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Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019

4 juin 2019 : Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2019 ( rapport d'information )

III. AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

A. LOI N° 2009-1572 DU 17 DÉCEMBRE 2009 RELATIVE À LA LUTTE CONTRE LA FRACTURE NUMÉRIQUE

La commission déplore que la loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique n'ait connu aucune avancée en matière d'application au cours de la période considérée.

L'article 24 de la loi, relatif au fonds d'aménagement numérique des territoires (FANT) et à son comité national de gestion, prévoyait la détermination par décret de la composition du comité national ainsi que la fixation des critères permettant au fonds d'aménagement numérique d'octroyer certaines aides.

La commission regrette que les mesures d'application de ces dispositions n'aient jamais été prises ; elles auraient permis la mise en place d'une gouvernance multipartite, assurant un financement pérenne des infrastructures nécessaires à la couverture numérique du territoire. Alors que les associations d'élus locaux déplorent le manque de transparence du plan France très haut débit et la fermeture temporaire de son système de financement213(*), le défaut d'application de la loi de 2009 semble d'autant plus regrettable.

B. LOI N° 2016-1888 DU 28 DÉCEMBRE 2016 DE MODERNISATION, DE DÉVELOPPEMENT ET DE PROTECTION DES TERRITOIRES DE MONTAGNE

L'an dernier, votre commission avait procédé à un rappel des principales dispositions de cette loi importante qui démontre l'attention particulière accordée par le législateur à la spécificité et aux caractéristiques des territoires de montagne.

Substantiellement enrichie par le Sénat lors de son examen, la loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, comportait dix articles nécessitant des mesures d'application, répartis dans les cinq titres que compte la loi214(*).

1. État d'application

Au 31 mars 2018, il manquait quatre mesures d'application (soit 40 % des mesures prévues) pour que cette loi totalement applicable.

Depuis cette date, une seule mesure a été prise pour l'application de l'article 48, introduit par un amendement du Sénat et visant à habiliter les agents des collectivités territoriales à réaliser des missions de location immobilière en vue du logement des travailleurs saisonniers (loi n° 70-9 du 2 janvier 1970 réglementant les conditions d'exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce) : il s'agit du décret n° 2019-179 du 7 mars 2019 pris pour l'application de l'article 4-2 de la loi précitée n° 70-9 du 2 janvier 1970 et paru au Journal Officiel du 9 mars 2019215(*). Il énumère les missions qui peuvent être confiées à ces personnels, qui concernent la recherche de logement en vue de leur location à des travailleurs saisonniers, l'entremise entre un propriétaire de logement et un travailleur saisonnier ou son employeur et l'entremise entre un employeur et son salarié, travailleur saisonnier.

Au 31 mars 2019, il manquait donc trois mesures d'application (soit 30 % des mesures prévues) :

- à l'article 27, pour préciser les modalités de mise en oeuvre de l'obligation, pour les détenteurs de voitures légères ou de poids lourds, de se munir de chaînes, de chaussettes à neige (dispositifs amovibles), de pneus neige ou de pneus hiver (dispositifs inamovibles) afin de circuler en montagne pendant les périodes hivernales à risque (article L. 314-1 du code de la route). Le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) précise que le décret a été soumis à l'ensemble des consultations obligatoires et était prêt à être publié en fin d'année 2018. Toutefois, dans le contexte social de la fin de l'année, le Gouvernement a suspendu sa publication. Une relance aurait été faite récemment par le délégué interministériel à la sécurité routière. Une circulaire et un arrêté devraient également être pris afin de définir le périmètre des collectivités territoriales concernées. La circulaire aux préfets expliciterait la traduction opérationnelle de ce dispositif et son calendrier de mise en oeuvre ;

- à l'article 66, un décret est nécessaire pour fixer les tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel pour les entreprises fortement consommatrices de gaz qui présentent un profil de consommation prévisible et stable ou anticyclique (article L. 461-3 du code de l'énergie). Comme votre commission le relevait l'an dernier, le Conseil supérieur de l'énergie a rendu un avis favorable sur le projet de décret. Ce dernier est désormais suspendu à l'analyse de la Commission européenne sur la compatibilité avec le droit de l'Union en matière d'aides d'État d'une mesure similaire applicable aux électro-intensifs. Le CGET identifie par ailleurs deux difficultés : la compétence de fixations des tarifs relevant de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), le rôle de l'État reste à préciser. En outre, des négociations sont en cours avec la direction générale de la concurrence de la Commission européenne. Votre commission n'a donc pas de visibilité sur l'aboutissement de cette mesure, qui devra par ailleurs faire l'objet d'une notification formelle à la Commission à l'issue des discussions en cours sur le volet électricité.

- à l'article 83, un décret est nécessaire pour prévoir une adaptation aux spécificités des zones de montagne des normes de sécurité et d'hygiène pour l'accueil des mineurs (article L. 326-1 du code de tourisme sur les refuges). Ce décret, qui relève de la responsabilité de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises au ministère de l'Intérieur, n'a pas été pris. Un projet de décret a été soumis par la Direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative du ministère de l'éducation nationale pour consultation. Il a reçu un avis favorable du CGET. Les consultations obligatoires auraient par ailleurs été effectuées et le Conseil national de la montagne doit être consulté (la commission permanente devrait rendre son avis le 17 mai prochain). Un arrêté relatif aux dispositions de sécurité afférentes devra également être pris par le ministère de l'Intérieur.

Votre commission relève en outre qu'une circulaire a été prise le 12 mars 2019 afin de préciser l'application de l'article 71 (cadre des unités touristiques nouvelles - UTN) dans le prolongement du décret n° 2017-1039 du 10 mai 2017 relatif à la procédure de création ou d'extension des UTN.

Au-delà, en application de l'article 17 de la loi, le Gouvernement devait remettre, dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi Montagne II, un rapport sur la juste compensation des surcoûts associés à la pratique des actes médicaux et paramédicaux en zone de montagne. Votre commission constate que ce rapport n'a toujours pas été remis, alors même que le sujet est essentiel pour l'attractivité des zones de montagne et l'égalité entre les territoires. Cet article, introduit par les députés, avait été délégué au fond par votre commission à la commission des affaires sociales, qui avait adopté des amendements de suppression en commission, conduisant à la suppression de l'article. Toutefois, en commission mixte paritaire, la disposition avait été rétablie à l'initiative des députés.

En outre, votre commission rappelle qu'en application de l'article 45, le Gouvernement devra réaliser, d'ici décembre 2019, une évaluation de l'impact de l'expérimentation visant à adapter le dispositif de l'activité partielle aux régies dotées de la seule autonomie financière qui gèrent un service public à caractère industriel et commercial de remontées mécaniques ou de pistes de ski, qui remplissent les conditions mentionnées à l'article L. 2221-1 et au 2° de l'article L. 2221-4 du code général des collectivités territoriales et dont les collectivités territoriales ou établissements publics de rattachement se sont portés volontaires pour cette expérimentation216(*).

Ce rapport doit analyser l'impact de l'expérimentation sur la situation économique et financière des régies concernées et sur la situation de l'emploi dans les territoires participants, ainsi que de l'impact des actions complémentaires mises en place par les régies afin de faire face aux difficultés entraînant une baisse de leur activité.

Votre commission attire l'attention du Gouvernement sur la nécessité de veiller à remettre ces rapports, sauf à priver de leur objet les dispositions législatives les prévoyant.

2. Points d'attention spécifiques

Enfin, votre commission demeure attentive à l'application de plusieurs dispositions concourant à la cohésion territoriale et sociale : il en va ainsi de l'article 15 qui prévoit une adaptation de l'organisation scolaire à la montagne et une révision de la carte scolaire, du déploiement des réseaux fixes et mobiles numériques en zone de montagne (article 30 et suivants), qui demeure insatisfaisant dans son rythme et doit être poursuivi, de même que la lutte contre la prédation du loup (article 60).

Sur ce dernier sujet, votre commission rappelle que notre collègue Cyril Pellevat a été chargé de conduire une mission d'information à la suite de la publication du Plan national d'actions 2018-2023 sur le loup et les activités d'élevage le 19 février 2018. Le rapport Politique du loup : défendre un pastoralisme au service de la biodiversité217(*) contient ainsi 15 propositions qui visent à susciter une prise de conscience de la désespérance du monde pastoral, sans remettre en cause la présence du loup, espèce protégée dans notre pays.

Concernant la couverture numérique des zones de montagne, plusieurs dispositions ont été introduites dans le code de l'urbanisme à l'initiative de notre collègue Patrick Chaize lors de l'examen du projet de loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dont votre commission s'était saisie pour avis218(*).

Enfin, le dispositif des zones de revitalisation rurale (article 7) fait l'objet d'une attention particulière de la part de votre commission. L'année 2020 représente un tournant pour les territoires identifiés dans ce zonage : le principal dispositif d'exonérations fiscales prévu en ZRR (exonération d'IR et d'IS pour les activités créées ou reprises sur ces territoires) prendra fin au 31 décembre 2020 s'il n'est pas expressément renouvelé par le législateur ; de même, 4 000 communes précédemment classées en ZRR devraient sortir du classement par application de nouveaux critères entrés en vigueur en 2017, après avoir continué à bénéficier des effets du classement pendant une période transitoire de 3 ans.

En outre, un récent rapport de la mission flash de l'Assemblée nationale sur l'efficacité des ZRR à l'aune de la politique européenne, publié en novembre 2018 par Mmes Anne Blanc, députée de l'Aveyron (LREM), et Véronique Louwagie, députée de l'Orne (LR), au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation propose de ne pas reconduire en 2020 les dispositifs d'exonérations fiscales et sociales existants eu égard à « l'absence d'effet incitatif du dispositif d'exonération d'IS ou d'IR pour les implantations d'entreprises » et de majorer, « à hauteur des économies permises par la suppression des exonérations fiscales sociales ouvertes en ZRR, la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) » .

Est également à mentionner la remise récente d'un rapport du Gouvernement au Parlement relatif à la mise en oeuvre de la sortie progressive des effets du dispositif des zones de revitalisation rurale pour les communes concernées, en application de la loi de finances pour 2018.

Dans ce contexte, et face au flou persistant au sujet des intentions du Gouvernement, le Sénat a souhaité de se saisir du sujet. Ainsi, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la commission des finances ont acté le principe d'un rapport d'information commun sur ce sujet. Réalisé par Mme Frédérique Espagnac et MM. Rémy Pointereau et Bernard Delcros.


* 213 « Très haut débit pour tous : certains seront plus égaux que d'autres », Communiqué de presse commun de l'AVICCA, Régions de France, l'Assemblée des départements de France et France urbaine, 11 avril 2019.

* 214 Le titre Ier de la loi, intitulé « Prendre en compte les spécificités des territoires de montagne et renforcer la solidarité nationale en leur faveur » comprend trois chapitres. Le titre II de la loi, intitulé « Soutenir l'emploi et le dynamisme économique en montagne », comprend cinq chapitres. Le titre III de la loi, intitulé « Réhabiliter l'immobilier de loisir par un urbanisme adapté », comprend trois chapitres. Le titre IV de la loi, intitulé « Renforcer les politiques environnementales à travers l'intervention des parcs nationaux et des parcs naturels régionaux » regroupe les dispositions environnementales de la loi et relatives à la politique de l'eau. Enfin, le titre V rassemble des dispositions diverses essentiellement techniques.

* 215 JORF n° 0058 du 9 mars 2019.

* 216 Pour rappel, ce dispositif expérimental est financé par l'État et par l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce.

* 217 Rapport n° 433 (2017-2018) de M. Cyril Pellevat, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

* 218 Avis n° 608 (2017-2018) de M. Patrick Chaize, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.