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Sur l'extraterritorialité des sanctions américaines

4 octobre 2018 : sur l'extraterritorialité des sanctions américaines ( rapport d'information )

N° 17

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 4 octobre 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) sur l'extraterritorialité des sanctions américaines,

Par M. Philippe BONNECARRÈRE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mmes Véronique Guillotin, Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert.

AVANT-PROPOS

L'effet extraterritorial de sanctions économiques et commerciales édictées par les États-Unis est, depuis de nombreuses années, un double défi lancé à l'indépendance diplomatique et économique de l'Union européenne et de ses États membres.

L'édiction de sanctions commerciales à l'égard d'un État coupable de violation du droit international ou de soutien explicite à des organisations terroristes fait partie des actions diplomatiques coercitives auxquelles l'ONU, l'Union européenne elle-même, les États-Unis, ensemble ou séparément, ont déjà recours. Ainsi, pour ne prendre qu'un exemple, on citera les sanctions américaines et européennes prises à l'égard de la Russie après l'annexion par celle-ci de la Crimée et son implication dans le conflit à l'est de l'Ukraine.

Ainsi en était-il aussi des sanctions prises à l'égard de l'Iran par l'Union européenne jusqu'en 2016, en particulier au vu du programme nucléaire militaire que ce pays avait engagé, ou des violations répétées des droits de l'Homme.

L'effet délibérément extraterritorial donné à ces sanctions reste cependant la spécificité de la démarche américaine en la matière depuis l'adoption, en 1996, des lois Helms-Burton et d'Amato, visant les transactions commerciales réalisées respectivement avec Cuba, la Libye et l'Iran.

Des multiples facettes de l'extraterritorialité de lois américaines, en particulier les lois anticorruption ou certaines règles fiscales - avec la question des « américains accidentels »1(*), le présent rapport se concentrera sur la question des sanctions économiques et financières, sanctions « secondaires » qui s'appliquent aux opérateurs non américains opérant hors du territoire des États-Unis s'ils ne respectent pas les règles de boycott édictées par ce pays contre un État tiers.

À la demande de M. Gérard Larcher, président du Sénat, une table ronde a déjà été organisée le 18 juillet 2018 par la commission des affaires européennes2(*).

Le présent rapport se concentrera sur l'actualité de ce sujet après la décision américaine de réimposer des sanctions économiques et commerciales secondaires à l'Iran, une fois décidé le retrait unilatéral des États-Unis de l'accord nucléaire (Joint comprehensive plan of action), conclu en juillet 2015.

En l'espèce, l'enjeu est doublement stratégique. D'abord pour la souveraineté économique et commerciale de l'Europe : ses entreprises, grands groupes ou PME, ses établissements financiers, se voient contraints de se retirer d'Iran en y abandonnant des marchés ou d'y interrompre des projets, sauf à encourir des pénalités financières et/ou des représailles aux États-Unis sur les actifs qu'elles y détiennent, ou sur les activités qu'elles y conduisent.

C'est ensuite, voire surtout, un enjeu de souveraineté diplomatique. L'accord nucléaire a été conclu entre, d'une part, le Royaume-Uni, l'Allemagne, la France, la Russie, la Chine et les États-Unis, et l'Iran d'autre part, « avec l'aide de la haute représentante de l'Union pour la politique étrangère et de sécurité». Certes perfectible, cet accord reste un instrument politique essentiel pour le gel du programme nucléaire militaire iranien. Le retrait unilatéral des États-Unis ne doit pas contraindre les autres parties à s'aligner sur une analyse américaine dont la finalité engage les seuls États-Unis. Or, sa mise en oeuvre effective suppose que chaque partie s'acquitte loyalement de ses engagements : ceux qui concernent l'Iran, comme les contreparties qui lui ont été promises par les cosignataires, dont la levée des sanctions commerciales.

La réimposition des sanctions secondaires américaines vise délibérément à réduire à néant l'ensemble de l'édifice. À l'heure d'une aspiration croissante à un exercice légitime de son autonomie et de sa souveraineté, l'Union européenne doit exploiter toutes les options possibles pour enrayer l'impact de ces décisions.

L'enjeu ne concerne pas seulement l'Iran. Ainsi, si à ce jour l'Union européenne et les États-Unis ont décidé conjointement en 2014 certaines sanctions économiques à l'encontre de la Russie après l'annexion de la Crimée par ce pays et son implication sur le territoire ukrainien, les États-Unis pourraient prochainement, pour des motifs politiques qui leur sont propres, en édicter de nouvelles, allant au-delà de ce que l'Union européenne a décidé3(*).

L'exercice est cependant, pour l'Union européenne et ses acteurs économiques, juridiquement et économiquement délicat et suppose, compte tenu de l'enjeu, un engagement et une détermination politiques inédits de la part de l'Union et de ses États membres vis-à-vis d'un grand pays ami, mais dont l'actuelle gouvernance ne semble plus vraiment en faire un allié fiable ni un partenaire loyal.

UN CONTEXTE DE RELATIONS TRANSATLANTIQUES EN CRISE

UNE UNION EUROPÉENNE QUI VEUT FAIRE LE CHOIX DE LA SOUVERAINETÉ

L'accession de Donald Trump à la Présidence des États-Unis a initié entre ces derniers et l'Europe une multitude de ruptures qui fragilisent durablement l'alliance traditionnelle entre les deux rives de l'Atlantique. Qu'il s'agisse de la relation de sécurité au sein de l'OTAN, de la remise en cause du multilatéralisme, en particulier dans le cadre de l'OMC, des attaques portées contre la Cour pénale internationale, ou du retrait unilatéral de l'Accord de Paris. S'y sont ajoutées les décisions américaines d'augmenter les droits de douane à l'importation d'aluminium et d'aciers européens, et alors même que d'autres actions de même nature restent envisagées, en particulier sur le secteur automobile.

Cette succession de contentieux a créé au sein de l'Union un climat nouveau et une reconsidération générale de la relation États-Unis/Europe telle qu'elle était installée depuis l'après-guerre. L'Allemagne elle-même, qui a toujours fondé sa propre diplomatie sur une relation politique étroite avec les États-Unis, a pris acte de cette nouvelle donne : pour la Chancelière allemande, « la relation transatlantique est en train de changer et l'Europe doit prendre son destin en main ».

L'affirmation d'une nécessaire souveraineté européenne qui émergeait déjà s'est ainsi trouvée d'autant plus justifiée. De l'autonomie stratégique qui a guidé, à partir du printemps 2016, la mise en place des différents outils d'une nouvelle défense européenne à la souveraineté économique appelée récemment de ses voeux par le président de la Commission européenne, en passant par une politique commerciale plus protectrice et réactive, c'est un positionnement nouveau de l'Union européenne sur la scène internationale qui, progressivement, se fait jour.


* 1 Voir sur ces sujets le rapport très complet sur l'extraterritorialité de la législation américaine  des députés Karin Berger et Pierre Lellouche, rapport d'information Assemblée nationale n° 4082 du 5 octobre 2016, ainsi que la résolution du Sénat sur les « américains accidentels » (num 102 du 15 mai 2018 - 2017-2018).

* 2 Le compte rendu de cette table ronde figure en annexe du présent rapport.

* 3 D'ores et déjà, les autorités américaines menacent de sanctions les entreprises européennes (dont le groupe français Engie) impliquées dans le projet Nordstream 2 destiné à acheminer du gaz russe vers l'Europe via l'Allemagne, au motif que ce gazoduc pourrait « saper la stabilité et la sécurité énergétique en Europe en offrant à la Russie un nouvel outil de pression politique sur les pays européens. »