Allez au contenu, Allez à la navigation

Le Sénat entendu à Bruxelles

7 mars 2019 : Le Sénat entendu à Bruxelles ( rapport d'information )

III. UN DIALOGUE POLITIQUE AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE QUI S'AMÉLIORE RÉGULIÈREMENT

Le dialogue politique est complémentaire des résolutions de l'article 88-4 de la Constitution qui s'adressent au Gouvernement qui représente la France dans les négociations au Conseil. Il permet en effet de faire connaître directement la position du Sénat aux institutions européennes, à la Commission européenne, à laquelle les avis politiques sont adressés, mais aussi au Parlement européen, destinataire, lui aussi, de ces avis.

La Commission européenne dispose en principe d'un délai de trois mois pour répondre aux observations formulées dans l'avis politique de la commission des affaires européennes. Ces réponses sont directement adressées au président de la commission des affaires européennes, avec copie à M. le Président du Sénat. Elles peuvent aussi parfois être directement adressées à celui-ci. Elles sont généralement signées par M. Frans Timmermans, Premier vice-président de la Commission, chargé de l'amélioration de la législation, des relations inter-institutionnelles, de l'État de droit et de la Charte des droits fondamentaux, et cosignées dans la grande majorité des cas par le commissaire européen en charge du secteur sur lequel porte l'avis politique.

Parmi les 13 avis politiques adoptés par la commission des affaires européennes entre le 1er octobre 2017 et le 30 septembre 2018, tous ont reçu une réponse de la Commission européenne. Votre commission se félicite de cette situation qui, comme l'année dernière, illustre le dialogue nourri et régulier qu'elle a instauré avec Bruxelles.

Si la qualité des réponses apportées par la Commission dans le cadre du dialogue politique reste inégale et perfectible, il convient toutefois de relever une amélioration d'ensemble par rapport aux années précédentes : elle a visiblement cherché à répondre de façon plus complète aux observations sénatoriales.

· Dans la majorité des cas, les réponses de la Commission veillent, au moins partiellement, à prendre en compte les différents aspects abordés dans l'avis politique de votre commission des affaires européennes.

La Commission a apporté une réponse détaillée à l'avis politique relatif au filtrage des investissements directs étrangers (IDE) dans l'Union européenne. Expliquant que sa proposition s'inscrit dans « un nouveau cadre juridique permettant à l'Europe de protéger ses actifs essentiels contre les investissements qui porteraient atteinte aux intérêts légitimes de l'Union ou de ses États membres », elle assure, confortant en cela la position sénatoriale, vouloir « maintenir un environnement ouvert et propice aux investissements étrangers, qui sont essentiels pour le développement économique et social de l'Union européenne ». Rejoignant également la position exprimée dans l'avis politique, la Commission « n'en reconnaît pas moins que l'acquisition d'entreprises européennes dotées de technologies d'importance stratégique par des investisseurs étrangers, en particulier des entreprises publiques, suscite de plus en plus de préoccupations ». C'est pourquoi elle estime que « nous devons protéger les actifs européens essentiels contre les investissements qui porteraient atteinte aux intérêts essentiels de l'Union ou de ses États membres ». En effet, « il n'est nullement exclu que certains investisseurs de pays tiers recourent aux IDE pour atteindre les objectifs de politique industrielle ou les objectifs politiques de ces derniers ».

Après avoir présenté le contexte et l'esprit de sa proposition, la Commission apporte des réponses à différents points mis en évidence par votre commission des affaires européennes dans son avis politique. Ces précisions confirment une large convergence de vues.

Ainsi la Commission estime-t-elle que « le cadre de l'Union européenne pour le filtrage des IDE [...] doit se limiter à permettre l'adoption de mesures dans des cas exceptionnels où les IDE sont susceptibles de nuire aux intérêts en matière de sécurité ou d'ordre public », les préoccupations de nature économique devant être abordées dans un cadre autre que celui du règlement proposé. Sur les exigences procédurales que doivent respecter les mécanismes de filtrage nationaux, la Commission « partage le point de vue selon lequel la décision sur l'instauration ou le maintien d'un mécanisme de filtrage, ainsi que la mise en oeuvre de ces mécanismes doivent rester du ressort de chaque État membre ». Sa réponse détaille le cadre procédural et les facteurs à prendre en compte lors du filtrage des IDE pour des motifs de sécurité ou d'ordre public.

La réponse de la Commission développe également les aspects relatifs au manque de coopération européenne et aux limites actuellement imposées aux informations sur les investissements dans l'Union. Elle évoque le travail du groupe d'experts sur le filtrage des IDE qu'elle a mis en place fin novembre 2017, « qui servira de forum permanent de concertation avec les États membres sur toutes les questions liées à l'entrée d'IDE » : les États membres seront censés utiliser ce forum pour fournir des informations sur l'application de leurs mécanismes de filtrage s'ils en maintiennent un et devront présenter chaque année un rapport sur les IDE. De même, la Commission précise qu' « il pourra également leur être demandé de communiquer des informations sur les opérations d'IDE individuelles lorsqu'un autre État membre estime dûment que l'investissement concerné est susceptible de porter atteinte à sa sécurité ou à l'ordre public, ou si la Commission considère que l'IDE est susceptible de porter atteinte à des projets ou programmes présentant un intérêt pour l'Union pour des motifs de sécurité ou d'ordre public ». La Commission annonce également la publication fin 2018 d'une analyse des IDE dans les secteurs ou actifs stratégiques pouvant susciter des préoccupations en matière de sécurité, d'ordre public et/ou de contrôle des actifs essentiels, « en particulier lorsque l'investisseur est la propriété ou sous le contrôle d'un pays tiers ou bénéficie d'importantes subventions de l'État ». Elle dit également partager le point de vue du Sénat sur le traitement confidentiel des informations nationales communiquées dans le cadre du mécanisme de coopération.

À l'avis politique relatif aux directives de négociation en vue d'accords de libre-échange avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, la Commission apporte des précisions utiles et relativement complètes. Elle rappelle d'abord que ces accords « devraient offrir de réelles possibilités économiques aux entreprises européennes, notamment aux PME, et ainsi contribuer à stimuler la croissance économique et à créer des emplois », cet aspect étant « particulièrement important dans le cas de la France, où un nombre élevé d'emplois reposent sur les exportations de l'Union européenne ».

Sa réponse comporte une annexe organisée autour de neuf thèmes : agriculture et commerce, mesures sanitaires et phytosanitaires, applicabilité des garanties, indications géographiques, marchés publics, commerce et développement durable, transparence, participation de la société civile et autres points soulevés.

Sur l'agriculture, la Commission se dit parfaitement consciente du fait qu' « une libéralisation complète des échanges pourrait avoir une incidence négative sur certains secteurs de l'économie », d'autant plus que l'Australie et la Nouvelle-Zélande sont d'importants exportateurs de produits agricoles. Elle indique donc que « le projet de directives de négociation confirme que les produits agricoles sensibles doivent faire l'objet d'un traitement spécifique dans les futurs accords de libre-échange », tels que les contingents tarifaires et les périodes d'échelonnement plus longues, comme demandé dans l'avis politique. Elle affirme clairement qu'elle « ne prévoit pas de libéralisation complète des échanges dans l'ensemble des secteurs agricoles » et mentionne aussi les intérêts agricoles offensifs, plus particulièrement dans les échanges avec l'Australie.

Les produits importés devront être conformes aux normes applicables de la partie importatrice, ce qui devrait éviter une érosion des normes sanitaires et phytosanitaires européennes. Les mesures dans ce secteur « devraient être fondées sur des données scientifiques » et ne pas donner lieu, dès lors, à négociation. Les discussions entamées par la Commission avec l'Australie en matière commerciale sont fructueuses, et les avancées réelles.

La Commission note que les directives de négociation confirment l'applicabilité de garanties, « telles que prévues dans les accords de l'OMC sur les sauvegardes et sur l'agriculture ». Est également prévue « la possibilité d'introduire des clauses de sauvegarde bilatérales en vue d'éliminer, en totalité ou en partie, les préférences, si une augmentation des importations d'un produit cause ou menace de causer un préjudice grave à l'industrie nationale ».

Sur les indications géographiques, la Commission abonde dans le sens de votre commission des affaires européennes : « Les futurs accords avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande devraient prévoir une protection directe élevée allant au-delà de l'accord sur les aspects commerciaux des droits de propriété intellectuelle, la reconnaissance effective de la liste des indications géographiques, une meilleure application des règles et des dispositions relatives à l'ajout de nouvelles indications géographiques ».

L'avis politique trouve également satisfaction en matière de marchés publics, puisque la Commission précise avoir donné pour directives de couvrir les marchés passés à tous les niveaux de gouvernement, à la fois central et territorial, d'améliorer la transparence des procédures et de prendre des engagements relatifs à l'ouverture réciproque des marchés.

Sur le commerce et le développement durable, la Commission indique que ses directives de négociation « soulignent l'importance que revêt le respect des normes et des principes fondamentaux en vigueur au niveau international, en matière de travail et d'environnement », et mentionne plus particulièrement les conventions 138 et 87 de l'OIT et l'accord de Paris sur le climat, ce qui satisfait les attentes exprimées dans l'avis politique. Par ailleurs, ces accords de libre-échange prévoiront un mécanisme de règlement des différends.

En matière de transparence, à laquelle votre commission des affaires européennes est très attachée, la Commission rappelle les dispositions qu'elle a prises pour l'accroître à toutes les étapes des négociations commerciales, à commencer par la publication du projet de directives de négociation, mais aussi de rapports sur les progrès accomplis et de diverses études et évaluations. Cet aspect concerne aussi la coopération avec la société civile, qui prendra notamment la forme de réunions d'information.

Enfin, la Commission apporte des précisions sur divers autres points soulevés dans l'avis politique : l'incidence sur les accords de libre-échange de l'Union européenne de l'avis 2/15 de la CJUE est en cours d'examen par la Commission, celle-ci conduit des évaluations ex post sur les accords en vigueur, avec des résultats par secteur, et un rapport annuel sur la mise en oeuvre des accords de libre-échange est publié. Enfin, pour le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation, qui apporte un soutien aux travailleurs licenciés et aux travailleurs indépendants en cessation d'activité en raison de modifications majeures de la structure du commerce international résultant de la mondialisation ou en raison de la persistance de la crise financière et économique mondiale, la Commission précise qu'il est « très difficile d'isoler l'incidence d'un accord commercial sur la structure du commerce mondial d'autres facteurs liés au processus de mondialisation ». Toutefois, elle rappelle qu'elle a proposé une modification législative de ce Fonds de manière à accroître l'éligibilité à son cofinancement, y compris en cas de restructurations imprévues de grande ampleur résultant notamment de modifications de la structure du commerce international et de différends commerciaux.

La longue réponse à l'avis politique portant sur le programme de travail de la Commission pour 2018 prend la forme d'une annexe comportant les différentes rubriques mises en évidence dans l'avis politique. Il convient toutefois de regretter que, sur plusieurs sujets, cette réponse reste incomplète, comme si elle visait davantage à présenter ou rappeler les différentes initiatives en cours ou à venir plutôt qu'à apporter des éléments précis à des questions posées qui concernent d'éventuelles divergences d'appréciation.

Sur l'approfondissement du marché intérieur, l'avis politique avait particulièrement évoqué le marché unique numérique. La Commission relève ses différentes initiatives en la matière, par exemple sur la désinformation en ligne, l'analyse du marché, la réutilisation des informations du secteur public ou encore l'intelligence artificielle. Dans le domaine de l'économie circulaire, la Commission annonce qu'elle présentera une analyse d'impact pour chacune de ses initiatives susceptible d'avoir des incidences significatives sur le plan environnemental ou social, avec une prise en compte de l'impact administratif et financier et des enjeux de la transposition future. Elle fait part également de son texte sur la chaîne d'approvisionnement alimentaire de l'Union européenne, à la suite de ses travaux sur l'information des consommateurs (étiquetage nutritionnel). Enfin, elle fait le point sur différents dossiers tels que l'énergie, l'équité dans le marché unique, avec la proposition de créer une Autorité européenne du travail, ou encore le nouveau cadre financier pluriannuel 2021-2027. En revanche, la Commission ne dit rien sur les questions fiscales ou les distorsions fiscales en matière numérique ni sur la nécessaire réorientation de la politique européenne de la concurrence.

Pour ce qui concerne l'Union économique et monétaire (UEM), la Commission détaille sa proposition de créer un Fonds monétaire européen s'appuyant sur le Mécanisme européen de stabilité existant, dont il prendrait la succession. En revanche, elle n'a pas proposé que ce Fonds soit doté d'une licence bancaire, comme le demande l'avis politique, pour lui permettre de se refinancer auprès de la Banque centrale européenne. Elle considère également urgente la finalisation de l'Union bancaire et rappelle sa communication en ce sens. Elle commente la proposition de votre commission des affaires européennes d'instituer un ministre européen de l'économie et des finances et indique que « la mise en place de cette fonction pourrait s'effectuer par étapes. La fonction de ministre en tant que vice-président de la Commission pourrait être attribuée dans le cadre de la désignation de la prochaine Commission, à compter de novembre 2019. L'Eurogroupe pourrait convenir de manière informelle d'élire le ministre à sa présidence pour deux mandats consécutifs, alignant ainsi son mandat sur celui de la Commission ». Enfin, elle renvoie aux modalités de coopération entre le Parlement européen et les parlements nationaux la modernisation de la conférence dite « de l'article 13 ».

Sur la place de l'Union européenne dans le monde, la Commission présente plusieurs de ses initiatives telles que l'interopérabilité des systèmes d'information européens, le renforcement des moyens d'Europol affectés au déchiffrement de renseignements obtenus légalement dans le cadre d'enquêtes pénales ou encore sa proposition relative aux preuves électroniques en matière pénale. Elle mentionne également la réforme du régime d'asile européen commun, dont on sait qu'elle bute sur celle du règlement de Dublin. Elle explique sa démarche en vue de nouveaux partenariats commerciaux, qui cherchent à concilier ouverture des marchés et défense des intérêts essentiels de l'Union (instruments de défense commerciale et mise en place d'un cadre destiné au filtrage des IDE). Elle indique avoir décidé de publier ses recommandations relatives à des directives de négociation en vue d'accords commerciaux et de créer un groupe consultatif sur les négociations commerciales de l'Union, composé de représentants de la société civile.

Sur l'avenir des institutions de l'Union européenne, la Commission rappelle sa communication exposant les avantages potentiels de l'élection de la même personne à la présidence du Conseil européen et à celle de la Commission européenne, alors que votre commission des affaires européennes avait exprimé des réserves sur ce point, tout en relevant que les chefs d'État et de gouvernement avaient manifesté peu d'intérêt « immédiat » pour cette perspective. De même, elle évoque ses réflexions sur la création d'une circonscription transnationale lors de l'élection du Parlement européen, sujet sur lequel l'avis politique avait exprimé des doutes en raison, notamment, de sa contrariété aux traités. Elle se félicite de contributions apportées par les parlements nationaux dans le cadre du dialogue politique, mais se prononce pour des « solutions pragmatiques » ne nécessitant pas de révision des traités pour le « droit d'initiative », que le Sénat a appelé de ses voeux à plusieurs reprises, et estime que les précédents relatifs à la réduction du gaspillage alimentaire et à la responsabilité sociétale des entreprises « montrent que les parlements nationaux peuvent déjà jouer un rôle constructif dans le cadre des traités existants, sans que de nouveaux mécanismes institutionnels ne doivent être instaurés ». Par ailleurs, la Commission remercie le Sénat pour « sa participation active aux travaux qu'elle a engagés sur la subsidiarité », avec la task force ad hoc11(*). Elle souligne que le contrôle de subsidiarité exercé par les parlements nationaux ne porte que sur les seuls actes législatifs, en application des traités, mais rappelle qu'à des fins de transparence, elle a créé en décembre 2017 un registre des actes délégués complétant le registre des actes d'exécution existant, alors que l'avis politique appelait à étendre ce contrôle aux actes délégués et d'exécution. On le voit, sur les aspects institutionnels, votre commission des affaires européennes et la Commission ont plusieurs divergences.

Enfin, pour ce qui concerne les Balkans occidentaux, la Commission rappelle que le Président Juncker avait réaffirmé l'avenir européen des pays de cette région et mentionne sa communication de février 2018 qui insiste sur « des perspectives d'adhésion crédibles », alors que votre commission des affaires européennes s'était prononcée en faveur de la prolongation de la pause dans l'élargissement annoncée en novembre 2014. Toutefois, toutes deux se retrouvent en faveur du développement et de la stabilité des Balkans occidentaux.

À l'avis politique portant sur la réforme de l'initiative citoyenne européenne (ICE), la Commission a apporté une réponse complète, bien que traduisant des divergences de fond avec votre commission des affaires européennes sur certains aspects.

La Commission rappelle que le renforcement de la légitimité démocratique dans l'Union européenne grâce à une participation accrue des citoyens compte parmi ses priorités politiques. Aussi sa proposition vise-t-elle à rendre l'ICE « plus accessible, moins lourde et plus facile à utiliser ». Votre commission des affaires européennes partage naturellement ces objectifs, d'autant plus que, comme le rappelait son avis politique, aucune ICE n'a débouché, à la date d'adoption de cet avis, sur une initiative législative de la Commission.

Cette dernière dresse un rapide bilan de l'ICE. Elle rappelle que des améliorations ont déjà été apportées à ce dispositif, par exemple l'enregistrement partiel des initiatives, ce qui a permis de réduire sensiblement le taux d'ICE jugées irrecevables. Pour ce qui concerne les quatre ICE ayant atteint le seuil de signatures, la Commission indique que, dans un cas, One of us, sur l'interdiction du financement des activités impliquant la destruction d'embryons humains, elle a considéré que « le cadre juridique était suffisant et qu'aucune action supplémentaire n'était nécessaire ». Pour les trois autres, Right2Water, Stop Vivisection et Ban glyphosate and toxic pesticides, elle s'est engagée à prendre des mesures et cite une révision de la directive sur l'eau potable, proposée en février 2018, « ce qui démontre que l'ICE peut avoir un réel impact sur l'élaboration des politiques et la législation de l'Union ».

La Commission présente ensuite les améliorations proposées pour le suivi des ICE ayant atteint le seuil de signataires : extension de trois à cinq mois de la phase d'examen avant la réponse de la Commission pour donner plus de temps au débat, représentation équilibrée de toutes les parties prenantes, amélioration du contenu de la réponse de la Commission sous la forme d'une communication. La proposition vise également à faciliter la procédure d'enregistrement et à renforcer l'information et le soutien aux citoyens et aux organisateurs, grâce en particulier à une plateforme collaborative en ligne.

Sur la question de l'abaissement à 16 ans de l'âge minimum requis pour soutenir une ICE, que l'avis politique considérait comme « une violation des traités », la Commission apporte une réponse guère satisfaisante. Elle indique que sa proposition « ne concerne que l'instrument de l'ICE », consacré à l'article 11-4 du TUE, qu'elle est fondée sur l'article 24 du TFUE, mais qu'elle « ne vise aucune modification des règles relatives à la citoyenneté de l'Union ni des conditions de participation aux élections au Parlement européen en vertu des traités ». C'est pourquoi, selon elle, sa proposition « est pleinement compatible avec les traités ». Ce faisant, la Commission ne répond pas directement aux objections de votre commission des affaires européennes qui mettait en avant le défaut d'articulation entre citoyenneté nationale et citoyenneté européenne, prévue par les traités, alors que, par exemple en France, seuls les citoyens de 18 ans et plus peuvent voter aux élections européennes. Du reste, la Commission fait aussi observer que cet abaissement de l'âge minimum requis « intéresse plus de 10 millions de jeunes Européens ». Il est donc à craindre que cet argument, destiné à promouvoir un dispositif qui n'a pas démontré son efficacité jusqu'à présent, l'ait emporté sur l'argument juridique...

La Commission apporte également des précisions sur l'implication des États membres dans la facilitation du recours à l'ICE, grâce à des points de contact nationaux délivrant informations et soutien et devant être complémentaires de l'action européenne.

L'avis politique évoquait aussi le renforcement de la légitimité démocratique du Parlement européen et invitait à la révision de sa composition. Sur ce point, la Commission rappelle que la composition du Parlement européen, dont la réduction du nombre de députés résultant du Brexit, actée en juin dernier (la France disposera de 79 sièges au lieu de 74), relève d'une décision du Conseil européen. Elle mentionne également la poursuite qu'elle juge opportune de l'expérience des « têtes de liste » (Spitzenkandidaten) pour les élections européennes.

Enfin, et alors que l'avis politique réitérait la position traditionnelle de votre commission des affaires européennes en faveur de l'instauration d'un « carton vert », la Commission réaffirme son point de vue, lui aussi traditionnel sur ce sujet : « Il est préférable de privilégier les solutions pragmatiques qui ne nécessitent pas de révision des traités ». Aucune avancée n'est donc perceptible sur cette question pourtant fondamentale du renforcement de l'association des parlements nationaux au processus législatif européen.

La Commission a apporté une réponse exhaustive et argumentée à l'avis politique relatif à la convergence sociale dans l'Union européenne. Elle a en effet longuement répondu, en donnant des précisions techniques dans une annexe à sa lettre, à plusieurs des objections de votre commission des affaires européennes, même s'il convient de constater que de nombreuses divergences demeurent.

La Commission indique d'abord avoir répondu au souhait exprimé dans l'avis politique de voir le socle européen des droit sociaux, qui n'a pas de valeur juridique, faire l'objet de mesures de suivi et cite, parmi ces dernières, plusieurs de ses propositions en matière d'équilibre entre vie professionnelle et vie privée, de conditions de travail transparentes et prévisibles, d'impulsion pour des réformes nationales et de soutien technique. Elle mentionne également sa contribution à la réflexion au niveau européen sur les nouveaux défis du monde du travail, en particulier l'avenir du travail.

La Commission « soutient la mise en place d'un salaire minimum dans tous les pays européens et reconnaît son rôle dans la lutte contre la pauvreté », mais rappelle que ce sont les États membres et les partenaires sociaux qui sont compétents pour mettre en place un tel salaire minimum, ainsi que pour déterminer son niveau et son évolution. En réponse à la demande de votre commission des affaires européennes d'instituer un mécanisme financier d'incitation à la convergence sociale, la Commission met en avant ses propositions relatives aux fonds européens structurels et d'investissement pour le futur cadre financier pluriannuel 2021-2027, qui « assureront un lien plus direct qu'à présent entre ces investissements et les objectifs sociaux au niveau national et européen ». Elle cite également sa proposition visant à réformer le champ d'intervention du Fonds européen d'ajustement à la mondialisation qui « répondra à toute situation de restructuration majeure imprévue, le rendant plus adaptable aux défis économiques actuels et futurs ».

Sur la question de l'équilibre entre vie professionnelle et vie privée, la Commission justifie ses choix par les conséquences économiques et financières de la situation actuelle : « Les pertes économiques dues à l'écart entre l'emploi des hommes et des femmes ont été estimées à 370 milliards d'euros par an pour l'Union européenne, dont 45 milliards pour la France, ce qui représente 2,2 % de son PIB ». Sa proposition de révision des règlements de coordination de la sécurité sociale vise à faciliter la libre circulation des travailleurs et à protéger leurs droits, tout en renforçant les instruments dont disposent les autorités nationales pour combattre les risques éventuels d'abus ou de fraude.

Dans son annexe technique, la Commission précise les raisons qui l'ont poussée à proposer la fixation à six mois au niveau européen de la durée maximale de la période d'essai, sur laquelle votre commission des affaires européennes s'était interrogée. Elle indique ainsi que de nombreux États membres établissent la durée maximale des périodes d'essai entre trois et six mois et fait observer que cette durée présente, selon elle, un « caractère raisonnable ». Il s'agit, pour la Commission, d'établir « une règle minimale [...] qui n'empêcherait nullement un État membre de considérer dans son droit national que, pour efficacement protéger les travailleurs, une période d'essai devrait être inférieure à six mois ». Son raisonnement est identique pour la protection judiciaire à accorder aux travailleurs, le respect des normes en matière de conditions de travail devant être plus strictement assuré : des objectif généraux et des normes minimales devront être fixés, « tout en laissant la liberté aux États membres de l'Union quant aux moyens de les atteindre dans leur droit national, et cela sans préjudice de l'édiction de règles plus protectrices ». Alors que votre commission des affaires européennes s'était montrée très réservée sur la possibilité d'utiliser le congé parental jusqu'à ce que l'enfant atteigne 12 ans, la Commission explique qu'il s'agit « de permettre aux parents de rester avec leurs enfants avant qu'ils ne deviennent plus autonomes et matures. Cela donne plus de flexibilité aux parents lorsqu'ils décident d'utiliser le congé ».

Sur un autre point important, à savoir la communication interprétative sur la directive 2003/88/CE relative au temps de travail, la Commission rappelle que ce texte s'applique à tous les secteurs d'activités, privés ou publics : selon la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, « la directive s'applique ainsi au secteur public y compris aux activités des forces de sécurité et d'urgence telles que les forces armées ou la police dès lors que leurs missions sont effectuées dans des conditions habituelles. L'exclusion du champ d'application de la directive à laquelle il est fait référence [dans l'avis politique] a en effet été précisée par la Cour comme se justifiant uniquement dans des circonstances d'une gravité et d'une ampleur exceptionnelles, y compris la survenance d'attentats ». Dès lors, la Commission indique que, contrairement à ce que demandait votre commission des affaires européennes, « cette exception au champ d'application ne permet pas d'exclure les travailleurs des forces de sécurité du fait de la menace terroriste ». Elle rappelle toutefois que la directive de 2003 « permet d'appliquer une série de dérogations pour ce qui concerne l'exercice des activités habituelles des forces de l'ordre, afin de répondre aux impératifs particuliers de leur mission de sécurité publique. Cela peut notamment se traduire par une mise en oeuvre plus souple des obligations de repos journalier ou hebdomadaire ».

Enfin, en matière de coordination de la sécurité sociale, la Commission indique avoir proposé que, « pour les travailleurs frontaliers, l'État membre qui serait chargé du paiement des prestations de chômage serait celui où ils ont travaillé pendant les 12 derniers mois. Cette modification reflète le principe selon lequel l'État membre qui a perçu les cotisations devrait verser les prestations. L'objectif est aussi d'établir un lien plus étroit entre les demandeurs d'emploi et le marché du travail auprès duquel ils ont les meilleures chances de trouver un emploi ».

L'avis politique relatif aux normes européennes en matière de détachement des travailleurs a reçu une réponse détaillée de la Commission, bien que plusieurs aspects n'aient pas été traités. Celle-ci fait d'abord observer que ses propositions ont pour but de mieux protéger les citoyens européens, « dans la lignée du socle européen des droits sociaux, et de renforcer l'équité du marché intérieur, permettant ainsi une concurrence loyale et bénéfique pour les citoyens et les entreprises européennes ». Elle donne ensuite diverses précisions techniques en annexe à sa lettre, qui comporte, comme l'avis politique, quatre rubriques : révision de la directive 96/71/CE relative au détachement des travailleurs, Autorité européenne du travail, révision des règlements de coordination de sécurité sociale et régime du détachement dans le transport routier international.

La Commission indique que la nouvelle directive ne limite pas la durée du détachement des travailleurs et détermine une période, soit douze mois prolongeables à dix-huit mois, à partir de laquelle des conditions renforcées s'appliquent aux travailleurs détachés concernés, qui maintiennent cependant le statut de travailleurs détachés. Elle considère par ailleurs qu' « instaurer des règles de concurrence plus saines impose de veiller à ce que les règles en matière de détachement respectent l'égalité de traitement entre les entreprises nationales et transfrontalières ». C'est pourquoi elle se dit opposée à l'application uniforme de conventions collectives qui ne sont pas imposables à toutes les entreprises nationales d'un même secteur ou d'une même profession, comme les accords d'entreprises, et de règles du pays d'accueil sur les remboursements de frais occasionnés par le détachement. Elle ne partage donc pas le point de vue de votre commission des affaires européennes. Il convient de regretter que la Commission n'ait pas répondu à la question de l'absence de dispositions nouvelles encadrant les chaînes de sous-traitance.

Sur la création et le rôle de la future Autorité européenne du travail, la Commission rappelle que cette nouvelle institution vise à « améliorer la coopération entre les autorités nationales et [à] fournir des informations et des services complets et facilement accessibles dans le domaine de la mobilité du travail ». Si une nouvelle base de données ne sera pas créée, la numérisation des procédures, en revanche, sera renforcée : l'Autorité devra notamment promouvoir l'utilisation du système d'échange électronique d'informations sur la sécurité sociale (EESSI), en cours de développement, et du système d'information sur le marché intérieur (IMI). De même, un registre d'entreprises ayant des activités transfrontalières ne sera pas créé, comme le demandait l'avis politique, mais l'Autorité intégrera la plateforme européenne de lutte contre le travail non déclaré et « poursuivra des activités visant le combat des « entreprises boîtes aux lettres » et d'autres cas de fraude ». Elle centrera ses activités sur la bonne application de la législation existante dans le domaine de la mobilité du travail, « dans le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité ». En revanche, la Commission ne répond pas à plusieurs points mentionnés dans l'avis politique tels que la publication d'une liste noire des entreprises condamnées pour fraude au détachement, consultable par les autorités de contrôle, le fait pour une entreprise de devoir effectuer au moins la moitié de son chiffre d'affaires annuel au sein de son pays d'établissement ou encore l'inscription dans le droit européen du principe selon lequel une société européenne ne peut être autorisée à localiser ou à transférer son siège social dans un État membre où elle n'a aucune véritable activité économique.

Sur la révision des règlements de coordination de sécurité sociale, la Commission apporte des informations utiles sur la sécurité du document portable A1 attestant la législation en matière de sécurité sociale applicable au travailleur détaché, en particulier sur sa procédure de délivrance, de contestation et de retrait, par voie d'actes d'exécution, ce que contestait votre commission des affaires européennes. Elle précise également le rôle de la commission administrative pour la coordination des systèmes de sécurité sociale, en particulier en matière de coopération entre les autorités compétentes et de lutte contre le risque de falsification. Elle indique qu'elle effectue une analyse approfondie préalable à la meilleure façon de mettre en place un numéro de sécurité sociale européen. Elle précise également ne pas vouloir modifier les règles actuelles selon lesquelles le certificat A1 est contraignant pour l'institution de l'État membre qui reçoit le document, ni celles qui concernent l'affiliation préalable au régime de sécurité sociale dans l'État de l'institution délivrant le document. La durée de la période de sécurité sociale pertinente pour le certificat A1, soit 24 mois, introduite en 2010, « notamment afin d'éviter une fragmentation des affiliations aux différents systèmes de sécurité sociale pour les personnes concernées », n'est pas non plus modifiée. La Commission indique qu'il n'est pas nécessaire de modifier le système actuel concernant le lieu où les travailleurs détachés versent les cotisations sociales, qui « repose sur le principe fondamental selon lequel les cotisations de sécurité sociale sont versées dans l'État membre auprès duquel le travailleur détaché est affilié à la sécurité sociale ». Enfin, elle précise les dispositions qui renforceront le statut de travailleur pluriactif pour dissuader les pratiques abusives.

Pour ce qui concerne le régime du détachement dans le transport routier international, la Commission rappelle ses propositions destinées à renforcer les contrôles telles qu'une formule commune pour calculer le niveau de risque des opérateurs de transport, l'extension du registre européen des entreprises de transport routier pour inclure des violations des règles en matière de détachement et un meilleur usage des données du tachygraphe. Elle se dit « convaincue que les règles doivent tenir compte de la nature hautement mobile du transport routier international » et souligne que « l'application d'exigences administratives et mesures de contrôle différentes selon les pays est complexe et induit des charges administratives excessives pour les opérateurs transfrontaliers ». C'est pourquoi, à des fins d'équilibre, elle a proposé des mesures administratives et de contrôle harmonisées. Malheureusement, la Commission a laissé sans réponse de trop nombreux aspects de l'avis politique tels que le projet d'encadrement de l'activité des véhicules utilitaires légers, les conséquences de ses propositions pour les petites entreprises ne travaillant que sur les marchés nationaux, la dérégulation du cabotage, les limites de la révision de la définition du temps de repos ou encore le transport combiné.

Votre commission des affaires européennes et la Commission ont une position identique sur le règlement relatif aux produits cosmétiques ayant fait l'objet d'un avis politique.

Cet avis mettait en évidence la nécessité « de pouvoir prendre rapidement des mesures interdisant ou limitant l'emploi de substances dans les produits cosmétiques dont il apparaît que l'utilisation entraîne un risque potentiel pour la santé humaine ». La Commission, cherchant à modifier les annexes du règlement (CE) n° 1223/2009 relatif aux produits cosmétiques, qui fixent la liste des produits interdits, des substances autorisées et de leurs conditions d'emploi, propose de remplacer le recours à la procédure de réglementation avec contrôle par des actes délégués. L'avis politique approuvait cette démarche propice à des évolutions plus rapides et donc plus favorables à la protection de la santé des consommateurs, d'autant plus que la procédure prévue comporte les garanties requises (analyses préalables conduites par des scientifiques indépendants, avis contraignant du comité scientifique européen pour la sécurité des consommateurs, association du Conseil et du Parlement européen à la procédure d'élaboration des actes délégués avec droit d'opposition, etc.). L'avis politique ajoutait que le renvoi à la législation ordinaire pour procéder aux modifications nécessaires du règlement de 2009 ne permettrait pas une réactivité suffisante, eu égard à la technicité de la matière et aux délais de procédure inhérents à la codécision.

La réponse de la Commission rejoint votre commission des affaires européennes sur ce dossier. Elle précise que sa proposition de transformer toutes les habilitations du règlement de 2009 faisant référence à la procédure de réglementation avec contrôle en habilitations à adopter des actes délégués ne connaît qu'une seule exception, portant sur des décisions d'autorisation de dérogations à l'interdiction des expérimentations animales, pour lesquelles la Commission disposerait de compétences d'exécution. La Commission justifie cette mesure en indiquant qu'il s'agit de décisions individuelles ne pouvant être prises au moyen d'un acte délégué, ces derniers étant de portée générale. Or, les négociations, qui sont encore en cours, ont conduit à revenir, sur certains points, à la procédure de réglementation avec contrôle. La Commission considère que cela reviendrait à « supprimer toute possibilité de réagir en temps utile aux progrès scientifiques et techniques et à des risques potentiels pour la santé humaine ». Par ailleurs, la révision de la réglementation pourrait prendre des années et cette procédure n'est pas conforme à l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer ».

· Sur plusieurs sujets, en revanche, la Commission n'apporte que des réponses trop partielles, voire superficielles aux avis politiques de votre commission des affaires européennes.

C'est particulièrement le cas de la réponse à l'avis politique portant sur la révision du règlement comitologie. Selon la Commission, les modifications « ciblées et limitées » qu'elle propose concernent uniquement les actes d'exécution. Alors que l'avis politique estimait que la modification des règles de calcul de la majorité qualifiée proposée apparaissait « contraire aux traités », la Commission considère que « sa proposition respecte entièrement les traités ». Elle indique que l'article 291 du TFUE « prévoit l'établissement de modalités de contrôle par les États membres de l'exercice des compétences d'exécution par la Commission et prévoit que ces modalités seront adoptées par procédure législative ordinaire », le même article n'imposant pas de règles de vote particulières dans le cadre de ces modalités. Selon elle, « les colégislateurs sont libres d'opter pour des règles distinctes dans des circonstances spécifiques, ainsi que le propose la Commission ».

Au-delà de cette réponse peu argumentée, il convient surtout de constater que la réponse de la Commission passe complétement sous silence d'autres points soulevés par l'avis politique tels que l'utilisation modérée et conforme aux traités des actes délégués et des actes d'exécution, la transmission de ces derniers aux parlements nationaux au titre du contrôle de subsidiarité ou encore la mise en oeuvre d'un processus véritablement transparent de désignation des experts de la Commission, associant le Conseil et le Parlement européen. Aucune information n'est apportée sur ces différents points, ce qui n'est pas acceptable dans le cadre d'un dialogue politique qui se veut constructif.

À l'avis politique sur la réforme des autorités européennes de surveillance, la Commission a apporté une réponse ne comportant aucune information nouvelle. Elle se contente de rappeler l'économie générale de sa proposition, à savoir « modifier le cadre actuel de supervision des contreparties centrales européennes et de pays tiers en renforçant le rôle de l'Autorité européenne des marchés financiers ainsi que celui des banques centrales d'émission de devises des États membres de l'Union ». Il est regrettable qu'elle ait ainsi laissé sans réponse des aspects importants de l'avis politique tels que le régime des sanctions, l'élargissement du périmètre de supervision directe de l'Autorité européenne des marchés financiers, l'adaptation des moyens de cette dernière à ses nouvelles missions ou encore la grille de tarification des redevances de supervision.

La réponse de la Commission à l'avis politique portant sur les contrats de vente de biens illustre, une fois encore, sa tendance à justifier sa position initiale par un argument récurrent, celui de l'amélioration du fonctionnement du marché intérieur, sans véritablement se prononcer sur les objections émises. Ainsi la Commission affirme-t-elle d'entrée que sa proposition, qui s'inscrit dans le cadre de sa stratégie pour un marché unique numérique, vise « à accélérer la croissance du marché unique numérique en éliminant les obstacles liés au droit des contrats et en prévoyant des règles uniformes claires pour les entreprises comme pour les consommateurs ».

La suite de sa réponse n'est pas satisfaisante dans la mesure où elle cherche à justifier cette approche en déclinant la même affirmation sur les différents aspects mis en évidence dans l'avis politique. Alors que votre commission des affaires européennes disait craindre une baisse potentielle du niveau de protection des consommateurs et demandait donc une harmonisation minimale laissant la possibilité aux États membres d'introduire des dispositions plus protectrices, comme les traités leur en reconnaissent le droit dans ce domaine, la Commission répond que « l'harmonisation complète ciblée [...] constitue la solution qui convient pour réaliser les objectifs de la stratégie pour un marché unique numérique, dans l'intérêt des consommateurs et des entreprises ». Cela permettrait « de réduire les coûts pour les entreprises et d'offrir aux consommateurs un choix plus vaste de produits à des prix plus compétitifs », tandis qu' « une harmonisation minimale ne permettrait pas de s'attaquer aux obstacles au commerce transfrontière dans l'Union [...] et maintiendrait ou accroîtrait les différences en matière de droit des contrats qui existent entre les États membres et sont source d'insécurité juridique et de fragmentation ». Ce type d'argumentaire, excessivement général, pourrait être avancé pour n'importe quel secteur du marché unique... Du reste, la Commission reconnaît que, « si certaines des règles proposées sont susceptibles d'entraîner une diminution du niveau de protection des consommateurs sur un ou deux points particuliers, d'autres règles prévoient un niveau plus élevé de protection des consommateurs ».

L'avis politique contestait la conformité aux traités de l'harmonisation complète. La Commission rejette cette position et affirme que ses propositions sont « pleinement conformes à toutes les exigences légales ainsi qu'aux objectifs des traités ». Elle précise que la base légale retenue, l'article 114 du TFUE, n'interdit pas une harmonisation complète en matière de protection des consommateurs et ajoute que cette méthode avait déjà été utilisée dans ce domaine, citant la directive 2011/83/UE relative aux droits des consommateurs. Alors que votre commission des affaires européennes avait contesté la qualité de l'évaluation de cette directive, la Commission affirme au contraire que cette évaluation « a fait apparaître que la protection des consommateurs avait été renforcée dans la plupart, si ce n'est l'ensemble, des États membres après que ladite directive a été transposée », sans toutefois fournir le moindre élément de démonstration à l'appui de ses propos.

Votre commission des affaires européennes a jugé très insuffisante la réponse que la Commission a apportée à l'avis politique relatif à la préservation de la politique agricole commune (PAC).

En effet, alors que cet avis politique, élaboré dans le cadre d'un groupe de travail commun aux commissions des affaires européennes et des affaires économiques, abordait de nombreuses questions et émettait toute une série d'objections sur les premières orientations affichées par la Commission dans le cadre des négociations en vue de la future PAC sur les années 2021 à 2027, celle-ci n'a apporté qu'une réponse purement formelle ne donnant aucune précision utile à même de nourrir le dialogue politique.

Si la Commission se dit « bien consciente que l'Europe a besoin d'un secteur agricole résilient, durable et compétitif afin de garantir la production de denrées alimentaires de qualité, sûres et abordables pour ses citoyens, ainsi qu'un solide tissu socio-économique dans les zones rurales en ligne avec les objectifs de développement durable », elle ne répond pas de façon circonstanciée aux différents points traités dans l'avis politique. Elle se contente en effet de rappeler les propositions qu'elle a formulées en matière agricole, par exemple sa communication sur l'avenir de l'alimentation et de l'agriculture, ses propositions relatives au futur cadre financier pluriannuel ou encore celles concernant la simplification de la PAC.

Toute sa réponse est ponctuée de prétendus partages de points de vue entre elle et votre commission des affaires européennes, alors que l'avis politique avait précisément pour objectif d'obtenir des informations étayées sur les nombreuses divergences que l'avenir de la PAC suscite entre la Commission et le Sénat. En réalité, la Commission, soit réitère ses positions initiales, qui sont souvent des positions de principe exprimées en termes excessivement généraux, soit passe sous silence les sujets abordés.

Au total, votre commission des affaires européennes n'aura obtenu d'informations utiles ni sur les crédits effectivement alloués à la future PAC, ni sur la façon dont cette politique devrait rester une priorité, ni sur les moyens mis en oeuvre pour lutter contre les distorsions de concurrence dans le domaine agricole, ni sur la sécurisation des revenus des agriculteurs, ni sur la lutte contre les pratiques commerciales déloyales des firmes transnationales, ni sur les mesures de gestion des crises agricoles, ni sur le soutien des zones défavorisées, ni sur la valorisation des externalités positives de l'agriculture, ni sur les efforts en faveur de la recherche et de l'innovation, ni sur le respect de l'égalité des conditions de concurrence sanitaires, environnementales et de production avec les pays tiers, etc. C'est pourquoi votre commission des affaires européennes a jugé indispensable, au cours de sa réunion du 5 décembre dernier, de réinterroger la Commission au moyen d'un nouvel avis politique, auquel elle espère, cette fois-ci, obtenir de véritables réponses.

La Commission n'a également apporté qu'une réponse de pure forme à l'avis politique portant sur le mécanisme de protection civile de l'Union européenne.

Elle s'est en effet limitée à reprendre les grandes lignes de sa proposition, sans apporter de précisions ni d'informations nouvelles. Elle rappelle ainsi que la réserve européenne de protection civile (rescEU) « est fondée sur le principe de complémentarité et non de substitution. Les capacités créées viendront s'ajouter aux capacités nationales lors de situations exceptionnelles », mais ne détaille pas les garanties qui permettront d'assurer cette complémentarité dans un contexte de raréfaction des ressources mobilisables. Elle indique néanmoins que « cette réserve sera définie sur la base d'une analyse des risques destinée à établir, le cas échéant, l'insuffisance des capacités existantes. Cette réserve ne sera pas centralisée à Bruxelles mais pré-positionnée à proximité des zones à risque, afin d'assurer une réponse rapide ».

Elle se contente de propos extrêmement généraux sur la visibilité recherchée de rescEU auprès des populations secourues, ainsi que sur la formation dans le domaine de la protection civile. Enfin, elle n'apporte aucune information sur l'approche régionale dans la mobilisation des moyens d'intervention, et en particulier sur le projet de faire de la base aérienne de sécurité civile de Nîmes-Garons une base européenne de référence sur la protection civile, la gestion des risques et la formation dans le cadre du futur dispositif, alors que le dialogue politique lui aurait justement donné l'occasion de faire un point sur ce projet.

Enfin, la même appréciation peut être portée sur la réponse donnée à l'avis politique relatif au calculateur à haute performance.

Alors que la Commission aurait pu saisir cette occasion pour donner des détails sur l'état d'avancement du projet d'entreprise commune européenne pour le calcul à haute performance EuroHPC ou des informations nouvelles permettant de répondre aux questions soulevées par votre commission des affaires européennes, par exemple sur la façon de soutenir les entreprises européennes impliquées dans ce projet, sur les perspectives économiques en termes d'emplois ou sur les besoins en formation et les moyens d'y faire face, elle se limite à faire observer que le calcul à haute performance est « un atout stratégique pour réussir dans l'économie mondiale des données et pour garantir la souveraineté numérique » et qu'il « mobilisera d'importantes ressources aux niveaux national et européen afin de combler le fossé actuel en matière d'investissement ». Enfin, elle indique que la mise en oeuvre du projet devrait démarrer au cours du second semestre 2018.


* 11 Cf. le IV infra sur le contrôle du principe de subsidiarité.