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Réconcilier le vote et les nouvelles technologies

24 octobre 2018 : Réconcilier le vote et les nouvelles technologies ( rapport d'information )

C. LA SÉCURISATION DU VOTE PAR INTERNET, UN IMPÉRATIF DÉMOCRATIQUE

Le maintien du vote par Internet pour les élections législatives et consulaires est indispensable pour garantir un droit de vote effectif à nos compatriotes établis hors de France. Comme pour les machines à voter, si le « risque zéro » n'existe pas, l'enjeu est de sécuriser le dispositif pour réduire les craintes de cyberattaques.

Cette exigence répond d'ailleurs à un engagement du Président de la République, qui a déclaré en octobre 2017 devant l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) : « si nous ne sommes pas en capacité pour les prochaines élections de nous organiser pour avoir un système de vote [par Internet] étanche à toute attaque, ça ne s'appelle plus la France, notre pays ! [...] Nous nous en donnerons les moyens parce que c'est un intérêt d'abord démocratique mais c'est une question aussi de crédibilité et de souveraineté qui est la nôtre »68(*).

1. La sécurisation du vote par Internet, une question de moyens
a) À court terme : veiller à la sécurisation de la plateforme de vote, en lien avec l'actuel prestataire

Son marché public n'ayant pas été résilié, la société SCYTL est toujours chargée de mettre en oeuvre le vote par Internet pour les élections consulaires de 2020. Il faudra attendre la préparation des élections législatives de 2022 pour lancer une nouvelle procédure de mise en concurrence.

Entendus par vos rapporteurs, les représentants du ministère des affaires étrangères ont affirmé leur volonté de travailler avec le prestataire d'ici 2020 pour sécuriser la plateforme de vote et tirer les conséquences des difficultés rencontrées en 2017. Les risques de piratage paraissent au demeurant moins élevés pour des élections consulaires (dont les enjeux sont principalement locaux) que pour des élections législatives (dont les enjeux sont nationaux).

Aujourd'hui, il est toutefois impossible d'assurer que le dispositif de vote par Internet sera bien opérationnel en 2020, tant les efforts à fournir sont nombreux à un an et demi du scrutin.

Pour atteindre cet objectif, l'État doit se donner les moyens de piloter ce projet d'envergure et de veiller à son bon avancement.

À titre de comparaison, le canton de Genève (Suisse) développe depuis 2003 sa propre solution de vote électronique, sans recourir à des prestataires extérieurs69(*). À l'inverse, l'ANSSI a déploré « la relative faiblesse du pilotage technique du marché, en raison du manque de compétence [du ministère français des affaires étrangères] en matière de pilotage de grands projets informatiques ».

Il pourrait notamment être fait appel aux informaticiens de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) pour renforcer les compétences techniques du maître d'ouvrage.

La DINSIC : un appui potentiel pour la sécurisation du vote par Internet

Créée en 2011, la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) « anime et coordonne » les actions de l'État visant « à améliorer la qualité, l'efficacité, l'efficience et la fiabilité du service rendu par le système d'information et de communication de l'État »70(*).

La DINSIC est dotée d'un budget d'environ 32 millions d'euros71(*) et de 140 informaticiens. Aujourd'hui, elle n'est pas consultée par le ministère des affaires étrangères concernant le déploiement du vote par Internet, le coût de ce projet (6,72 millions d'euros) étant inférieur à son seuil de saisine (9 millions d'euros).

Dans la même logique, au moins trois tests grandeur nature (TGN) pourraient être organisés avant chaque utilisation de la plateforme de vote72(*) (contre un seul TGN pour les élections consulaires de 2014 et deux TGN pour les élections législatives de 2017).

Proposition n° 5 : Garantir l'organisation du vote par Internet pour les élections consulaires de 2020, notamment en :

- augmentant le nombre de tests grandeur nature (TGN) et en les organisant avec suffisamment d'anticipation pour corriger les difficultés constatées ;

- s'appuyant sur la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (DINSIC) pour renforcer le pilotage du projet.

b) À moyen terme : préparer les élections législatives de 2022

Certes, l'actuelle plateforme de vote par Internet représente un coût non négligeable de 6,72 millions d'euros sur quatre ans. Les sommes déjà investies semblent d'ailleurs suffisantes pour sécuriser le vote par Internet pour les élections consulaires de 2020.

Toutefois, ce budget pourrait être augmenté en prévision du nouveau marché qui sera lancé pour les élections législatives de 2022 et, éventuellement, les élections consulaires de 2026. Face à l'aggravation du risque de cyberattaques, un tel investissement permettrait notamment de renforcer les exigences de sécurité et d'intéresser de nouveaux prestataires73(*).

Pour financer cette dépense, vos rapporteurs proposent d'envisager la dématérialisation de la propagande électorale des élections législatives pour les seuls Français de l'étranger disposant d'une adresse électronique, comme cela est déjà le cas pour les élections consulaires74(*).

Lors des élections législatives de 2017, l'envoi aux Français de l'étranger de la propagande électorale sous format papier a par exemple représenté un coût de 3,27 millions d'euros75(*).

En outre, les travaux en cours pour refondre la liste électorale consulaire, notamment grâce au nouveau répertoire électoral unique, doivent permettre de fiabiliser les coordonnées des Français de l'étranger et de réduire les échecs de connexion à la plateforme de vote en ligne76(*).

Enfin, la procédure de passation du marché public doit être revue afin de renforcer l'efficacité et la sécurité de la plateforme de vote par Internet.

En termes de calendrier, le marché doit être attribué au moins dix-huit mois avant le scrutin (contre douze mois pour les élections législatives de 2017) afin d'être en mesure de corriger les imperfections constatées lors des tests grandeur nature.

La Cour des comptes propose d'exiger des candidats qu'ils réalisent des tests fictifs pendant la procédure d'attribution du marché pour « permettre l'évaluation de la qualité technique de leur offre »77(*).

De même, le Gouvernement pourrait recourir à un dialogue compétitif, procédure qui permet, contrairement aux appels d'offres, d'échanger avec les candidats sur la meilleure manière de répondre aux besoins de l'administration78(*). Une telle procédure avait d'ailleurs été retenue en 2009 pour la conception de la première plateforme de vote par Internet, avant d'être écartée en 2015 au profit d'un appel d'offres.

À titre complémentaire, le droit de la commande publique autorise explicitement le ministère des affaires étrangères à mener une « consultation préalable de marché » (ou « sourçage ») en consultant les entreprises compétentes en amont de la mise en concurrence79(*). Ce « sourçage » permettrait notamment de mieux connaître les solutions de vote électronique mises sur le marché et de mieux définir les besoins en matière d'ergonomie et de sécurité.

Proposition n° 6 : Préparer le vote par Internet pour les élections législatives de 2022 en :

- renforçant les moyens alloués à sa sécurisation ;

- rationalisant la procédure d'achat de la plateforme de vote, notamment en organisant un dialogue compétitif pour mieux définir les exigences d'ergonomie et de sécurité et en lançant la procédure de mise en concurrence plus en amont.

Vos rapporteurs appellent également à la mise en oeuvre des propositions de bon sens formulées en 2014 par notre collègue Antoine Lefèvre et notre ancien collègue Alain Anziani, qu'il s'agisse du renforcement de l'information des électeurs sur le mode de fonctionnement du vote par Internet, de l'adaptation des infractions pénales à cette modalité de vote80(*) et de la possibilité pour les électeurs d'adresser des observations écrites au bureau de vote par voie électronique (BVE).

c) À long terme : développer une véritable identité numérique

L'identification des électeurs représente l'une des principales difficultés du vote par Internet : l'identité de la personne qui se connecte sur la plateforme est difficilement vérifiable, en particulier lorsque plusieurs membres d'une famille votent sur le même ordinateur.

Dès lors, il paraît nécessaire de sécuriser l'identification des électeurs, notamment en ayant recours à des techniques biométriques. Cette identité numérique pourrait aussi ouvrir l'accès à d'autres services administratifs, sous réserve de la nécessaire protection des données à caractère personnel.

En cours de développement par l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), le prototype ALICEM pourrait constituer une première réponse : il permet d'identifier un individu à distance, en comparant la photographie prise de son téléphone portable et celle de son passeport biométrique (reconnaissance faciale)81(*).

ALICEM n'est toutefois pas directement transposable au vote par Internet des Français de l'étranger, plus de 20 % d'entre eux ne disposant d'aucun passeport82(*).

De manière alternative, il pourrait être envisagé de sécuriser la « carte consulaire », que les ambassades et consulats remettent aux expatriés, et d'y insérer des éléments biométriques.

Ce projet pourrait être financé par la dématérialisation de la propagande électorale des Français de l'étranger. Entendu par vos rapporteurs, un industriel évalue son coût initial à environ 960 000 euros83(*), somme à laquelle s'ajouterait un coût de maintenance de 50 000 euros par an.

Un tel dispositif permettrait également de simplifier la procédure de connexion à la plateforme de vote, en supprimant l'envoi des codes d'identification par courriel et sms.

Proposition n° 7 : Sécuriser l'identification des électeurs participant au vote par Internet en créant une véritable identité numérique, le cas échéant à partir d'outils biométriques.

L'exemple estonien illustre les possibilités offertes par l'identité numérique, notamment en termes de simplification des démarches administratives. Ce modèle n'est toutefois pas directement transposable en France car il nécessite de centraliser de nombreuses données à caractère personnel au sein d'un même dispositif informatique.

L'identité numérique estonienne

L'Estonie s'est dotée d'une carte d'identité numérique en 2004. Ce dispositif est aujourd'hui utilisé par 98 % de la population estonienne, soit environ 1,27 million de personnes. En dehors des mariages, des divorces et des achats immobiliers, qui nécessitent la présence physique des individus, toutes les démarches administratives peuvent être effectuées en ligne, à partir de la carte d'identité numérique.

Concrètement, cette carte d'identité permet de voter, de payer ses impôts, d'accéder aux transports en commun, d'être informé des résultats scolaires de ses enfants, d'effectuer une demande de subvention et même de se voir délivrer une ordonnance médicale. Les autorités estiment économiser environ 2 % du PIB estonien grâce aux économies et aux gains de temps générés.

L'Estonie a également créé un statut de « e-résident » pour les étrangers, détenu par environ 35 000 personnes : il permet à toute personne (ressortissants étrangers inclus) de créer et de gérer son entreprise à distance, sans être installé sur le territoire estonien.

L'Estonie a aussi développé une plateforme dénommée  « X-Road » qui permet à toutes les administrations de stocker et d'échanger des données à caractère personnel. Une fois l'information transmise à l'État, elle devient accessible à toute autre administration habilitée.

Des mesures de protection sont indispensables pour sécuriser cette identité numérique : en 2007, un piratage de grande ampleur a perturbé pendant plus de deux semaines le fonctionnement de sites institutionnels estoniens, de banques mais aussi de médias.

Depuis, l'Estonie stocke chaque type de données sur des serveurs différents. De même, elle a ouvert un relai numérique au Luxembourg (« data embassy ») pour diversifier les lieux de stockage de ses données.

2. Le vote par Internet, un enjeu des réformes institutionnelles

En mai dernier, le Gouvernement a déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale trois textes pour réformer les institutions. Ils prévoient notamment de réduire le nombre de parlementaires et d'introduire une « dose de proportionnelle » pour l'élection des députés.

Débuté en juillet 2018 à l'Assemblée nationale, l'examen du projet de loi constitutionnelle a été interrompu ; sa reprise est annoncée pour le début de l'année 2019, de même que l'examen du projet de loi ordinaire et du projet de loi organique84(*).

a) Supprimer le vote par correspondance papier, au profit du vote par Internet

Lorsqu'ils participent aux élections législatives, les Français de l'étranger peuvent se rendre à l'urne, voter par correspondance papier ou, sauf décision contraire du ministre des affaires étrangères, par Internet.

Sans remettre en cause le vote à l'urne, le Gouvernement souhaite supprimer le vote par correspondance papier « dès lors que le système d'information mettant en oeuvre le vote électronique est homologué par le ministre des affaires étrangères et permet de garantir le secret du vote et la sincérité du scrutin »85(*). Il s'agit, concrètement, de supprimer le vote par correspondance papier lorsque les Français de l'étranger sont autorisés à voter par Internet.

Les problèmes soulevés par le vote par correspondance papier

Prévu pour l'élection des députés représentant les Français de l'étranger, le vote par correspondance papier soulève au moins deux problèmes.

En premier lieu, il reste peu utilisé par les électeurs établis hors de France :

- au premier tour des élections législatives de 2012, seuls 1,94 % des votants ont envoyé un bulletin de vote par courrier, alors que 57,39 % d'entre eux ont voté par Internet et 40,67 % se sont déplacés à l'urne. À titre d'exemple, 76 électeurs se sont pré-inscrits pour voter par correspondance à Bogota (Colombie) mais aucun n'a finalement eu recours à cette modalité de vote ;

- au premier tour des élections législatives de 2017, seuls 7,26 % des électeurs ont eu recours au vote par correspondance papier, alors même que le recours au vote par Internet avait été abandonné86(*).

En second lieu, l'organisation du vote par correspondance papier est particulièrement complexe et se heurte aux défaillances des systèmes postaux étrangers. Comme le précise le Gouvernement, « il est arrivé que des palettes contenant des plis de vote par correspondance restent stationnées plusieurs jours dans un aéroport en attente d'être prises en charge par un vol suivant »87(*).

En 2017, cette difficulté logistique a provoqué l'annulation des élections législatives dans la cinquième circonscription des Français établis hors de France : la sincérité du scrutin a été remise en cause car certains électeurs n'ont pas reçu à temps leur matériel de vote par correspondance88(*).

Vos rapporteurs ne sont pas opposés à cette proposition du Gouvernement, dès lors que la plateforme de vote par Internet sera suffisamment sécurisée pour lutter contre les tentatives de piratage. Ils préconisent toutefois que le Gouvernement consulte l'Assemblée des Français de l'étranger (avis simple) avant de choisir entre le vote par correspondance papier et le vote par Internet.

En effet, la suppression du vote par Internet pour les élections législatives de 2017 a été d'autant plus mal vécue que les représentants des Français de l'étranger n'ont pas été consultés en amont ni informés des difficultés rencontrées.

Proposition n° 8 : Prévoir l'obligation pour le Gouvernement de consulter l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) avant, le cas échéant, d'annuler le recours au vote par Internet.

b) Le périmètre du vote par Internet pour les élections législatives

Aujourd'hui, les Français de l'étranger élisent onze députés au scrutin majoritaire uninominal à deux tours, dans des circonscriptions prévues à cet effet (Amérique du Nord, Benelux, péninsule ibérique, etc.).

Outre la réduction du nombre de parlementaires89(*), le projet de loi pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace prévoit de modifier le mode de scrutin des élections législatives. Concrètement, les Français de l'étranger disposeraient de deux votes pour :

- l'élection au scrutin proportionnel de députés dans leur circonscription, qui deviendrait une circonscription unique (scrutin A) ;

- l'élection, également au scrutin proportionnel, de 61 députés sur une liste nationale (« dose de proportionnelle », scrutin B).

Organisation des élections législatives : projet du Gouvernement

Source : commission des lois du Sénat, à partir du projet de loi pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace (déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 23 mai 2018)

Vos rapporteurs constatent avec satisfaction que le vote par Internet des Français de l'étranger90(*) serait ouvert pour les scrutins A (élection des députés représentant les Français établis hors de France) et B (« dose de proportionnelle »).

Cette mesure constituerait une innovation par rapport au droit en vigueur. Elle présenterait l'avantage de la cohérence, ces deux scrutins étant difficilement dissociables. Un Français de l'étranger pourrait voter par Internet pour les scrutins A et B, ce qui lui éviterait de se rendre à l'urne91(*).

Sur le plan juridique, le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage ne semblerait pas remis en cause.

Certes, les électeurs d'une même circonscription électorale seraient soumis à des règles différentes pour le scrutin B (« dose de proportionnelle ») : les électeurs établis hors de France pourraient voter par Internet, à l'inverse des électeurs inscrits sur le territoire national.

Le Conseil constitutionnel considère toutefois que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit »92(*).

En l'espèce, il existe clairement une différence de situation entre les Français établis hors de France - qui doivent souvent parcourir de nombreux kilomètres pour se rendre dans un bureau de vote (voir supra) - et les Français inscrits sur le territoire national - dont la commune comprend au moins un bureau de vote.

Le Conseil d'État l'a d'ailleurs relevé dans son rapport public de 2010 : « eu égard à l'extrême difficulté, voire à l'impossibilité pratique, auxquelles peuvent se heurter les Français établis hors de France non seulement pour se rendre dans les bureaux de vote, mais encore pour donner procuration à un compatriote de confiance [...], le vote par voie électronique [peut] apparaître [...] comme le seul moyen pour les Français résidant hors de France d'exercer effectivement un droit qu'ils tiennent désormais de la Constitution »93(*).

En cas d'adoption des réformes institutionnelles, la sécurisation du vote par Internet représenterait un enjeu encore plus sensible : le piratage de la plateforme de vote pourrait remettre en cause l'élection des députés représentant les Français de l'étranger mais également celle des 61 députés de la « dose de proportionnelle »94(*). Dans cette hypothèse, l'ensemble des Français seraient rappelés aux urnes, qu'ils soient inscrits sur le territoire national ou à l'étranger.


* 68 Discours du Président de la République prononcé à l'occasion de la vingt-septième session plénière de l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE), octobre 2017.

* 69 Voir l'annexe n° 4 pour plus de précisions sur le vote par Internet dans le canton de Genève.

* 70 Décret n° 2015-1165 du 21 septembre 2015 relatif à la direction interministérielle de la transformation publique et à la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État.

* 71 Source : « L'informatique publique : quels moyens pour l'administration de demain ? », rapport n° 76 (2016-2017) fait par notre collègue Michel Canevet au nom de la commission des finances du Sénat, p. 19. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/rap/r16-076/r16-0761.pdf.

* 72 D'après les informations recueillies par votre rapporteur, l'organisation de ce troisième test grandeur nature n'impliquerait pas de modifier le marché de la société SCYTL.

* 73 Seuls deux candidats ayant déposé une offre lors de la passation de l'actuel marché public (voir supra).

* 74 Article 21 de la loi n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis hors de France.

* 75 Source : ministère des affaires étrangères.

* 76 Loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France. Voir, pour plus de précisions, le rapport n° 687 (2015-2016) fait au nom de votre commission par notre collègue Pierre-Yves Collombat.

* 77 « Le coût et l'organisation des élections à l'étranger et de la représentation des Français de l'étranger. Exercices 2010-2015. Observations définitives », op.cit.

* 78 L'acheteur public sélectionne ensuite l'offre la plus adaptée à ses besoins. Les candidats qui ne sont pas retenus peuvent bénéficier d'une prime pour leur participation au dialogue compétitif (article 76 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics).

* 79 Article 4 du décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 précité.

* 80 À titre d'exemple, l'article L. 103 du code électoral punit de cinq ans d'emprisonnement et de 22 500 euros d'amende l'enlèvement d'une « urne », sans qu'il soit certain que cette disposition soit transposable aux urnes électroniques. Voir, pour plus de précisions, le rapport n° 445 (2013-2014), « Vote électronique : préserver la confiance des électeurs », op. cit.

* 81 Pour plus de précisions sur le projet ALICEM, voir le rapport d'information n° 788 (2015-2016) fait au nom de votre commission par nos collègues François Bonhomme et Jean-Yves Leconte (« Biométrie : mettre la technologie au service des citoyens »), p. 35-36.

* 82 Le passeport s'avère notamment peu utile pour les Français établis dans un État de l'Union européenne, le droit de circulation étant ouvert à tout détenteur d'une carte nationale d'identité.

* 83 Coût estimatif pour la production de 1,3 million de cartes consulaires sécurisées (soit le nombre d'électeurs inscrits sur la liste électorale consulaire) et l'insertion des informations biométriques correspondantes.

* 84 Un projet de loi réformant les instances représentatives des Français établis hors de France (Assemblée des Français de l'étranger et conseils consulaires) est également annoncé pour 2019. À ce stade, le Gouvernement n'a pas encore précisé son contenu.

* 85 Article 4 du projet de loi pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace.

* 86 92,74 % des électeurs établis hors de France s'étant rendus aux urnes pour le premier tour des élections législatives de 2017.

* 87 Rapport du Gouvernement sur la situation des Français établis hors de France, 2017, p. 127-128.

* 88 Conseil constitutionnel, 2 février 2018, Cinquième circonscription des Français établis hors de France, décision n° 2017-5052 AN.

* 89 Le nombre total de parlementaires serait réduit de 30 %, pour un total de 404 députés (contre 577 aujourd'hui) et de 244 sénateurs (contre 348 aujourd'hui).

* 90 Ou le vote par correspondance papier dans l'hypothèse où la plateforme de vote par Internet ne serait pas homologuée par le ministre des affaires étrangères.

* 91 Alors, qu'en 2014, les Français de l'étranger qui ont voté par Internet pour les élections consulaires ont été contraints de se déplacer à l'urne pour voter aux élections européennes (voir supra).

* 92 Conseil constitutionnel, 7 janvier 1988, Loi relative à la mutualisation de la Caisse nationale de crédit agricole, décision n° 87-232 DC du 7 janvier 1988.

* 93 Conseil d'État, « Rapport public 2010. Activité juridictionnelle et consultative des juridictions administratives », p. 149.

* 94 Seul le scrutin C (députés élus au scrutin majoritaire sur le territoire national) ne serait pas remis en cause par un piratage de la plateforme de vote par Internet.