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Portant observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire

18 juillet 2019 : portant observations sur la transposition du droit européen par le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire ( rapport d'information )

CONCLUSION

Le projet de loi s'inscrit indéniablement dans la logique de l'économie circulaire, portée aux niveaux tant européen que national, et entend mettre la France en mesure de tenir les objectifs en la matière qui lui sont assignés ou qu'elle s'est fixés.

Il transpose un certain nombre de prescriptions européennes impératives comme la création de trois nouvelles filières de responsabilité élargie du producteur ou l'interdiction de mise sur le marché de produits oxodégradables fabriqués à base de plastique.

Conformément au droit européen, il accroît les capacités juridiques de suivi et de contrôle par l'autorité administrative du respect des obligations et de l'atteinte des objectifs européens et nationaux, tant à l'égard des producteurs que des éco-organismes et des services publics locaux de traitement des déchets, pour être en mesure d'informer la Commission.

De même, il met les filières de REP et les responsabilités des éco-organismes en conformité avec les exigences du droit européen.

Il met en outre en oeuvre plusieurs préconisations européennes, notamment pour favoriser l'éco-conception et la réparation des produits ainsi que le recyclage des déchets, y compris en introduisant la possibilité de mettre en place un système de consigne et en créant de nouvelles filières de REP.

Toutefois, certaines des obligations nouvelles qu'il introduit ne sont pas imposées en tant que telles par le droit européen, notamment en matière d'information des consommateurs ou de reprise des biens usagés.

Si ces mesures apparaissent de nature à faciliter l'atteinte des objectifs européens et nationaux en matière d'économie circulaire, il convient, ainsi que le préconise le rapport d'information présenté par notre collègue René Danesi, au nom de la commission des affaires européennes et de la délégation sénatoriale aux entreprises en juin 2018, sur la sur-transposition du droit européen en droit français64(*), que l'impact de ces mesures sur les opérateurs économiques, et plus particulièrement les producteurs, et les acteurs du recyclage, dont les collectivités territoriales, soit évalué au regard des bénéfices attendus pour l'atteinte de ces objectifs. Il est également indispensable de mesurer les distorsions de concurrence qu'elles introduisent lorsqu'elles imposent aux producteurs français le respect d'exigences (taux de réemploi par exemple) qui ne s'appliquent pas à leurs concurrents européens.

Il est toutefois possible qu'un certain nombre de ces dispositions anticipent sur les modifications qui pourraient être prochainement apportées au droit européen en matière d'économie circulaire. La présidence finlandaise a, en effet, évoqué, le 12 juillet dernier, lors de la réunion des ministres européens de l'environnement et du climat, la perspective d'un renforcement des obligations dans les secteurs de la construction, de l'alimentation, des textiles et de la mobilité. Ces réflexions alimenteront les conclusions du Conseil « environnement » du 9 octobre prochain.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires européennes s'est réunie le jeudi 18 juillet 2019 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par M. Pierre Médevielle, le débat suivant s'est engagé :

M. Benoît Huré. - Je tiens tout d'abord à remercier M. Médevielle pour la qualité de son rapport.

Savez-vous ce que représentent les activités liées à l'économie circulaire en termes d'emplois et de PIB ? Il me semble qu'une directive portée par Michel Barnier, en 2010, lorsqu'il était commissaire européen au marché intérieur et aux services, retenait un taux de 10 % en Europe comme en France.

Prenons garde de ne pas affaiblir ces filières avec des sur-tanspositions excessives. L'économie circulaire est source de nombreux gisements d'emplois, notamment d'emplois d'insertion.

M. René Danesi. - On a beau essayer de chasser le naturel, il revient toujours au galop. Le rapport relève ainsi un certain nombre de sur-transpositions, directes ou indirectes. Je me garderai bien d'en rechercher l'origine - administration, lobbies industriels désireux d'éliminer les petits concurrents...

Notre préoccupation n'est pas de chasser les sur-transpositions par principe, mais d'éviter les risques de distorsion de concurrence. Nous pourrions peut-être suggérer à la haute administration, avant toute sur-transposition, de regarder ce que font nos principaux concurrents industriels, à savoir les Allemands. Ces derniers, qui ont souvent inspiré la directive concernée, se gardent bien de sur-transposer - s'ils ne quittaient pas l'Europe, je pourrais dire la même chose des Anglais, bien implantés à Bruxelles et à l'origine de beaucoup de directives.

Ne faisons pas de nombrilisme : il faut davantage tenir compte des risques de distorsion de concurrence. Au ministère de l'économie et des finances de regarder de plus près les sur-transpositions venues d'autres ministères.

M. Pierre Ouzoulias. - Je me permets une petite digression archéologique : les civilisations du passé que j'ai étudiées pratiquaient un recyclage quasi intégral, ce qui fait le malheur des archéologues qui trouvent très peu de verre et de métal sur leurs chantiers. En revanche, mes collègues de l'an 3000 seront ravis de voir que notre civilisation avait suivi un cours totalement différent. (Sourires.)

Il me semble que ni la directive ni le projet de loi n'abordent la question des logiciels et du matériel informatique, comme s'il n'y avait aucun gâchis ni aucune possibilité de recyclage en la matière.

Or la portabilité de nos données n'est pas absolue. Quand nous achetons un matériel, les données personnelles que nous y mettons deviennent quasiment prisonnières du fabricant. La grande difficulté de les porter sur un autre système nous oblige à acheter les mêmes outils auprès du même fabricant. Je pense aussi à la pratique détestable qui consiste à imposer aux acheteurs d'un ordinateur le système d'exploitation qui l'accompagne.

La défense des droits des consommateurs est donc aussi au centre de cette directive. Dans une société de plus en plus numérique, il me semble essentiel de s'intéresser à ces questions. On parle de l'obsolescence programmée d'une machine à laver, mais quid de celle d'un matériel informatique en raison d'un problème de système d'exploitation ou de logiciel ? Il s'agit d'une question tout aussi fondamentale.

M. Jean-François Rapin. - Pour aller dans le sens de M. Ouzoulias, on peut aussi évoquer l'obsolescence des puces.

L'économie circulaire doit nous aider à conserver les matériels. J'ai mal au coeur de constater l'obsolescence d'un ordinateur qui fonctionne encore, vieux de seulement deux ans, parce que le système d'exploitation ou la puce ne sont plus adaptés aux nouveaux standards. L'upgrading des matériels informatiques ou numériques devrait pouvoir se faire très simplement.

M. Jean Bizet, président. - Dans mon département, un jeune technicien s'est mis à réparer les iPhone voilà quatre ou cinq ans. Son entreprise emploie aujourd'hui plus de 300 personnes. Il a obtenu l'agrément d'Apple et a pu devenir son réparateur officiel dans toute l'Europe. On constate ainsi l'émergence de nouveaux métiers, de nouvelles entreprises à partir de ce substrat.

Les discussions sur l'économie circulaire ont été balbutiantes pendant quelque temps. Avec ce texte, nous arrivons à quelque chose de beaucoup plus concret, rationnel et incontournable. Nous ne pouvons plus continuer dans le tout-jetable.

M. Jean-Yves Leconte. - Je me pose juste une question : si les consommateurs font eux-mêmes le tri, comment la récupération de déchets déjà triés peut-elle coûter globalement plus cher aux entreprises de recyclage ?

M. Claude Haut. - Je comprends les réserves formulées sur les risques de distorsion de concurrence. Pour autant, il faut aussi tenir compte de la volonté de beaucoup de nos concitoyens d'avancer sur ces sujets.

Il faut donc se montrer prudent en matière de sur-transposition : ici, elles me paraissent aller dans le sens du temps et correspondre à la volonté de nos concitoyens.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - Monsieur Huré, l'étude d'impact n'est pas très documentée. De nouvelles filières vont se créer, c'est une évidence. Il faudra mesurer l'impact positif de l'économie circulaire en termes d'emplois et de PIB.

Monsieur Danesi, le texte entraînera certainement des conséquences économiques sur les producteurs et les distributeurs. À noter que tous les produits sont concernés par certaines des obligations nouvelles, y compris ceux venant de Chine ou d'ailleurs. Pour ce qui est des fabricants, on risque en effet d'assister à des distorsions de concurrence dès lors que ce sont les conditions de production qui sont affectées. Nous devrons être vigilants et chercher des solutions équilibrées.

Certaines mesures qui ne figuraient pas dans le « paquet économie circulaire » européen vont dans le bon sens, comme le soulignait M. Haut à l'instant. Nous sommes à un tournant, à nous de le prendre de la meilleure façon possible. Le bien-fondé de ce texte est indéniable.

Mener cette transition n'ira pas sans dommages collatéraux et pourra s'accompagner de l'élimination de petits concurrents des plus grands industriels. Il nous faut donc essayer de protéger le petit commerce et les petites entreprises. Le Gouvernement devra indiquer la portée exacte des obligations qu'il propose d'introduire. Il est essentiel de savoir où l'on va en s'appuyant sur les chiffres les plus précis possible.

Monsieur Ouzoulias, les anciennes civilisations recyclaient beaucoup, sauf les matériaux de construction. On trouve encore des fondations, des traces de mur... Cela étant dit, vous avez raison de souligner le problème des matériels informatiques pour lesquels peu de choses ont été mises en place. Les situations de quasi-monopole sur les systèmes d'exploitation constituent un frein, qu'il s'agisse de smartphones ou d'ordinateurs. Il est difficile aujourd'hui d'acheter du matériel vierge, de monter ses propres logiciels, sauf pour quelques bricoleurs. Il s'agit aussi d'un argument commercial des constructeurs : un nouvel appareil va de pair avec de nouvelles fonctionnalités, ce qui rend, de facto, les anciennes obsolètes. Il peut aussi s'agir d'un nouveau système de branchement qui oblige à changer tout notre matériel, alors même qu'il fonctionnait encore.

Jean Bizet soulignait la créativité de certaines entrepreneurs qui se spécialisent aujourd'hui dans la réparation de smartphones, d'écrans... Certes, de nouvelles filières voient le jour, mais cette situation de quasi-monopole constitue un réel problème.

La mission d'information relative à l'inventaire et au devenir des matériaux et composants des téléphones portables, présidée par Jean-François Longeot, a souligné l'importance des volumes et des quantités de matériaux, notamment de métaux précieux, en jeu. Certains fabricants de matériel informatique reprennent ordinateurs et tablettes, mais nous ne savons pas ce qu'ils deviennent ensuite.

M. Pierre Cuypers. - La meilleure façon d'éviter les déchets est d'utiliser des matières premières qui se détruisent elles-mêmes. Il me semble donc important de mettre l'accent sur la recherche. Certaines matières premières, à partir d'amidon, par exemple, pourraient nous permettre de faire de la biodégradabilité intégrale et non du biofragmentable. Le végétal peut ouvrir beaucoup de possibilités.

M. Pierre Médevielle, rapporteur. - En effet, la recherche va jouer un rôle très important en matière de recyclage.

Certaines mesures prévues par le projet de loi concernent les pièces détachées qu'il est encore parfois difficile d'obtenir. Il s'agit de sortir du tout-jetable.

Monsieur Leconte, il faut établir un distinguo entre tri et recyclage. Le plus souvent, les consommateurs opèrent un tri, lequel va effectivement faciliter le recyclage. Les décharges étant saturées, il faut trouver de nouvelles solutions. Un article du texte concerne l'harmonisation des couleurs des poubelles et des containers pour permettre aux gens de se familiariser avec ces gestes fondamentaux de tri.

Monsieur Haut, je partage tout à fait votre avis : ce texte va vraiment dans le bon sens. J'aurais aimé qu'il arrive plus tôt, mais il n'est jamais trop tard... À nous d'agir et de nous montrer vigilants.

M. Jean Bizet, président. - Pierre Médevielle sera la voix de la commission des affaires européennes lors des débats en commission et en séance publique.

*

À l'issue du débat, la commission, la commission autorise la publication du rapport d'information et des observations qu'il présente.

OBSERVATIONS

Vu le titre XV de la Constitution,

Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en particulier les articles 4, 6, 9, 11, 12, 26, 114 et 115, 168 et 169, 191 à 193,

Vu le Plan d'action de l'Union européenne en faveur de l'économie circulaire présenté par la Commission le 2 décembre 2015, COM(2015) 614 final,

Vu la directive (UE) 2018/851 du 30 mai 2018 modifiant la directive 2008/98/CE relative aux déchets, dite directive-cadre,

Vu la directive (UE) 2018/849 du 30 mai 2018 modifiant la directive 2000/53/CE relative aux véhicules hors d'usage, la directive 2006/66/CE relative aux piles et accumulateurs ainsi qu'aux déchets de piles et d'accumulateurs, et la directive 2012/19/UE relative aux déchets d'équipements électriques et électroniques,

Vu la directive (UE) 2018/850 du 30 mai 2018 modifiant la directive 1999/31/CE concernant la mise en décharge des déchets,

Vu la directive (UE) 2018/852 du 30 mai 2018 modifiant la directive relative aux emballages et aux déchets d'emballages,

Vu la directive (UE) 2019/904 du 5 juin 2019 relative à l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement,

Vu le projet de loi relatif à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (procédure accélérée),

Vu l'article 73 septies du Règlement du Sénat,

La commission des affaires européennes fait les observations suivantes :

Sur l'économie générale et les objectifs du projet de loi

Rappelle que le droit européen en matière d'économie circulaire a été complété en 2018 par les directives du Paquet économie circulaire et en 2019 par la directive relative à l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement ;

Observe que ces directives assignent aux États membres des objectifs impératifs a minima en la matière, assortis d'échéances précises, et formulent des préconisations pour faciliter l'atteinte de ces objectifs ;

Constate que le projet de loi transpose certaines des dispositions impératives, en les assortissant parfois d'éléments complémentaires ;

Relève que, pour faciliter l'atteinte des objectifs européens et nationaux en matière d'économie circulaire, plusieurs dispositions du projet de loi introduisent en outre des obligations qui s'inscrivent dans le cadre de préconisations formulées par les directives, voire prévoient des dispositifs que les directives ne mentionnent pas ;

Rappelle que toute sur-transposition doit être justifiée au regard d'un objectif d'intérêt national, que les coûts qu'elle génère et les distorsions de concurrence qui en résultent pour les opérateurs économiques, doivent être mis en regard des bénéfices attendus à cet égard, et que les charges nouvelles qu'elle impose aux collectivités territoriales et aux consommateurs doivent être précisément évaluées et accompagnées en tant que de besoin, dans les limites autorisées par le droit européen ;

Sur la transposition d'obligations européennes impératives

Constate que l'article 8 prévoit la création des trois nouvelles filières de responsabilité élargie du producteur (REP) prévues par la directive-cadre ;

Relève que la date de mise en place de l'une de ces filières est avancée au 1er janvier 2021, soit six mois plus tôt que la date-butoir figurant dans la directive, pour le traitement des emballages de la restauration rapide, qui constituent une source de déchets particulièrement importante et qui ne sont que très peu triés à l'heure actuelle ;

Constate que l'article 10 du projet de loi transpose l'interdiction de mettre sur le marché des produits fabriqués à base de plastique oxodégradable édictée par l'article 5 de la directive UE/2019/90 relative à la réduction de l'incidence de certains produits en plastique sur l'environnement ;

Sur les mesures d'application pour la mise en oeuvre d'obligations européennes

Constate que l'article 7 du projet de loi renforce le suivi des substances dangereuses incluses dans les produits définis par la directive-cadre, conformément à celle-ci ;

Relève que l'article 7 prévoit également d'ouvrir à l'autorité administrative l'accès aux données relatives aux produits mis sur le marché et soumis au principe de REP, ainsi qu'aux informations économiques détenues par les producteurs ou leur éco-organisme relatives aux mesures de prévention et de gestion des déchets concernés, afin de pouvoir informer la Commission, conformément à l'article 8 bis §1 c) de la directive-cadre ;

Observe que l'article 7 met l'éco-contribution en conformité avec les exigences définies à l'article 8 bis §4 nouveau de la directive-cadre ;

Signale que l'article 8 révise les conditions d'agrément des éco-organismes conformément à la directive-cadre mais subordonne cet agrément à des garanties financières qui ne sont pas imposées par la directive-cadre, même si elles paraissent justifiées au regard de la nécessité de ne pas faire supporter cette charge par le service public ;

Observe que l'article 8 ajuste les modalités de calcul de l'éco-contribution pour prendre en compte les prescriptions de l'article 8 bis §2 de la directive-cadre et fait usage de la faculté qu'il ouvre de faire supporter une partie des coûts par les producteurs initiaux et les distributeurs ;

Relève toutefois que les coûts pris en compte dans le calcul de l'éco-contribution comprennent les coûts de nettoyage de certains déchets abandonnés et les coûts de prévention, qui ne sont pas mentionnés par la directive ;

Observe également que le champ de l'obligation de reprise des produits usagés faisant l'objet d'une filière de REP est plus large que celui qu'imposent les directives ;

Sur les mesures qui ne sont pas imposées par le droit européen mais s'inscrivent dans une logique d'atteinte des objectifs européens en matière d'économie circulaire

Constate que le projet de loi comporte plusieurs dispositions destinées à améliorer l'information des consommateurs, tant sur les qualités et impacts environnementaux des produits qui leur sont proposés (article 1) afin de leur permettre d'effectuer des choix documentés, que sur la réparabilité des produits pour réduire les déchets (article 2), ce qui permettra de sensibiliser les consommateurs aux enjeux en la matière, comme le recommande le droit européen ;

Observe que l'article 4 organise en conséquence la disponibilité des pièces détachées et impose, ce faisant, des obligations nouvelles aux producteurs qui tendront à les reporter dans le prix des produits ;

Relève également que l'article 3 renforce l'information des consommateurs sur les règles de tri afin de faciliter la collecte et le traitement des déchets ;

Signale qu'au titre de la lutte contre le gaspillage et donc de la production de déchets, l'article 5 interdit la destruction des invendus non alimentaires sans toutefois imposer leur cession à titre gratuit, obligation qui conduira notamment à une réorganisation de la filière habillement pour les produits commercialisés en France ;

Relève que l'article 7 prévoit que le diagnostic sur la réutilisabilité des produits et des déchets des opérations de réhabilitation devra être établi par un organisme indépendant, ce qui devrait faciliter l'atteinte de l'objectif de 70 % de valorisation des déchets du BTP à horizon 2020 fixé par la directive-cadre ;

Observe que l'incorporation de matières recyclées dans les produits, abordée par l'article 7, qui prévoit que des taux d'emploi seront fixés pour certains produits par voie réglementaire, s'inscrit dans l'objectif européen d'utilisation des déchets comme ressources, dans le respect de la hiérarchie des déchets établie par la directive-cadre, mais que cette obligation nouvelle, qui n'est pas imposée par le droit européen, aura pour effet d'obliger à la modification des chaînes de production concernées, motif pour lequel elle doit faire l'objet d'une évaluation préalable et sa date d'entrée en vigueur être assortie de délais afin de ne pas pénaliser à l'excès les seuls producteurs établis en France ;

Constate que, dans la suite des filières nationales de REP existantes, l'article 8 créé cinq nouvelles filières afin de faciliter l'atteinte des objectifs européens et nationaux en matière de recyclage de certains déchets, dont la mise en place en 2021 et 2022 pourrait être susceptible d'alourdir les charges des producteurs français ou non, et des vendeurs, pour les produits concernés commercialisés sur le territoire national ;

Relève en outre que le périmètre de plusieurs filières nationales de REP est élargi à certains déchets provenant des produits qualifiables au titre de ces filières, en cohérence avec les objectifs de directives européennes sectorielles, notamment en matière de traitement des véhicules hors d'usage ;

Relève que l'article 8 prévoit la mise en place de systèmes de consigne, destinés à faciliter la collecte de certains déchets, dont le périmètre sera défini par voie réglementaire, systèmes qui exigent la mise en place de dispositifs de récupération par les commerces concernés et retire aux collectivités territoriales qui ont organisé une collecte séparée la possibilité de récupérer des emballages valorisables, mais est destinée à améliorer le taux de collecte de certains produits comme les bouteilles en plastique pour atteindre les objectifs européens en matière de collecte séparée et, partant, leur recyclage ;

Relève que l'article 9 prévoit d'harmoniser la couleur des contenants destinés à recueillir les ordures ménagères préalablement triées par les résidents, mettant ainsi l'accent sur les obligations des collectivités territoriales, ou des prestataires qu'elles ont chargés du ramassage, en matière de mise à disposition de contenants distincts pour recueillir les différentes catégories de déchets concernés ; il peut en résulter des charges nouvelles susceptibles d'impliquer un relèvement de la taxe sur les ordures ménagères ;

Sur certaines des mesures qui seront prises par voie d'ordonnance

Constate que l'article 12 du projet de loi renvoie à des ordonnances le soin, notamment, de transposer les directives du Paquet économie circulaire, ordonnances dont l'exposé des motifs indique l'objet de manière succincte et non limitative, ce qui ne permet pas au législateur d'en prendre la mesure, en particulier d'identifier les risques de sur-transposition ;

Relève toutefois qu'il est notamment prévu de renforcer les dispositifs de suivi, de contrôle et de sanction en matière de REP, en conformité avec la directive-cadre ;

Observe également que l'une des ordonnances organisera le tri à la source des biodéchets en vue de leur recyclage à compter du 31 décembre 2023, comme l'impose la directive-cadre.


* 64 Rapport n° 614 (2017-2018).