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Sur l'enquête de la Cour des comptes sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS)

6 mars 2019 : sur l'enquête de la Cour des comptes sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) ( rapport d'information )

Rapport d'information n° 367 (2018-2019) de M. Philippe DALLIER, fait au nom de la commission des finances, déposé le 6 mars 2019

Disponible au format PDF (2,1 Moctets)


N° 367

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 6 mars 2019

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'enquête de la Cour des comptes sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS),

Par M. Philippe DALLIER,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

Mesdames, Messieurs,

Le 8 décembre 2017, la commission des finances du Sénat a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête portant sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Son périmètre couvrait en premier lieu le fonctionnement, l'organisation et la situation financière de l'établissement, ainsi que ses missions traditionnelles : les aides apportées par la CGLLS aux organismes en difficulté, les modalités de son intervention en garantie sur les emprunts qui n'ont pas obtenu la couverture d'une collectivité territoriale, sa fonction de péréquation, sa contribution au financement de la politique du logement.

C'est toutefois le contexte particulier de la réforme du logement social initiée par le projet de loi de finances pour 2018 qui a suscité cette demande d'enquête - réforme qui n'est pas encore achevée. Il s'agissait donc également d'apprécier l'impact des modifications en cours du modèle financier du logement social sur la Caisse.

Une audition « pour suite à donner », organisée devant la commission des finances le 6 mars 2019, a permis à MM. Denis Burckel, directeur général de la CGLLS, François Adam, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP), et Jérôme Reboul, sous-directeur banques et financements d'intérêt général à la direction générale du Trésor, d'apporter des éléments complémentaires aux interrogations de la commission des finances.

Comme l'indique la Cour elle-même, les conclusions de cette enquête doivent être considérées comme provisoires, dans la mesure où il est trop tôt pour évaluer l'ensemble des conséquences, pour l'équilibre du secteur, de la réforme du secteur.

Or le très fort impact de la création de la réduction de loyer de solidarité (RLS) sur l'équilibre financier des bailleurs sociaux a d'ores et déjà conduit le gouvernement à entamer des discussions avec ceux-ci au cours des premiers mois de 2019. Deux accords signés le 25 mai 2019 entre l'État et les acteurs du logement social doivent conduire à un infléchissement de cette réforme.

Votre rapporteur, constatant que le nombre de logements sociaux financés a d'ores et déjà baissé en 2018, souligne la nécessité que le Parlement puisse être complètement éclairé, d'ici à l'examen de la prochaine loi de finances, sur les effets de la mise en place de la RLS.

I. LE SECTEUR DU LOGEMENT SOCIAL : UN MODÈLE FINANCIER EN PLEINE TOURMENTE

Le secteur du logement social a été marqué, à partir de la fin 2017, par une réforme qui a exercé une forte pression sur ses ressources. Après l'instauration de la « réduction de loyer de solidarité » dans le cadre de la loi de finances pour 2018, une seconde phase doit avoir lieu en 2020, dont les grandes lignes ont été tracées au cours de négociations tenues entre le Gouvernement et les bailleurs sociaux cette année.

A. L'IMPACT DE LA RÉDUCTION DE LOYER DE SOLIDARITÉ (RLS) EST MASSIF MAIS TOUJOURS INCERTAIN

L'article 126 de la loi de finances pour 20181(*) a mis en place le mécanisme de la « réduction de loyer de solidarité » (RLS), défini à l'article L. 442-2-1 du code de la construction et de l'habitation. La RLS est instituée pour les logements, autres que les logements-foyers, qui ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL) et qui sont gérés par les organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation2(*).

Liée à une réduction concomitante du montant des APL, cette réforme revient à faire financer par les bailleurs sociaux une diminution de l'engagement de l'État dans les aides personnelles au logement.

Le Gouvernement a choisi de fixer, pour la première année d'application en 20183(*), des montants de RLS égaux à 63 % des montants maximaux définis à l'article L. 442-2-1 précité du code de la construction et de l'habitation, ouvrant la voie à un possible renforcement de la RLS par voie réglementaire en 2020.

Cette mesure, selon ses modalités actuelles, a entraîné une diminution du coût des APL estimé à 870 millions d'euros en année pleine, soit un coût probablement de l'ordre de 900 millions d'euros pour les bailleurs sociaux4(*). Ce coût constaté est supérieur à celui pris en compte pour la fixation des paramètres lors de l'examen de la loi de finances pour 2018.

La RLS s'ajoute à un ensemble de mesures affectant également les ressources du secteur - la fin de la contribution de l'État aux aides à la pierre et la hausse concomitante de la contribution des bailleurs à la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), le gel des loyers dans le parc social en 20185(*) et le relèvement de 5,5 % à 10 % du taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux opérations immobilières dans le secteur du logement social6(*).

B. L'ÉTAT A COMMENCÉ À TIRER LES CONSÉQUENCES DE L'IMPACT DE LA RLS

Alors que le Gouvernement justifiait la mesure par la bonne situation financière globale des bailleurs, les premières évaluations, notamment de la Caisse des dépôts et consignations7(*), ont montré, comme le craignait votre rapporteur spécial, que la RLS aurait un effet très négatif sur la capacité à long terme des bailleurs à financer la production de logements sociaux.

Le Gouvernement lui-même, qui prévoyait de quasiment doubler le montant de la RLS en 2020 pour atteindre un montant global de 1,5 milliard d'euros, a conduit au début de 2019 des discussions dites « clause de revoyure » avec les parties prenantes du secteur, auxquelles a participé votre rapporteur spécial.

Ces discussions ont conduit à la signature le 25 avril 2019 de deux accords, dont un définit les nouvelles modalités de la RLS et présente des mesures accompagnant sa mise en oeuvre, et l'autre entérine le plan d'investissement volontaire annoncé en janvier 2019 par Action Logement.

S'agissant de la RLS, l'impact de celle-ci ne devrait plus être en 2020 de 1,5 milliard d'euros mais de 1,3 milliard d'euros. En outre, des mesures de compensation devraient ramener le coût annuel à un montant proche de celui connu en 2018. Parmi ces mesures, la Caisse des dépôts devrait accorder des remises commerciales sur le paiement des intérêts de prêt à hauteur de 50 millions d'euros et la contribution des bailleurs sociaux au financement des aides à la pierre, qui était de 270 millions d'euros en 2016 et 2017 et de 375 millions d'euros en 2018 et 2019, devrait diminuer en 2020 de 300 millions d'euros et serait donc seulement de 75 millions d'euros. La contribution d'Action Logement, qui est en 2019 de 50 millions d'euros, serait augmentée à due concurrence.

Votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif à la mise en oeuvre de cet accord lors de l'examen de la loi de finances pour 2020.

C. L'ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES ANALYSE LA SITUATION DE LA CGLLS SANS POUVOIR TIRER DE CONSÉQUENCES DÉFINITIVES

Dans le contexte de la réforme, encore inachevée, du secteur du logement social, il n'est pas encore possible de dresser un bilan définitif sur les conséquences que peut avoir, pour la CGLLS, la forte pression exercée sur les ressources des bailleurs sociaux.

L'enquête ayant été demandée par la commission des finances à la fin 2017 pour une remise au début de 2019, avant même la conclusion de l'accord décrit supra, la Cour des comptes fait observer à juste titre que ses analyses sont soumises, pour l'avenir, aux incertitudes et inconnues concernant l'effet des réformes. L'impact subi par la CGLLS ne se fera ressentir que lorsque la RLS aura produit ses pleins effets sur les bailleurs eux-mêmes. À cet égard, une revue de détail conduite par la Caisse des dépôts et consignations au cours du premier semestre 2019 pourrait contribuer à cette analyse.

L'enquête de la Cour des comptes doit donc être considérée comme une étape dans l'analyse des conséquences de la réforme du logement social, d'autant plus utile qu'elle permet de prendre la mesure de la place de la CGLLS au coeur du modèle financier du logement social.

II. UNE INSTITUTION SITUÉE AU CoeUR DU MODÈLE FINANCIER DU LOGEMENT SOCIAL

La CGLLS intervient pour aider les établissements en difficulté, mais aussi dès le montage des dossiers de financement, en accordant une garantie lorsque celle-ci est refusée par les collectivités territoriales. Elle collecte les deux cotisations prévues par le code de la construction et de l'habitation et en reverse le produit notamment pour financer les aides à la pierre, de plus en plus importantes, ainsi que les actions menées par certains acteurs clés comme l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU). Elle assure par ailleurs un certain nombre de missions plus ou moins liées au logement social.

A. UNE ACTIVITÉ DE GARANTIE EXERCÉE À TITRE SUBSIDIAIRE

La CGLLS accorde des garanties aux prêts de la Caisse des dépôts en cas de refus de la collectivité. En théorie, elle peut aussi intervenir lorsque la Caisse des dépôts considère que la garantie apportée par la collectivité n'est pas de suffisamment bonne qualité. Ce dernier cas ne se produit toutefois pas en pratique, selon ce qu'a indiqué M. Denis Burckel, directeur général de la CGLLS, lors de l'audition « pour suite à donner ». Seul se pose donc le cas où la collectivité refuse d'attribuer sa garantie pour un prêt.

La Caisse apporte sa garantie pour 3 % environ des nouveaux prêts, sauf pour ce qui concerne les « prêts de haut de bilan » (PHBB) de première génération, pour lesquels cette proportion avait atteint 40 %. Cette augmentation s'explique par la difficulté qu'ont rencontrée les bailleurs à obtenir une garantie de la part des collectivités territoriales, qui ne disposaient pas de droits à réservation sur les logements construits avec ces prêts.

Les prêts de haut de bilan

Les prêts de haut de bilan (PHBB) sont des prêts d'une durée de 30 à 40 ans, dont le taux d'intérêt est nul pendant les 20 premières années.

Le montant de ces prêts a été de 2 milliards d'euros pour la première génération (PHBB 1.0) lancée en 2016, l'enveloppe étant bonifiée à parité par la Caisse des dépôts et Action Logement. Cette somme de 2 milliards d'euros a été empruntée auprès de la Banque européenne d'investissement et des marchés financiers8(*).

Une deuxième génération (PHBB 2.0) a été lancée en 2018, pour un montant également de 2 milliards d'euros de prêts bonifiés. La bonification est intégralement accordée par Action Logement, qui bénéficie en contrepartie de droits de réservations sur les logements produits, qui doivent être négociés avec le bailleur bénéficiaire9(*). Trois tranches sont prévues, à hauteur de 700 millions d'euros en 2018 comme en 2019 et de 600 millions d'euros en 2020.

Source : commission des finances

L'intervention en garantie de la CGLLS concerne plus particulièrement certaines régions : Île-de-France, Hauts-de-France, régions ultra-marines, notamment Mayotte. 80 % de ces garanties concernaient en 2017 les entreprises sociales de l'habitat (ESH).

M. Burckel a estimé que les refus de garantie des prêts relevaient souvent de motifs conjoncturels. Il arrive par exemple qu'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) reprenant la compétence d'une commune ne s'estime pas suffisamment prêt pour accorder la garantie à un prêt.

La Cour recommande d'élaborer et de tenir à jour une carte des collectivités locales ayant refusé d'octroyer leur garantie et une typologie de leur refus afin de veiller à la bonne application du principe de subsidiarité, notamment pour les prêts locatifs aidés d'intégration.

Tout en s'associant à cette recommandation, votre rapporteur spécial s'interroge pour l'avenir sur les conséquences que pourrait faire peser sur les comptes des collectivités locales le poids des garanties accordées aux bailleurs sociaux.

La Cour des comptes, dans son rapport sur la dette des entités publiques, présenté à la commission des finances le 20 février 2019, n'identifiait certes pas de difficulté sérieuse à ce sujet dans la situation actuelle10(*).

Il convient toutefois de rappeler que les garanties accordées aux bailleurs sociaux ne sont pas comprises dans le plafonnement du montant des emprunts garantis par les collectivités, ce qui contribue à leur invisibilité.

Votre rapporteur spécial partage donc la recommandation de la Cour qui propose de réaliser une étude d'impact sur la RLS à l'égard de l'activité de garantie de la CGLLS.

B. UNE MISSION DE PRÉVENTION QUI DÉPEND DE L'ACCÈS AUX DONNÉES

La Cour des comptes plaide pour un développement de la prévention des difficultés, qui constitue l'une des missions légales de la CGLLS11(*), regrettant que la Caisse n'intervienne qu'une fois les difficultés constatées.

M. Jérôme Reboul, sous-directeur des banques et des financements d'intérêt général à la direction générale du Trésor, a certes souligné que la CGLLS réunit les parties prenantes (Caisse des dépôts, collectivités locales) afin de réaliser des restructurations de dette le plus en amont possible.

Il n'en reste pas moins que la prévention des difficultés repose aujourd'hui principalement sur les procédures d'auto-contrôle mises en place par les fédérations d'organismes de logements sociaux, contrôle pour lequel elles reçoivent une subvention de la part de la CGLLS.

Or la Cour souligne les limites de ce modèle : en particulier, les fédérations ne peuvent pas contraindre un organisme à entrer dans le dispositif d'aide. En outre, l'exercice du contrôle requiert une certaine distance à l'égard de l'organisme contrôlé, dont ne bénéficie pas la fédération à l'égard de son adhérent.

Votre rapporteur spécial note que l'Inspection générale des finances (IGF) formulait des remarques analogues en 2010, dans un rapport qui a mené à la création de l'ANCOLS12(*). L'IFG faisait observer que, lorsque les fédérations ne parviennent pas à traiter elles-mêmes les difficultés d'un organisme, « il arrive souvent que le dossier soit transmis à la CGLLS pour mise en place d'une procédure de soutien, qui aurait pu être évitée dans certaines cas par des contrôles approfondis en temps et en heure ».

La Cour propose donc que la CGLLS dispose d'une plus grande maîtrise de cette étape d'autocontrôle afin d'exercer de manière plus complète son rôle de prévention.

En particulier, elle propose que la Caisse ait accès aux dossiers individuels de situation (DIS) qui permettent à une fédération de suivre la situation financière de l'organisme.

Les dossiers individuels de situation

Les dossiers individuels de situation (DIS) ont été mis en place à partir de 1978. Depuis 2008, l'outil Harmonia, mis en place par la CGLLS, permet aux organismes d'une part de transmettre au ministère leurs comptes (« états réglementaires ») et d'autre part de transmettre à leur fédération les réponses à un questionnaire qui permet à la fédération d'établir le DIS. S'agissant des sociétés d'économie mixte, le DIS est établi par le ministère.

Le DIS donne un aperçu de la situation économique de l'organisme et de son évolution, en le situant par rapport aux autres organismes comparables.

Le DIS est transmis à l'organisme de logement social. En cas de besoin, un audit approfondi peut être réalisé, qui conduira en cas de besoin à une demande d'intervention de la CGLLS.

Source : commission des finances, à partir du rapport d'activité 2017 de la CGLLS et des sites Internet des fédérations

Lors de l'audition « pour suites à donner » devant votre commission, les administrations concernées, interrogées sur cette recommandation, ont fait des observations variées sur cette proposition. La DHUP a insisté sur la nécessité d'un plus grand accès de la CGLLS aux documents produits par les fédérations, considérant que le bilan du dispositif d'auto-contrôle est « assez contrasté » et que, d'une manière générale, la CGLLS devrait disposer des moyens de mieux anticiper les difficultés des organismes.

Le directeur général de la Caisse, en revanche, a expliqué que l'exploitation des DIS était complexe, préférant demander la production d'indicateurs permettant d'apprécier la situation des organismes dont l'autofinancement est inférieur à 3 %. Votre rapporteur spécial note également que, comme l'indiquait le rapport de l'IGF en 2010, les fédérations craignent que la communication systématique des dossiers individuels de situation aux organismes de contrôle ne risque de nuire à la relation de confiance qui les relie à leurs adhérents.

C. UNE MISSION CENTRALE DE SOUTIEN DES ORGANISMES EN DIFFICULTÉ

Après la prévention, la mission centrale de la CGLLS, qu'elle exerce directement, est le « redressement » (article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation) des organismes en difficulté.

Le nombre d'organismes faisant l'objet d'une procédure de redressement a eu tendance à diminuer au cours des années récentes, passant d'un niveau supérieur à 80 par an entre 2012 et 2014 à un niveau de 63 en 2017. Il demeure toutefois significatif et portait lors de cette dernière année sur un volume d'aide de 27,6 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial s'interroge sur l'effet des réformes en cours sur l'entrée des organismes en procédure de redressement.

La Cour fait observer que seuls 7 des 60 bailleurs faisant l'objet d'une procédure en octobre 2018 disposaient d'un parc supérieur à 12 000 logements, seuil minimal des regroupements imposés par la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN)13(*).

Il convient toutefois de faire observer que la diminution du nombre et l'augmentation de la taille des organismes devrait réduire le nombre d'entrées en procédure de redressement, une défaillance aurait aussi un impact plus important puisqu'elle toucherait des organismes de plus grande taille.

En outre, l'impact de la RLS justifie, comme le propose la Cour, que les dossiers des organismes faisant actuellement l'objet d'un protocole d'aide soient réexaminés.

III. LA DIVERSIFICATION DES MISSIONS

La CGLLS est aujourd'hui l'un des principaux points de convergence des politiques du logement.

A. LA CGLLS, CANAL DE FINANCEMENT DES POLITIQUES DE RÉNOVATION URBAINE ET D'AIDES À LA PIERRE

Le rôle de la CGLLS dans la mise en oeuvre des politiques publiques en faveur du logement est majeur et en forte progression, dans la mesure où elle contribue en 2019 au financement de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) à hauteur de 184 millions d'euros, contre 30 millions d'euros au cours des années précédentes, et à celui du fonds national des aides à la pierre (FNAP) à hauteur de 375 millions d'euros, ce qui correspond à l'essentiel du budget de cet organisme14(*).

Toutefois, comme l'a fait remarquer le directeur général de la CGLLS lors de l'audition « pour suites à donner », l'augmentation de ces flux n'a pas de véritable conséquence sur la charge de travail interne à la CGLLS ni sur son bilan financier. Celle-ci joue en effet le rôle de courroie de transmission, puisque ces financements proviennent du produit des cotisations versées par les bailleurs sociaux.

On peut donc prévoir que la diminution en 2020 de la participation des bailleurs sociaux au financement des aides à la pierre, prévue par l'accord précité du 25 avril 2019, ne devrait pas avoir de conséquence importante sur l'activité de la CGLLS, dont la contribution au financement du FNAP diminuerait d'autant.

B. DES MISSIONS FINANCÉES PAR UNE DOUBLE COTISATION AU FONCTIONNEMENT COMPLEXE

Si le passage par la CGLLS pour le financement de ces politiques permet d'éviter la création d'une structure ad hoc qui n'aurait pas nécessairement la même efficacité, il est permis de s'interroger, comme le fait la Cour des comptes, sur l'architecture du système de la double cotisation qui les alimente.

La cotisation principale et la cotisation additionnelle

La CGLLS perçoit le produit de deux cotisations versées par les bailleurs sociaux, qui à l'origine devaient financer chacune certains catégories de missions.

La cotisation principale15(*) a pour assiette les loyers et redevances assimilées, tandis que la cotisation additionnelle16(*) a pour assiette le nombre de logements et la capacité d'autofinancement de l'organisme.

Toutefois la cotisation principale fait l'objet de modulations en fonction du nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement, du nombre de logements situés dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV).

En outre un dispositif de « lissage » de l'impact de la RLS prévoit une modulation à la hausse ou à la baisse du montant de la cotisation principale en fonction de la situation propre de chaque organisme.

Source : commission des finances

Ce dispositif, particulièrement complexe, présente en outre une difficulté de mise en oeuvre pour la cotisation additionnelle, soulignée par la Cour des comptes et précisée par la DHUP au cours de l'audition « pour suite à donner ».

Le taux de cette cotisation est en effet fixé tardivement, de sorte que les bailleurs manquent de visibilité sur le montant qu'ils devront régler. Elle n'est d'ailleurs recouvrée qu'au mois de novembre, de sorte que le fonds national des aides à la pierre ne peut recevoir les sommes correspondantes qu'en fin d'année : ne pouvant pas être consacrés à la programmation de l'année, ils doivent être reportés, contrairement au principe d'annualité budgétaire.

C. UNE NOUVELLE MISSION D'AIDE À LA RÉORGANISATION

En complément des autres mesures d'accompagnement à la mise en place de la RLS, la loi de finances initiale pour 2018 a donné à la CGLLS la mission d'accorder un soutien financier aux organismes de logement social afin d'accompagner les fusions et les regroupements de ces organismes17(*). Afin de statuer sur ces concours financiers, la même loi de finances a mis en place au sein de la CGLLS une commission de péréquation, plus tard regroupée avec la commission de réorganisation qui existait antérieurement18(*).

La mise en oeuvre de cette mission constitue un véritable défi pour la CGLLS. Son contour demeure toutefois encore imprécis, les mesures réglementaires permettant de préciser cette mission n'ayant pas encore été prises. Lors de l'audition « pour suite à donner », M. François Adam, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, a indiqué qu'un projet de décret en Conseil d'État était sur le point d'être mis en consultation auprès des bailleurs sociaux, suite à des travaux conduits par un groupe de travail de la CGLLS. Le ministre chargé du logement, M. Julien Denormandie, a enfin indiqué le 5 juin, interrogé par votre rapporteur spécial lors d'une audition relative à l'exécution du budget en 201819(*), que ce décret avait été présenté au Conseil d'État et que la commission se réunirait dès le mois de juillet.

Votre rapporteur spécial en prend acte mais s'étonne que cette mesure d'accompagnement des organismes de logement social fortement impactés par la RLS ne soit mise en oeuvre que dix-huit mois après la promulgation de la loi de finances pour 2018.

D. LA NÉCESSITÉ D'ANTICIPER L'AUGMENTATION FUTURE DE L'ACTIVITÉ DE LA CGLLS

Il ressort de l'enquête menée par la Cour des comptes que la situation financière de la Caisse est globalement saine. Le ratio de solvabilité, s'il a diminué depuis 2015, demeure d'un niveau de 15,2 % à la fin 2018, nettement plus élevé que le niveau minimum de 10,5 % imposé à compter de 2019 par les règles prudentielles dites de Bâle III. En outre, la diminution de ce ratio ne provient pas d'une augmentation de la détention d'actifs risqués par la Caisse, mais des prélèvements sur fonds propres réalisés par l'État au fil des années20(*).

Par ailleurs, la Cour constate une bonne maîtrise de l'utilisation des ressources internes. Les dépenses de masse salariale paraissent limitées.

Votre rapporteur spécial ne peut que se réjouir que la situation financière et interne de la Caisse soit globalement saine.

Il souligne toutefois la nécessité, pour l'avenir, de faire face à la hausse prévisible de l'activité de la CGLLS.

D'une part, l'impact de la RLS sur les marges de manoeuvre financières des bailleurs devrait conduire la CGLLS à développer son activité de prévention. Elle risque aussi, voire surtout, de pousser un nombre croissant de bailleurs à faire appel à son aide ; les dossiers pourraient être plus complexes si les bailleurs ont un parc plus important, en application de la loi ELAN.

En outre, comme l'a indiqué le directeur général de la CGLLS, la signature des protocoles relatifs au nouveau programme de renouvellement urbain (NPNRU) constitue également une charge en croissance : ceux-ci concernent deux tiers des organismes en cours de procédure de redressement.

Enfin, comme l'ont souligné la Cour des comptes et certains intervenants lors de l'audition « pour suite à donner », le développement de la mission d'aide à la réorganisation du secteur constitue une charge certaine pour les années à venir. La Caisse devra mettre en place de nouvelles méthodes et traiter un nombre croissant de dossiers.

Votre rapporteur spécial sera donc attentif à la définition des moyens de la CGLLS dans le cadre de la prochaine loi de finances.

TRAVAUX DE LA COMMISSION :
AUDITION POUR SUITE À DONNER

Réunie le 6 mars 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances a procédé à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances, sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

M. Vincent Éblé, président. - Nous allons procéder à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de la commission des finances en application de l'article 58 paragraphe 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), organisme qui joue un rôle très important pour aider les bailleurs sociaux en difficulté ainsi que dans le circuit de financement du logement social.

Je salue la présence de M. Gérard Terrien, président de la cinquième chambre de la Cour des comptes. Il est accompagné de Mesdames Juliette Meadel, conseillère référendaire et rapporteure, Laëtitia Helouet, rapporteure extérieure, Maïa Rohner, rapporteure extérieure, ainsi que de M. Christian Galliard de Lavernée, conseiller maître en service extraordinaire et contre-rapporteur.

Je souhaite également la bienvenue à MM. Denis Burckel, directeur général de la CGLLS, François Adam, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages, et Jérôme Reboul, sous-directeur des banques et des financements d'intérêt général à la Direction générale du Trésor. Ils pourront nous apporter les éclairages nécessaires et leurs réactions sur le travail réalisé par la Cour.

Après la présentation de l'enquête par la Cour des comptes, le rapporteur spécial Philippe Dallier livrera son analyse, et nos invités pourront ensuite réagir aux conclusions de l'enquête et à ces observations. Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur les crédits de la mission « Cohésion des territoires », souhaitera peut-être également intervenir.

M. Gérard Terrien, président de la cinquième chambre de la Cour des comptes. - Nous sommes honorés d'être entendus aujourd'hui par la commission des finances du Sénat au sujet du travail que vous avez commandé à la Cour des comptes il y a un peu plus d'un an.

Avant de rentrer dans la présentation du rapport, je souhaiterais, en propos liminaire, en évoquer le contexte. Nous étions, l'an dernier, dans une année charnière en matière de lancement de la réforme du secteur du logement locatif social. Trois éléments ont eu des effets sur la CGLLS : la réforme financière introduite par la loi de finances pour 2018, qui comportait une baisse des aides personnalisées au logement (APL) et, concomitamment, la réduction de loyer de solidarité ; la réforme de l'organisation du logement locatif social, la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) du 23 novembre 2018 ayant prévu que les bailleurs sociaux dont le parc est inférieur à 12 000 logements - soit les deux tiers d'entre eux - devront se regrouper ; la hausse de la participation financière des bailleurs sociaux aux aides à la pierre et à la rénovation urbaine.

S'agissant de la réduction de loyer de solidarité, un mécanisme de modulation de la cotisation principale versée par les bailleurs sociaux à la CGLLS a été prévu afin de lisser l'impact de cette réduction de loyer de solidarité, ainsi que la création d'un fonds de péréquation confié à la CGLLS pour accompagner les bailleurs sociaux dans le mouvement de regroupement lancé par la loi ELAN. La CGLLS, recevant les contributions des bailleurs sociaux au Fonds national des aides à la pierre (Fnap) et à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), se retrouve dans un rôle clé de régulation financière de l'ensemble du secteur du logement social.

Après une première communication de la Cour des comptes à la demande du Sénat, en 2013, nous sommes revenus plusieurs années après sur ce sujet. L'enquête a été conduite au second semestre de l'an dernier, et achevée en janvier. C'est bien évidemment un calendrier contraint, qui ne permet pas d'apprécier les conséquences de la réforme sur la situation individuelle des bailleurs sociaux. Personne n'en a pour l'instant une connaissance précise. L'étude d'impact de la loi de finances pour 2018 ne pouvait l'anticiper. Les travaux de la Caisse des dépôts, à l'automne, sont des travaux globaux. Il en est de même pour ceux de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) et de la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP).

La Cour des comptes, à l'occasion de ce travail, a émis six recommandations, dans un esprit de prudence. Nous avons découpé notre travail en quatre phases, en revenant sur les grandes missions de la CGLLS. Sa mission originelle est une mission d'aide destinée à renforcer et accompagner la réforme du secteur du logement social. C'est une mission d'aide aux organismes en difficulté, que la CGLLS avait auparavant également en charge.

Il apparaît que cette mission est appelée à connaître des évolutions sensibles dans le contexte des réformes en cours. Cette activité d'aide aux organismes en difficulté a particulièrement diminué depuis six ans, aussi bien le volume des aides versées que le nombre d'organismes bénéficiaires. Selon les simulations de la CGLLS, l'activité 2018 devrait être proche de celle de 2017 et concerner 63 organismes sur 700 environ.

Un fonds de péréquation est doté en 2019 de 50 millions d'euros. Il devrait se traduire par un élargissement de l'activité d'aide, l'accompagnement du regroupement des organismes pouvant sans doute susciter des besoins financiers supplémentaires.

Cette mission d'aide apparaît de nature à accroître le recours des bailleurs sociaux en difficulté à la CGLLS. Il est cependant impossible aujourd'hui d'avoir une idée du nombre de bailleurs sociaux qui pourraient être concernés. Le bilan pour 2018 est relativement satisfaisant, mais tout laisse à penser qu'on devrait avoir, dans les prochains mois, une augmentation des organismes en difficulté, et probablement encore plus en 2020 et les années suivantes.

Les principales mesures de compensation qui ont été adoptées visent essentiellement à soutenir l'investissement par des prêts de haut de bilan bonifiés (PHBB). Le seul dispositif concernant l'exploitation pour aider les organismes en matière d'exploitation est le maintien, pour deux ans, du niveau très favorable des taux d'intérêt d'emprunt.

Les organismes sont placés dans des situations extrêmement différentes, aussi bien du point de vue de leur potentiel financier que de leurs projets patrimoniaux. Beaucoup sont concernés par les opérations du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU). Il n'y a donc pas aujourd'hui de possibilité de mesurer correctement ce risque de difficultés. La revue de détail est en cours de réalisation, mais ses résultats ne seront pas disponibles avant la fin du premier semestre 2019.

Cette situation nécessite que la CGLLS renforce sa capacité à anticiper les difficultés. Elle n'aura connaissance des comptes de l'exercice 2018 qu'à la fin de l'année 2019, de même que les bailleurs en difficulté. Le contexte de risques potentiels est donc accru. Il nous paraît nécessaire que la CGLLS développe une démarche d'anticipation de ces difficultés et réexamine l'ensemble des procédures d'aides aux organismes.

Il nous paraît important qu'elle renforce ses capacités de pilotage et de simulation, et qu'elle se donne également un droit d'audit des procédures internes d'autocontrôle organisées par les fédérations.

La deuxième mission de la CGLLS, qui s'est beaucoup développée et qui était aussi une de ses missions originelles, réside dans l'activité de garantie. On a pu constater que cette activité est en augmentation, mais le risque reste bien maîtrisé. Elle intervient lorsque les collectivités territoriales refusent, pour des raisons diverses, de garantir les emprunts souscrits par les bailleurs sociaux.

Cette garantie, si elle est historique, n'a jamais joué de façon très importante. Elle ne concerne que 3 % à 4 % des dossiers de prêts. Au 31 décembre 2017, l'encours total des prêts garantis par la CGLLS avait augmenté essentiellement en raison des garanties accordées aux PHBB consentis aux bailleurs sociaux.

Jusqu'en 2016, on était resté sur un système assez homogène, où l'essentiel des garanties portaient sur des prêts locatifs à usage social (Plus) ou des prêts locatifs aidés d'insertion (PLAI). Ces derniers étaient garantis sans commission. En 2017-2018, les PHBB ont progressé nettement. Ils ont représenté la moitié des prêts garantis par la CGLLS cette année-là.

Les mesures compensatoires de la réforme qui ont été mises en place ont un assez faible impact. En 2019, les PHBB vont être remplacés par une nouvelle génération, les PHB 2.0, qui vont être eux-aussi garantis par la CGLLS. Il n'est pour l'instant pas possible de mesurer l'impact de ces PHBB sur l'activité de garantie. Les prêts étant alloués par opération, le système devrait être moins sollicité qu'avec les premiers PHBB. On envisage un probable retour à une proportion de recours à la garantie du même niveau que celui estimé antérieurement, soit 3 % à 5 % des prêts.

Le risque associé à cette activité est un risque prudentiel qui est pour l'heure maîtrisé, mais qu'il nous paraît nécessaire d'ajuster pour l'avenir. En matière de normes prudentielles, la solvabilité est pour l'instant normale. Selon le ratio de solvabilité, il faudrait 149 millions d'euros de fonds propres. Or on est à trois fois plus qu'à la fin de 2016 - même si ces fonds propres sont en train de diminuer.

L'impact de la réduction de loyer de solidarité sur les besoins en fonds propres reste maîtrisé. Il nous paraît malgré tout nécessaire et prudent d'ajuster les méthodes de calcul pour l'avenir, en reprenant les méthodes de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Il serait intéressant d'avoir une étude d'impact sur ce point.

S'agissant des autres activités de la CGLLS, nous en soulignons l'hétérogénéité croissante, partiellement justifiée, mais qui conduit l'établissement à détenir des portefeuilles de missions de plus en plus diversifiés. Elles relèvent toutes, au sens large, du financement de la politique du logement. Certaines sont cependant plus ou moins éloignées de son coeur de mission.

Trois types de missions sont concernés. La première correspond aux investissements dans le logement locatif social, soit 74 % des charges de la CGLLS, aujourd'hui prélevés par le canal des cotisations auprès des organismes : d'une part le versement à l'ANRU a été multiplié par six cette année ; d'autre part, la contribution de la CGLLS aux aides à la pierre, désormais versée au Fonds national des aides à la pierre (FNAP), a triplé en trois ans. Il s'agit de montants extrêmement élevés.

Autre mission connexe de la CGLLS : l'animation de la politique du logement, pour laquelle la CGLLS verse des subventions qui excèdent parfois son périmètre de compétence au sens strict. Elle finance l'Union sociale pour l'habitant (USH), dont le système nous paraîtrait pouvoir être allégé. Elle intervient également auprès des agences départementales d'information sur le logement (ADIL), de l'Agence nationale d'information sur le logement (ANIL), et des associations de locataires. Ceci nous paraît aussi pouvoir être amélioré de façon assez simple.

Enfin, la CGLLS gère des dispositifs d'intérêt commun plus ou moins justifiés, comme des prestations de services. La CGLLS contribue ainsi au financement du groupement d'intérêt public relatif au système national d'enregistrement (SNE), qui a développé le dispositif informatique des demandes de logement social. Elle verse un pourcentage substantiel du budget de ce GIP, alors qu'elle n'a pas de visibilité sur ce budget.

La CGLLS gère également le Fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), qu'il nous paraîtrait cohérent de transférer vers le ministère des affaires sociales. Il s'agit d'une gestion complexe, qui comporte beaucoup de conventions, et qui ne se justifie pas au vu du champ de compétences de la CGLLS.

Il nous paraît important d'adapter la CGLLS pour qu'elle puisse contribuer efficacement à la régulation du secteur, et de réexaminer le dispositif des cotisations, qui représentent 87 % des recettes de la CGLLS en 2017. Il comporte un double mécanisme assez compliqué. Le dispositif des cotisations doit être contrôlé. L'introduction du nouveau système de modulation de la cotisation, conséquence de la réduction de loyer de solidarité (RLS), reste complexe. Le dispositif de double cotisation n'est pas totalement satisfaisant. Il ne permet ni la meilleure gouvernance ni un respect absolu des règles budgétaires.

Nous soulignons également que le mouvement de hausse importante des dépenses au bénéfice du FNAP et de l'ANRU, associé à la contraction des bases taxables, pose à nouveau la question de l'évolution de ces cotisations. Les bases devant diminuer, seuls les taux pourront augmenter, sachant que les cotisations sont assises pour la première partie sur les loyers et, pour la deuxième, sur l'autofinancement net.

Enfin, nous insistons sur le fait que la CGLLS est un établissement de toute petite taille. Le directeur général et toutes ses équipes sont extrêmement professionnels et nous ont apporté leur concours de la meilleure façon possible. Il nous paraît important qu'un contrat d'objectifs et de performance (COP) soit conclu rapidement entre la CGLLS et l'État, afin de mieux définir l'adéquation de ses moyens aux missions prioritaires, et surtout mieux définir les enjeux de l'établissement sur les aides, la garantie et la gestion des cotisations.

M. Vincent Éblé, président. - La parole est à Philippe Dallier, rapporteur spécial.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Je remercie la Cour des comptes de l'enquête qui vient de nous être présentée.

Je veux cependant exprimer un regret, qui ne concerne nullement le travail de la Cour : je me demande en effet si nous n'avons pas sollicité cette enquête une année trop tôt. Nous l'avons demandée en décembre 2017, à la suite de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, qui mettait en place la RLS. Des inquiétudes sont nées sur toutes les travées quant au financement des bailleurs sociaux et à leurs possibles défaillances. La CGLLS serait-elle en capacité de faire face ? Les collectivités locales seraient-elles touchées ? Voilà les questions que nous nous étions posées.

Ceci démontre également combien le Parlement a voté sans être parfaitement éclairé sur les conséquences possibles. Plus d'un an après, nous ne sommes toujours pas en capacité de mesurer l'impact de la mise en place de la RLS sur les bailleurs sociaux. Si nous avions sollicité une enquête de votre part en décembre dernier seulement, peut-être auriez-vous disposé de beaucoup plus d'éléments. Je pense notamment au travail qu'est en train de réaliser la Caisse des dépôts et consignations qui, organisme par organisme, examine la situation.

Ce rapport nous éclaire toutefois. Félicitons-nous que la Cour des comptes considère que la situation financière de la CGLLS n'est pas inquiétante.

Par ailleurs, la Cour reconnaît également la gestion maîtrisée de ses ressources internes. Ceci est important, car la CGLLS est au coeur du système de financement du logement social, ce secteur représente 17 milliards d'euros d'investissements en 2017, soit un montant plus élevé que les investissements de l'État, qui s'élèvent à 11 milliards d'euros. Déstabiliser le secteur du logement social entraînerait forcément des conséquences.

La CGLLS intervient pour aider les établissements en difficulté, mais aussi dès le montage des dossiers de financement, en accordant une garantie lorsque celle-ci est refusée par les collectivités territoriales. Elle collecte les deux cotisations prévues par le code de la construction et de l'habitation, et en reverse partiellement le produit pour financer les aides à la pierre, de plus en plus importantes, ainsi que certains acteurs clés, comme l'ANRU. Elle assure par ailleurs un certain nombre de missions plus ou moins liées au logement social.

J'aurai donc trois séries de questions sur l'activité de garantie des prêts de la CGLLS, son soutien aux organismes en difficulté, et ses autres missions.

Tout d'abord, une compétence importante de la CGLLS concerne les garanties qu'elle accorde aux prêts de la Caisse des dépôts en cas de refus de la collectivité, ou lorsque la Caisse des dépôts et consignations considère que la garantie apportée par la collectivité n'est pas de suffisamment bonne qualité. Ce dernier cas se produit-il ? La CGLLS craint-elle qu'à l'avenir de telles situations soient plus nombreuses ?

Pour le futur, je m'interroge sur les conséquences que pourrait faire peser sur les collectivités locales le poids des garanties accordées aux bailleurs sociaux. Dans son rapport sur la dette des entités publiques, présenté à notre commission il y a deux semaines, la Cour des comptes n'identifiait pas encore de difficulté sérieuse à ce sujet.

Il n'en reste pas moins que les collectivités sont placées sous l'oeil des agences de notation, et que les garanties accordées aux bailleurs sociaux ne sont pas comprises dans le plafonnement du montant des emprunts garantis par les collectivités. Du côté de la CGLLS, les appels en garantie sont très rares, puisqu'elle n'a eu à verser que 767 000 euros à ce titre depuis sa création, en 1986.

Toutefois, cette garantie entraîne un besoin de fonds propres très important. La Cour des comptes, dans un référé de juin 2013, trouvait que ce montant de fonds propres immobilisés, qui s'élevait alors à un demi-milliard d'euros, était hors de proportion par rapport à la faible sinistralité du secteur. Depuis, les modifications des normes prudentielles ont permis de faire baisser ce niveau de fonds propres à 393 millions d'euros. Est-il nécessaire, selon la Cour des comptes, la DHUP et la direction du Trésor, d'en immobiliser autant ? Peut-être faut-il trouver d'autres sources de financement pour les logements sociaux. Pourrait-on envisager d'utiliser une partie de ces sommes ?

Je partage la recommandation de la Cour qui propose de réaliser une étude d'impact sur la RLS à l'égard de l'activité de garantie de la CGLLS.

La Cour des comptes rappelle que la CGLLS accorde ses garanties gratuitement pour les PLAI et les prêts locatifs d'urgence (PLU), alors qu'elle prélève une commission de 2 % sur les autres prêts. Cette gratuité vous paraît-elle justifiée ? La Cour des comptes émet l'hypothèse selon laquelle certaines collectivités pourraient refuser leur garantie en renvoyant vers celle, gratuite, de la CGLLS. Elle conclut que cet effet d'aubaine est limité : la direction du Trésor partage-t-elle cette analyse ?

Quoi qu'il en soit, il paraît nécessaire, comme le propose la Cour des comptes, de mieux connaître les motifs de refus de garantie de la part des collectivités territoriales, qui pourraient être plus nombreux à l'avenir, eu égard aux incertitudes qui planent sur les bailleurs sociaux.

Concernant le soutien aux organismes en difficulté, rappelons que le nombre de ceux ayant recours à un plan d'aide est en diminution régulière : 63 en 2017, contre 86 en 2012. Toutefois la Cour des comptes considère que la CGLLS ne peut, compte tenu de son organisation actuelle, jouer pleinement son rôle en amont, pour prévenir les défaillances.

La Cour des comptes propose que la CGLLS dispose d'un accès complet aux dossiers individuels de situation (DIS) établis dans le cadre des procédures d'autocontrôle menées par les fédérations d'organismes de logement social. Que pensent la CGLLS et la DHUP de cette proposition ?

En outre, selon la Cour des comptes, la CGLLS n'a qu'une capacité limitée à suivre le respect des engagements pris par les organismes bénéficiant des aides, dont le non-respect entraîne en principe la suspension du versement de ces aides. La Cour des comptes recommande donc de renforcer la commission de prévention de la CGLLS, ainsi qu'un réexamen de la situation des bailleurs qui font déjà l'objet d'une procédure et sont concernés par la RLS. Cela paraît-il nécessaire à la CGLLS et à la DHUP ?

La grande question est toutefois celle des conséquences de la mise en place de la RLS. Selon la fédération des entreprises sociales pour l'habitat (ESH), citée par la Cour des comptes, l'autofinancement global des ESH devrait chuter de 9 % à 2 % dès 2024, le taux d'autofinancement du macroorganisme composé des 230 ESH devant passer dans le rouge.

Il semble que l'étude détaillée que la Caisse des dépôts est en train de mener à ce sujet soit relativement avancée, pour ne pas dire aboutie. La CGLLS a déjà démontré qu'en 2037, du fait des décisions prises par le Gouvernement, l'ensemble du secteur pourrait se retrouver en autofinancement négatif. La Caisse des dépôts a affiné ses scénarios en fonction de différentes hypothèses. Dans les cas les plus défavorables, on pourrait assister à une dégradation très forte de la situation des bailleurs.

D'une manière générale, et compte tenu des discussions récentes avec les bailleurs sociaux, quelles conséquences la CGLLS et la DHUP anticipent-elles aujourd'hui sur le risque de défaillance des bailleurs sociaux ?

Par ailleurs, le lancement effectif du fonds de péréquation créé par la loi de finances pour 2018 destiné à faciliter les regroupements d'organismes a été reporté à 2019. La CGLLS et la DHUP peuvent-elles nous indiquer où en est le projet de décret ? Quelles sont les difficultés qui ont entraîné ce retard ?

Vous avez rappelé, monsieur le président, la multiplicité des missions de la CGLLS. Ne pose-t-elle pas de difficultés pratiques à celle-ci ? Par exemple, quelle est la valeur ajoutée de la CGLLS pour soutenir les ADIL, même si je suis conscient des inquiétudes de ces associations concernant leur financement ? S'agissant du fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), qui gère les astreintes prononcées contre l'État dans le cadre du droit au logement opposable (DALO), confirmez-vous les difficultés notées par la Cour des comptes sur les contacts entre la CGLLS et les acteurs locaux - associations et administrations - qui s'occupent de la répartition de cette ressource ? Partagez-vous les recommandations de la Cour des comptes sur les missions qu'il conviendrait plutôt de confier à l'État concernant l'ADIL et le FNAVDL ?

Enfin, s'agissant des ressources de la CGLLS, la Cour des comptes pointe la complexité du mécanisme des deux cotisations : une cotisation principale modulée en fonction de l'exposition du bailleur à la RLS, et une cotisation additionnelle. La cotisation additionnelle n'est prélevée qu'à l'automne, ce qui entraîne un versement tardif au FNAP, et donc des reports importants pour l'année suivante.

La direction générale du Trésor et la DHUP entendent-elles l'appel de la Cour des comptes en faveur d'une simplification du mécanisme de la double cotisation des bailleurs ?

M. Vincent Éblé, président. - Le rapport montre de manière frappante que la CGLLS a considérablement évolué : comme l'indique un graphique en page 66, le budget consacré aux aides aux bailleurs est devenu très faible par rapport au financement des politiques publiques, pour lesquelles la CGLLS perçoit des cotisations de bailleurs en forte hausse - en conséquence du désengagement de l'État.

On perçoit bien l'efficacité du travail que la CGLLS fait pour sauvegarder les bailleurs en difficulté et éviter des défaillances, mais quelle est la valeur ajoutée du passage spécifique par la CGLLS pour le financement des politiques publiques, s'agissant notamment de la rénovation urbaine et des aides à la pierre ? Quelle est la charge humaine représentée par ces deux types de missions ?

M. Denis Burckel, directeur général de la Caisse de garantie du logement locatif social. - Je suis reconnaissant à la Cour des comptes d'avoir réalisé ce travail, qui a été très utile pour la CGLLS. C'est une chance pour un nouveau directeur général de pouvoir compter sur ce type d'audit. Merci également au Sénat de nous donner l'occasion de répondre à cette présentation.

S'agissant du sujet des garanties, nous avons le souci de l'engagement des collectivités locales, qui pourrait éventuellement se réduire. Vous avez rappelé le cas particulier des PHBB de première génération, pour lesquels nous avions garanti 40 % des contrats, alors que nous sommes habituellement autour de 3 %. La nouvelle génération des PHB 2.0 nous laisse penser en première approche qu'on reviendra pour ceux-ci au niveau traditionnel d'environ 3 %.

Globalement hors PHBB, nous sommes passés l'an dernier à une garantie 3,3 % des nouveaux prêts de la Caisse des dépôts, contre 2,8 % en 2017. C'est effectivement une augmentation, mais tous les autres indicateurs d'analyse, notamment la concentration des garanties par département par exemple, nous laissent penser que les refus de garantie des collectivités ou les non-garanties restent des sujets conjoncturels, parfois liés aux transferts de compétences aux EPCI. On est assez fréquemment confronté à la situation dans laquelle la commune n'a plus la compétence, l'EPCI qui l'a reprise considérant qu'elle n'est pas prête en termes de garanties.

Pour le moment, les garanties restent très concentrées sur les collectivités de cinq à six départements ruraux chaque année, auxquels il faut ajouter depuis deux ans Mayotte, où nous intervenons beaucoup. La Caisse des dépôts n'a pas refusé de garantie proposée par les collectivités locales depuis plusieurs années et ne nous a pas indiqué qu'elle s'apprêtait à le faire.

Il reste que nous avons besoin de travailler sur le ratio de solvabilité. La Cour des comptes nous l'a demandé, et nous nous y préparons. Nous considérons que la vision des comptes 2018 des organismes nous permettra de réaliser cette étude avec plus de pertinence. On pourra donc la conduire assez rapidement durant l'été.

S'agissant des refus de garantie sur les dossiers des PLAI, les premières indications démontrent que ceux-ci sont en net repli. L'un des organismes situé dans le Nord, qui était très attaché à cette garantie, accorde à nouveau sa garantie sans se retourner vers nous. Le mouvement n'est donc pas totalement net et mérite d'être confirmé.

Concernant les organismes en difficulté, nous avons conclu en 2018 huit nouveaux protocoles ou avenants, contre une moyenne de dix les trois années précédentes. On ne peut donc pas dire que nous avons connu un regain d'activité à ce titre en 2018. Il est certain que nous avons besoin de renforcer notre capacité de projection et de prévision plutôt que de constater avec une demi-année de retard ce qui s'est passé dans les organismes.

C'est pourquoi nous n'avons pas demandé de dossier individuel de situation (DIS) complet, dont l'exploitation n'est pas très simple, mais sept indicateurs qui nous semblent pertinents s'agissant de la situation des organismes. Nous les avons réclamés pour tous les organismes fragiles ayant un autofinancement de moins de 3 %, que cette fragilité soit passée ou projetée à un horizon de cinq ans. C'est un exercice un peu nouveau. Nous nous sommes mis d'accord avec les fédérations. Il est important pour nous de pouvoir nous projeter.

Nous aurons par ailleurs besoin de rédiger des avenants aux protocoles déjà en cours pour tenir compte des effets de la RLS, mais aussi lorsque l'on aura les prévisions des protocoles relatifs au NPNRU, qui concernent environ les deux tiers des organismes avec lesquels nous avons un protocole. Il est à peu près certain que l'effet du NPNRU sera très supérieur à celui de la RLS. Nous testons actuellement un avenant avec Béziers. La méthode a l'air de fonctionner, mais il faudra y travailler. Ce sont les effets de la NPNRU qui nous préoccupent aujourd'hui le plus, s'agissant de la soutenabilité des organismes internes.

Vous avez évoqué la réorganisation du fonds de péréquation. En fait, la partie relative à la péréquation a été supprimée par la loi ELAN, qui maintient une nouvelle organisation pour accompagner les rapprochements entre organismes. Nous avons mis en route un groupe de travail entre les ministères et les professionnels dès la promulgation de la loi, pour définir un nouveau dispositif d'accompagnement des réorganisations. Aujourd'hui, un consensus se dessine en faveur d'un système à deux niveaux, qui constituerait une aide aux logements concernés par la réorganisation, avec possibilité d'accompagner par des subventions plafonnées à 4 ou 5 millions d'euros les regroupements qui auraient du mal à démarrer financièrement. Ce dispositif nécessite un décret en Conseil d'État.

Jusqu'au milieu de l'année dernière, nous traitions environ un dossier de réorganisation par mois. Depuis le mois décembre, nous sommes passés à six dossiers par mois.

Enfin, concernant le fonctionnement interne de la CGLLS, le fait que nous devons prélever davantage de cotisations pour les reverser au FNAP et à l'ANRU ne coûte rien à personne. Sur le plan des procédures internes, c'est exactement la même chose. Il suffit de changer un chiffre, même si nous sommes bien conscients de ce que cela représente pour les organismes. Le système fonctionne et ne relève pas de la DGFiP.

Pour autant, nous devons reconfigurer les axes structurants de nos missions. Le COP que la Cour des comptes a appelé de ses voeux est en préparation. Nous envisageons sa signature à l'été. Nous avons eu nos premiers échanges avec les tutelles pour renforcer nos 28 ETP. Ce chiffre est modeste, mais il s'agit de personnes très impliquées. Cela supposera aussi un gros chantier informatique. On pourra ainsi progresser en efficacité et en performances dans ce domaine.

M. François Adam, directeur de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages. - Je me réjouis que le rapport de la Cour des comptes dresse un constat positif à propos de la situation financière et du fonctionnement de la CGLLS, ce qui démontre que celle-ci joue un rôle-clé dans l'accompagnement des organismes en difficulté et la réorganisation du secteur. Elle peut faire davantage encore dans ce sens dans les années à venir.

Deux éléments d'incertitude apparaissent cependant dans le rapport de la Cour des comptes concernant, d'une part, l'activité de garantie et, d'autre part, la demande d'aides, avec toutes les incertitudes et les conséquences problématiques que peuvent avoir, pour un certain nombre d'organismes, les décisions prises en loi de finances initiale pour 2018, notamment la création de la RLS. On ne sait dire aujourd'hui quel sera l'impact individuel de ces décisions, qui dépendent des choix des différents bailleurs sur leur stratégie financière, leurs coûts de gestion et leur politique d'investissement.

S'agissant de l'accès aux données des fédérations HLM, nous sommes favorables au fait que la CGLLS obtienne un accès plus large à celles-ci. Cette discussion a eu lieu à l'automne, sur la base des recommandations provisoires de la Cour des comptes. Comme le directeur général l'a souligné, on a réalisé un progrès important dans le domaine des nouvelles conventions validées par le conseil d'administration de la CGLLS au mois de décembre dernier. Ceci conduira les fédérations à transmettre de manière systématique à la CGLLS des données sur les organismes fragiles ou risquant de le devenir. Nous pensons qu'on aurait pu aller plus loin, et que ce qui a été validé par le Conseil d'administration en décembre est une position de compromis qui ne constitue pas un point d'équilibre définitif.

Nous sommes évidemment favorables au réexamen de la situation des bailleurs actuellement sous protocole. C'est une recommandation de la Cour des comptes. Ce sujet doit être étudié de très près et de manière systématique par la CGLLS.

Il existe une véritable incertitude pour ce qui est du risque de défaillance des bailleurs sociaux et son impact sur la CGLLS à travers les garanties accordées. Autant on est capable de réaliser des projections financières sur l'ensemble du secteur, autant il est très difficile de commenter les situations individuelles.

La Caisse des dépôts a procédé à un certain nombre d'analyses. Il est difficile d'en tirer des conclusions définitives. On peut critiquer une partie des hypothèses qui ont été établies. La Caisse des dépôts poursuit un travail sur ce point. On y verra plus clair en examinant les comptes relatifs à la première année d'application de la RLS en 2018. La CGLLS est dans une situation financière qui lui permet de faire face à différentes éventualités, voire à un accroissement du coût du risque pour l'établissement, même si nous ne pouvons le confirmer à ce stade.

Un décret en Conseil d'État est effectivement nécessaire s'agissant du lancement effectif du nouveau régime d'aide à la réorganisation. Une première version est en cours de validation. La concertation avec les bailleurs sociaux sera lancée, je l'espère, dans les dix prochains jours. Ce texte sera néanmoins le résultat des travaux menés dans le groupe de travail qui a fonctionné de novembre à février sous la direction de Denis Burckel.

Parallèlement, un travail a été mené pour élaborer les contours du nouveau régime d'aide. Je pense qu'il pourra fonctionner à partir du milieu de 2019.

Concernant les ressources de la CGLLS et le fonctionnement des deux cotisations, il serait souhaitable, pour ce qui est de la cotisation additionnelle, de parvenir progressivement à un recouvrement plus rapide au cours de l'année. Certes, ce fonctionnement permet un ajustement en fonction des toutes dernières prévisions de dépenses de la CGLLS, mais cela ne se fait que tardivement, et le financement du FNAP et du budget de l'État n'arrivent que tard dans l'anée. Il serait donc souhaitable d'accélérer les choses.

Je crois néanmoins qu'il est important de conserver les différents éléments d'assiette des deux cotisations. On peut toujours imaginer tel ou tel ajustement, mais il est vrai que la cotation principale est assise principalement sur les loyers et pèse sur l'ensemble des bailleurs, alors que la deuxième tient compte explicitement de leur situation financière à travers l'autofinancement net. Il nous semble souhaitable de conserver ces deux grandes composantes. La deuxième est décisive, dans un contexte où la situation financière des bailleurs est déjà différenciée, mais pourrait l'être encore davantage. Le fait d'avoir un dispositif général est aussi assez cohérent, et répond à mon sens à ce que souhaitent les représentants du secteur.

Je confirme qu'au cours du temps, et de manière progressive, on s'est appuyé sur le système de recouvrement des cotisations par la CGLLS pour faire de celle-ci une sorte d'organisme de redistribution, qui perçoit un certain nombre de prélèvements de nature fiscale sur le secteur, autorisés par le Parlement, et les transfère pour abonder le FNAP, ainsi que l'ANRU, avec une augmentation importante à compter de 2019. Plutôt que de s'appuyer sur un système existant, on aurait pu en recréer un autre, avec les coûts de gestion afférents.

Toutefois, les coûts de gestion n'augmentent pas en fonction de la cotisation. La CGLLS peut donc consacrer ses moyens humains à ses activités principales que sont le suivi et l'aide aux organismes en difficulté et, désormais, l'accompagnement à la réorganisation.

Nous partageons sur ce point les interrogations de la Cour des comptes et du directeur général sur le niveau des effectifs de la CGLLS. Il est évident que celle-ci va devoir, dans des délais courts, traiter un nombre croissant de dossiers.

La question des effectifs n'est pas négligeable, et nous souhaitons qu'elle puisse être abordée dans le cadre des discussions sur le projet de loi de finances pour 2020 avec le ministère chargé du budget.

De même, nous approuvons la recommandation d'élaborer rapidement un COP de la CGLLS. Celui-ci est nécessaire, et nous souhaitons qu'il puisse être approuvé au milieu de l'année 2019, sur la base des recommandations du rapport de la Cour des comptes.

M. Jérôme Reboul, sous-directeur des banques et des financements d'intérêt général. - Je me réjouis également de la conclusion principale du rapport qui reconnaît que la CGLLS est un établissement qui fonctionne bien et qui a les moyens de faire face à ses missions.

S'agissant de la question de l'impact de la RLS, je confirme que nous avons une incertitude très forte sur ce qui va se passer au niveau individuel. Personne ne peut le dire. Les travaux techniques en cours dans le cadre de la revoyure démontrent qu'il n'existe pas de difficultés prévisibles pour ce qui est du macrosecteur.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Ce n'est pas l'avis de tout le monde !

M. Jérôme Reboul. - C'est la conclusion qu'on peut tirer des travaux de la Caisse des dépôts qui, pour nous, font foi. J'insiste sur le fait que la mesure prise par le Gouvernement sur le taux du Livret A, qui n'est d'ailleurs pas mentionnée dans le rapport de la Cour des comptes, est une mesure pérenne et assez puissante en termes de soutien au secteur. Elle a des effets directs sur le compte d'exploitation des organismes. Il est vrai que les autres mesures, qui vont au soutien à l'investissement, n'ont pas d'effet sur le compte d'exploitation à court terme.

S'agissant du désengagement des collectivités locales, le risque est assez limité. Il faut évidemment le surveiller de près. La CGLLS n'est pas dimensionnée d'un point de vue prudentiel pour garantir l'intégralité de la production de prêts de 15 à 16 milliards d'euros par an. Je ne pense pas que la question de la tarification soit le premier vecteur. Les collectivités sont préoccupées par l'impact que peuvent avoir leurs expositions hors bilan vis-à-vis de leurs financeurs, notamment les grandes collectivités qui ont maintenant accès au marché et qui, du coup, sont notées.

Il ne faut cependant pas surestimer ce risque, le secteur étant extrêmement bien maîtrisé. Le coût du risque au fonds d'épargne, sur longue période, est de l'ordre d'un point de base. Cela signifie qu'il n'y a jamais d'incident de crédit dans ce secteur, précisément parce que la CGLLS, avant qu'il n'y ait des difficultés, met autour de la table les parties prenantes que sont la Caisse des dépôts et les collectivités locales. On réalise une restructuration de la dette. Il n'y a en général ni défaillance ni appel en garantie des collectivités locales.

A-t-on raison d'immobiliser autant de fonds propres dans le bilan de la CGLLS ? Cela illustre le fait que ce sont les fonds propres qu'on immobilise dans le bilan de la CGLLS. Si la CGLLS n'avait pas un statut prudentiel de société de financement, les expositions garanties par la CGLLS à l'actif du fonds d'épargne ne seraient pas pondérées de la même façon, et l'on mettrait plus de fonds propres pour couvrir le même risque. En réalité, même s'il existe différents circuits, on immobilise toujours les fonds propres nécessaires pour couvrir le risque, lequel se trouve très limité du fait de l'organisation de ce système.

Un dernier mot pour abonder dans le sens de François Adam à propos du fait que nous pensons que la CGLLS, dans le contexte d'intervention accrue, essentiellement à cause des besoins de réorganisation, pourrait devoir se renforcer. Nous partageons le souhait que les effectifs de la CGLLS soient adaptés à ses nouvelles missions. Je ne doute pas que nous aurons un débat intéressant sur ce point à une étape ultérieure de la discussion budgétaire.

De la même façon, nous regrettons que la CGLLS n'ait pas plus largement accès aux documents produits par les fédérations. Nous pensons que le bilan du dispositif d'autocontrôle est assez contrasté. Il serait souhaitable que la CGLLS puisse participer davantage au dispositif anticipant les difficultés des organismes.

M. Vincent Éblé, président. - La parole est à Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis.

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur pour avis. - Quelques questions supplémentaires sur la réorganisation des bailleurs sociaux. Aujourd'hui, une solidarité financière interne est prévue dans un groupe ou dans une société de coordination. À quel moment la CGLLS interviendra-t-elle, sur quels critères, et jusqu'à quel seuil peut-on considérer que la solidarité financière interne entre les membres du groupe ou d'une société de coordination prime sur le recours à la CGLLS ?

En second lieu, vous indiquez dans votre rapport que la CGLLS a engagé une réforme sur la procédure de redressement, qu'elle a suspendue dans l'attente de la loi ELAN. Cette loi a été promulguée. Quels étaient les objectifs de cette réforme ? Envisagez-vous aujourd'hui de la reprendre ?

Je crois par ailleurs que, dans les discussions sur la clause de revoyure, le ministère du budget avait souhaité pouvoir accéder aux situations concrètes des bailleurs sociaux. Le ministère du budget a essuyé un refus de la part de l'USH. Pourrait-il, avec la DHUP, s'adresser à la CGLLS pour obtenir ces analyses ?

M. Vincent Éblé, président. - La parole est aux commissaires.

M. Jérôme Bascher- Si la Caisse des dépôts a environ 0,001 % d'appels en garantie, c'est aussi parce que les organismes de logement sociaux étaient sous la tutelle de collectivités locales, qui faisaient en sorte que ce soit bien l'organisme qui paie. Dorénavant, ce sujet risque d'apparaître, la décorrélation et le rapprochement des organismes enlevant une partie du pouvoir aux collectivités locales.

J'ai par ailleurs une inquiétude sur le PHBB. Il me semblait, que dans ce cadre, la garantie et le contrat lui-même étaient fondés sur la réalisation d'un certain nombre de rénovations et de constructions nouvelles. Or avec la RLS, je crains que ce programme ne soit pas totalement suivi d'effet. Si les organismes ne pouvaient faire face à leurs engagements, la garantie pourrait être appelée par la CGLLS. Vous avez souscrit en 2016 un montant de garanties colossal par rapport au stock existant. Comment appréhendez-vous ce problème ?

Par ailleurs, le rapprochement des organismes de logement social pouvant consolider le secteur, ne risque-t-on pas d'avoir moins d'appels à des plans de redressement ?

Dans le même ordre d'idée, n'avons-nous pas collectivement trop de retard en matière d'informations concernant les bailleurs sociaux ? Un trimestre après la fin de l'exercice, nous n'avons toujours rien sur les comptes des bailleurs sociaux. C'est une anomalie. En effet, la création des plans de redressement demande souvent deux à trois années, ne permettant pas à la CGLLS d'intervenir en temps voulu.

Enfin, la Cour des comptes ne pense-t-elle pas que la CGLLS pourrait être réintégrée au sein de l'État eu égard à l'ensemble de ses missions ?

M. Michel Canévet. - Je remercie la cinquième chambre de la Cour des comptes pour l'éclairage qu'elle nous apporte sur la question du logement, qui est extrêmement importante, d'une part parce que nous sommes tous attachés à ce que la production de logements locatifs publics puisse se développer pour répondre à des attentes extrêmement fortes dans notre pays et, d'autre part, parce qu'il s'agit aussi, à mon sens, d'une réelle politique d'aménagement du territoire. C'est pourquoi les élus que nous sommes sont particulièrement attentifs à ce sujet.

Je ne peux que relayer les craintes de Philippe Dallier sur l'évolution de la production de logements locatifs publics, dans la mesure où l'on sait bien que le mouvement des offices rend prioritaires les questions organisationnelles plutôt que les questions de production, et que le fait de prélever de l'autofinancement dans les offices conduit à réduire le nombre d'opérations.

Compte tenu des difficultés des collectivités et de la réduction de leurs capacités d'autonomie financière, ne vaut-il pas mieux passer à un autre système, et que la CGLLS soit dorénavant l'interlocuteur en matière de garanties d'emprunt ? La carte des réorganisations modifie le rapport des collectivités avec les offices. N'est-il pas temps de passer à autre chose ? Je crains que des difficultés n'apparaissent sur ce plan.

Par ailleurs, la Cour des comptes estime dans son rapport que l'État n'exerce qu'imparfaitement la tutelle sur son opérateur. Le président de la cinquième chambre peut-il nous décrire les difficultés ? Ne faudrait-il pas que les parlementaires interviennent davantage dans les conseils d'administration, aux côtés des représentants de l'État et des bailleurs sociaux ?

M. Bernard Delcros. - Je m'associe au message de Michel Canévet sur l'importance de la question du logement dans la vie des territoires, qui a évidemment un impact sur de nombreux domaines de la vie locale, que ce soit en termes de services, de développement, ou d'économie et d'emplois, notamment à travers les entreprises du bâtiment. La question du logement ne peut donc se résumer aux zones tendues et détendues. C'est beaucoup plus complexe.

Par ailleurs, la CGLLS a été créée avec une mission bien précise de solidarité et de péréquation entre les différents organismes HLM, autour d'un certain nombre de critères de recouvrement des cotisations. Aujourd'hui, avec la recomposition du mouvement HLM, la donne est changée. L'équilibre entre organismes va être largement modifié. Vous avez indiqué que ceci devrait sans doute entraîner une révision des modalités de prélèvements. Pouvez-vous nous indiquer quelques pistes à ce sujet ?

En second lieu, les missions de la CGLLS se sont largement développées au fil du temps. Certaines devraient connaître des adaptations, mais ne pensez-vous pas que d'autres ne devraient plus relever de la CGLLS et que d'autres encore pourraient a contrario lui être confiées ?

M. Marc Laménie. - Le domaine du logement est un sujet particulièrement complexe qui, comme l'ont dit certains, relève de la politique d'aménagement du territoire. On parle surtout du logement social dans les secteurs urbanisés, où l'on investit plus particulièrement pour lutter contre les problèmes sociaux, mais intervenez-vous aussi dans les départements ruraux ? Le logement social, à l'échelle d'un village, ce peut être l'ancien presbytère, l'ancien logement de l'école, etc.

Par ailleurs, quel est le devenir des ADIL, qui jouent un rôle important entre propriétaires, bailleurs, locataires et même particuliers ?

M. Emmanuel Capus. - Je partage les observations concernant la satisfaction la maîtrise du risque et le fait qu'il faudra être vigilant sur les conséquences et les ajustements qui seront sans doute nécessaires.

Quelles économies de fonctionnement peut-on espérer des fusions d'HLM ? L'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) a rendu un rapport, le 3 janvier dernier, et estime que celles-ci pourraient atteindre un milliard d'euros. J'ai lu dans la presse que M. Burckel n'avait pas tout à fait le même avis, et estimait que ces économies seraient très nettement inférieures. Quels sont vos avis à ce sujet ?

M. Gérard Terrien. - La CGLLS est un établissement public administratif. C'est le Parlement qui a décidé de l'organisation du dispositif et de sa gouvernance. La Cour des comptes n'a donc pas d'opinion sur ce dispositif législatif. Elle a simplement rappelé dans son rapport que, comme tout établissement public administratif, la CGLLS doit obéir à un principe de spécialité. Nous avons souligné qu'on s'en écarte peut-être un peu.

S'agissant de l'exercice imparfait de la tutelle de l'État, la gouvernance a été restructurée au moment de la loi de 2014. L'intérêt de cet établissement public est d'associer l'État et le monde du logement social. C'est moins vrai pour le conseil d'administration que pour les commissions, mais c'est le seul moyen de les associer correctement. Que des sénateurs siègent au conseil d'administration relève du Parlement. Je n'ai pas d'opinion à émettre sur le sujet.

Quant aux économies de fonctionnement, l'ANCOLS a travaillé sur une base générale. Il n'existe en effet pas d'homogénéité dans les organismes. On a d'ailleurs commis une erreur page 18 en parlant des EPL comme d'établissements publics locaux, alors qu'il s'agit d'entreprises publiques locales. Nous modifierons le texte sur ce point.

Pour ce qui est des économies de fonctionnement, elles dépendront de chaque organisme, des stratégies qu'il adoptera, des facilités qu'il arrivera à mettre en oeuvre pour réorganiser et restructurer.

M. Denis Burckel. - Le directeur général de l'ANCOLS et moi-même n'avons en effet pas dit la même chose. Le travail mathématique consistant à découper le secteur en 60 types d'organismes et à additionner les économies potentielles réalisées par chacun aboutit au milliard. Selon notre perception, au bout de quatre à cinq ans, l'économie de gestion peut se rapprocher du coût qu'a représenté la réorganisation ou la fusion. Toutefois, l'économie de gestion est récurrente alors que le coût n'arrive qu'une fois. Les choses se redressent la cinquième année et deviennent positives la sixième. Cela ne veut pas dire que tout se réalise. C'est une observation générale. Avec les professionnels, nous avons évalué à environ 250 à 300 millions d'euros le coût de réorganisation du secteur. L'échange par voie de presse est un peu simplificateur. Si les choses se déroulaient comme elles ont eu lieu dans le passé, on pourrait, dans quatre à cinq ans, avoir quelques centaines de millions d'euros d'économies, toutes choses égales par ailleurs.

Madame la sénatrice Estrosi Sassone, vous évoquiez la solidarité financière des futurs groupes, voire des groupes actuels. Nous appliquerons le même raisonnement que celui que nous appliquons aux groupes déjà existants. Quand une situation financière d'une filiale de groupe devient extrêmement tendue, nous commençons par avoir un premier échange et demandons au groupe de confirmer qu'il ne peut faire davantage compte tenu de ses équilibres internes. Si c'est le cas - ce qui est relativement rare -, nous montons le protocole d'aide, en demandant au groupe d'intervenir en tant qu'actionnaire, à hauteur d'un tiers du besoin financier. On peut, à l'avenir, espérer que des groupes plus importants prendront des protocoles moins nombreux, comme c'est le cas des filiales des groupes.

La procédure des protocoles de redressement a effectivement été interrompue par le conseil d'administration lors de la mise en place de la RLS. Elle visait à aller plus vite et à faire plus simple. Il faudra fixer à nouveau cet objectif dans cinq ans. C'est le prochain chantier.

Le sénateur Bascher évoquait les PHBB de première génération, pour lesquels nous avons apporté des garanties à hauteur de 680 millions d'euros. Quelques dizaines de millions d'euros suivront probablement. La question que vous posez s'adresse plutôt à la Caisse des dépôts, qui a accordé ces prêts en contrepartie d'engagements de travaux.

M. Jérôme Bascher. - A la demande de l'État !

M. Denis Burckel. - En effet, mais il existe un accord entre le prêteur et l'emprunteur. Si la CGLLS considère qu'elle doit casser l'accord pour non-respect des travaux, il peut y avoir appel aux garanties. On n'est pas là sur un sujet de solvabilité, mais sur un sujet annexe. Pour l'instant, nous n'avons aucune information.

Vous posiez également la question du retard que connaissent les organismes en matière de remontées d'informations. Comme vous le savez, les établissements publics locaux que sont les OPH ont jusqu'au 30 juin pour arrêter leurs comptes. Ce n'est pas la même règle que pour beaucoup d'entreprises. Nous ne pouvons que le constater.

Je rappelle que le dispositif élaboré avec la fédération consiste à se projeter sur cinq ans à partir d'un certain nombre de critères, au moins pour les organismes fragiles. C'est un élément d'anticipation qui peut en partie répondre à votre question.

M. François Adam. - S'agissant de la question de la solidarité financière au sein des groupes - sujet important -, la loi n'a pas fixé de règles précises ou automatiques. Je ne suis d'ailleurs pas sûr qu'il soit souhaitable de le faire. Il n'existe pas non plus, au sein des groupes, au sens du code du commerce, de règles automatiques sur les solidarités financières entre une entreprise et ses filiales.

Néanmoins, l'appartenance à un groupe entrera en ligne de compte aussi bien lorsque la Caisse des dépôts ou une autre banque décidera de prêter à un bailleur social que lorsque la CGLLS s'intéressera à la situation financière d'un bailleur en difficulté membre d'un groupe. Il sera donc légitime de solliciter une intervention financière du reste du groupe, en gardant une certaine souplesse sur ce sujet.

Il faudra examiner les situations et les possibilités financières au cas par cas. C'est un principe important, qui devrait normalement faciliter les choses, notamment pour des organismes de petite taille en difficulté qui appartiendraient à un groupe.

La question du rôle des collectivités territoriales a été évoquée par plusieurs intervenants. Je pense qu'il est important de réaffirmer que l'intention du Gouvernement, y compris dans le cadre des réorganisations qui découleront de la loi ELAN, est bien de maintenir un rôle éminent des collectivités territoriales en matière de politique du logement, et notamment de suivi des bailleurs sociaux.

Je ne crois pas que les collectivités puissent considérer que le lien est en train de se distendre. En tout cas, ce serait inquiétant. Bien évidemment, les offices publics de l'habitat restent des établissements publics locaux, rattachés soit à des départements, soit à des EPCI. Les collectivités vont continuer à avoir des participations dans des SEM, qui interviennent en matière de logement social ou, le cas échéant, dans des ESH.

Selon les informations qui remontent des services déconcentrés de l'État sur les discussions qui s'engagent sur les réorganisations, les collectivités locales jouent un rôle extrêmement important pour discuter des regroupements, prendre des options. Cela nous semble naturel et souhaitable. Nous n'observons pas, à ce stade, de désengagement des collectivités vis-à-vis de ces problématiques.

Concernant le rythme de production des comptes, nous ne sommes pas en situation d'exiger davantage des bailleurs sociaux. Reconnaissons que les besoins évoluent. Lorsque la situation financière des bailleurs était relativement stable au cours du temps, cela n'avait pas une importance déterminante de connaître les résultats de l'année n - 1 au mois de mars de l'année n, au mois de juillet ou en fin d'année.

Il n'est guère satisfaisant de se dire qu'on ne connaîtra les résultats consolidés de la première année d'application de la RLS qu'au cours du deuxième semestre 2019, en espérant que la centralisation des comptes aura été parfaite, ce qui n'est malheureusement pas toujours le cas. Faut-il réfléchir à des évolutions ? C'est une question qu'on peut légitimement se poser, mais cela supposerait des évolutions législatives, en concertation avec les représentants du secteur.

S'agissant de la question délicate des frais de gestion, l'étude de l'ANCOLS a le mérite d'avoir procédé à une analyse précise. Elle a été publiée. Le ministère de la cohésion des territoires considère qu'elle représente une sorte de limite maximale théorique des économies possibles. Elle ne constitue pas un objectif réaliste que pourrait se donner le secteur en matière de frais de gestion.

Il faut souligner que l'analyse de l'ANCOLS ne porte pas uniquement sur les économies qui découleraient des réorganisations, mais aussi sur la possibilité pour l'ensemble des organismes, strate par strate, de s'aligner sur l'organisme dont les coûts de gestion sont les moins élevés.

Rappelons les masses : les coûts de gestion, hors maintenance, représentent un peu moins de 6 milliards d'euros. On voit tout de suite que le milliard de l'ANCOLS représente un pourcentage élevé de cette assiette. Cela ne veut pas dire qu'il n'existe pas de possibilités d'économies. Nous en sommes convaincus sur le principe mais, très franchement, je ne suis pas en situation de fixer une référence ou un objectif. Je pense qu'il faut être extrêmement prudent sur ce sujet.

M. Jérôme Reboul. - Il y a une nuance sur la question des frais de gestion entre M. Adam et moi, mais elle s'explique aisément : la technique choisie par l'ANCOLS est une technique statique dans laquelle une typologie d'opérateurs a été définie, chaque opérateur étant supposé pouvoir atteindre le meilleur coût de gestion de la strate.

Dans cette logique-là, le chiffre de l'ANCOLS, à tissu d'organisme constant, constitue bien un plafond, mais la fragilité de cette méthode réside dans le fait que le tissu des organismes ne restera pas constant. Nous avons cherché à promouvoir des restructurations et des consolidations qui, elles-mêmes, généreront de nouveaux gisements d'économies de gestion.

Pour notre part, nous pensons que le chiffre de 900 millions d'euros est une référence utile. Je ne dirais pas que c'est l'objectif ni qu'il s'agit d'un plafond. Je pense que c'est l'ordre de grandeur de ce qu'on peut espérer obtenir, compte tenu du fait que des économies de gestion impliquent aussi des coûts transitoires sur lesquels je suis, pour le coup, incapable de fixer un ordre de grandeur.

Quant aux PHBB de première génération, l'engagement de la Caisse des dépôts est un engagement pluriannuel au regard d'un objectif de plan d'investissement lui-même pluriannuel, certaines bailleurs voulant que la première génération de PHBB ait le plus possible les caractéristiques de fonds propres et puisse être utilisée de manière assez libre par l'organisme, sans être affectée à une opération. Si un bailleur renonce, la fin des PHBB ne sera pas engagée, mais en revanche il n'existe aucune perspective que la Caisse des dépôts puisse demander le remboursement et déclenche des appels de garantie. Ce n'est pas réaliste.

M. Canévet a demandé si l'on ne pourrait pas changer le système et faire en sorte que la Caisse des dépôts devienne l'interlocuteur en matière de garanties. C'était le cas au début des années 2000. Le rôle de la CGLLS était alors joué par la Caisse des dépôts, qui apportait directement des garanties au fonds d'épargne. Ce système était jugé très inefficace, parce qu'il ne permettait pas de confronter les différents intérêts. L'avantage de la CGLLS vient du fait que tout le monde est autour de la table. J'ai l'impression que c'est plutôt un bon système de gouvernance. Il peut y avoir débat sur le partage des risques, mais je ne recommanderais pas de revenir à un système où la Caisse des dépôts apporterait des garanties au fonds d'épargne. On se retrouverait avec des risques dont on ne mesurerait pas la répartition dans les deux bilans.

M. Michel Canévet. - Comment faire pour que les collectivités n'aient plus à garantir les prêts ?

M. Jérôme Reboul. - Le rôle de la CGLLS est précisément de se substituer à la collectivité dans cette hypothèse. En cas de retrait général des collectivités, on entre dans un autre monde. Le système dans lequel on vit actuellement ne peut de toute façon résister à une telle évolution, mais ce n'est pas du tout l'intention du Gouvernement de promouvoir une évolution comme celle-là, bien au contraire.

Quant à l'articulation entre la garantie de la CGLLS et celle des sociétés anonymes de coordination (SAC), le Gouvernement s'est beaucoup inspiré de dispositions existant pour les groupes bancaires mutualistes, où un mécanisme de solidarité est prévu entre les caisses régionales. Cela n'épuise pas le débat. Il faut conserver de la souplesse, mais on peut penser que, tout comme dans les groupes bancaires mutualistes, une organisation contractuelle de la solidarité sera mise sur pied au niveau du groupe, laquelle interviendra simultanément avec la CGLLS.

C'est ainsi qu'ont été gérées les crises bancaires des années 1990, avec une intervention du Fonds de garantie des dépôts qui, à l'époque, était un instrument de place, qui intervenait parallèlement aux mécanismes de solidarité du groupe. L'analogie est, me semble-t-il, assez forte.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Je souhaite que, d'ici six mois, le Parlement puisse être complètement éclairé sur les effets de la RLS, ce qui constituait notre souhait initial. S'il était démontré que l'on peut construire plus de logements sociaux malgré le milliard et demi d'euros demandé aux bailleurs en lien avec la RLS, tout le monde se réjouirait, mais chacun ou presque en doute, et les chiffres de financement de logements sociaux de l'an dernier nous inquiètent un peu.

À l'automne prochain, nous voudrions décider en toute connaissance de cause. Nous sommes aujourd'hui toujours dans le flou. La situation de la CGLLS est bonne, tant mieux. Quid de la suite ? De ce point de vue, nous restons sur notre faim - mais personne n'y peut rien. Espérons que tout le monde sera en capacité de mettre sur la table l'ensemble des données dont le Parlement aura besoin pour se prononcer.

Au terme de ce débat, la commission a autorisé la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu de l'audition en annexe à un rapport d'information de M. Philippe Dallier.


* 1 Article 126 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, résultant de l'article 52 du projet de loi de finances pour 2018.

* 2 Ces organismes sont les offices publics de l'habitat (OPH), les sociétés anonymes d'habitations à loyer modéré (SA HLM), les sociétés anonymes coopératives de production, les sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif d'habitations à loyer modéré et les fondations HLM.

* 3 Arrêté du 27 février 2018 relatif à la réduction de loyer de solidarité.

* 4 Voir l' annexe numéro 6 « Cohésion des territoires - Logement et ville », de M. Philippe Dallier, au rapport général relatif n° 108 (2017-2018) relatif au projet de loi de finances pour 2019.

* 5 C du III de l'article 126 précité de la loi de finances pour 2018.

* 6 Article 12 de la loi de finances pour 2018.

* 7 Étude « Perspectives » de la Caisse des dépôts sur le logement social, publiée à l'automne 2018, de laquelle il ressort que le ratio d'autofinancement deviendrait nul à l'horizon 2040.

* 8 Logement social - Les « prêts de haut de bilan » sont lancés : ce sont 2 milliards d'euros de quasi-fonds propres pour les HLM - Localtis, Caisse des dépôts, 1er juin 2016.

* 9 Logement social - Lancement de la souscription du prêt de haut de bilan bonifié "PHB 2.0" - Localtis, Banque des territoires, 5 juin 2018.

* 10 Voir La Dette des entités publiques : périmètre et risques, communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat, janvier 2019, annexée au rapport d'information n° 338 (2018-2019) de M. Albéric de MONTGOLFIER, fait au nom de la commission des finances.

* 11 Article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 12 Inspection générale des finances, Rapport sur les dispositifs de contrôle des acteurs du logement social, par Thierry Bert et Sabine Baietto-Beysson, octobre 2010, p. 24 et 25.

* 13 Article L. 423-2 du code de la construction et de l'habitation, version à venir au 1er janvier 2021 en application de l'article 81 de la loi no 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique.

* 14 Le FNAP bénéficie également, en 2019, d'une contribution d'Action Logement à hauteur de 50 millions d'euros, à laquelle s'ajoute un produit de la majoration du prélèvement « SRU » estimé à 28 millions d'euros et certaines ressources complémentaires.

* 15 Article L. 452-4 du code de la construction et de l'habitation.

* 16 Article L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 17 Article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 18 Article L. 452-2-1 du code de la construction et de l'habitation, modifié par l'article 81 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (loi ELAN).

* 19 Audition de M. Julien Denormandie, ministre chargé de la ville du logement, devant la commission des finances du Sénat sur l'exécution en 2018 des crédits des programmes relatifs à la ville et au logement, mercredi 5 juin 2019.

* 20 Articles 41-XI de la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 et 36-XIV de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.