins courants hors affections longue durée ? Il s'est développé en raison de l'absence de courage politique pour mettre en place un mécanisme permettant d'équilibrer les comptes de la sécurité sociale. Il est très difficile de revenir en arrière, car cela obligerait à modifier des équilibres vraiment complexes. L'idée a parfois été avancée d'en revenir à un 100 % sécurité sociale : j'y suis très réticent, car une telle solution ne réglerait pas la question de la régulation. Parfois, deux financeurs bien coordonnés sont préférables pour la régulation. Ce qu'on fait les pouvoirs publics, c'est qu'ils ont complètement réglementé ce secteur du point de vue du contenu, du point de vue des prix. Qu'est-ce que le « reste à charge zéro », que le Président de la République appelle maintenant le « 100 % santé », si ce n'est une étape ultime de la régulation de ce secteur pour garantir une prise en charge intégrale par le régime de base et le régime complémentaire ? Je ne vois pas à court terme, vu le poids financier qu'a pris l'assurance complémentaire, comment on pourrait en venir à un « 100 % sécu », idée qui n'a jamais fait partie de notre pacte social, même en 1945. Auquel cas, on aurait créé un système complètement étatique qui aurait conduit à la création d'un secteur autre sans doute moins solidaire.

M. André Vallini, vice-président. - Pensez-vous que ce soit une bonne chose que les fonctionnaires puissent non pas pantoufler - votre cas est un peu à part -, mais aller dans le privé ? Que pensez-vous de la proposition qu'a faite l'autre jour ici Jean-Pierre Chevènement d'interdire à un fonctionnaire parti pour le privé de revenir dans le public au bout d'un an ou de cinq ans ?

M. Emmanuel Roux. - La projection des hauts fonctionnaires hors secteur public s'explique aussi par un problème d'attractivité. En particulier avec la réforme de l'État ou le poids des nominations en sortie de cabinet ministériel, il est difficile pour un haut fonctionnaire d'avoir des perspectives toujours épanouissantes au sein du secteur public.

M. André Vallini, vice-président. - Y compris financièrement ?

M. Emmanuel Roux. - Oui, même si un haut fonctionnaire est correctement payé. Quand les écarts de rémunération sont tellement importants avec des personnes qui ont fait les mêmes écoles que vous quinze ou vingt ans auparavant, il n'est pas facile de retenir les gens, d'autant plus s'ils n'y trouvent pas leur compte du point de vue de l'intérêt de leur métier. Même un administrateur civil qui au bout de huit ans peut être nommé sous-directeur sait qu'il ne sera jamais nommé directeur d'administration centrale faute d'avoir fait du cabinet ministériel.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cela aide, les cabinets ministériels ?

M. Emmanuel Roux. - Bien sûr ! Voyez les nominations à la tête de grands établissements publics intervenus au cours du dernier quinquennat, y compris de fonctionnaires n'ayant aucune expérience managériale. Lors de la création des ARS, Mme Bachelot avait mis en place un comité de recrutement dirigé par Jean-Martin Folz pour faire de l'assessment et éviter de nommer un sous-préfet par-ci, un magistrat de la Cour des comptes par-là, un directeur de caisse primaire ailleurs. Certains parmi eux pourront être nommés, mais sur la base d'un assessment, d'une évaluation en fonction des fiches de poste et après audition. Je suis pas sûr que les nominations de ces dernières années à des postes éminents de la sphère publique aient obéi à un assessment minimal, même si cela ne signifie pas les gens nommés ne possèdent pas les qualités requises. Quand un haut fonctionnaire ne fait pas le choix du cabinet ministériel et de l'engagement politique, vers 35 ou 40 ans, sa carrière est confrontée un problème d'attractivité.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Même quand on appartient à un grand corps ?

M. Emmanuel Roux. - Bien sûr ! L'appartenance à un grand corps offre simplement des facilités d'allers et retours entre le privé et le public, entre le public et le public, c'est une carte de visite, c'est une facilité de réseau. À l'exclusion cependant des corps qui se gèrent davantage sur un mode club ou réseau.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Type Conseil d'État ?

M. Emmanuel Roux. - La Cour des comptes laisse ses magistrats extrêmement libres de construire leur parcours professionnel sans obsession du placement, même si les chefs de corps sont sollicités au moment de la constitution des cabinets ministériels. Bref, je mentirais en disant qu'il n'y a pas d'avantage concurrentiel, mais l'appartenance au grand corps ne fait pas la carrière. Ce qui fait la carrière, c'est l'investissement personnel.

M. André Vallini, vice-président. - Et le laps de temps au terme duquel il ne serait plus possible de retourner dans la fonction publique - 10 ans aujourd'hui - ?

M. Emmanuel Roux. - Une réduction aussi drastique pourrait freiner l'envie de sortir du giron public pour faire autre chose. Ces mouvements me semblent bénéfiques pour la collectivité. Ainsi, 40 % des magistrats de la Cour des comptes exercent à l'extérieur, ce qui sera bénéfique pour elle quand ils y retourneront. Lorsqu'on a eu une expérience professionnelle plutôt riche, il est plus facile de conseiller l'État, de le contrôler, de l'évaluer.

Cela étant, il est assez confortable de pouvoir prendre un risque en allant travailler à l'extérieur et de pouvoir revenir dans son corps d'origine si cela ne marche pas.

Cette idée revient souvent dans l'actualité, étant sous-entendu qu'il faudrait ôter aux hauts fonctionnaires cette facilité à aller voir ailleurs, sans rompre avec leur engagement premier. Or celui-ci est une dimension forte. Si demain on propose à de hauts fonctionnaires de 45 ou 50 ans des postes dans la sphère publique qui leur permettent d'exercer vraiment leurs talents, avec de vraies responsabilités managériales, sans qu'ils aient le sentiment d'être pilotés en direct par un cabinet et que leur marge de manoeuvre est étroite, peut-être s'incarneront-ils davantage dans le service de l'État. Ce retour doit-il intervenir au bout d'un an, de cinq ans, de dix ans ? À mon sens, l'enjeu n'est pas là - sinon un enjeu politique - : il réside plutôt dans la manière de manager ce corps.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce type de décision n'irait pas sans une refonte de la structure de l'administration de l'État, qui permettrait d'offrir des carrières intéressantes.

M. Emmanuel Roux. - L'État est accusé de tous les maux : il est improductif, il est inefficace, il coûte trop cher. C'est la petite musique qu'on entend dans la société française depuis des décennies : haro sur la fonction publique, haro sur les fonctionnaires, haro sur la dépense improductive. Il est compliqué, au terme d'un long cursus scolaire, quand vous avez fait le choix de vous incarner dans la fonction publique, d'en sortir parce que les perspectives de carrière vous semblent limitées. Certes, elles ne le sont pas au début : quand on sort de l'ENA ou d'un institut régional d'administration, on peut faire des choses passionnantes. Mais passé les premières années d'enthousiasme apparaît un goulet d'étranglement : a-t-on vocation à devenir sous-directeur, chef de service, sachant qu'il sera beaucoup plus compliqué de devenir directeur d'une administration centrale ? Faut-il se faire nommer dans un corps de contrôle faute d'avoir pu intégrer un grand corps ? Faut-il intégrer un établissement public sachant qu'ils sont une chasse gardée ? Un ministère ? Un cabinet ministériel ?

La réflexion que vous menez ne peut pas faire l'économie d'une réflexion sur l'attractivité des carrières publiques dans un moment historique de la société française où l'État est à la fois fort dans ses incarnations individuelles et plus en retrait dans ses incarnations collectives. Le passage dans le privé s'explique non pas tant par son attrait que par le fait qu'à un moment l'État n'est plus en capacité d'offrir des perspectives à la hauteur des attentes.

De ce point de vue-là, saluons l'initiative qui a été prise il y a quelques années de créer auprès du premier ministre la mission Cadres Dirigeants, vivier de hauts fonctionnaires. Quand la Cour des comptes m'a proposé d'en faire partie, j'ai bénéficié d'un assessment hyperprofessionnel. Voilà comment pourvoir les postes de responsabilité dans l'administration d'État et dans les administrations décentralisées. Cette mission est consultée à l'occasion de toute nomination à un poste de responsabilité dans le secteur public. Les initiatives de ce type devraient être encouragées, car elles donnent à de hauts fonctionnaires qui ne sont pas dans des cabinets ministériels, qui n'ont pas fait le choix de donner un tour plus politique à leur engagement professionnel la possibilité d'être nommés directeur d'administration centrale, préfet, etc.

M. André Vallini, vice-président. - François Mitterrand disait, paraît-il, que les cabinets étaient une très mauvaise idée. Seuls étaient utiles le chef de cabinet, qui gère l'agenda, l'attaché parlementaire, qui s'occupe des relations avec le Parlement, l'attaché de presse ou le conseiller chargé de la circonscription du ministre. Ma tout petite expérience ministérielle me permet de confirmer que les cabinets ministériels font écran. Emmanuel Macron a bien fait de réduire de moitié le nombre de leurs membres. Les hauts fonctionnaires de 40 ou 45 ans sont en permanence humiliés, qui peuvent recevoir un coup de fil sec et prétentieux d'un jeune de 25 ans leur demandant une note à l'attention de son ministre pour le lendemain matin, d'autant que c'est lui qui y apposera sa signature. Les membres des cabinets politisent des choses qui n'ont pas à l'être. Si le ministre est un vrai politique, il dispose de son équipe rapprochée qui s'occupe de politique. Pour le reste, il doit s'appuyer sur les hauts fonctionnaires, qui sont d'une grande qualité et pour la plupart très loyaux. Ils servent la République, ils servent l'État et non pas tel ou tel parti politique.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous nous interrogeons sur les modalités de sélection interne à l'ENA ? Il semblerait que son recrutement ne soit pas moins démocratique que celui des autres grandes écoles. En revanche, la sélection se fait à l'intérieur, et il semblerait - nous disposons néanmoins de chiffres - que le produit final soit encore moins représentatif de la société française.

M. Emmanuel Roux. - Je ne peux vous parler que d'une seule promotion, à savoir la promotion Léopold Sédar Senghor, celle de 2004, promotion atypique, puisque ses élèves du concours externe n'ont pas fait leur service militaire, mais également parce qu'elle compte ses grandes stars, à commencer par le Président de la République. En même temps elle est d'une très grande diversité, puisque près de 40 % de ses élèves, dont moi-même, étaient issus du concours interne - professeurs certifiés, agrégés, attachés principaux, fonctionnaires du Quai d'Orsay, etc. Donc une plus grande diversité, mais une diversité plus anonyme. Bien sûr, quand on regarde le classement de sortie, on peut établir des corrélations sociologiques indéniables, mais il faut regarder l'ensemble de la promotion et l'ensemble de sa trajectoire.

Ensuite, l'ENA est une école qui brasse sans doute insuffisamment les différentes couches sociales, mais le sujet, selon moi, ce n'est pas l'ENA : c'est le fait que depuis 1945 la voie royale pour y accéder, c'est Sciences-po. C'est là que tout se joue. On pourrait, selon un système à l'anglo-saxonne, privilégier les normaliens en estimant qu'il faut être cultivé pour être haut fonctionnaire, les centraliens ou les polytechniciens. Pour ma part, j'ai fait l'ENA sans avoir fait Sciences-po et au cours de ma scolarité, j'ai compris à quel point le mode de pensée à la fois dans son excellence formelle et dans son relatif conformisme intellectuel était très lié au moule Sciences-po. Pour moi, les voies d'accès à l'ENA mériteraient d'être plus diversifiées.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Au lieu de se réduire, les différences au cours de la scolarité à l'ENA s'accentuent. L'un de nos problèmes, c'est le rôle des grands corps. Vous l'avez reconnu vous-même : les disparités sociologiques sont moindres dans la botte qu'au départ. Certes, il y a un problème évident avec Sciences-po, mais le recrutement n'est pas moins démocratique qu'à l'École normale supérieure ou Polytechnique. On y retrouve les mêmes catégories. Sauf qu'on a l'impression que la sélection finale est renforcée à l'ENA.

M. Emmanuel Roux. - C'est à l'image de l'évolution de la société française, qui devient plus inégalitaire. Le brassage social à l'ENA était sans doute beaucoup plus fort en 1960, 1970 et même 1980. Les insiders sont en position d'utiliser les institutions à leur profit. On le voit dans le système scolaire. Cela vaut également pour l'accès direct aux grands corps.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les différences se raréfient plus on monte. Est-ce significatif ? Certaines épreuves sont plus étrangement sélectives que d'autres.

M. Emmanuel Roux. - C'est ambigu. Quand la note de stage est passée de 20 % à 30 % de la note finale, on aurait pu penser que cela favorisait les gens ayant une certaine aisance sociale et maîtrisant les codes. A contrario, on a pu penser que cela valoriserait les gens disposant déjà d'une expérience professionnelle, capables, en préfecture ou en ambassade, de montrer à leur maître de stage qu'ils n'étaient pas des jeunots inexpérimentés et qu'ils savaient dénouer une situation de crise. Faire l'ENA à 30 ans avec une expérience professionnelle de quelques années m'a sans doute donné un peu plus d'épaisseur par rapport à ceux qui ne savaient faire que des dissertations et des notes. Mais il est vrai que plus vous majorez la note de stage, plus vous favorisez ceux qui maîtrisent les codes sociaux du fait de leur éducation. Mes condisciples de promotion entrés par le concours externe et sortis dans les grands corps ont tous obtenu 9 ou 10 à leur note de stage.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Merci.

Audition de Mme Marylise LEBRANCHU, ancien ministre (Mercredi 20 juin 2018)

- Présidence de M. Vincent Delahaye, président -

M. Vincent Delahaye, président. - Notre première audition de cet après-midi est celle de Mme Marylise Lebranchu.

Madame la Ministre, nous vous remercions d'avoir répondu à notre invitation. Je rappelle que vous avez été ministre de la décentralisation, de la fonction publique et de la réforme de l'État. Dans vos fonctions, vous avez engagé plusieurs réformes concernant notamment la haute administration. Ces réformes ont connu des fortunes diverses et c'est pour en parler que nous avons souhaité vous rencontrer.

C'est donc le regard que vous portez sur le fonctionnement de la haute administration et sur les réformes qui vous paraissent nécessaires qui nous intéressent.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, Mme Marylise Lebranchu prête serment.

Mme Marylise Lebranchu. - Je ne suis plus en fonction depuis plusieurs mois, mais je vais vous faire part de quelques faits marquants observés pendant trois ans et demi passés au gouvernement.

Nous avons une très bonne fonction publique, je l'ai réappris en étant ministre, mais celle-ci est extrêmement pyramidale. Ceux qui proposent les décisions aux politiques sont aussi ceux qui sont le plus loin des réalités de contact des citoyens et usagers des services publics. On avait fait le même constat pour les groupes privés : là aussi, celui qui prenait la direction était sans doute le plus éloigné du produit final sur le terrain. Cette fonction publique ne s'est par ailleurs pas située entre la décentralisation et l'Europe. Elle est également caractérisée par le poids prédominant de Bercy.

Nous avions décidé d'améliorer les règles applicables en matière de déontologie, de conflits d'intérêts ou de lanceurs d'alerte, avec des apports du Sénat.

On n'a pas réglé un problème quasi immatériel sur lequel il va falloir que vous trouviez des solutions matérielles, ce ne sera pas simple, surtout juridiquement parlant : c'est ce que j'appelle l'impossible réforme des grands corps.

Je peux vous livrer une anecdote, pour situer ce sujet. Faisant le tour des grands services, grandes directions, grandes administrations centrales, on constate que dans certaines administrations centrales, on manque de personnes pour prendre des postes de responsabilité : chef de service, directeur, etc. Je propose au président de la République, au cours d'un conseil des ministres, d'enlever deux sorties de l'ENA, une au Conseil d'État, l'autre à la Cour des comptes, une année, pour flécher, en particulier sur le ministère de l'environnement qui a besoin de structurer des équipes.

Ça n'a jamais été fait, parce que, lorsque vous touchez aux grands corps, et en particulier ceux-là, vous recevez des coups de fil du directeur de cabinet, du secrétaire général de l'Élysée, de Matignon, disant : « ce n'est pas possible, nous, on a besoin de ces jeunes-là, on a besoin de se renouveler ». Un mot d'ailleurs m'est resté gravé dans la mémoire : « on a besoin de formater les jeunes ». On n'a jamais enlevé ces 2 postes donc.

Il faut que ceux qui vont être inspecteur des finances, rentrer dans un grand corps, peu importe lequel, mais je mets les inspecteurs généraux des finances en premier, eh bien, ils doivent d'abord exercer quelques années, 4-5 ans peut-être, sur des territoires, soit en déconcentré - et pas dans le cabinet du préfet seulement -, si possible dans une collectivité territoriale, peut-être dans des entreprises, même si c'était beaucoup plus difficile et à mon avis moins utile.

J'ai fait cette proposition, et demandé à un groupe d'universitaires, ainsi qu'à un ancien directeur de l'ENA, de travailler cette question. J'ai vu alors là aussi le mur se lever, le secrétaire général du gouvernement, le Conseil d'État, la Cour des comptes et tous les chefs de corps. Je les ai d'ailleurs réunis une fois, et au cours de cette réunion, la seule personne qui se sentait intruse, c'était moi.

Dans les noms des principaux responsables de banques ou de grands groupes, on retrouve des énarques. C'est un concours formidable, mais la scolarité ne dure que deux ans, on ne peut pas tout y apprendre ! Je me souviens qu'une proposition que j'ai faite comme secrétaire d'État aux PME a mis vingt ans à être mise en oeuvre. Le directeur de cabinet de mon ministre de l'époque m'avait demandé de recevoir le président de l'Association française des banques pour qu'il m'explique pourquoi il ne fallait pas faire cette réforme.

Je m'interroge sur la facilité pour eux d'exercer ces fonctions. On pourra prévenir les conflits d'intérêts, mais il est plus difficile de lutter contre ce que Raymond Barre appelait le microcosme.

Ce que l'on dit de la mobilité des fonctionnaires vers le privé est faux : celle-ci n'enrichit pas la fonction publique. Il y a par ailleurs une pensée unique sur la dépense publique.

La haute fonction publique connaît des inégalités énormes de rémunération en raison des primes. Progressivement, les rémunérations dans les établissements publics ont beaucoup monté.

Derrière les arbitrages interministériels, on reconnaît souvent la main de la direction du budget. Pour cette direction, la réduction de la dépense publique se réalise par des ETP en moins, alors que l'ensemble des évaluations de politiques publiques que nous avons réalisées ont permis de dégager 5 milliards d'euros d'économies.

Je n'ai présenté ici que l'aspect négatif des choses et la grande majorité de la fonction publique n'est pas concernée par ces observations.

M. Vincent Delahaye, président. - Êtes-vous favorable à une interdiction des allers-retours avec le secteur privé ? Quelles dispositions devraient être prises pour renforcer la lutte contre les conflits d'intérêts, voire les conflits d'influence ?

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La cause de notre réflexion était les migrations de la haute fonction publique dont les grands corps sont les spécialistes. Ce que vous dites montre très clairement qu'il y a une sorte de blocage de la réforme, avec un État dans l'État. Des propositions de bon sens peuvent paraître révolutionnaires à ces hauts fonctionnaires. Comment sabote-t-on une réforme ?

Mme Marylise Lebranchu. - Je pense qu'il faut être beaucoup plus rigide sur la réglementation des allers-retours avec le privé. Il faut des mobilités. Mais il n'y en a pas assez vers l'étranger par exemple. Quand on rentre d'un poste à l'étranger, on a été oublié. Il faut au contraire encourager ce type de départs. La France n'a pas assez de présence de fonctionnaires sur des territoires où on nous a demandé des écoles de service public. Le ministre des affaires étrangères, Laurent Fabius, avait essayé de développer cela.

Si quelqu'un part dans le monde bancaire, il ne doit pas pouvoir revenir dans les directions de Bercy concernées, pour 5 ou 10 ans, voire pour toujours. On ne peut pas humainement se détacher complétement de ce qu'on vient de vivre.

Les chefs de corps sont peu concernés par la déontologie. Il faut les rendre responsables en exigeant un avis écrit de leur part.

Je pense qu'il ne faut pas multiplier les allers-retours. Une remise à niveau peut être nécessaire au retour parfois. Un contrôle renforcé doit être mis en place pour le retour du privé.

Concernant les saboteurs, je ne pense pas que ce soit global et organisé. Cela arrive sur des décisions ministérielles, mais pas sur la loi. En revanche, je plaide pour un spoil system à la française. Il faut que les personnes qui travaillent dans les cabinets soient des politiques et que les directeurs puissent s'engager à suivre ce qu'on propose. Un directeur m'avait demandé de partir en reconnaissant qu'il n'aurait pas été capable de mettre en oeuvre les réformes que j'allais proposer.

J'ai eu à traiter des rémunérations, c'est l'enfer pour avoir des éléments sur les rémunérations, la liste des plus hauts salaires de la haute fonction publique. Vous êtes ministre de la fonction publique, vous pensez qu'il faut trois minutes pour obtenir ce que vous voulez mais non, il faut du temps, le Secrétaire général du Gouvernement vous appelle pour vous demander si c'est vraiment utile, si vraiment vous avez besoin de regarder ça et vous dit surtout, ce n'est pas public. J'ai dit, attendez, toute rémunération publique est publique. Moi je suis d'accord pour que l'ambassadeur de France en Afghanistan soit très cher payé. Peut-être que dans d'autres ambassades c'est moins justifié mais donc, on est capable de comprendre.

En résumé, il faut des cabinets restreints et des administrations plus en phase politiquement. Cela pose des difficultés lorsque les personnes qui travaillent en cabinet ont vocation à revenir sous les ordres de la personne qu'ils auront éventuellement dérangée lorsqu'ils occupaient leurs fonctions.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les allers-retours entre les cabinets et l'administration posent donc problème. Le secrétaire général du Gouvernement n'est pas un quelconque directeur d'administration. C'est un conseiller d'État qui peut bloquer au plus haut niveau le dispositif.

Mme Marylise Lebranchu. - Il ne pourra pas arrêter une proposition très politique, mais son écriture en droit pourra être compliquée. Une personne responsable dans une administration peut court-circuiter son ministre, même involontairement, avec un coup de fil à Matignon. Un haut fonctionnaire m'avait reproché de déstabiliser la République.

Sur les textes réformant les collectivités territoriales, dont tout le monde connaît le caractère sinueux, il y a des moments, on se demandait comment les choses s'étaient vraiment passées. Une personne responsable dans une administration peut court-circuiter son ministre, qui reçoit un coup de fil de Matignon, un coup de fil de l'Élysée. Certains rencontrent le secrétaire général de l'Élysée qui dit, on ne peut pas laisser faire ça.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Concernant le rôle de Bercy, j'ai le sentiment que si on ne cherchait pas seulement à faire des économies à l'occasion de chaque réforme, les choses seraient différentes. Le critère budgétaire est tellement important qu'il commande tout le reste.

Mme Marylise Lebranchu. - C'est vrai et la direction du budget estime qu'on lui demande de jouer ce rôle. Il manque en France une véritable dimension interministérielle. J'ai essayé de réfléchir au niveau interministériel sur la réforme de l'action publique. Mais ce sont des rares occasions et pour le reste, la Direction du Budget prend par tranche et, on ne veut pas utiliser le mot, mais elle rabote. Vous avez par exemple un pôle où il y a plusieurs agences et la direction du budget dit qu'il faut couper dans les agences. Non, il faut regarder, à mon avis, en amont, quelles sont les agences qui sont utiles et celles qui ne servent plus à rien, et là il y a encore du travail à faire, on a commencé, on n'a pas fini, en revanche, dire à tout le monde ce sera moins X % ça se traduit en ETP, cela ne marche pas.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ne serait-ce pas le travail du Premier ministre voire du Président de la République ?

Mme Marylise Lebranchu. - Je défends ce que Jean-Marc Ayrault avait fait sur les comités interministériels pour la modernisation de l'action publique. On se voyait tous les deux mois au sujet de l'évaluation des politiques publiques. Cela s'est arrêté, car la culture de l'interministérialité est insuffisante. Il faudrait que le ministre chargé de la réforme de l'État soit un ministre d'État et non un secrétaire d'État rattaché au Premier ministre, afin de pouvoir convoquer ses collègues.

J'ajoute qu'à la direction du budget, j'ai constaté une méconnaissance totale des collectivités territoriales.

Mme Maryvonne Blondin. - Qu'en est-il des mobilités dans nos provinces, à l'exception des stagiaires de l'ENA qui sont présents pour six mois ? Les hauts fonctionnaires craignent d'être oubliés lorsqu'ils sont dans les collectivités.

Comment travaille la commission de déontologie ?

M. André Vallini. - Je partage ce que vous avez dit. Ne doit-on pas interdire aux hauts fonctionnaires qui sont allés pantouflés de revenir après une durée de un ou cinq ans ? Ne peut-on pas obliger les hauts fonctionnaires, en particulier ceux issus des trois grands corps, à aller travailler au moins cinq ans dans les territoires ?

Mme Marylise Lebranchu. - J'ai remarqué qu'il y a un sentiment de punition de devoir quitter les hautes sphères pour les collectivités territoriales, alors que partir pour un établissement public bien rémunéré est plus valorisant.

Quand j'ai proposé de déconcentrer le fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce (FISAC), la réponse immédiate du fonctionnaire d'administration centrale a été : « Ils ne sauront pas faire ». La création de l'Institut nationale des études territoriales (INET) est un élément très important. Je regrette que cette école n'ai pas été enthousiaste sur son rapprochement avec l'ENA.

Les mines et les ponts sont principalement partis vers les régions, parfois les métropoles, mais peu dans les départements.

Pour moi, cette mobilité devrait être obligatoire. À la direction générale des collectivités locales, il y avait plus de contrôleurs que de contrôlés. IL faut aussi que les élèves de l'INET fassent des mobilités en administration centrale ou dans les hôpitaux. Des mobilités vers les lycées ou les universités pourraient également être envisagées.

Au cours de leurs deux années de scolarité, les stagiaires de l'ENA vont découvrir un grand groupe privé et une préfecture. Ce n'est pas suffisant pour connaître l'organisation territoriale de la République !

Sur la commission de déontologie, il faut qu'une personne regarde de très près et en responsabilité chaque cas. Je voudrais que les chefs de corps fournissent un écrit qui les engage, y compris au niveau pénal en cas de conflit d'intérêts.

Lorsqu'une entreprise privée accueille un haut fonctionnaire, elle sait qu'il sera son relais lorsqu'il repartira. Il doit donc y avoir un document qui retrace ce que le haut fonctionnaire a fait dans l'entreprise dans laquelle il est parti.

Pour Bercy, une collectivité territoriale est une machine à dépenser et non pas à exercer des compétences.

M. Benoît Huré. - Votre témoignage nous permet de continuer à esquisser les contours d'une nouvelle façon d'exercer la décision publique. On constate une grande différence entre les fonctionnaires d'administration centrale et ceux au niveau opérationnel, sur lesquels l'administration a fléché les économies à réaliser en termes d'ETP, alors qu'elles sont au contact des usagers.

M. Philippe Pemezec. - Au fur et à mesure que nous avançons et que nous recevons un certain nombre de personnes en audition, je découvre à chaque fois que ce sont des gens particulièrement brillants. Je suis assez respectueux de cette compétence et je ne suis pas forcément choqué par les niveaux de rémunérations. Il est certain que dans ce pays, il existe une certaine hypocrisie en ce qui concerne l'argent.

Ce qui me choque est le traitement différent selon qu'on est élu ou fonctionnaire. Les élus sont surveillés, alors que ces hauts fonctionnaires échappent à tout contrôle. Pourquoi ne sont-ils pas soumis à des déclarations d'intérêt ou de patrimoine ? On devrait rétablir une égalité de traitement. Il y a une sorte de confiscation du pouvoir par une caste de hauts fonctionnaires.

Je considère néanmoins que la mobilité vers le privé est une source d'enrichissement.

Mme Marylise Lebranchu. - La solution juridique est difficile à trouver pour lutter contre le microcosme et les dîners du 7e arrondissement, qui m'ont toujours impressionné. Cela existe aussi en matière de nominations. C'est le secrétaire général de l'Élysée ou son adjoint qui suggère les noms. On retrouve les mêmes qui vont d'un poste à un autre. Vous citiez le secrétaire général du gouvernement, lui, estimait qu'il était le RH. Puis vous avez le ministère de l'Intérieur qui estime être plutôt le RH et du coup, le comité interministériel de la modernisation de l'action publique s'arrête. Il n'y en a plus parce que l'intérieur pense que c'est à lui de faire ça, et ne veut pas voir Bercy, parce que si Bercy vient ils vont forcément couper des fonds.

François Hollande avait dit que tout le monde se prend les pieds dans la réforme de l'État.

Plus les gens sont brillants, plus il est nécessaire de savoir où ils vont. Sur tous les postes de responsabilité, on a beaucoup progressé et des déclarations d'intérêts sont désormais exigées. Les propositions de nominations doivent revenir à une direction des ressources humaines de l'État, aux côtés du Premier ministre, pour que ce travail ne soit pas fait que par des membres de cabinet.

Sur les publications de rémunérations, ce sont les fonctionnaires issus des ponts et des mines au ministère de l'environnement qui ont les plus fortes rémunérations. Il faut remettre cette question des rémunérations sur la table. Certaines sont méritées, mais il faut que les choses soient transparentes pour être acceptables.

En France, le « buzz » sur les rémunérations des grands patrons crée ce murmure bruyant qui rend les gens en colère. J'étais fière avec François Hollande d'avoir plafonné le salaire des patrons des entreprises publiques. Le problème est qu'on a oublié le salaire des adjoints de ces patrons.

Mme Christine Lavarde. - Les hauts fonctionnaires sont amenés à faire des déclarations d'intérêts depuis l'année dernière. Elles sont certes moins poussées que celles demandées aux élus, c'est donc peut être insuffisant pour contrôler les conflits d'intérêts.

Le principal frein à une mobilité sur les territoires est la question des primes qui est très différente selon les administrations. Notre commission aura sur ce point des propositions à faire.

Mme Marylise Lebranchu. - On a été aussi loin qu'on a pu sur les conflits d'intérêts. Les chefs de corps devraient avoir accès pour une personne qui postule à l'ensemble des données permettant de contrôler des conflits d'intérêts. Il faut faire évoluer le fonctionnement de la commission de déontologie et lui donner des moyens.

Sur les primes, j'ai été choquée au départ de ne pas en avoir la liste et de constater cette disparité entre ministères. Personne ne veut partir de Bercy pour aller à la Justice par exemple. Seuls les préfets postulent car quand ils ne sont plus en préfecture, ils perdent en niveau de vie.

Le principal frein à une mobilité, on va dire, de hauts fonctionnaires sur le territoire et notamment vers les collectivités locales, ce sont les primes, puisque si effectivement chacun est rémunéré de manière identique en fonction de son indice, qu'il soit en poste dans son ministère de tutelle, à Bercy ou dans une collectivité locale, la part variable de sa rémunération est très différente, et il est difficile de comprendre qu'un poste de directeur en Dreal soient moins bien payé qu'un poste de chef de bureau à Paris ; parce que Paris c'est l'administration centrale, et quand on est chef de bureau au ministère chargé de la transition écologique, on sera moins bien payé qu'un chef de bureau à Bercy. C'est un des principaux freins à la mobilité des fonctionnaires de catégorie A.

Audition de M. Sylvain LAURENS, maître de conférences à l'École des hautes études en sciences sociales (Mercredi 20 juin 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Nous entendons maintenant M. Sylvain Laurens maître de conférences à l'École des hautes études en sciences sociales.

Monsieur vos travaux de sociologue vous ont conduit à vous pencher tous particulièrement sur les liens entre intérêts publics et privés au niveau européen.

Comme vous le savez peut-être notre commission d'enquête porte sur la France mais la question de l'influence du droit et des pratiques européennes se pose.

Nous attendons donc vos éclairages sur cette question et sur le point de savoir, éventuellement, dans quelle mesure elle concerne les hauts fonctionnaires français.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Sylvain Laurens prête serment.

Après votre propos liminaire, je passerai la parole à M. le Rapporteur puis à Mmes et MM. les commissaires pour vous poser des questions.

Nous vous écoutons.

M. Sylvain Laurens. - Mesdames et messieurs les sénateurs,

Cette commission d'enquête est une bonne chose si elle peut déboucher sur des mesures permettant de limiter les conflits d'intérêt et le détournement des ressources publiques.

Je profiterai du temps qui m'est imparti pour revenir sur ce que l'on sait aujourd'hui assez précisément des rapports entre la haute fonction publique et les intérêts privés. Nombre de chiffres que je vais citer aujourd'hui sont tirés de mes propres recherches ou ont été produits par d'autres chercheurs au prix de longues heures de travail. Je précise donc en préambule que beaucoup des chercheurs que je vais citer aujourd'hui sont des sociologues. Ils sont issus d'une discipline sur laquelle il est coutume de projeter tous les maux de notre société et qu'on accuse régulièrement de produire des chômeurs voire de fournir des excuses au terrorisme. Certains de ces chercheurs ne trouvent pas de postes et sont confinés dans la précarité depuis de longues années en raison d'une politique malthusienne de recrutements qui tue à petits feux des domaines entiers de la recherche et éteint les vocations. Sans la sociologie et notamment la sociologie de la haute administration, nous n'aurions pas les éléments factuels que je vais présenter aujourd'hui, ce qui constituerait un vrai problème civique. Je regrette finalement qu'on ne se tourne vers les sciences sociales que lorsqu'on a besoin de ce type de données qui sont des connaissances essentielles en prélude à toute action politique.

Mon intervention se déroulera en trois points. Tout d'abord je poserai quelques chiffres dressant un constat sur les rapports entre la haute fonction publique et le secteur privé sur le plan des formations, des grandes écoles et des carrières. Ces premiers chiffres permettront de donner des précisions sur le type de mélange des genres que peut produire de façon très ordinaire notre haute administration. J'en arriverai donc naturellement à mon second point qui consistera à décrire les formes communes de conflits d'intérêt sur lesquels le législateur devrait me semble-t-il être vigilant. Cela m'amènera alors dans un dernier temps, à suggérer une série de mesures très simples et le plus souvent sans coût financier pour l'État pour permettre d'avancer dans la voie de rapports plus sains entre la haute fonction publique et le secteur privé.

Je débuterai donc mon premier point avec une série d'éléments chiffrés sur les rapports entre la haute fonction publique et le secteur privé. Quand on aborde cette question il semble nécessaire de savoir de quoi l'on parle avec précision. Dans le cadre d'une étude menée pour le compte de l'ENA en 2015, deux chercheurs de mon laboratoire, François Denord et Sylvain Thine, ont produit une enquête statistique sur 1145 énarques diplômés depuis 1983. Cette étude éclairante permet d'emblée de cerner le sujet qui nous concerne ici.

Je vais commencer par donner une première série de chiffres : 78 % de ces énarques n'ont jamais exercé de responsabilité en entreprise. Pour ce qui est d'un passage dans le privé : on estime donc que 22 % des énarques diplômés depuis 1983 ont déjà rejoint une entreprise publique ou privée au fil de leur carrière. 8 % semblent avoir quitté l'État définitivement. Ce taux de mobilité autour de 8 % est stable depuis les années 1980. Ajoutons que, quand il s'opère, ce passage dans le privé s'effectue en moyenne autour de la neuvième année après la sortie de l'ENA.

Il est possible que certaines des personnes auditionnées par votre commission s'arrêtent à ces premiers chiffres et considèrent qu'il n'y a donc aucun problème ou qu'on exagérerait les problèmes posés par cette question des rapports entre haute administration et secteur privé. Certains pourraient aussi s'arrêter à l'enquête exhaustive menée par François Xavier Dudouet et Eric Grémont en 2010 qui constataient que si les patrons issus de la haute fonction publique au sens large représentaient 55 % en 1997, ce chiffre semblant décliner en 2007, 2008 pour s'établir à 49 %. Denord et Thine rappellent que les énarques représentent actuellement seulement 7 des 40 patrons du CAC 40. On pourrait aussi remarquer que seuls 26 % des états-majors du CAC 40 venaient de la haute administration en 2007 (pour reprendre les chiffres donnés par Dudouet et Joly en 2010 dans leur article pour la revue Sociologies pratiques)

S'arrêter à ces chiffres pour clamer l'inexistence d'un problème relèverait cependant d'une forme d'illettrisme scientifique. Et ce pour au moins deux raisons. Tout d'abord on ne peut limiter la question des rapports entre privé et public à la question du nombre de haut-fonctionnaires devenus PDG du CAC 40, surtout dans une séquence historique où les grands groupes français anciennement adossés à l'État se sont européanisés voire mondialisés se dotant de PDG ajustés à leurs stratégies. Ensuite car ces chiffres moyens connaissent bien sûr d'importantes disparités selon les corps administratifs.

Pour les énarques inspecteurs des finances, le passage dans le privé au fil de la carrière concerne 75,5 % des agents depuis 1983 avec au moins 34% pour lesquels on peut considérer que le passage est définitif ou durable. Je me permets de m'attarder et de redire ce chiffre car il est primordial : 75,5 % des énarques devenus inspecteurs des finances depuis 1983 sont passés par le privé. 34 % ont passé plus de temps dans le privé que dans le public.

Pour les énarques auditeurs à la Cour des comptes, 45,3 % d'entre eux sont passés au moins temporairement dans le privé et pour 20,3 % d'entre eux le passage est durable ou définitif.

Pour les énarques auditeurs au conseil d'État, on estime à 37,7 % les agents qui ont expérimenté un passage dans le privé dont au moins 11,5 % de façon durable et définitive.

Cette situation comporte un contraste très fort avec le corps des administrateurs civils ou simplement 20,4 % des énarques du corps ont depuis 1983 connu un passage dans le privé et seulement 7,6 % y sont restés.

Si cette commission sénatoriale souhaite s'attaquer à la question des revolving door, à la question des passages du public au privé, elle doit dès lors trouver un moyen d'orienter le travail des agents qui s'occupent de gérer les carrières des inspecteurs des finances, mais aussi du conseil d'État et de la Cour des comptes. Il serait nécessaire de réglementer le travail opéré par le MS3P, le bureau qui recense les offres du privé pour les agents de Bercy. Il serait également pertinent de demander à M. Patrick Gérard les mesures qu'il envisage pour sensibiliser ses meilleurs élèves à ces réalités qui sont connues par l'ENA depuis au moins deux ans, date de la remise du rapport que je viens de citer.

Comment expliquer cet attrait pour le privé ? La réponse est complexe et plusieurs facteurs sociologiques se cumulent que je vais essayer d'évoquer successivement.

Un premier facteur est celui des origines sociales. On passe généralement rapidement sur celui-ci car on le considère comme déjà connu ou comme étant un critère qu'on ne peut faire évoluer car il reflète les inégalités sociales structurelles de nos sociétés. Je pense qu'il mérite néanmoins qu'on s'y arrête car ces passages par le privé ne sont pas sans lien avec l'origine sociale des énarques. On constate ainsi que plus l'on recrute des énarques dont les parents travaillaient dans le privé et plus il est probable qu'ils quittent l'État. Dit ainsi c'est bien sûr un peu schématique car bien sûr le lien entre l'origine sociale des fonctionnaires et l'orientation dans les carrières administratives est toujours retravaillé, refiltré par les classements de sortie, les primo affectations dans les corps et ainsi de suite. Mais tout de même : le passage en entreprise concerne 34,3 % des énarques qui ont père exerçant une profession libérale, 23,8 % des énarques qui ont père cadre ou patron du privé contre seulement 13,4 % des énarques qui ont un père employé ou ouvrier. Pour le dire autrement, 86,6 % des énarques qui ont un père employé ou ouvrier n'iront jamais en entreprise au cours de leur carrière. Or depuis la fin des années 1990, l'ENA a toujours recruté plus de 70 % de fils de cadres contre moins de 10 % d'enfants d'ouvriers. Il serait sans doute bon que l'on s'interroge sur les groupes sociaux dans lesquels l'État puise pour constituer ses élites administratives. On sait que la question du service public n'est pas perçue de la même façon par tous les groupes sociaux et professionnels et on a, à l'inverse de toute logique des concours qui valorisent aujourd'hui les composantes du capital culturel extérieures à l'État et les plus tournées vers le privé. Les travaux de Jean-Michel Eymeri ont par exemple montré le filtre social important que représentait le concours de l'ENA et notamment l'épreuve du grand oral, véritable épreuve de cooptation sociale. J'ai avec Delphine Serre, spécialiste de la sociologie du travail, écrit un article sur la façon dont les agents de l'État s'orientent au fil de leur carrière en fonction de ce qu'ils ont fait avant d'entrer dans l'État. En compilant des travaux sur tous types de corps administratifs menés ces dix dernières années, on se rend rapidement compte que la question des origines sociales ne joue pas seulement comme un filtre à l'entrée (avoir le concours ou pas) mais elle pèse tout au long de la carrière car les agents administratifs ne s'orientent pas au hasard dans l'espace des carrières qui s'offrent à eux.

J'en viens à un autre facteur probable pour expliquer ces passages dans le privé : celui de l'évolution des formations universitaires antérieures à l'ENA. C'est bien sûr un aspect qui va venir redoubler l'effet de l'origine sociale. Cet attrait pour une sortie de l'État peut en partie s'expliquer pour certaines promotions des années 1990 par une formation antérieure à l'ENA qui est passée par des écoles de commerce ou des formations en économie. Les étudiants ayant suivi des études d'économie représentaient 6 % de la promotion diplômée de l'ENA en 1985, ils représentaient 28 % en 1998 pour se stabiliser autour de 20 % dans la décennie 2000. A l'inverse le droit qui était auparavant la filière initiale de base des élèves (35 % de la promotion 1985 avaient fait du droit avant l'ENA) a décliné. Il n'est aujourd'hui un premier pas dans les études supérieures que pour 13 % des élèves. Le point notable est aussi que les années 1990 ont vu la part des élèves passés par une grande école de commerce dépasser les 60 % dans une logique de multi diplôme visant le passage à Sciences Po et par une École de commerce. Beaucoup d'énarques PDG sont ainsi en réalité des « énarques / HEC ». Cette mode est un peu passée et la part des étudiants passés par une grande école de commerce présents dans les sommets des classements de sortie a largement diminué tombant sous la barre des 20 % depuis le début des années 2000. Néanmoins cela continue de peser sur ces statistiques générales. Si on ne regarde que les énarques qui nous intéressent pour ces histoires de revolving door, c'est-à-dire principalement ceux sortis dans la botte (IF, CE, CC), la part des étudiants issus de Sciences Po Paris frise désormais les 100 % et c'est donc aussi sans doute du côté de la façon dont s'effectuent désormais les scolarités du côté de la rue Saint-Guillaume qu'il faudrait prendre le pouls. Quel est le type de formation au service public qui est transmise par Sciences Po aujourd'hui ? Le site internet de Sciences Po est tout heureux d'annoncer que 71 % de ses élèves travaillent aujourd'hui dans le secteur privé. Et il serait intéressant de saisir comment ont évolué y compris les formations en droit dans ces institutions. C'est d'ailleurs un travail auquel se sont livrées par exemple les sociologues Emilie Biland et Liora Israël, dont je vous recommande leur article paru en 2011 dans les Cahiers de droit. Cet article montre comment depuis 2007 Sciences Po a opéré - je les cite - « un déplacement d'un savoir sur ce qu'est le droit vers une connaissance de ce que font les juristes » afin de produire des cours « en adéquation à la fois avec les meilleurs standards universitaires internationaux et les besoins de souplesse et de créativité des cabinets d'affaires ».

Maintenant que j'ai évoqué la question des origines sociales et des formations initiales, sans doute un autre facteur explicatif se trouver du côté des déroulés des carrières. J'ai déjà mentionné le fait que les départs vers le privé s'effectuaient en moyenne à ENA +9. Que se passe-t-il à ce moment-là ? Il y a une réflexion à mener sur l'étalonnage des carrières au sein de la fonction publique. Dans les multiples enquêtes que j'ai pu mener sur la haute fonction publique, j'ai été amené à interroger environ une centaine de grands commis (une soixantaine pour ma thèse, une quarantaine pour d'autres enquêtes). Ce qui m'a toujours frappé c'est le caractère extrêmement borné de ces carrières qui devraient s'opérer avec le sentiment d'occuper des fonctions élevées dans la hiérarchie mais semblent au contraire s'effectuer dans une veille permanente de ce que font les « anciens » camarades de promotion. Ce que j'essaie de dire ici c'est que le système de classement de sortie de l'ENA couplé à une cotation implicite des emplois crée en permanence un sentiment de compétition, une course à la distinction permanente qui est un puissant levier de sortie vers le privé. Sortir dans le privé, c'est aussi en apparence sortir d'une gradation administrative des emplois qui vous désigne comme un fonctionnaire « moins bon » ou « moins habile » quand vous ne parvenez pas à enchaîner les passages d'obstacles dans la gestion de votre carrière. Certaines nominations pourtant tout à fait louables sur le plan du service public sont vécues comme de véritables punitions ou disgrâces. Repenser les carrières est un point important si on entend limiter les sentiments de stagnation. Plus on monte dans la pyramide hiérarchique et plus les postes de vraies promotions sont rares et donc plus le privé peut apparaître comme une voie d'attente (qui peut devenir durable) et constituent un moyen, pour ceux qui gèrent les corps, d'abaisser la pression, de diminuer le nombre de candidats potentiels. Ajouter des barreaux intermédiaires dans les échelles de grade ou - encore mieux - multiplier les échelles de comparaison sur lesquelles pourraient s'évaluer les « bonnes » ou « mauvaises » carrières à ENA +4, ENA+ 9 etc. peut sembler une question simplement de ressources humaines. Elle me semble à l'inverse très connectée à la question du turn-over. Elle pose à mon sens à l'inverse la question du maintien d'un intérêt au service public tout au long de la carrière. Une autre piste possible serait de créer des passages obligatoires et valorisés vers des postes à l'étranger à ENA +3 ou +4. Peut-être que cela permettrait d'automatiser un « rattrapage » des classements de sortie et mettrait à nouveau à des postes à responsabilité des anciens élèves d'origine sociale modeste ou ne disposant pas du même réseau que certains de leurs camarades de promotion. Dans un rapport de 2011 rédigé par l'Institut de l'entreprise, un témoin interrogé parlait d'une « surproduction de hauts fonctionnaires », « d'encombrement des parcours de carrière », « d'un enrayement de la promotion des hauts fonctionnaires ». J'ai aussi souvent collecté ce sentiment en entretien. Ne soyons pas pour autant naïfs : pour les Inspecteurs des finances, les membres de la Cour des comptes et du Conseil d'État ou même les anciens élèves des écoles d'ingénieurs, ces discours viennent, bien sûr, surtout justifier et légitimer un saut dans le privé pour des raisons économiques. D'après une enquête du magazine Alternatives Economiques et de l'observatoire des multinationales de juin 2017, 34 % des 333 inspecteurs des finances des 40 dernières années ont travaillé dans le secteur bancaire où, on le sait, les salaires peuvent être jusqu'à dix fois supérieurs au public. Avant d'aborder la même question en nous plaçant du côté des firmes, donnons simplement un autre chiffre au passage : une enquête du syndicat des ingénieurs du corps national des Mines citait en 2011 par l'Institut de l'entreprise estimait que « la rémunération des `mineurs' passés dans l'entreprise était de 2 à 2,5 fois supérieure à celles de leurs homologues restés dans l'administration entre 31 et 45 ans ; entre 46 et 60 ans ce multiple était compris entre 3 et 4 ».

M. Vincent Delahaye, président. - Sur quelle base vous fondez-vous en ce qui concerne le privé. Nous avons jusqu'à présent entendu plusieurs coefficients, mais sans jamais connaître la base.

M. Sylvain Laurens. - Je vais y revenir dans quelques instants. En ce qui concerne la Commission européenne sur laquelle j'ai travaillé récemment, on est sur un multiple de 1,5/2. Là où le fonctionnaire touchait 7 000 euros à la Commission européenne, il va percevoir entre 13 000 et 14 000 euros dans le privé.

Ces éléments sur les promotions, les carrières et les corps ayant été donnés, je dois dire que nous n'avons à ce stade que traité une partie du problème. Car pour bien saisir ce qui se joue ici, il faut désormais introduire ce qu'attendent les entreprises de ces hauts fonctionnaires ainsi recrutés.

La figure la plus fréquente dans les scandales liés aux conflits d'intérêt est donc celle de l'ancien responsable administratif ou personnel de cabinet qui passe au privé ou monte son entreprise. Si l'on veut bien mettre de côté pour le moment la question des anciens ministres ou Commissaires européens, on rangera dans ce type de conflit d'intérêt les agents qui - ayant acquis une connaissance intime du fonctionnement d'une bureaucratie particulière - se trouvent en mesure au fil de leur carrière de monétiser (au sens le plus économique qui soit) leur connaissance de l'administration et leur accès à certains agents administratifs toujours en poste. Ce dernier point est peut-être d'ailleurs secondaire car comme le résume bien un responsable d'une fédération patronale de l'agro-alimentaire auparavant passé par la Commission européenne que j'avais pu interroger, ce n'est pas seulement l'enjeu des « gens que l'on connait » qui peut se revendre car « ceux-ci changent » tôt ou tard mais souvent plutôt la compréhension du fonctionnement des institutions qui est stratégique pour les grandes firmes.

Pourquoi ces firmes recrutent-elles des hauts fonctionnaires ?

Rappelons pour commencer que l'administration dispose d'un pouvoir réglementaire qui façonne les cadres de la concurrence commerciale. Internaliser dans une entreprise un ancien agent qui dispose de la connaissance intime de l'administration permet de tenter d'influencer le cadre normatif qui encadre la production de votre marchandise ou la façon dont vous délivrez votre service. Recruter quelqu'un qui vient du public c'est internaliser dans son entreprise quelqu'un qui peut aider à transformer les règles juridiques qui régissent le marché sur lequel vous jouez. Vous ne cherchez plus seulement alors à battre vos concurrents sur le marché à travers vos produits mais vous cherchez à transformer les règles du jeu du marché pour qu'elles tournent à votre avantage.

L'administration c'est aussi un lieu qui délivre d'importantes ressources sous la forme de subventions directes sous la forme de marchés publics, d'appels d'offres etc. Si on regarde comment les choses fonctionnent à Bruxelles, c'est assez frappant : les grands groupes sont des deux côtés du guichet administratif. D'un côté, un groupe comme Accenture a dépensé 1 million d'euros en lobbying en 2013 mais de l'autre il a touché plus de 68 millions d'euros de marchés publics en termes de conseil (accompagnement des politiques publiques etc.). Si on prend la liste des 25 firmes qui ont touché le plus d'argent public européen en 2013 et qu'on la compare à la liste des groupes qui ont dépensé le plus d'argent en lobbying, c'est presque exactement la même. Le lobbying est un investissement très rentable sur le plan économique si on prend en compte l'intégralité de la chaîne de relations entre une firme et l'administration. On dépense de l'argent pour obtenir une représentation politique au plus près de l'administration mais celle-ci se voit rapidement concrétisée sous la forme de prestations que l'on obtient de cette bureaucratie.

Troisième point qui peut aider à faire comprendre cet intérêt à un débauchage des hauts fonctionnaires par le privé ce sont bien sûr les partenariats public-privé. Une bonne part du travail de lobbying consiste à convaincre la haute administration de construire en lien avec des groupes d'intérêts économiques des plates-formes de recherche et développement et de faire financer une partie du tournant écologique ou de l'évolution des normes sanitaires qui entourent vos produits par de l'argent public. Dans le cadre de ces stratégies, internaliser un ancien haut fonctionnaire est le moyen d'obtenir très vite quelqu'un qui va parler le même langage que des interlocuteurs clefs pour la firme. Plus on multiplie les partenariats public-privé ou l'ouverture d'anciens marchés publics ou privés et plus on augmente le besoin d'un recrutement par les firmes d'anciens hauts fonctionnaires.

Si vous ajoutez ces trois dimensions, on comprend mieux pourquoi le débauchage de hauts fonctionnaires est à ce point une pratique courante : elle se nourrit tout autant de logiques propres à la haute administration que de logiques du secteur privé. Il y a aujourd'hui un marché de la revente de la connaissance intime de l'administration. Au niveau des institutions européennes, ce point est encore plus assumé mais il est aussi plus surveillé. Une rapide sociographie des fondateurs de la plupart des boîtes de consulting sur Bruxelles révèle assez sûrement des parcours initiaux du côté des institutions : des agents passés par les Représentations permanentes, les cabinets des commissaires, les fonctionnaires retraités ou (plus rarement) ayant démissionné, anciens agents contractuels... L'administration bruxelloise consomme et rejette un grand nombre d'agents qui sont par la suite disponibles sur le marché du travail des spécialistes des affaires européennes. Les circulations se font d'ailleurs à Bruxelles véritablement dans les deux sens au début et en fin de carrière. Selon une enquête menée récemment par une équipe de chercheurs anglais, on sait que plus de 50 % des fonctionnaires de la DG Entreprise actuellement en poste ont travaillé dans le privé avant d'intégrer la Commission.

Pour tenter de limiter ces circulations, la Commission a instauré pour certaines fonctions une période de « cooling-off » interdisant les recrutements immédiats après l'occupation de postes à responsabilité mais les pénalités sont rares. Néanmoins voici les règles qui s'appliquent à Bruxelles en théorie :

Un fonctionnaire de la Commission qui souhaite travailler moins de deux ans après avoir quitté la Commission doit demander une autorisation et informer celle-ci. Si l'emploi en question est lié à l'emploi occupé les trois dernières années avant son départ de la Commission, celle-ci peut s'opposer à l'obtention de ce nouvel emploi.

Les retraités ne peuvent pas exercer d'activités de lobbying vis-à-vis de leur ancien service pendant un an après leur départ.

Les cadeaux de plus de 50 euros ne peuvent être acceptés sans autorisation.

Enfin, les agents doivent signaler à la Commission où sont employés leur compagne ou compagnon.

À partir de ce type de cadres réglementaires supranationaux, il ne serait pas complètement inutile que le législateur se penche sur la façon dont certaines choses aujourd'hui totalement légales en droit français posent néanmoins certains problèmes éthiques. Est-il normal par exemple qu'un ancien ministre des Finances comme Alain Madelin puisse monter un fonds d'investissement (appelé Latour Capital) avec comme co-actionnaire l'énarque Cédric Bannel auparavant en charge à la Direction du Trésor des prises de participations et privatisations, un fonds dont la holding est située en Belgique pour des raisons évidentes de défiscalisation et que ce fonds opère des LBO (Leverage Buy Out) sur Proxyserve une ancienne filiale de la Compagnie Générale des eaux justement privatisée en 1998. Encore une fois rien d'illégal là-dedans en l'état de nos réglementations. On y voit néanmoins comment la connaissance du fonctionnement intime de l'État et de ses anciens services publics peut être mise au service d'opérations financières à des fins d'enrichissement personnel. Comment imaginer que d'avoir conduit les ouvertures en capital depuis la direction du Trésor ne procure pas une connaissance intime des rouages de l'État et de ses services publics qui peut dans le temps d'une deuxième carrière être mise à profit sur le plan personnel ?

J'ai déjà égrainé quelques propositions au fil de ma proposition. Mais je vais terminer cette présentation par une série de mesures possibles autour de cinq chantiers.

La mesure la plus urgente serait sans doute que l'IGF cesse de faire des chartes de déontologie purement symbolique et que le décret relatif au statut particulier du corps des inspecteurs des finances intègre immédiatement des dispositions comparables à celles que j'ai évoqué pour la Commission européenne. Il faut aussi rapidement donner les moyens à la Commission de déontologie de la fonction publique de rendre des avis suivis d'effets. Il faut changer le cadre normatif pour qu'elle puisse aller au-delà de ces 2% d'avis négatifs et le plus souvent non suivis qu'elle s'autorise par an.

Deuxième chantier : renforcer les institutions en charge de la transparence. J'avais déjà été auditionné dans le cadre de la loi Sapin II à l'Assemblée. Je dois dire que j'avais été considérablement déçu de voir qu'aucune des propositions que j'avais pu faire, après d'autres, pour améliorer la précision du registre transparence de la Haute Autorité pour la Transparence de la Vie Publique n'aient été retenues. Pire encore, au terme du lobbying mené par l'AFEP, l'AFCL et des organismes patronaux on se retrouve aujourd'hui avec la création d'une nouvelle agence (l'AFA) qui n'a même pas le statut d'Autorité Indépendante.

On a d'un côté une HATVP qui regarde si les élus et certains hauts fonctionnaires ont touché de l'argent de façon illégale et maintenant, de l'autre côté, une Agence française anticorruption qui regarde si de l'argent part des entreprises pour aller vers des responsables publics. La dispersion des agences est ici synonyme d'une moindre coordination et d'une dispersion des ressources publiques. Reverser l'AFA dans la HATVP serait un premier pas vers une bonne gestion. Bien sûr, il faudrait maintenir la direction de la HATVP du côté du corps de la magistrature. J'ajouterais qu'il serait bien que la HATVP ait une vision interministérielle de ce qui se fait en matière de transparence dans tous les services de l'État. Il est par exemple étonnant que la Base de données « Transparence santé », véritable fichier Sunshine à la française soit totalement déconnecté du registre tenu par la HATVP. Il faudrait également améliorer au plus vite la granularité du registre transparence en obligeant notamment les entreprises de consulting à faire figurer au registre leur actionnariat. Maintenant que le registre est en place, il faut également l'utiliser pour créer de la transparence en cascade. Il serait possible d'interdire l'accès à des rendez-vous avec des députés ou des membres de cabinet ministériel si on n'est pas inscrits dans le registre transparence. On pourrait aussi interdire l'accès à des rendez-vous avec ces personnalités si jamais les entreprises n'ont pas satisfait aux obligations de dépôt légal de leurs bilans comptables auprès du registre du commerce. Trop souvent lorsque l'on entre des noms d'entreprises dans les bases du registre du commerce aucun compte n'a été déposé depuis des années et on ne sait pas de qui il s'agit. Le registre transparence compte aujourd'hui 1600 groupes d'intérêt inscrits mais 40 % de ses groupes n'ont pas déposé les données qui leur aient été demandées de renseigner avant le mois d'avril 2018. Si on appliquait les règles en vigueur ailleurs, ces 40 % ne devraient plus avoir le droit d'accéder au Parlement. Cette sanction a déjà fonctionné pour certains groupes de consulting qui avaient omis de déclarer certains de leurs clients importants sur Bruxelles. Je pense enfin concernant ce registre transparence qu'il serait utile qu'il intègre aussi les agendas des rendez-vous pris par les ministres et leurs membres de cabinets autour de certains projets de lois en préparation. Le lobbying exercé à l'Assemblée n'est que la partie immergée de l'iceberg. Les textes qui arrivent au Parlement ont déjà été largement façonnées par des consultations réalisées à Bercy ou à Matignon. Rendre les agendas publics a pu être faits au moment des négociations TTIP par les institutions de l'UE donc les solutions techniques existent et cela peut être fait. Cela devrait être fait en France pour les textes de lois qui reviennent de façon cyclique dans l'agenda parlementaire : je pense notamment à la loi de finances. On commence à produire des données sur qui sont les groupes d'intérêt mais il faut qu'on obtienne une meilleure granularité de l'information pour comprendre quelle est l'empreinte normative laissée sur la loi et le règlement.

La troisième série de préconisations que je ferai se situe du côté du renforcement du cadre juridique de la lutte anticorruption. Il serait envisageable d'actualiser la notion juridique de « personne dépositaire de l'autorité publique » qui est à la base de tous les textes anticorruptions. Il faudrait liée cette notion de « personne dépositaire de l'autorité publique » à l'appartenance à un corps et pas seulement à l'occupation d'une position dans l'État.

Quatrième chantier : compliquer les passages dans le privé. Il faudrait réduire à trois ans maximum la durée des détachements depuis certains corps pour obliger à des choix de carrière plus clairs entre public et privé. Il faudrait aussi interdire les retours à certaines positions dans l'État depuis certaines positions occupées dans le privé : je pense notamment à tout ce qui est en lien avec la spéculation boursière, la gestion des produits dérivés etc. On pourrait par exemple interdire d'occuper des positions à l'ACPR ou à certains postes du Trésor après l'occupation de certaines fonctions précises dans le privé. Pour ce quatrième chantier, on peut imaginer bien d'autres leviers tout aussi incitatifs : augmenter le coût du rachat de la pantoufle, jouer sur les annuités minimales passées dans la fonction publique pour obtenir les droits à la retraite pleine et entière, etc.

Cinquième et dernier chantier : il faudrait ouvrir les instances de décision à des observateurs tiers pour briser la logique d'entre soi. Sur le plan des rapports entre IGF, Trésor et secteur bancaire : il serait plus sain d'ouvrir la composition du conseil stratégique de l'Agence France Trésor à des députés et sénateurs de la Commission des Finances ainsi qu'à des représentants de la société civile du type Finance Watch et des syndicalistes qui pourraient introduire un autre point de vue sur la question de la gestion de la dette publique que celle des marchés financiers. Il serait également très sain de faire la même chose pour la CADES (Caisse d'amortissement de la dette sociale) et RFF (Réseau Ferré de France).

Compte tenu des rapports de force entre les grands corps de l'État et le Parlement, je me fais au fond peu d'illusions sur la possibilité que ces cinq chantiers aboutissent. Mais les avoir lister permet déjà d'ouvrir un débat et des pistes de réflexion et je suis disponible désormais pour répondre à vos questions.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je vous remercie pour l'ensemble de ces renseignements. Vous avez fait un gros travail. J'aimerais des précisions sur deux points.

Tout d'abord, comment se passe ce travail d'influence ? Vous nous dites que la connaissance de l'administration, c'est quasiment une marchandise. On peut objecter que ce n'est pas un crime de connaître le fonctionnement de l'administration. Ce que j'aimerais creuser, c'est la question de savoir comment cette pratique peut influer sur le cadre réglementaire ? Je me suis laissé dire que le sport préféré des lobbys à Bruxelles, c'est de demander des crédits à la Commission pour faire une étude. Et miraculeusement, les normes qui sortent deux ans après et qui reprennent les conclusions de l'étude profitent plutôt à celui qui l'a faite. Est-ce que c'est un fantasme ou est-ce que ça existe ? Par quelle mécanique cela peut-il devenir efficace ?

Deuxièmement, comment ça se pratique à Bruxelles ? C'est un sujet très important et très peu renseigné dans notre pays. Comment les lobbys parviennent-ils à des résultats ? Qui représente le mieux la France à Bruxelles : le représentant du Gouvernement ou ceux des lobbys français ? Et quel lien avec la fonction publique nationale ?

M. Sylvain Laurens. - La première chose qu'on récolte auprès des fédérations patronales à Bruxelles, c'est une distance, voire une méfiance vis-à-vis de ce qui se passe dans les parlements. Le Parlement européen est perçu comme un espace incertain, où on va ré-ouvrir les positions critiques, où les ONG vont être présentes. Donc, le gros du travail des lobbyistes que j'ai rencontrés se fait auprès des administrateurs de la Commission européenne où le noyau dur des textes est conçu, puisque c'est la Commission qui a l'initiative de la législation. Leur stratégie consiste à se présenter comme partie prenante à un sujet donné et à tisser des liens de long terme avec les administrateurs qui s'en occupent.

Autre aspect, le moment parlementaire servira surtout à affirmer des positions générales ou de principe, mais on va confier à une agence la mise en oeuvre technique. Par exemple, on dira au parlement que tel ou tel texte est meilleur pour la protection de l'environnement et les spécifications techniques, qui sont le véritable enjeu, interviendront après. C'est donc en amont et en aval du travail parlementaire qu'il est plus intéressant d'exercer le lobbying, plutôt que lors du débat parlementaire.

Comme le résumait un des lobbyistes du secteur du papier industriel que j'avais interviewé, il y a un bon et un mauvais lobbyiste : le mauvais lobbyiste, c'est celui qui amène la position commune de son secteur à un parlementaire, alors que le bon lobbyiste, c'est celui qui va faire produire par l'administration bruxelloise la norme de demain. Par exemple, on fera valoir auprès du régulateur que l'industrie du papier n'est pas très écologique, qu'elle pollue et participe à la déforestation et on va demander s'il est possible de procéder à des expérimentations pilotes de bio-raffinerie pour produire du papier de façon plus verte. À partir de là, le groupe patronal amène 80 % des entreprises de son secteur, la Commission apporte des fonds publics et associe laboratoires et universités. Ce partenariat public-privé existe. Ce lobbying n'a pas pour but la dérégulation d'un marché. Il a pour objectif de faire prendre en charge ses coûts de recherche et développement et d'anticiper le tournant écologique du secteur en préparant la norme qui s'y appliquera demain. Cela permet de déposer un dossier d'antidumping contre, par exemple, le papier asiatique qui ne sera pas produit dans le respect des nouvelles exigences environnementales et de cibler la production low-cost. Pour parvenir à ce résultat, il faut une bonne connaissance du fonctionnement de l'administration bruxelloise et c'est là où l'embauche d'anciens fonctionnaires de la Commission est utile.

Je prends un autre exemple qui est lui aussi réel : vous êtes un jeune fonctionnaire de la DG SANCO (santé et protection des consommateurs) et on vous charge d'un nouvel étiquetage pour une catégorie de médicaments. En face, vous avez un salarié de la fédération des laboratoires pharmaceutiques qui arrive en disant : « je représente 80 % de la profession et on est tous d'accord pour lutter contre la contrefaçon et pour vouloir mettre un hologramme qui indique où la boîte de médicament a été construite ». Vous avez une homologie de situations. Il y a d'un côté quelqu'un qui veut réglementer 80 % d'un marché avec un nouvel étiquetage et de l'autre quelqu'un qui représente ces 80 % et qui propose une solution quasiment clé en main. Cette solution n'est pas proposée pour rien, elle vise à tuer ceux qui font du packaging low cost ou du re-packaging et par-là même un circuit parallèle de circulation des médicaments. Ce qui se joue dans cette relation c'est la compréhension des attentes d'un régulateur, auxquelles le lobbyiste va faire correspondre des dispositifs techniques qui vont protéger des modèles commerciaux.

M. André Vallini. - Je me fais l'avocat du diable. En prenant un peu de distance par rapport des deux cas que vous évoquez, est-ce que ce n'est pas là servir l'intérêt général au sens large en développant l'emploi, l'économie, la recherche ? Certes on sert des intérêts privés, mais ne va-t-on pas dans la bonne direction sur le long terme ?

M. Sylvain Laurens. - Je vais vous faire une réponse à deux niveaux. En premier, ce dont les fonctionnaires de la Commission se rendent compte, c'est que ce qu'on appelle les intérêts du marché, ce sont en réalité les intérêts de 4-5 grand groupes qui dominent ce marché. Donc, cela pose la question, par exemple, de savoir comment sont représentées les petites et moyennes entreprises de la production de papier face aux grands groupes ? Et d'un point de vue d'un régulateur d'essence libérale, vous avez un système de production de normes qui favorise toujours les gros acteurs et on a du mal à faire émerger une contre-expertise du marché.

Et le deuxième niveau, c'est qu'on ne dispose pas de l'expertise qui permet de s'assurer que la solution proposée correspond bien au but poursuivi. Va-t-on vraiment mieux protéger l'environnement en favorisant la bio-raffinerie de papier ? C'est un problème et c'est pour cela qu'un service d'expertise a été créé au Parlement européen pour renforcer le travail des parlementaires dans l'expertise des dossiers et pour être moins dépendant de l'expertise apportée par le secteur privé.

Par ailleurs, dans certains secteurs, l'expertise est liée à des modes de production. Par exemple, les entreprises qui produisent des enzymes font déjà travailler avec elles les scientifiques traitant de ces questions. Et quand la Commission ordonne une étude, elle retombe nécessairement sur les mêmes. Ce n'est pas vraiment de la corruption -même s'il y a des cas de dissimulation de données-, mais plus une forme de cynisme assumé. On est plus dans une forme de symbiose entre industrie et monde scientifique qui pèse énormément sur l'expertise disponible.

M. Vincent Delahaye, président. - Plus on arrive à un niveau élevé scientifique et technique, moins il y a de « sachants ». Donc, on tombe forcément sur les mêmes.

M. Sylvain Laurens. - Tout à fait. Pour moi, le cas typique, c'est le système REACH de contrôle des produits chimiques qui est présenté comme un succès parce qu'on oblige les industriels à donner la preuve que leurs produits ne sont pas dangereux. On a créé pour cela une agence chimique européenne devant laquelle les industriels doivent apporter cette preuve. Sauf que celle-ci, basée à Helsinki, n'a pas les moyens de lire tous les dossiers toxicologiques. Donc, ses agents tirent au hasard 5 % des dossiers pour contrôle et 95 % est validé sans contre-expertise technique. En face, les grands groupes vont recruter des docteurs en toxicologie. Et c'est d'ailleurs un phénomène remarqué à Bruxelles : on a de moins en moins de profils science-po et de plus en plus de profils scientifiques parce que le gros du lobbying va se faire auprès des agences techniques.

Mme Christine Lavarde. - Vous vous exprimez en tant que sociologue et j'aurais aimé savoir quelle est votre matière. À partir de quoi tirez-vous vos conclusions ?

M. Sylvain Laurens. - Ce que je vous expose concernant Bruxelles est tiré de mon dernier livre sur les groupes d'intérêt, produit d'une étude menée à Bruxelles entre 2009 et 2015. J'ai rencontré soixante représentants d'intérêts, une quinzaine de fonctionnaires de la Commission et surtout, j'ai pu assister à une bonne douzaine de réunions internes de groupes d'intérêt patronaux. À cela s'ajoute les résultats d'une étude statistique tirés du registre de la transparence de la Commission publiée en 2013 que j'ai croisés avec des données financières publiques.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je voudrais revenir sur le sujet qui nous intéresse et les liens entre ce qui se passe à Bruxelles et les liens avec l'administration française. Est-ce qu'il y a une coupure totale ou est-ce qu'il y a des passages entre les deux ?

M. Sylvain Laurens. - Dans la prise de décision à Bruxelles, la France est représentée, notamment au Comité des représentants permanents. Les fonctionnaires qui y siègent sont aussi des personnes que les groupes d'intérêt cherche à rencontrer et à influencer. Il y a aussi toute une série de décisions d'exécution qui sont prises en comitologie, c'est-à-dire dans des comités d'un niveau plus technique dans lesquels il y a des représentants français. Ça aussi, les groupes d'intérêt le savent. Les agents de la Représentation permanente française sont eux aussi très souvent courtisés, et notamment par des grands groupes français. C'est-à-dire que des grands groupes de dimension internationale sont capables de renationaliser certains sujets et faisant valoir la défense des emplois dans le pays, voire dans certaines régions. Cela est aussi fait auprès des parlementaires européens.

Après, il y a des passages comme celui d'un expert national détaché qui va quitter l'administration pour travailler pour un groupe d'intérêt. C'est quelque chose qu'on retrouve dans à peu près tous les États membres. Il n'y a pas de spécificité française à ce niveau. Pour moi, les porosités entre secteur public et secteur privé ne sont pas spécifiquement françaises.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ces mouvements n'intéressent pas les grands corps ?

M. Sylvain Laurens. - Ça dépend. Cela peut passer par le cabinet d'un commissaire, c'est un arbitrage entre les postes qui sont proposés à la personne. Je me souviens d'un Français de la DG recherche, énarque qui était plutôt proche du parti socialiste à une certaine époque, qui se trouvait déconnecté de ses camarades de promo en étant à l'international et en étant à Bruxelles et qui est parti. Je dirais que Bruxelles offre des postes valorisant pour des fonctionnaires français, mais ça ne signifie pas qu'ils vont basculer dans le privé.

Je n'ai pas de données concernant les grands corps et je n'ai pas rencontré de conseiller d'État durant mon étude. En revanche, ce que je constate, c'est une « scientifisation » des profils. Sur les sujets économiques et monétaires, on va aller chercher des titulaires de doctorat.

Mme Christine Lavarde. - Je vous remercie pour votre présence, car vous êtes le tout premier de nos auditionnés à donner une dimension européenne à nos travaux.

Audition de M. Marc-André FEFFER, président de Transparency International France (Mercredi 20 juin 2018)

Mme Christine Lavarde, présidente. - Nous entendons à présent M. Marc-André Feffer, président de Transparency International France. Votre point de vue nous intéresse au regard de vos missions, mais également de votre parcours. Vous avez été membre du Conseil d'État, chargé de la structure responsable des médias auprès du premier ministre Laurent Fabius, secrétaire général puis membre du directoire de Canal Plus, et directeur général adjoint du Groupe la Poste. Vous êtes en outre membre de la Commission des participations et des transferts de l'État. Votre avis sur les passages du public au privé et les contrôles qui peuvent être mis en place nous intéresse tout particulièrement.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Marc-André Feffer prête serment.

M. Marc-André Feffer. - Madame la Présidente, Madame et Messieurs les sénateurs, Monsieur le rapporteur, je trouve intéressante l'orientation de votre commission. Elle cherche en effet à replacer la question de la haute fonction publique dans sa globalité, qui n'est pas facile à saisir. J'ai quitté la fonction publique il y a trente ans, par conséquent même si j'y ai gardé des contacts, ma vision peut être un peu ancienne sur ce sujet précis.

Comme président de Transparency International France, les questions de conflit d'intérêts, de passage du public vers le privé, et éventuellement en sens inverse, sont particulièrement importantes à mes yeux. Elles montent en puissance, et l'exigence de redevabilité est aujourd'hui plus marquée. Les conflits d'intérêts font l'objet d'une analyse plus fine, et une approche déontologique forte se développe depuis plusieurs années dans la fonction publique. Elle est illustrée par la création de la Commission de déontologie, et plus récemment par la loi de 2013 qui a mis en place la Haute autorité pour la transparence de la vie publique et un système de déclaration d'intérêts pour des personnes occupant des fonctions publiques. Nous considérons que l'obligation de remplir les déclarations d'intérêt, ce que je fais comme membre de la Commission des participations et transferts, constitue un moyen de conduire les personnes qui sont dans ces situations à réfléchir aux questions de déontologie et de conflits d'intérêts, et de développer ainsi à une culture de la déontologie.

La loi de 2016 sur la fonction publique a en outre étendu les déclarations d'intérêts à tous les fonctionnaires d'autorité, et mis en place des chartes et des déontologues.

Notre structure-mère, TI International travaille sur ces sujets depuis plus longtemps que nous. Nous n'avons que modérément suivi la loi de 2016, dans la mesure où nous étions engagés dans le lobbying sur la loi Sapin 2. Nous y revenons aujourd'hui.

Pour notre organisation, les passages entre secteurs privé et public ne sont pas condamnables en soi. Ils peuvent permettre de mieux comprendre la culture de l'autre, et de dynamiser le développement et l'innovation des deux côtés. Ils doivent cependant intervenir dans un cadre légal précis, avec prise en compte des éventuels conflits d'intérêts. TI s'est penché sur la question à plusieurs reprises, pour la dernière fois en 2015, en s'intéressant notamment aux anciens membres de la Commission européenne. TI a comparé les différentes législations européennes, et milite pour l'établissement systématique d'un délai de carence, notamment pour les ministres, commissaires, et fonctionnaires d'autorité, proportionné aux fonctions occupées et au secteur concerné ; des mécanismes de suivi et de contrôle des obligations, avec des organismes dédiés, qui sont présents ou non selon les pays : nous avons en France un organisme de ce type, avec un avis obligatoire ; la nécessité de contrôler dans le temps les obligations éventuellement posées par l'organisme responsable, en sanctionnant les manquements si besoin.

À TI France, nous n'avons à ce jour pas pris de position officielle. Nous y travaillons, et nous avons déjà proposé une vérification systématique de la situation fiscale des fonctionnaires nommés en Conseil des ministres, au-delà du mécanisme déjà en place pour les ministres. Nous avons également suggéré des améliorations du fonctionnement de la Commission de déontologie, notamment la publication de ses avis, dans le respect de la vie privée des personnes concernées, l'accroissement de ses moyens, son indépendance, et la possibilité de lui donner compétence quand le fonctionnaire revient dans son corps. À ce jour, il n'y a aucune règle particulière concernant ces retours, alors qu'un avis obligatoire est prévu pour rejoindre le secteur privé. Nous proposons également que la Commission puisse exercer un contrôle sur les restrictions et limites qu'elle a pu poser par le passé, avec par exemple un rapport annuel de la personne autorisée à quitter la fonction publique.

Enfin, nous nous interrogeons sur une éventuelle fusion de la Commission de Déontologie avec la Haute autorité. C'est une idée du président de cette dernière. Il existe en effet des effets de bord compliqués entre ces deux organismes, que le Conseil constitutionnel a d'ailleurs sanctionnés dans le cadre de la loi Sapin 2.

En parallèle, nous venons de publier une guide pratique des conflits d'intérêts en entreprise, où ce sujet est également présent. Nous travaillons avec elles depuis de nombreuses années, et elles étaient demandeuses de réflexions et de préconisations à ce sujet. Nous projetons un document du même type pour la fonction publique.

Mme Christine Lavarde, présidente. - Qu'est-ce qui vous a poussé à vous intéresser à cette question, alors que vous êtes vous-même issu de la haute fonction publique ? Ne jouez-vous pas en quelque sorte contre votre camp ?

M. Marc-André Feffer. - La vie professionnelle connaît plusieurs étapes. J'ai cherché à ce que la mienne soit variée, en profitant de mes expériences autant publiques que privées, françaises ou européennes. Au cours des dernières années de ma carrière, j'ai été amené à la Poste à m'intéresser aux questions de gouvernance de déontologie. J'ai discuté avec Transparency International à ce sujet, en tant qu'interlocuteur de la Poste. Quand j'ai pris ma retraite il y a trois ans, j'ai souhaité avoir une activité en lien avec l'intérêt général. Lorsque j'ai été sollicité par Transparency, j'ai donc répondu positivement. Cette action me conduit à m'intéresser à la corruption au sens propre, qui reste notre principal sujet. Cependant le champ de l'association s'est élargi vers la déontologie et l'éthique, et donc les conflits d'intérêts. Nous avons mûri dans nos thèmes, et la société a également évolué. Elle n'est plus disposée à accepter les mêmes pratiques. La création de la Haute autorité, lieu de contrôle et de conseil, constitue ainsi un élément très important. Je constate avec intérêt le nombre de dossiers qui remontent vers elle, ou les déontologues du Parlement, avec des demandes individuelles. C'est donc un thème que nous ne pouvons pas ignorer.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je connais votre organisation depuis longtemps, et j'ai plusieurs questions. TI est inscrit à Bruxelles et auprès de l'Assemblée nationale comme représentant d'intérêts. De quel type d'intérêts s'agit-il ?

Par ailleurs, vos partenaires incluent de nombreuses grandes entreprises, notamment Lafarge-Holcim, qui a défrayé la chronique pour ses activités en Syrie il y a peu. J'en ai été un peu surpris. En outre, votre classement de la corruption m'a également étonné. La France y est 23ème, derrière Singapour, le paradis fiscal que nous connaissons, le Luxembourg, qui joue un rôle particulier dans l'évasion fiscale, Hong Kong, les Émirats Arabes Unis, et à deux places des Barbades, un paradis fiscal notoire. J'avoue que ce classement m'intrigue. Sommes-nous à ce point corrompus ?

M. Marc-André Feffer. - TI est en effet un lobby. Notre fondateur travaillait à la Banque mondiale, et y avait été confronté à des situations qui l'ont poussé à créer une association de lutte contre la corruption il y a 25 ans. Il a d'emblée souhaité se positionner dans l'accompagnement du changement et de la lutte contre la corruption de deux façons : par du lobbying auprès des gouvernements et organisations internationales afin de faire évoluer les conventions et législations ; par une action prosélyte auprès des entreprises, afin qu'elles s'engagent d'elles-mêmes à lutter contre la corruption.

La section française a été créée selon la même logique. Au fil des années, nous avons ainsi milité aux Nations unies, à l'OCDE, à Bruxelles, et en France. Nous faisons donc du lobbying, pour une cause d'intérêt général, d'où notre enregistrement. Aujourd'hui, dans le cadre de la 5ème directive anti-blanchiment, nous cherchons à rendre public le registre des ayant-droits des trusts, et notre action à ce titre correspond à la définition du lobbying.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - N'est-ce pas entretenir la confusion entre l'intérêt général que vous défendez et les intérêts particuliers, pour licites qu'ils soient ? C'est le problème de certaines définitions du conflit d'intérêts que de tout mettre sur le même plan.

M. Marc-André Feffer. - La loi française intègre désormais dans la représentation d'intérêts tous les acteurs qui effectuent des démarches, indépendamment de leur motif. Vous plaidez pour que la représentation d'intérêts soit liée à un intérêt particulier, ce que je comprends. Ceux qui travaillent pour l'intérêt général n'auraient pas à s'enregistrer.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le dernier texte paru ne porte que sur les conflits entre intérêts public et privé.

M. Marc-André Feffer. - Je parlais du registre d'intérêt. Dans la version actuelle de la loi Sapin, il nous oblige à nous inscrire. C'est d'ailleurs un sujet de discussion. Le gouvernement a demandé au Parlement de sortir les associations à objet cultuel de l'obligation de s'inscrire au registre, au motif qu'elles défendent un intérêt général et n'auraient pas à rendre compte. Nous le contestons, dans la mesure où nous considérons que la règle doit être générale. S'il n'y a pas de distinction en fonction du motif défendu, tous les organismes doivent figurer au registre, et non pas uniquement ceux qui ne sont pas des associations à objet cultuel. La question sous-jacente est de savoir si ceux qui militent pour une noble cause doivent être soumis aux mêmes règles. Les méthodes sont les mêmes, mais l'objet est différent.

TI travaille avec des entreprises partenaires, et environ 60 % de notre budget viennent d'elles. Ce sont des entreprises qui ont accepté de s'engager formellement contre la corruption, en signant une charte. Elles acceptent en outre que nous les contrôlions tous les 18 mois, et participent régulièrement à des travaux que nous menons. Elles constituent un forum des entreprises engagées. Nous disposons en outre d'une procédure qui nous permet de suspendre ou d'exclure l'un de nos membres qui serait en faute. C'est la contrepartie du label que nous leur accordons. Ainsi, suite à la sanction des États-Unis, BNP Paribas a été suspendu pendant deux ans, le temps de voir si les mesures demandées par les autorités américaines étaient bien en place. Quand nous avons constaté leurs efforts réels, nous les avons réintégrés.

Lafarge est l'une des premières entreprises à avoir travaillé avec nous au début des années 2000. Elle s'est retirée de TI au moment de la fusion avec Holcim, et entre-temps des procédures n'ont manifestement pas été suivies. Son retrait nous a dispensés de la réflexion sur la façon dont nous aurions dû traiter cette situation. Je pense que nous l'aurions au minimum suspendu.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Votre classement m'a toujours intrigué. Vous dites que les conflits d'intérêts sont souvent inopinés. Vous le pensez vraiment ?

M. Marc-André Feffer. - Oui.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Les personnes ne savent donc pas ce qu'elles font ?

M. Marc-André Feffer. - Non, c'est autre chose. Si vous appartenez au conseil exécutif d'une entreprise qui se lance dans une nouvelle activité, dans le cadre d'un partenariat, et qu'elle lance un appel d'offres dans ce sens, vous pouvez être actionnaire de l'un des candidats. Il y a alors conflit d'intérêt, qui exige votre retrait de la procédure, mais il est inopiné. De même, l'enfant d'un président d'entreprise peut candidater à un poste dans cette société sans lui en parler. Tous les conflits ne sont pas inopinés, mais ils sont tout à fait possibles dans la vie d'une entreprise ou administration.

En ce qui concerne notre Indice de Perception de la Corruption (IPC), nous nous sommes posé la question à plusieurs reprises. Nous sommes partagés entre notre filiation à notre structure-mère et notre amour-propre national. Nous progressons, mais je reconnais que le classement n'est pas encore flatteur. Certains ont contesté la réalisation de ce classement, mais il me semble assez solide scientifiquement. Pour autant, il s'agit d'un indice de perception de la corruption. Nous interrogeons les milieux économiques locaux sur leur idée de la corruption dans leur pays. Ce n'est pas un classement objectif, par exemple sur la base du nombre des condamnations.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'entends bien, et j'imagine que la corruption peut être considérée comme largement normale dans certains pays.

M. Marc-André Feffer. - En outre, ce résultat nous est d'autant plus désagréable que les pouvoirs publics, en particulier le Parlement, ont réalisé d'importants efforts dans ce domaine ces dernières années. L'arsenal dont nous disposons désormais est au niveau des meilleurs états dans ce domaine. Depuis 2000, une seule entreprise a été pénalement condamnée pour corruption en France. Cet élément pèse significativement sur l'IPC, et avec le temps cette perception devrait changer.

Ces éléments n'expliquent pour autant pas certaines aberrations géographiques que vous avez soulignées. La population de Singapour a manifestement plus confiance dans les mécanismes dont elle dispose. Je ne saurais pas dire si la corruption y est plus importante, mais la perception de nos concitoyens et milieux économiques de la corruption n'est pas bonne. Je suis convaincu qu'elle s'améliorera dans les prochaines années, en vertu des mécanismes mis en place.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous êtes vous-mêmes passés du public à l'entreprise, après un passage par le cabinet du premier ministre. Après plusieurs postes à Canal Plus, vous êtes revenus dans le secteur public. Pouvez-vous nous expliquer vos motivations ? Nous cherchons précisément à comprendre ce qui pousse certains hauts fonctionnaires à de tels parcours.

M. Marc-André Feffer. - J'ai toujours aimé changer, même quand j'étais dans la fonction publique. J'ai été en poste au Conseil d'État, à Bruxelles, et à Paris, par goût personnel. Quand j'ai intégré l'ENA, j'étais très motivé par la chose publique et l'intérêt général, et je n'ai pas été déçu pendant les 14 ans que j'ai passés au sein de la fonction publique. Je n'ai donc pas demandé ma disponibilité par dépit. J'ai effectué un travail très intéressant. C'était en outre sans doute une période plus glorieuse pour la fonction publique, dans les années 70, et nous pourrons y revenir. Nous étions portés par un certain colbertisme volontariste, et c'était l'époque des grands plans. C'était exaltant pour un jeune fonctionnaire.

J'ai bifurqué parce que Canal Plus m'a fait une proposition, je n'avais pas particulièrement le souhait de rejoindre l'audiovisuel. J'ai voulu mener une activité entrepreneuriale.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pourquoi Canal Plus vous a-t-il fait cette proposition ?

M. Marc-André Feffer. - Je ne peux pas répondre pour André Rousselet.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Peut-être cherchait-il un juriste ?

M. Marc-André Feffer. - Non, il m'a indiqué qu'il cherchait quelqu'un pour intégrer une équipe de développement, et c'est ce qui m'a plu. Canal Plus était encore une petite société, pour laquelle André Rousselet avait de grands projets, notamment internationaux. Je n'ai pas été déçu. J'ai quitté la fonction publique parce que le défi m'intéressait.

Passer du public au privé n'est pas si simple. Le changement de culture est important, et c'est une prise de risque significative. Nous ne sommes pas assurés de réussir dans un environnement différent. Pour autant, ce défi m'attirait.

Je suis revenu dans la sphère publique pour retrouver une activité professionnelle. J'ai démissionné de la fonction publique en 2000, à l'expiration de ma disponibilité. En 2003, j'ai fait partie d'un plan de sauvegarde de l'emploi à Canal Plus, ce qui m'a conduit pour la première fois de ma vie à rechercher du travail sur le marché de l'emploi. J'ai rencontré plusieurs entreprises potentiellement intéressées, dont la Poste. J'étais heureux de reprendre une vie professionnelle dans laquelle je pourrais mêler des questions d'entreprise et d'intérêt général, puisque j'ai été chargé de la mise en oeuvre des missions de service public. J'ai eu le plaisir de réconcilier ces deux dimensions sur la fin de ma carrière.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous aviez alors un statut de droit privé.

M. Marc-André Feffer. - Oui, puisque j'avais démissionné de la fonction publique.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Y compris à la Commission des participations de l'État.

M. Marc-André Feffer. - J'ai été nommé à cette commission juste avant mon départ en retraite. Cet organisme est composé de fonctionnaires et de représentants du privé. Au vu des sujets évoqués, ce mélange crée une richesse. L'objectif de la commission est de valoriser des entreprises. Les cultures se combinent, ce qui permet de travailler de façon satisfaisante.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cette commission m'a toujours intrigué. Il me semblait que le rôle de l'État n'était pas de gagner de l'argent. Pour vous donner un exemple, quand EADS a rencontré des difficultés, le cours de son action a chuté. La Commission a immédiatement recommandé au ministre de vendre les participations de l'État, ce qui aurait précipité la catastrophe. Il a refusé. Je comprends que l'État s'efforce de gérer au mieux ses participations, mais cette volonté de valoriser m'étonne.

M. Marc-André Feffer. - La Commission ne joue aucun rôle dans l'opportunité de vendre des participations.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Elle donne des avis.

M. Marc-André Feffer. - Parce que le Conseil constitutionnel l'a exigé en 1986. La Commission a pour mission de protéger le patrimoine de l'État, pour éviter qu'il soit bradé. Nous disposons à ce titre d'un pouvoir exorbitant du droit commun, puisque nous rendons un avis conforme au ministre. Si nous fixons le cours d'une action, le ministre n'a pas le droit de vendre en-dessous.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il n'est cependant pas obligé de vendre.

M. Marc-André Feffer. - En effet. Notre mission est de protéger le patrimoine public d'une sous-valorisation.

M. Vincent Delahaye, président. - Comme le service des domaines.

Marc-André Feffer. - En quelque sorte.

M. Vincent Delahaye, président. - À ceci près que l'immobilier fluctue moins que la valorisation d'une entreprise. Selon vous, certains éléments devraient-ils être changés dans le système actuel, en ce qui concerne par exemple la Commission de déontologie ou la durée de disponibilité de dix ans ?

M. Marc-André Feffer. - Notre sentiment est que la France dispose d'un appareil plutôt bon. Nous avons réalisé une étude comparative des mesures prises dans ce domaine. Depuis la loi de 2016, nous disposons de déclarations d'intérêts de hauts fonctionnaires, ou de déontologues. Il faut maintenant faire vivre ce corps de doctrine. Vous pourriez d'ailleurs demander, après deux ans, un rapport sur la mise en oeuvre de cette loi. Je pense que de notre côté, nous étudierons son application l'année prochaine, pour formuler éventuellement des propositions.

La Commission de déontologie est accusée d'opacité, puisque ses avis ne sont pas publics. Sous réserve de protéger la vie privée, la publicité de ses avis nous semblerait de nature à lever une partie des suspicions. Par ailleurs, il n'y a pas vraiment de suivi des obligations et restrictions qu'elle impose. Elles ne sont pas connues, et il conviendrait de les suivre régulièrement, avec la personne voire l'entreprise qui l'a accueillie.

En ce qui concerne les retours, des propositions ont été avancées pour que la Commission soit compétente quand un salarié du secteur privé revient dans la fonction publique. Il me semblerait normal que la Commission rende un avis dans de telles circonstances.

Enfin, comme je l'indiquais précédemment, nous suggérons également une procédure de vérification fiscale préalable pour les fonctionnaires nommés en Conseil des ministres, comme pour les ministres.

Ce ne sont pas des mesures spectaculaires, mais elles permettraient de fluidifier le dispositif, et de le rendre plus transparent et donc acceptable. Le secret dans lequel elle travaille affecte sa crédibilité.

M. Vincent Delahaye, président. - En ce qui concerne la durée de disponibilité, vous avez bénéficié d'un délai de dix ans. S'il avait été plus long, auriez-vous démissionné ?

M. Marc-André Feffer. - La disponibilité n'est à mon sens pas mauvaise. Elle donne un minimum de confort à une personne qui prend un risque, et c'est un droit issu du statut de la fonction publique. À l'inverse elle donne à l'État la possibilité de récupérer son agent si son incursion dans le privé n'est pas fructueuse.

Mon expérience me conduit à considérer qu'avec le temps, le retour est quasiment impossible. Vous ne cotisez plus pour votre retraite, et vous ne bénéficiez plus d'avancement, ce qui semble tout à fait légitime.

M. Vincent Delahaye, président. - La loi sur les parcours professionnels comprend un article contesté à ce sujet.

M. Marc-André Feffer. - En effet. Je suis assez partisan du système actuel, qui préserve l'intérêt de chacun tout en actant une coupure, ce qui suspend l'avancement et les droits à la retraite. Au cours des premières années, vous avez la sécurité de disposer de ce filet, mais avec le temps l'écart s'accroît. Si vous revenez dans votre corps d'origine après six ou sept ans, la différence d'avancement par rapport à vos collègues rend la situation complexe. Je ne vois donc pas la nécessité d'aller au-delà de dix ans.

M. Vincent Delahaye, président. - Faudrait-il réduire le délai à 5 ans, voire moins ?

M. Marc-André Feffer. - La durée actuelle constitue-t-elle une gêne ? Peut-être. Je dirais que le délai au-delà duquel le retour est difficile est de l'ordre de 6 à 7 ans. La question par rapport à l'amendement que vous avez mentionné est celle de l'intérêt de l'État. A-t-il intérêt à modifier le système pour récupérer certains de ses serviteurs ? Dans certains domaines comme la santé, il peut y avoir des allers-retours, et l'État a alors intérêt à ne pas trop pénaliser ceux qui le quittent, afin d'organiser une forme de mouvement permanent. À défaut, je ne vois pas l'intérêt de changer le système.

M. Vincent Delahaye, président. - Merci.

Audition de M. Patrick GÉRARD, directeur de l'École nationale d'administration (Mercredi 20 juin 2018)

M. Vincent Delahaye, président. - Monsieur Gérard, merci de votre présence à cette commission d'enquête sur les mutations de la Haute Fonction publique et leur incidence sur le fonctionnement des institutions.

Depuis 1969, les réformes de l'ENA se sont succédé. Le fait qu'il s'agisse du « pire du système à l'exception de tous les autres » s'est, semble-t-il, progressivement imposé. L'ENA s'est elle-même penchée sur la question de l'avenir des fonctionnaires qu'elle forme avec l'association des anciens élèves. Nous avons alors pris connaissance des statistiques relatives au « pantouflage ». Nous nous intéressons plus particulièrement aux grands corps et à l'intérêt que présente le fait de les recruter, au moins partiellement, par le biais de l'ENA. Pensez-vous que, si le recrutement dans les grands corps ne se faisait plus à la sortie de l'ENA, nous aurions moins de candidats volontaires pour intégrer l'école ?

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Patrick Gérard prête serment.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous remercie. Je vous laisse la parole pour un propos liminaire.

M. Patrick Gérard. - L'ENA est à la fois admirée et décriée. Elle a été créée par le Général de Gaulle en 1945. Il s'agit de la troisième tentative de création d'une école d'administration. La première avait été créée par Hippolyte Carnot en 1848, pendant le gouvernement provisoire précédant la Deuxième république. Elle a été dissoute un an plus tard. En 1936, Jean Zay, alors Ministre de l'Instruction publique, a proposé au gouvernement de Front Populaire de créer une nouvelle école d'administration. Ce projet de loi a créé un tollé au Sénat et l'affaire a ainsi été abandonnée.

En 1945, Michel Debré était conseiller du Général de Gaulle. Il avait tout particulièrement été marqué par Marc Bloch, qui dans « L'Étrange Défaite », disait que la défaite française était due à une absence de service d'information, mais également de services statistiques et de prévision. Bloch décriait des administrations se cooptant corps par corps, avec des fonctionnaires mis en poste par un de leurs parents. Michel Debré a donc souhaité construire la Fonction publique sur un modèle démocratique.

À compter de 1945, les hauts corps de l'état dépendant de l'exécutif sont donc recrutés par un concours unique. Dès la démission du Général de Gaulle en 1946, tous les corps ont tenté d'imposer des exceptions à l'ENA. Le gouvernement de la Quatrième république s'y est opposé et l'ENA a continué son cours.

Il existait à l'époque deux concours au mérite, le premier pour les étudiants de droit, d'économie, de sciences politiques, voire d'histoire et de lettres, et le second pour les fonctionnaires de Ministère, de préfecture ou de rectorat, ayant pour ambition d'atteindre la Haute Fonction publique. Il s'est agi de la première école mixte en France. L'ENA valorise l'expérience en alternance, avec des stages et des cours. Les élèves étrangers y sont également accueillis.

Tous ces principes sont retrouvés dans l'ENA d'aujourd'hui. Il me semble que ce sont de bons principes. Un troisième concours a toutefois été ajouté, réservé aux personnes témoignant de huit années d'activité professionnelle dans le secteur privé, politique ou associatif. J'ai demandé la création d'un quatrième concours, afin d'accueillir à compter de 2019, quelques Docteurs en sciences. Environ un tiers de nos élèves proviennent de l'étranger, ce qui assure à la France un rayonnement international.

Les programmes ont été améliorés, avec une emphase sur le numérique et la pratique, par exemple la gestion d'une négociation budgétaire ou d'un texte à Bruxelles. La formation en continu et l'alternance ont été développées.

Selon moi, les grands corps doivent être recrutés par la Haute Fonction publique, sans aucune hésitation. L'attractivité de l'ENA est notamment due aux débouchés qu'elle offre à sa sortie. Les corps d'inspection et de contrôle sont des phares de l'Administration française. Un certain nombre de jeunes ne se dirigeraient pas vers l'ENA si elle ne débouchait pas sur ces grands corps.

Il ne me semble pas opportun de recruter les élèves dans un seul et unique corps, pour ensuite les répartir par corps lors de concours organisés cinq ans plus tard. La moyenne d'âge d'entrée des élèves est de 29,7 ans. Les élèves sortent donc de l'ENA à 31,7 ans en moyenne. Il serait tardif d'organiser une deuxième sélection après autant d'années.

S'agit-il de refuser des opportunités d'évolution intéressante à la jeunesse ? Ce sont les jeunes, tels que Blum ou Friedman, qui ont fait la grandeur du droit administratif français et proposé des solutions juridiques.

Je ne pense donc pas qu'il soit négatif que les grands corps puissent étudier à l'ENA. Cependant, afin que les grands corps s'ouvrent, il est impératif que les Énarques aillent « voir ailleurs » de temps en temps afin que d'autres, qui n'ont pas eu autant de succès qu'eux au classement, puissent directement avoir accès aux grands corps.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Monsieur le Directeur, vous avez rappelé que la mission de l'ENA était de conforter la démocratie républicaine. Or, la situation actuelle semble être le contraire. Les grands corps ont récupéré le pouvoir qu'ils détenaient jadis dans la répartition des pouvoirs. Les mécanismes sont certes plus subtils qu'une simple cooptation.

L'entrée de l'ENA est similaire à celui des autres grandes écoles. Les différences se ressentent davantage au niveau de l'entrée des grands corps. Jugez-vous ou non, comme moi, que les études, telles qu'elles sont menées à l'ENA actuellement, renforcent ce contre quoi l'ENA luttait dès sa création ?

M. Patrick Gérard. - Aujourd'hui, les choses sont bien plus différentes qu'on le croit. Lorsque j'étais étudiant, le « grand oral » de l'ENA n'était composé que de questions de culture générale. Il s'agissait d'un élément discriminant en termes d'origine et de milieu sociaux. Cependant, nous avons modifié l'organisation du concours. Le « grand oral » est devenu un entretien, visant à évaluer le parcours, les ambitions et les valeurs des étudiants.

Sur la dernière promotion, entrée en décembre 2017, 29,8 % des élèves de l'ENA étaient boursiers de l'enseignement supérieur. Nous ne comptons dans cette promotion aucun enfant de ministre ou d'ancien ministre, ni d'enfant de parlementaire ou d'ancien parlementaire. Aucun enfant d'ancien élève de l'ENA n'est inscrit dans cette promotion 2018. Le concours interne et le troisième concours ont attiré des publics tout à fait différents.

Sur les trente premiers élèves sortants ayant pris leurs fonctions dans des Ministères ou des corps de contrôle au 1er janvier 2018, dix provenaient du concours interne et vingt du concours externe. Cinq ans auparavant, les élèves du concours externe monopolisaient les postes les plus intéressants.

Nous avons créé en 2010 un centre de préparation à l'ENA pour 25 élèves de milieux modestes, ruraux ou de banlieue, ayant réussi leurs études. Ces élèves se voient attribuer une chambre universitaire en face des locaux parisiens de l'ENA, rue de l'Observatoire. Ils sont coachés par de jeunes anciens élèves. Leurs résultats sont excellents. Une deuxième classe de préparation sera créée à Strasbourg, à compter de septembre 2019.

Les élèves se trouvant en stage auprès d'un préfet se rendront dans les lycées des petites villes afin de promouvoir l'ENA auprès des lycéens. En effet, les candidats à la fonction publique se font de moins en moins nombreux.

Je pense donc que le recrutement par l'ENA est tout à fait bénéfique, à condition que les grands corps s'ouvrent à la diversité.

Les élèves de l'ENA réalisent un stage à l'international ou en Europe, mais également un stage en préfecture et un stage en entreprise. Nous avons remarqué que les pères ou mères de famille, le plus souvent issus du troisième concours ou du concours interne, connaissaient des difficultés à réaliser les allers-retours que requièrent ces stages. Nous avons donc rassemblé la totalité des stages en première année, en leur proposant de réaliser tous leurs stages « internationaux » et « européens » à Paris, à l'UNESCO ou à l'OCDE. Sur les quinze premiers élèves du concours, cinq étaient issus du concours interne, souvent issus de milieux modestes.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si une grande partie des grands corps, voire la majeure partie s'agissant notamment de l'Inspection des finances, se retrouve dans les entreprises, la fonction de l'ENA est-elle de créer des gestionnaires d'entreprise ?

M. Patrick Gérard. - En 1945, toutes les entreprises étaient nationalisées. L'ENA formait alors des fonctionnaires qui géraient l'économie administrée.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - L'objectif n'était pas le même. Il ne s'agissait alors pas de réaliser un maximum de profit, mais bien de relancer la croissance de la France.

M. Patrick Gérard. - Toujours est-il qu'il était alors considéré comme normal que les Enarques se dirigent vers les entreprises privées. En 2015, à l'occasion des 70 ans de l'ENA, nous avons réalisé une étude sur dix cohortes d'Énarques, entre 1986 et 2015. 78 % des élèves de ces dix cohortes n'ont jamais quitté l'État. 14 % sont passés dans le privé et 8 % y sont restés définitivement.

En ce qui concerne les grands corps, 34 % des Inspecteurs des Finances ont effectué un passage durable dans le privé, 20 % des étudiants issus de la Cour des Comptes ont effectué un passage durable dans le privé et 11,5 % de ceux qui ont issus du Conseil d'État ont effectué un passage durable dans le privé. Les résultats varient selon les corps.

Je ne suis plus responsable des élèves une fois qu'ils sont remis à l'Administration. On remarque qu'au bout d'un certain nombre d'années, des cadres supérieurs de l'État anciennement Directeurs de l'Administration centrale, remerciés pour une quelconque raison, cherchent à se diriger vers le domaine privé.

Il ne me semble pas choquant qu'un élève de l'ENA se rende dans le privé, deux à trois fois dans sa carrière, pour deux ou trois ans à chaque fois. Au contraire, cela enrichit le savoir de l'élève et le rend plus sensible à l'innovation. Les règles de « pantoufle » sont limitées dans la mesure où ce sont les entreprises qui remboursent aux élèves en question.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vous confirmez donc qu'ils occupent des places au détriment d'autres candidats ?

M. Patrick Gérard. - Oui. Cependant, ils se voient rapidement remplacés. Les élèves sont obligés par la loi de servir l'État pendant dix ans. Toutefois, la majorité des élèves ne souhaite pas servir l'État toute sa vie.

Nous proposons des enseignements d'éthique et de déontologie, dispensés notamment par Monsieur Christian Vigouroux, spécialiste du sujet. Nous ne pouvons cependant pas demander aux écoles de contrôler leurs élèves vingt ou trente ans après la fin de leurs études.

Mme Christine Lavarde. - Vous venez de mentionner l'engagement décennal. Comment le mettez-vous en oeuvre de manière concrète et quelles sont les démarches entreprises pour recouvrir les frais de scolarité d'un élève qui ne respecterait plus cet engagement décennal ?

M. Patrick Gérard. - L'engagement décennal est signé par les élèves à la sortie de l'école. Cet engagement est ensuite transmis à son premier employeur et à la Direction Générale de l'Administration de la Fonction Publique. Lorsque l'élève souhaite sortir avant la fin de son engagement décennal, il n'a rien à rembourser à l'ENA.

Selon le décret du 14 novembre 2014 numéro 2014-1370, si l'élève quitte sa position au bout de cinq ans, il doit cependant rembourser à l'État l'équivalent de ses deux dernières années de salaire en tant que fonctionnaire, soit bien plus que ce qu'il a perçu à l'ENA. Au-delà de six ans, cette somme est réduite de 20 % pour chaque année de service.

Les élèves qui remboursent leurs frais de scolarité à l'ENA sont ceux qui refusent le poste qui leur est proposé à leur sortie de l'ENA. Ces cas sont globalement rares.

M. Vincent Delahaye, président. - Vous indiquez donc que l'engagement n'est pas toujours sur dix ans. Sur les statistiques de passage dans le privé je crois que ceux de l'Inspection des Finances sont particuliers.

M. Patrick Gérard. - Tout à fait. Toutefois, tout engagement d'une durée inférieure à dix ans est pénalisé.

75 % des Inspecteurs des finances effectuent un passage dans le privé. Pourtant, seuls 34 % effectuent un passage durable dans le privé. Je vous transmettrai les résultats de cette étude statistique.

Nous faisons parfois rembourser la « pantoufle » à des étudiants prenant des responsabilités dans l'Administration européenne. Je trouve cela choquant puisqu'il s'agit d'un levier d'influence français. Il n'existe pas de politique unique et chaque Administration gère ses remboursements comme elle l'entend. Ceci est bien dommage puisqu'il existe un réel sujet de l'influence de la France sur l'administration européenne. Nous avons besoin de candidats à l'Administration européenne, afin d'éviter une sous-représentation française. Seuls 7,6 % des candidats à l'Administration de la Commission sont français, contre 18,6 % d'Italiens, 10,9 % d'Espagnols et 9,3 % de Roumains. Or, 17 % des fonctionnaires français en poste dans les instances européennes partiront en retraite d'ici 2020. Nous avons beaucoup de mal à les remplacer. Afin de pallier cette situation, l'ENA a donc mis en place une préparation spéciale au Concours européen.

M. Vincent Delahaye, président. - Quel est votre sentiment sur le dispositif actuel d'autorisation de départ vers le privé, les conditions de retour, la clause de dix ans de disponibilité, ainsi que le fonctionnement de la Commission de déontologie ?

M. Patrick Gérard. - Je pense que trois séquences de trois ans sont préférables à une longue séquence de dix ans, afin de s'assurer que les élèves reviennent du domaine privé.

M. Vincent Delahaye, président. - Pensez-vous, dès lors, que ces allers-retours sont un événement positif ?

M. Patrick Gérard. - Bien sûr, s'ils se font dans le respect des lois en vigueur.

M. Vincent Delahaye, président. - Comment est fixé le nombre d'énarques qui peuvent intégrer les grands corps, voire certains Ministères, à leur sortie de l'ENA ?

M. Patrick Gérard. - Ce chiffre est fixé par un arrêté du Premier ministre qui paraîtra la semaine prochaine. Nous avons parfois diminué le nombre des grands corps et augmenté les autres.

Il existe depuis une dizaine d`années une tendance à multiplier les concours d'entrée parallèles, visant à contourner l'ENA, que je trouve particulièrement choquante et dommageable.

M. Vincent Delahaye, président. - Pourquoi cette tendance est-elle regrettable ?

M. Patrick Gérard. - La formation coûte moins cher et les élèves sont moins bien formés.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cela fait longtemps que cela existe ?

M. Patrick Gérard. - Une dizaine d'années.

M. Vincent Delahaye, président. - Pensez-vous qu'un ou une DRH soit nécessaire au niveau de l'État ?

M. Patrick Gérard. - Un ou une DRH est sans aucun doute nécessaire pour gérer la Haute Administration de l'État. Certains s'en vont faute de s'être vu proposer une affectation. Les postes de Directeur d'Administration Centrale ou de Chef de service font dorénavant l'objet de Comités d'audition, ce qui améliore légèrement la situation. Toutefois, il n'existe pas de réelle DRH de la Haute Administration de l'État français.

Depuis quelques années, Matignon a mis en place un groupe nommé « Cycle supérieur de management de l'État » ou CSME qui demande à l'ensemble des Ministères de recenser les personnes considérées comme « valables ». Cependant, ce groupe se préoccupe essentiellement des personnes prenant leur premier poste. Il n'existe aucun suivi des « seniors ». Il est nécessaire de ne pas négliger les compétences des personnels.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Est-il vrai que les grands corps recrutent les élèves dès la publication du classement de sortie ?

M. Patrick Gérard. - Cela a été vrai mais ne l'est plus. Nous ne communiquons plus publiquement le classement de sortie.

Toutes les Administrations viennent recruter à l'ENA en mai. Le classement n'est pourtant publié qu'en novembre. En effet, la motivation des élèves compte autant que leur place au classement. Nous nous doutons cependant que les élèves divulguent leur place au classement.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Certains réformateurs souhaitent transformer l'ENA en une école « de guerre » à laquelle on ne peut accéder qu'après une longue carrière, supprimant ainsi la différence d'âge entre les différents concours ? Cela vous paraît-il loufoque ?

M. Patrick Gérard. - La moyenne d'âge a augmenté, notamment pour les élèves du concours externe, qui ont en moyenne 27 ans. Les élèves du concours interne ont en moyenne 33 ans. Je ne pense pas qu'imiter le système de l'armée soit une décision importante. Je ne considère pas choquant que de jeunes talents prennent leurs postes dans l'Administration.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Certains élèves, vers 35 ans, estiment avoir fait le tour de leur fonction et quittent leur poste.

M. Patrick Gérard. - C'est parce qu'ils comparent leur carrière à celle de leurs homologues du privé. À la solution de l'école « de guerre », je préfère celle d'une DRH des Hauts Fonctionnaires de l'État, qui placerait les fonctionnaires selon leurs aptitudes et leurs points forts. Les « juniors » sont supervisés par des « seniors ». Les jeunes issus de la magistrature portent des responsabilités énormes, sûrement supérieures à celles des élèves de l'ENA. Par ailleurs, peu de fonctionnaires atteignent le haut de la pyramide avant 40 ans. Les fonctionnaires souhaitent eux-mêmes quitter le service de l'État et évoluer vers le privé. L'État doit donc utiliser ses ressources humaines intelligemment.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Pouvez-vous nous dire plus précisément ce qu'est la scolarité de l'ENA ? On dit qu'il s'agit d'une école « d'application », bien que généraliste.

M. Patrick Gérard. - Les résultats des différents concours sont proclamés en décembre. L'élève arrive en janvier à Strasbourg. Les premiers mois servent de préparation au premier stage International. Le rôle de l'État et les problématiques de sécurité nationale font également l'objet d'une étude approfondie. Les élèves partent ensuite pendant quatre mois dans une ambassade ou une institution européenne. Ils reviennent avant de repartir en préfecture jusqu'au mois de novembre. Du 15 décembre au 8 février, les élèves seront envoyés en entreprise. Ils reviendront ensuite à Strasbourg.

À Strasbourg, des enseignements de politique territoriale sont dispensés, qui s'appuient sur ce qu'ils ont constaté lors de leurs stages en préfecture. Les administrateurs d'État et les administrateurs territoriaux travaillent ensemble, par exemple sur des questions de logement. Les enseignements de question européenne se déroulent dans les locaux du Parlement européen, où les élèves apprennent la négociation de textes. Les élèves sont également formés à la légistique, ils apprennent à écrire des arrêtés, des décrets et des textes de loi. J'ai demandé à ce qu'on leur apprenne à supprimer un texte.

Les enseignements de gestion et de management public concernent entre autres la conduite de projet et la gestion des collaborateurs. Les autres enseignements portent sur les questions internationales, les langues et le sport. Par ailleurs, j'ai introduit cette année des conférences portant sur les sciences. En effet, les administrateurs de demain devront s'intéresser davantage aux sciences.

L'année se termine à la fin du mois d'octobre, avec les épreuves de sortie. Les résultats sont publiés à compter du 12 novembre. C'est seulement vers la fin décembre, à l'occasion d'une cérémonie, que chaque élève choisit son poste.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Merci pour ces informations pratiques. Quelles sont les disciplines évaluées lors du concours de sortie, qui occasionnent ensuite un classement ?

M. Patrick Gérard. - Ce sont toutes celles que j'ai décrites ci-dessus, y compris le sport.

M. Vincent Delahaye, président. - Je vous remercie.

Audition de M. James GALBRAITH, économiste (Mercredi 20 juin 2018)

- Présidence de Mme Sophie Taillé-Polian -

Mme Sophie Taillé-Polian, présidente. - Monsieur le professeur vous êtes titulaire de la chaire de relations entre le gouvernement et les entreprises à l'université du Texas et nous vous avons sollicité pour avoir un point de comparaison entre la situation française, avec laquelle vous êtes familier, et la situation aux États-Unis que vous connaissez parfaitement.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. James Galbraith prête serment.

M. James Galbraith. - Tout État moderne possède une fonction indispensable de régulation. Elle concerne l'administration publique stricto sensu, mais est aussi nécessaire pour faire démarrer et stabiliser les systèmes largement privés de production industrielle et relations financières ainsi que pour assurer la qualité des produits et services disponibles sur les marchés.

La différence entre les pays développés et les pays dits « en voie de développement » ne se situe ni au niveau de la qualité de l'enseignement ou de la technologie dont ils disposent, mais bien au niveau de la qualité de leur système de régulation interne.

Il existe aux États-Unis, un « service civil », c'est-à-dire une haute fonction publique composée de cadres permanents dont la participation dans les affaires politiques est rigoureusement défendue. Le spoil system, introduit sous la présidence d'Andrew Jackson en 1829, a largement été remplacé au cours des dernières décennies du dix-neuvième siècle, à la suite de l'assassinat du président Garfield. L'expansion de la fonction publique entre les années 1930 et 1970 a indéniablement contribué à la construction de l'État moderne au niveau fédéral, mais il faut admettre que le spoil system restait intact à l'échelle de certains États fédérés ou de grandes villes telles que Chicago jusqu'à beaucoup plus récemment.

Les universités constituent la principale source de recrutement de la fonction publique américaine, qu'il s'agisse des écoles de droit ou des écoles d'affaires publiques, telles que celle du Texas qui me compte parmi ses professeurs. Une bonne partie de mes étudiants intègre directement un service fédéral après leurs études. Selon leurs profils, ils rejoignent, par exemple, le bureau du budget, le service de recherche du Congrès ou le service des affaires étrangères. Il existe néanmoins une part importante d'agents - 7 000 personnes - à la disposition du Président. Il doit, en outre, obtenir l'accord du Sénat pour nommer ceux d'entre eux possédant la qualité de « Officers of the United States ». Cette procédure concernait entre 1 200 et 1 400 agents en 2012.

Ce pouvoir de nomination, prérogative principale de la Maison blanche, est utilisé par tous les présidents, mais est donc limité, dans certains cas, par le Sénat. En 2017, le Sénat a, par exemple, fait obstacle à la nomination de Merrick Garland à la Cour suprême des États-Unis. Ce système permet un contrôle politique important de la bureaucratie fédérale. Il s'opère dans la durée puisque un certain nombre des personnes nommées restent en poste après le remplacement des administrations qui ont procédé à leur nomination.

Ce système mêlant la politique et le professionnel peut donc être qualifié de « mixte ». À travers lui, il est possible de distinguer certaines tendances significatives qui caractérisent la politique américaine actuelle.

Le « revolving door » en est la preuve. Il s'agit du système de circulation des élites issues du secteur privé qui sont nommées par le politique et qui retournent dans le secteur privé après une certaine période de service public. Cette pratique entraine nécessairement une identité d'intérêts entre la tête de la fonction publique et les intérêts du secteur privé dont ces personnes sont issues et où elles ont vocation à revenir. Il est ainsi possible de multiplier les exemples de conflits d'intérêts entre les « professionnels » et leurs maîtres. C'est notamment le cas au sein des services de régulation financière, comme a pu le révéler au monde la grande crise financière. C'est aussi le cas dans les services de protection environnementale dirigés par un ressortissant de l'industrie pétrolière. Les départements en charge de la justice ou des affaires étrangères ne sont guère plus épargnés.

Par comparaison avec les autres pays, le système américain ne bénéficie pas d'une grande différence de résultats même si la circulation des hauts fonctionnaires y est un aspect assez singulier. J'ai pu remarquer une tendance permanente à migrer vers les lobbies chez les agents des services du Congrès où je travaillai il y a quelques décennies en tant que directeur exécutif du comité bicaméral en charge des affaires économiques. Je ne sais pas si cette tendance est encore d'actualité mais j'ai l'impression que les lobbies s'occupent directement de la préparation des textes législatifs depuis un certain nombre d'années au détriment des services du Congrès dont le rôle a diminué depuis les années soixante-dix et quatre-vingt.

Il y a également une tendance à la « reinvention » du gouvernement qui consiste à introduire les principes du marché dans la gestion de ses affaires. Je ne sais pas s'il s'agit d'un phénomène typiquement américain mais cela a pour effet de faire se confondre les rôles de ceux qui font la régulation et de ceux qui la subissent, en matière financière notamment.

J'ai aussi développé le concept d'« État prédateur », dans un ouvrage publié il y a une dizaine d'années. Depuis quarante ans, il consiste à la privatisation partielle des éléments les plus lucratifs de l'État providence, de l'administration de la justice ou des affaires militaires. On peut notamment parler de l'introduction des prisons privées il y a quelques décennies ou de l'emploi des services de mercenaires offerts par la société Blackwater en Irak. Cela n'a rien avoir avec de la privatisation stricto sensu puisqu'il s'agit de modifier les structures de la fonction publique, aux dépens de son efficacité, dans le but d'acheter le soutien politique de certains acteurs du secteur privé. L'introduction de l'« Obama care » en 2010 et le développement des assurances santé à destination de la population est un excellent exemple du genre.

S'agit-il de corruption ? On peut le dire. La situation est d'autant plus curieuse que la haute fonction publique opère dans le cadre de règles particulièrement strictes. D'un côté, il est par exemple interdit à un fonctionnaire d'être invité à déjeuner dans un bistro par un ancien camarade, mais de l'autre il est possible d'introduire l'idée du « too big to fail » en faveur des banques alors que cela peut coûter des milliers de milliards de dollars aux contribuables ! C'est ce que l'on appelle en anglais « straining at gnats and swallowing camels ».

En ce qui concerne le gouvernement de Monsieur Trump, il s'agit d'un gouvernement d'oligarques et de généraux. En général, je préfère les généraux car il s'agit de hauts fonctionnaires qui savent ce qu'est la guerre... Je vous conseille, toutefois, de ne pas prendre modèle de ce gouvernement !

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Vos propos nous dépaysent, mais ils décrivent peut-être notre avenir. Il n'y a plus vraiment de spoil system depuis la fin du XIXe siècle puisqu'existe une administration permanente professionnelle formée à l'université. Il convient de le préciser car nous fantasmons beaucoup sur ce système en France.

M. James Galbraith. - Je n'ai pas le nombre exact en tête mais l'administration fédérale, hors Pentagone, emploie entre un et deux millions d'agents. Parmi eux, seuls 7 000 qui constituent la haute administration sont renouvelés au grès des Administrations successives.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ces personnes conservent-elles malgré tout un emploi public ou doivent-elles aller ailleurs ?

M. James Galbraith. - Le seul moyen pour eux de rester est d'occuper un poste permanent avant le renouvellement de l'administration. Il arrive donc souvent que des « officiers » nommés par la voie politique cherchent à devenir permanents. Cela ne concerne pas la plupart d'entre eux qui regagne leur carrière à l'extérieur de l'administration, dans les grands cabinets d'avocats, les banques d'investissement, les universités ou bien les lobbies. Ils viennent puis s'en vont au rythme des changements d'Administration et de partis qui contrôlent la Maison blanche.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Outre ces 7 000 personnes constituant la haute administration, existe-t-il des directeurs d'administration qui sont neutres et qui ne changent pas à chaque renouvellement ? Au contraire, l'exercice de toute responsabilité un peu forte emporte-t-elle la nécessité d'un renouvellement au gré du politique ?

M. James Galbraith. - Il existe certainement des administrateurs permanents au sein de l'ensemble des départements de l'administration, mais leur degré de responsabilité varie. Il peut, par exemple, arriver qu'une nouvelle administration soit hostile à la régulation environnementale et qu'elle décourage les services en charge en rendant leur travail inutile. Lorsqu'il était à majorité démocrate, le Congrès avait enquêté assez sérieusement sur cette question sous une administration républicaine, dans les années quatre-vingt. La majorité du Congrès étant désormais du même bord politique que l'administration en place, ces travaux sont désormais assez difficiles.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Le Sénat intervient-il dans le cadre de toutes les nominations importantes ou seulement celles concernant l'entourage direct du Président ?

M. James Galbraith. - Cette procédure de contrôle ne concerne que 20 à 25 % des nominations effectuées par le Président des États-Unis soit, environ 1 500 personnes par administration. Il s'agit, par exemple, des ambassadeurs, les chefs et sous-chefs de cabinets ainsi que les magistrats. Le contrôle effectué par le pouvoir législatif en vertu de l'article 2 de la Constitution des États-Unis est en ce sens très important.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'ai cru comprendre que le lobbying bat son plein aux États-Unis, comme dans beaucoup d'endroits et qu'il n'a même plus à passer par les canaux de l'administration. Les lobbyistes ne se gêneraient plus et traiteraient directement avec l'entourage immédiat du Président.

M. James Galbraith. - Ce n'est pas un phénomène nouveau car les lobbies existent depuis la création du Congrès. En revanche, leur influence a beaucoup augmenté depuis trente ou quarante ans. La raison est principalement le changement de majorité de la chambre des représentants qui est devenue républicaine alors qu'elle était démocrate depuis les années cinquante. Il y avait, jusque-là, une administration propre au Congrès qui était « professionnelle », assez indépendante et qui disposait de ses propres compétences. Je travaillais, par exemple, sur le secteur bancaire et nous disposions d'une équipe qui connaissait bien le sujet.

Mais, toute cette infrastructure a été détruite après l'arrivée de M. Gingrich en 1993 qui a externalisé l'élaboration des projets de lois auprès de lobbies. Les projets portant notamment sur la dérégulation ont donc été élaborés par les industries auxquelles ils avaient vocation à s'appliquer. Le rôle du Congrès et sa faculté à intervenir en a été diminué d'autant. Je pense que ce système ne changera pas tant qu'un parti possédant une doctrine basée sur l'indépendance de l'administration n'arrivera pas au pouvoir.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La situation a donc tendance à se dégrader dans le sens d'une influence plus forte des lobbies ?

M. James Galbraith. - Oui, mais je pense qu'il ne s'agit plus d'une question réellement partisane puisque démocrates et républicains sont également assujettis à l'influence extérieure du secteur privé.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Quel est le point de vue du peuple américain sur cette question ? Existe-t-il des critiques ou des inquiétudes ?

M. James Galbraith. - Des critiques sont apparues et ont affaibli la réputation des institutions américaines auprès du grand public. Je pense, néanmoins, que ces pratiques ne sont pas nécessairement connues de la plupart des américains. Ils croient en la mythologie selon laquelle les gouvernements n'arrivent pas à comprendre les choses valables et importantes. C'est le cas malgré la construction d'un État moderne, possédant des compétences sérieuses en matière technologique ou économique, depuis l'Administration Roosevelt, dans les années trente. Les gens oublient facilement ce genre de choses...

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Est-ce que les résultats des dernières élections présidentielles et la situation que connait le parti démocrate ne sont pas une manière de réagir à cette situation bloquée ? L'élection de Donald Trump est-elle une dérive du sens de l'État ou n'a-t-elle rien avoir ?

M. James Galbraith. - Les électeurs américains ont une vision assez pertinente de leur situation. Ils savaient que le parti démocrate ne représentait plus les intérêts de la classe ouvrière. Ce parti est en positions de force sur les côtes - à New York, au Massachussetts, en Californie - mais est très faible à l'intérieur du pays. Le candidat républicain a donc capitalisé sur la frustration de cette classe ouvrière du fait de l'indifférence du parti démocrate à leur égard depuis une trentaine d'années. S'il est très clair que l'administration actuelle ne représente pas les intérêts de cette classe, elle a en revanche très bien composé avec leur frustration au moment où les démocrates, eux, représentaient des citoyens assez contents de leur sort et du sort économique du pays.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Si l'on excepte une fine couche de milliardaires, les « riches » votaient pour les démocrates ?

M. James Galbraith. - Une régression statistique commune associe habituellement les citoyens possédant le plus de revenus au parti républicain. On constate toutefois une majorité démocrate dans les grandes villes. Dans les communautés plutôt pauvres, comme les minorités ou chez les immigrés, on constate également un soutien pour le parti démocrate. La position du parti démocrate est donc difficile puisqu'il doit tenir compte de ces deux types de soutien. C'est au milieu que se situe le soutien au parti républicain, plus spécialement dans le Sud et dans le Middle West.

Mme Sophie Taillé-Polian, présidente. - Que pensez-vous du système français dans ses principes et dans sa réalité actuelle ? Il est souvent pris en exemple mais nous nous posons aujourd'hui beaucoup de questions, notamment du fait de la nouvelle place de l'État dans l'économie.

M. James Galbraith. - J'ai réalisé une étude sur cette question au début de ma carrière, en 1980, lorsque je travaillais pour le congrès américain. Dans ce cadre, j'ai rencontré beaucoup de hauts fonctionnaires français. À l'époque, j'avais l'impression que la haute fonction publique occupait un rôle très important depuis la seconde guerre mondiale non seulement dans les administrations publiques mais également dans les entreprises publiques. Je n'aie pas spécialement approfondi le sujet mais il semblait assez normal aux hauts fonctionnaires de rejoindre les entreprises publiques après être passés par l'administration. Bien que ces entreprises n'aient pas exactement les mêmes intérêts que l'État, elles semblaient tout de même plus ou moins investies d'une mission de service public. Ce système dépendait de la présence de l'État au sein de l'économie et des banques ainsi que d'une certaine égalité de rémunération, de prestige et de récompenses entre secteurs public et privé. Or, des différences importantes se sont creusées depuis quarante ans. Au sein d'une économie qui devient très inégalitaire, la tendance fait dominer les intérêts privés car ceux qui servent l'intérêt public ont pour ambition de rejoindre le secteur privé un peu plus tard dans leur carrière. Ce problème est également très important aux États-Unis. Dans les années soixante-dix, lorsque je travaillais dans la régulation bancaire, mes collègues n'avaient pas pour ambition de devenir banquiers. Maintenant, ce sont les banquiers qui, d'une certaine manière, financent le système. Car la commission en charge reçoit les contributions de ce secteur et les banques sont toujours prêtes à satisfaire leurs demandes, sauf pendant les crises ! C'est exactement ce qui s'est passé récemment pour la régulation bancaire aux États-Unis.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Dans un tel contexte, la notion de conflit d'intérêts a-t-elle encore un sens, si ce n'est une fonction « décorative » ?

M. James Galbraith. - Un universitaire texan a dit cette phrase célèbre : « Là où il n'y a pas de conflit, il n'y a pas d'intérêts ! ». Je pense que, dans une économie capitaliste, il existe certainement un conflit entre l'intérêt public, tel qu'on peut le concevoir abstraitement et l'intérêt des institutions privées. La nécessité de régulation qui en découle est semblable au cas d'une centrale nucléaire qui a besoin d'eau ou d'une voiture qui a besoin d'huile. Cette fonction de régulation doit être autonome et échapper à ceux qui auraient pour intérêt de faire fonctionner la machine à trop vive allure. Les dérégulations entrainent des crises, qu'elles soient financières, environnementales ou économiques. C'est une loi très générale. Les conflits entre les intérêts sont nécessaires pour atteindre un équilibre entre les forces et faire fonctionner le système. Il s'agit néanmoins d'un conflit d'intérêts différent de celui que vous dénoncez et qui consiste à orienter le système dans le sens d'un seul intérêt : la maximisation du profit et la diminution du rôle de l'État.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - La lutte contre les conflits d'intérêts est considérée comme la solution aux interpénétrations entre intérêts public et privés. Est-ce que cela a un sens ? Lorsque ce concept est apparu en France il y a quelques années, s'est posée la question de déclarations à effectuer par les parlementaires pour les prévenir. Afin d'y étudier les pratiques, la commission des lois du Sénat français s'était déplacée au Sénat américain. Dans ce cadre, j'avais demandé à son président combien de cas s'étaient déjà présentés et il m'avait répondu « trois, dont deux pour harcèlement sexuel ». J'en avais déduit que beaucoup de papier était utilisé, sans pour autant déboucher sur grand-chose. Comment se passent désormais les choses aux États-Unis pour défendre la morale publique auprès du législateur et des responsables administratifs ?

M. James Galbraith. - À ce titre, je peux évoquer la dérégulation du secteur bancaire avant la crise. Pendant les années quatre-vingt - quatre-vingt-dix, les institutions en charge des hypothèques ont connu une crise sévère dans notre pays du fait d'interventions malavisées du Congrès à leur égard. Il y a finalement eu une vague de répressions pour fraude qui a concerné plus d'un millier d'agents de ces institutions. Ce fut le plus grand effort de répression du crime en « col blanc » connu par les États-Unis, tant au niveau judiciaire qu'au niveau des agences en charge de la régulation de ces institutions. Or, après l'arrivée de l'Administration Clinton un projet de dérèglementation du système financier a vu le jour et a abouti à l'abrogation du glass steagall act en 1999 et la dérégulation du credit default swap en 2000. Un recul de la surveillance des institutions financières est apparu sous l'Administration de Bush « fils ». Cinq-cents agents du FBI ont été transférés du pôle financier vers le pôle terroriste et n'ont jamais été remplacés. On a pu avoir l'impression que cette administration a encouragé la vague d'hypothèques frauduleuse qui a été à l'origine de la grande crise financière. Par la suite, l'Administration Obama n'a carrément pas mis en oeuvre d'inculpations, même dans l'affaire concernant le blanchiment d'argent issu de la drogue par une banque aux États-Unis. Je crois qu'il existait un conflit d'intérêts très clair dû à certains individus hautement placés dans le secteur bancaire et assez étroitement liés aux Administrations Obama puis Bush. Il n'existe pas de preuve directe mais, en l'espèce, comme le disait le philosophe Henry-David Thoreau « certaines preuves indirectes sont très fortes, comme lorsque vous trouvez une truite dans le lait ».

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Des États-Unis, comment percevez-vous l'administration française ? Est-elle encore à la hauteur de ses taches ?

M. James Galbraith. - Je ne pense pas disposer des connaissances nécessaires pour formuler un tel jugement. Je crois néanmoins que beaucoup reste à faire dans nombre de pays afin de reconstruire une administration publique qui fonctionne dans l'intérêt public. Vous avez, notamment, en Europe, ce grand problème d'intégration économique et la nécessité de stabiliser l'économie européenne à l'échelle du continent. Outre la question de l'administration nationale, il s'agit également de savoir s'il est possible de se passer d'un État providence est d'assurances sociales mises en oeuvre à la même échelle que cette économie. Aux États-Unis, avant le new deal, ces compétences étaient dévolues aux États fédérés et elles n'existaient pas dans le Sud. Des différences très profondes existaient à ce titre entre les États. Elles tiraillaient le pays et étaient sur le point de déchirer la Nation. C'est finalement l'Administration Rosevelt qui, par le new deal, a donné une identité cohérente à l'économie, à l'échelle de tous les États-Unis, à travers le développement industriel dans le sud, mais aussi celui des assurances sociales et la régulation nationale du système bancaire. Il me semble que ce travail reste à faire en Europe.

Audition de M. Jean-Luc VIDELAINE, préfet du Var (Mercredi 27 juin 2018)

M.  Vincent Delahaye, président. - Nous sommes ravis d'accueillir M. Jean-Luc Videlaine, Préfet du Var, qui a été Directeur des stages de l'ENA de 2005 à 2009 et reçoit régulièrement dans ses actuelles fonctions des stagiaires de l'ENA. Par votre position, M. Videlaine, vous mesurez ce qu'ont été les mutations de la Haute Fonction Publique, ce qui est précisément le sujet de notre Commission d'enquête.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Jean-Luc Videlaine prête serment.

M. Jean-Luc Videlaine. - Comme monsieur le Président vient de le rappeler, j'ai mené une carrière presque exclusivement dans le corps préfectoral et dans des fonctions territoriales depuis 1982, la seule exception réelle consistant en ce passage à l'ENA, expérience qui me vaut d'être sollicité par votre Commission. Le poste de Directeur des stages de l'ENA, que j'ai occupé entre 2005 et 2009, est occupé par un préfet de manière presque systématique. Cette dominante est due au poids du stage dit territoires, lors duquel la majorité des stagiaires était alors orientée vers les préfectures. À l'époque, la Direction des stages gérait le suivi de trois stages, à savoir un stage international ou stage Europe, un stage territoires et un stage entreprises. Ce dernier avait existé jadis, par exemple pour ma génération, puis avait été supprimé. Il a été réintroduit au moment où j'occupais le poste de Directeur des stages. Les élèves effectuaient donc un stage en entreprises, bien qu'il soit plus faiblement pondéré que les deux autres stages. Je tiens d'ailleurs à votre disposition le mode d'emploi du stage d'entreprise de l'époque. Nous étions alors très précautionneux, comme le montre ce document.

M.  Vincent Delahaye, président. - Avez-vous personnellement été tenté de rejoindre le secteur privé durant votre carrière ?

En outre, il semble que les préfets ne pratiquent que peu ce type d'aller-retour vers le privé. Estimez-vous que cet état de fait soit lié à leur fonction ? Comment pourriez-vous l'expliquer ?

M. Jean-Luc Videlaine. - À titre personnel, ni la tentation ni l'occasion de travailler dans le secteur privé ne se sont jamais présentées. Le risque devient d'autant plus faible avec l'âge.

Par ailleurs, je ne suis pas en mesure de fournir des statistiques sur le second point que vous évoquez. Intuitivement, j'ai le sentiment que les passages dans le secteur privé des membres du corps préfectoral sont effectivement rares. Il a pu arriver autrefois que des préfets soient mis en posture de diriger des fédérations professionnelles. Cependant, cette pratique me semble appartenir au passé. Il arrive également que certains préfets ou sous-préfets en retraite créent des cabinets de conseil à leur compte. Au vu de ces différents éléments, le phénomène d'aller-retour avec le secteur privé me paraît infinitésimal au sein du corps préfectoral.

Si les préfets ou sous-préfets ont à l'évidence des liens avec les entreprises de leur circonscription, ces rapports ne sont pas empreints de la technicité que peuvent posséder d'autres corps de l'État et qui est susceptible d'apporter une plus-value à ces entreprises. Les allers-retours existants au sein du corps préfectoral concernent en réalité les collectivités territoriales.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - J'aimerais que nous évoquions plus en détail le fonctionnement des stages à l'ENA. La note de stage revêt notamment une importance particulière puisqu'elle atteint, si j'ai bien compris, 30 % de la note finale. Par conséquent, je m'interroge sur les critères de notation. Si nous comparons l'origine sociale des étudiants à l'entrée de l'ENA et à la sortie de la botte, nous constatons une évolution sensible. Le recrutement initial de l'ENA ne diffère pas de la majorité des grandes écoles. Toutefois, les enfants de paysans ou d'ouvriers, qui sont déjà en nombre réduit à l'entrée de l'ENA, se trouvent en quantité encore plus faible dans la botte. Ce constat semble paradoxal dans la mesure où l'ENA vise à créer un corps issu de différentes catégories sociales. Or il semblerait que cet écart constaté à la sortie soit principalement dû à la note de stage.

M. Jean-Luc Videlaine. - Durant la période que j'ai connue, les stages étaient effectivement fortement pondérés. La note n'était pas attribuée par l'administration de l'ENA, mais par un jury qui entendait tous les élèves. Ce jury était alors composé du Directeur des stages et d'une personnalité extérieure. Le dispositif propre aux stages en entreprises obéissait toutefois à des règles différentes et moins perfectionnées.

Le jury des stages internationaux et territoires se fonde sur différents critères. L'un d'entre eux concerne l'appréciation du maître de stage, qui remplit un formulaire détaillé et propose une évaluation du stagiaire. Un autre critère porte sur la visite de stage. En effet, le Directeur des stages ou l'un des deux Directeurs adjoints des stages se rend sur le lieu de stage et conduit des entretiens avec une demi-douzaine d'interlocuteurs proches du stagiaire. Ces entretiens sont l'occasion d'évoquer les missions du stagiaire ainsi que ses résultats et ses qualités relationnelles. Ils permettent de jauger son engagement et son succès. Le troisième élément d'appréciation, à savoir le rapport de stage, revêt une moindre importance. Il ne s'agit pas d'un travail d'approfondissement, mais d'un bref rapport factuel portant sur l'expérience de stage. Le quatrième critère consistait alors en un oral devant le jury.

L'évaluation de stage jaugeant l'intégration talentueuse d'un élève dans un milieu professionnel, nous pouvons imaginer que le fait de connaître les codes du milieu en question aide certainement. Cette dimension me paraît indéniable. Il existe bien entendu des exceptions brillantes, mais je comprends qu'elles n'emporteront pas votre conviction.

Pour rappel, les élèves de l'ENA sont issus de trois concours différents : le concours interne, le concours externe et le troisième concours. L'aisance prêtée aux élèves dits du premier concours pourrait être un facteur de réussite supplémentaire dans les classements. Je note également que les expériences professionnelles des élèves des deuxième et troisième concours représentent un facteur favorable d'adaptation au milieu professionnel. Le système des stages en lui-même ne favorise donc pas systématiquement les étudiants les plus jeunes. Néanmoins, le stage peut effectivement avoir l'effet que vous mentionniez.

M.  Vincent Delahaye, président. - De façon plus générale, avez-vous l'impression que le phénomène de « pantouflage » des hauts fonctionnaires, à savoir un départ vers le privé éventuellement suivi d'un retour, s'est accéléré ? Identifiez-vous un problème autour de l'absence de contrôle de la Commission de déontologie ? En outre, que conviendrait-il de modifier afin d'éviter certaines dérives largement relatées ?

M. Jean-Luc Videlaine. - Il m'est difficile de corroborer ou d'infirmer le phénomène d'accélération ou d'amplification que vous mentionnez sur la base de mes connaissances. À titre personnel, le fait que des plans de carrière de fonctionnaires aboutissent à quitter la fonction publique pour d'autres secteurs ne me choque pas d'un point de vue moral. En outre, je ne suis pas certain que le service de l'État ait à pâtir de ces expériences en cas de retour vers la fonction publique. Il s'agit en effet d'un contact important avec les réalités économiques du pays.

En revanche, il me paraît nécessaire que ces allers-retours soient contrôlés. J'ai pu lire certains témoignages dans les comptes rendus de vos auditions précédentes. Toutefois, n'ayant aucune expérience directe du sujet, je ne saurais compléter les interrogations qui ont été formulées.

M.  Vincent Delahaye, président. - Je laisse la Présidence de cette audition à M. Pascal Allizard.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Je constate d'après mes lectures que la distorsion augmente s'agissant de la note de stage. Par conséquent, je m'interroge sur la pertinence de l'éventail de notes qui se trouve à la disposition du jury.

M. Jean-Luc Videlaine. - Il s'agit d'une question difficile à trancher. Les élèves de l'ENA ont un excellent niveau. Il était d'ailleurs impressionnant d'observer leur faculté d'adaptation et de production sur les lieux de stage. La tâche du Directeur des stages consiste donc à tenter de les distinguer et à étendre l'éventail des notes. En outre, des stages notés de manière fortement péjorative n'existent presque pas.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Par conséquent, l'augmentation de la discrimination à l'ENA durant la scolarité ne proviendrait pas de l'expérience de stage.

M. Jean-Luc Videlaine. - Un tel sujet mériterait selon moi une étude scientifique dédiée. Le corpus existe d'ailleurs à cet effet.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Un autre élément d'explication est avancé, à savoir la prégnance de la culture émanant de l'IEP de Paris.

M. Jean-Luc Videlaine. - Il est vrai que ce phénomène existe, de manière toutefois moins patente qu'auparavant.

En tant que Directeur des stages, j'ai eu l'occasion de discuter fréquemment avec les élèves dans un esprit de grande sincérité. Il est arrivé que des élèves issus du deuxième concours se montrent satisfaits d'avoir intégré l'ENA sans manifester pour autant de forte volonté compétitive. Leur âge et leur expérience expliquent sans doute ce facteur. Le passage à l'ENA représente tantôt le début d'une carrière, tantôt un succès en soi, tantôt une réorientation drastique.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce constat recoupe en effet certaines études que nous avons lues.

M. Jean-Luc Videlaine. - J'aimerais citer le cas d'une jeune fille sortie parmi les quatre meilleurs élèves de l'ENA. Sa fiche biographique mentionnait que ses deux parents percevaient le RMI.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Estimez-vous qu'une réforme de la durée ou du fonctionnement des stages pourrait justement favoriser la fonction d'ouverture de l'ENA ?

M. Jean-Luc Videlaine. - J'aimerais souligner que les élèves de l'ENA gardent fréquemment un souvenir favorable des stages qu'ils ont effectués pendant leur cursus alors qu'ils expriment une vision péjorative du reste de leur scolarité dans cette école. Tous les élèves avec qui j'ai discuté affirmaient une nette préférence pour les éléments de leur scolarité se trouvant davantage en prise avec le réel.

Selon moi, les stages permettent l'ouverture que vous évoquez. Des stagiaires sont envoyés dans le milieu international alors que seulement une infime partie d'entre eux se destine au Ministère des Affaires étrangères. Le stage territorial occupe une place de choix bien que le Ministère de l'Intérieur ne recrute annuellement que quelques sous-préfets directement parmi les anciens élèves de l'ENA. Par conséquent, les stages ne sont pas faits pour préparer techniquement les élèves à leur métier, puisqu'ils choisiront en réalité d'autres voies professionnelles. Il s'agit précisément de stages d'ouverture. Ainsi, la part des anciens élèves de l'ENA reste faible au sein du corps préfectoral, puisqu'ils représentent environ la moitié des préfets et une minorité des sous-préfets.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous auditionnerons ultérieurement une ancienne élève de l'ENA qui affirme que l'ENA n'apprend ni à penser ni à acquérir des techniques de gestion ou des connaissances. Nous en venons donc à nous interroger sur les visées réelles de l'ENA. Comment pouvons-nous justifier son existence ? Les élèves qui sortent dans la botte exerceront rapidement de nouvelles responsabilités sans avoir d'expérience. Il me semble que le mode de fonctionnement de l'ENA pourrait être aligné sur celui de l'École de Guerre, à savoir que le cursus est réalisé après une certaine expérience professionnelle.

M. Jean-Luc Videlaine. - Concernant la validité de la scolarité de l'ENA, qui a dû être réformée depuis que j'y exerçais, je ne me sens légitime à m'exprimer que sur la question des stages. Mon souvenir en tant qu'ancien élève est d'ailleurs trop lointain. Je reste convaincu que les élèves acquièrent des connaissances et des compétences durant les stages. Cette expérience sur le terrain leur apporte beaucoup. J'ai rarement entendu des commentaires d'anciens élèves qui se montraient péjoratifs sur ce point, alors qu'ils peuvent l'être sur d'autres sujets relatifs à leur scolarité à l'ENA. En outre, les élèves ayant suivi d'autres études au préalable comparent volontiers les différentes structures dans lesquelles ils ont étudié, comme l'École Polytechnique ou l'École Normale Supérieure, bien souvent au détriment de l'ENA.

Par ailleurs, le passage à l'École de Guerre, qui implique de poursuivre une carrière et de passer un concours difficile autour de 45 ans, s'avère favorisant en vue d'évoluer vers certains grades militaires. À supposer que le concept de haut fonctionnaire ait un sens, il est nécessaire que des jeunes puissent y accéder. Nous entendons fréquemment le type de questionnement suivant : pourquoi les élèves intégrant les grands corps, à savoir l'Inspection des finances, le Conseil d'État et la Cour des comptes, sont-ils parfois si jeunes ? À ma connaissance, ces jeunes hauts fonctionnaires sont indispensables au fonctionnement de ces corps prestigieux et considérés comme influents. Les auditeurs ou les inspecteurs adjoints contribuent de manière importante à la réalisation des missions de ces instances. De plus, ces juridictions et inspections ont besoin, autant que les autres segments de l'administration, d'agents dynamiques et motivés pour produire. Des dispositifs alternatifs existent, mais l'apport de ces jeunes élèves de l'ENA, qui font souvent preuve d'ambition, reste essentiel.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cependant, nous observons que ces jeunes quittent justement ce type de poste de plus en plus rapidement. Ils sont alors remplacés par des contractuels par la voie de concours annexes. Ainsi, j'étais surpris d'apprendre qu'il existait un concours annexe du Conseil d'État, de l'Inspection des finances ou de la sous-préfecture.

M. Jean-Luc Videlaine. - Il existe en effet de tels concours pour la sous-préfecture.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Par conséquent, il est pertinent de s'interroger sur l'utilité de l'ENA. Nous pourrions prévoir un système de recrutement au sein duquel le travail qu'effectuent les jeunes pourrait constituer une première échelle. Certains anciens élèves de l'ENA expriment une forme de lassitude ou un manque de perspective vers 40 ans, ce qui les incite à quitter l'administration.

M. Jean-Luc Videlaine. - L'idée d'une école et l'idée du concours ne se superposent pas. Le concours permet d'intégrer une école. En revanche, il est possible d'imaginer un concours sans école. Dans ce cas-là, il s'agit de concours spécialisés. J'aimerais d'ailleurs souligner les défauts que comportaient les concours précédant l'ENA. Une importante littérature fait état de l'aspect prééminent des cooptations qui existaient alors, par exemple. Ce type de système me paraît plus choquant que les imperfections de l'ENA.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Nous nous interrogeons toutefois sur le fait que de telles cooptations semblent se remettre en place, d'autant plus que les expériences en tant que haut fonctionnaire sont valorisées dans le cadre privé, par exemple en cabinet d'avocat.

M. Jean-Luc Videlaine. - Vous avez raison. Toutefois, le fait d'être un ancien colonel de la Légion étrangère favorisera également une reconversion dans les services de sécurité d'un grand groupe. Il me semble normal de faire état de ses expériences précédentes en cas de recherche d'emploi sur le marché du travail. En revanche, le concept de « carnet d'adresses », qui consiste à régler les problèmes grâce à ses contacts, peut s'avérer choquant. Mais le savoir-faire acquis dans une juridiction administrative, qu'elle soit de premier, de deuxième ou de troisième niveau, représente un atout sur le marché du travail.

M.  Pascal Allizard, président. - La question se pose également dans le secteur privé au sujet des clauses de non-concurrence et de leur activation.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Cependant, l'aspect technique, dont la connaissance du droit, semble suppléé par la connaissance du milieu professionnel.

M. Jean-Luc Videlaine. - Je comprends la critique du concept de « carnet d'adresses ». Nous l'avons d'ailleurs déjà entendue. Qu'il me soit donc permis de mentionner le point suivant : l'idée qu'il existe par essence une solidarité entre les anciens élèves de l'ENA, et par conséquent des vecteurs de communication favorable, est un mythe complet. D'autres écoles génèrent un esprit de corps, à l'image de l'École Polytechnique et d'autres écoles d'ingénieur, qui fait que tout ancien élève conserve un accès privilégié aux autres anciens élèves. Rien de tel n'existe à l'ENA, ni de près, ni de loin.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Ce type de solidarité ne se manifeste-t-il pas davantage au sein de certains corps ?

M. Jean-Luc Videlaine. - On le prétend en effet.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Comme je le disais précédemment, j'étais surpris d'apprendre qu'il existait des recrutements particuliers des sous-préfets.

M. Jean-Luc Videlaine. - Tant les sous-préfets que les préfets connaissent des parcours extrêmement variés. L'ENA n'y a aucune hégémonie. Juridiquement, le poste de préfet ne prévoit aucune restriction et se trouve entièrement à la décision du gouvernement. Les seules contraintes concernent la nationalité française et l'absence de casier judiciaire, sans d'ailleurs que ces points ne soient stipulés explicitement. En outre, concernant les sous-préfets, l'ENA ne représente qu'une voie de recrutement parmi de nombreuses autres. La part de fonctionnaires détachés d'autres administrations est importante, tout comme celle des agents promus depuis le corps des attachés et celle des anciens officiers des armées au titre de la loi 70.2. Le corps préfectoral présente donc une variété de recrutements qui s'avère supérieure à d'autres corporations telles que les cadres du Ministère des Affaires étrangères.

M. Pierre-Yves Collombat, rapporteur. - Il me semble que les carrières ont tendance à s'allonger. Or, lorsqu'un élève de l'ENA sort dans les premiers rangs, il peut rapidement avoir le sentiment d'être parvenu en fin de carrière. Il convient donc de créer des perspectives attrayantes afin de conserver ces compétences dans la fonction publique.

Merci, Monsieur le Préfet, d'avoir répondu à nos questions.