N° 740
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019
|
Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 septembre 2019 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur la mobilisation des financements régionaux en faveur de la recherche ,
Par M. Jean-François RAPIN,
Sénateur
|
(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR
SPÉCIAL
|
Les principales observations Si, en France, la politique de recherche demeure principalement pilotée par l'État, les différentes lois de décentralisation ont progressivement permis aux régions de se positionner sur le champ de la recherche, notamment pour accompagner le développement économique de leur territoire.
Les conseils régionaux sont ainsi devenus un
acteur clé du pilotage territorial de la recherche
,
chargé de coordonner les initiatives locales dans le respect des
stratégies nationales. Les régions se sont également
appliquées à jouer un rôle de relais vers et auprès
de l'Union européenne, offrant un accompagnement crucial aux candidats
aux appels à projets européens, tout en développant des
stratégies d'influence auprès des instances européennes,
pour faire émerger leurs priorités parmi les thématiques
de recherche retenues lors de l'élaboration des
Cette montée en puissance des régions s'est accompagnée d'une progression notable, quoiqu'inégalement répartie sur le territoire, de leur intervention financière en faveur des activités de recherche , passant de 385 millions d'euros en 2004 à 674 millions d'euros en 2017, soit une augmentation de plus de 75 %. Malgré une relative stagnation ces dernières années, l'effort financier des régions en faveur de la recherche représente aujourd'hui près de 2,5 % de leur budget global. L'étude menée par le rapporteur a démontré que les dépenses de recherche des régions se distinguent de celles de l'État de par leur destination ; ainsi, tandis que les services centraux soutiennent fortement la recherche fondamentale, les régions privilégient les activités de transfert de technologie (36 % de leurs dépenses de recherche) et les opérations immobilières (25 %), afin de renforcer la compétitivité et l'attractivité de leur territoire. L'intervention financière des régions se caractérise également par sa complémentarité avec celle de l'État , que cette dernière soit organisée dans le cadre de financements concertés ou repose sur le développement, à l'initiative des régions, de modalités d'intervention qui leur sont propres. Ainsi, tandis que les cofinancements État-régions s'attachent à décliner la politique nationale sur le territoire régional, les financements d'initiative régionale sont au service d'une stratégie locale , permettant d'offrir de manière souple et rapide des compléments de financement souvent indispensables aux chercheurs. La coopération entre l'État et les régions dans le secteur de la recherche pourrait néanmoins être améliorée ; en effet, un décalage préjudiciable subsiste entre l'investissement financier des régions et leur degré d'association au pilotage de la politique de recherche. |
|
Les trois axes de recommandations Recommandation n° 1 : mieux identifier les financements en provenance des régions, pour l'heure insuffisamment documentés. Un suivi plus précis de cette source de financement serait un préalable indispensable à une plus grande association des régions au pilotage de la politique de recherche. Recommandation n° 2 : renforcer la concertation entre les instances de pilotage régionales et nationales, afin d'améliorer la synergie entre financements de l'État et des régions. Il n'existe pas, à l'heure actuelle, d'instance unique de dialogue entre l'État et les régions au sujet de l'enseignement supérieur et de la recherche en région, ce qui nuit à l'efficacité et la cohérence des financements destinés à la recherche. Recommandation n° 3 : développer les démarches conjointes État / régions sur le plan européen. Alors que les résultats relativement décevants de la France dans les appels à projets européens doivent conduire à repenser l'accompagnement des chercheurs, force est de constater que les régions font preuve d'une grande créativité dans ce domaine. Le renforcement de la participation française aux appels à projets européens repose donc notamment sur une plus grande association des régions à la politique menée par l'État dans ce domaine. |
I. DESTINÉE À FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE LOCAL, LA MONTÉE EN COMPÉTENCE DES RÉGIONS DANS LE SECTEUR DE LA RECHERCHE S'EST ACCOMPAGNÉE D'UNE FORTE PROGRESSION DU SOUTIEN FINANCIER RÉGIONAL
A. L'ÉCHELON RÉGIONAL S'EST PROGRESSIVEMENT VU DOTÉ DE PRÉROGATIVES EN MATIÈRE DE RECHERCHE, AFIN D'ACCOMPAGNER LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE LOCAL
1. La politique de recherche demeure principalement pilotée par l'État stratège
La France se distingue de ses partenaires européens par le maintien d'une régulation étatique très forte dans le domaine de l'enseignement supérieur et de la recherche avec des diplômes nationaux, des organismes de recherche sous tutelle de l'État et des établissements d'enseignement supérieur autonomes mais pas indépendants.
Au niveau national, il appartient ainsi au ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri) de mettre en oeuvre la politique du Gouvernement dans le domaine de la recherche .
Le Mesri est compétent pour la définition et la mise en oeuvre de la politique de recherche et de technologie, de la politique de l'espace, de la politique d'innovation ; il participe à la diffusion de la culture scientifique, ainsi qu'à la mise en oeuvre de la politique du Gouvernement en faveur du développement et de la diffusion des usages du numérique.
|
Les attributions du ministre de l'enseignement
supérieur,
Le ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation prépare et met en oeuvre la politique du Gouvernement relative au développement de l'enseignement supérieur. Il propose et, en liaison avec les autres ministres intéressés, met en oeuvre la politique du Gouvernement dans le domaine de la recherche et de la technologie. Il est compétent en matière de politique de l'espace. Il prépare les décisions du Gouvernement relatives à l'attribution des ressources et des moyens alloués par l'État dans le cadre de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ». À cet effet, les autres ministres lui présentent leurs propositions de crédits de recherche. Il est associé à la définition et à la mise en oeuvre du programme des investissements d'avenir. Il est compétent, en lien avec les autres ministres intéressés, pour la définition et le suivi de la politique en matière d'innovation. Il prépare les décisions du Gouvernement relatives à la constitution d'universités de recherche à rayonnement international. Il participe à la promotion des sciences et des technologies et à la diffusion de la culture scientifique, technologique et industrielle. Il participe, conjointement avec les autres ministres intéressés, à l'élaboration et à la mise en oeuvre de la politique du Gouvernement en faveur du développement et de la diffusion des usages du numérique dans la société et l'économie. Source : décret n° 2017-1083 du 24 mai 2017 relatif aux attributions du ministre de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation |
Dans ce cadre, le ministère est chargé de coordonner l'élaboration de la Stratégie nationale de recherche (SNR) , instaurée par la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche 1 ( * ) . Au terme de l'article L. 111-6 du code de l'éducation : « une stratégie nationale de recherche, comportant une programmation pluriannuelle des moyens est élaborée et révisée tous les cinq ans sous la coordination du ministre chargé de la recherche en concertation avec la société civile ».
Visant à répondre aux défis scientifiques, technologiques, environnementaux et sociétaux auxquels la France devra faire face dans les décennies à venir, la SNR définit un nombre restreint de priorités scientifiques et technologiques . Elle comprend « la valorisation des résultats de la recherche au service de la société » et « veille au développement de l'innovation, du transfert de technologie, de la capacité d'expertise et d'appui aux politiques publiques et aux associations et fondations, reconnues d'utilité publique » 2 ( * ) .
La mise en oeuvre de la SNR n'incombe pas directement à l'État ; elle est confiée d'une part aux organismes de recherche et aux établissements d'enseignement supérieur, par l'intermédiaire des contrats pluriannuels conclus avec l'État, et d'autre part à l'Agence nationale de la recherche (ANR) et aux autres agences par le biais de leur programmation.
Le ministère élabore également des stratégies nationales dans le domaine de l'enseignement supérieur, des infrastructures de recherche, et de culture scientifique, technique et industrielle. Le Livre Blanc présenté le 31 janvier 2017, en application de l'article 17 de la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, a donc intégré ces quatre stratégies pour présenter un premier bilan de la politique menée par le ministère et identifier les enjeux à venir .
In fine , dans la mesure où sa finalité première est expressément de « maintenir une recherche fondamentale de haut niveau 3 ( * ) », la SNR réaffirme le rôle de stratège de l'État en matière d'orientation et de programmation de la recherche.
2. Le transfert aux régions de certaines compétences en matière de recherche a accompagné la progressive régionalisation du développement économique
a) La littérature économique plaidant depuis longtemps en faveur d'une régionalisation des politiques de recherche et de développement technologique...
Dans un contexte de concurrence croissante entre les régions au plan national et européen, le thème du développement régional a fait l'objet d'un regain d'intérêt dans le monde économique.
Selon l'OCDE 4 ( * ) , deux éléments ont contribué à donner aux régions un rôle accru en matière de recherche et d'innovation :
- le changement de paradigme au sein des politiques de développement régional, dont la priorité est devenue le développement économique du territoire ;
- les agendas nationaux de l'innovation, qui incluent une dimension territoriale accrue ; le potentiel des régions est alors mis à contribution pour soutenir les performances nationales.
En premier lieu, le thème du développement économique local devenant de plus en plus prégnant, la littérature économique s'est attachée à analyser les effets de la connaissance sur un territoire donné. Il a ainsi été démontré que la science et la technologie jouaient un rôle important dans le développement régional (Saxenian, 1994 ou Cooke, 1997) , et que partant, les politiques en faveur de la recherche et du développement étaient les mieux à même de construire un avantage compétitif à l'échelle d'un territoire (Grinis et Valalyte, 2011).
À l'aune de ces éléments, les régions se sont progressivement impliquées dans les politiques de recherche et d'innovation, afin de soutenir le développement économique du territoire.
En parallèle, les économistes ont cherché à détailler les avantages qu'une régionalisation de la politique de recherche et d'innovation pouvait présenter pour l'ensemble du territoire national. Il a ainsi été établi, à titre d'exemple, que la proximité entre les organismes publics de soutien à l'innovation et les porteurs de projets innovants permettait une expertise et un suivi efficace , par des échanges fréquents (Carrincazeaux et al ., 2001).
De la même manière, pour Depret, Hamdouch, Monino et Poncet 5 ( * ) , « les régions françaises tendent aujourd'hui à s'affirmer de plus en plus comme des espaces pertinents d'action pour les politiques territoriales d'innovation », grâce à la conjonction de plusieurs éléments :
- la nécessité d'un accompagnement de proximité pour les petites et moyennes entreprises (PME) ;
- les politiques de décentralisation des années 1980 et 2000 qui confèrent un peu plus d'autonomie aux pouvoirs locaux ;
- la construction d'une « Europe des régions » qui tend à cibler l'espace régional pour mettre en oeuvre les orientations communautaires en termes d'innovation ;
- l'autonomie des universités et la gestion des résultats de la recherche, qui amènent les établissements à se rapprocher des instances régionales, et donc à devenir un des acteurs du dispositif ;
- la dynamique des clusters engagée à un niveau local mais souvent coordonnée au niveau régional, voir interrégional, national ou global.
Selon la même étude, « le niveau régional tend à devenir le lieu où le processus d'innovation et les politiques qui le soutiennent naissent, se déploient et irriguent, par leurs retombées, l'ensemble du tissu économique local (et, par ricochet, national). »
Ainsi, pour l'OCDE, « les gouvernements régionaux peuvent jouer un rôle significatif, en soutenant les entreprises créatives et en favorisant un environnement favorable, par exemple en offrant des services spécialisés aux PME et aux professionnels [...] les régions peuvent être un bon laboratoire pour la politique d'innovation » 6 ( * ) .
b) ... le législateur a permis aux régions de se positionner sur le champ de la recherche
La région ayant émergé comme l'échelon territorial le plus à même de soutenir le développement économique, le législateur français a progressivement donné aux conseils régionaux des moyens d'intervenir dans le champ de la recherche .
Les évolutions législatives confortant le rôle des régions dans le domaine de la recherche sont donc indissociables de la consécration de la région en en tant que chef de file du développement économique.
Ainsi, la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions 7 ( * ) a transformé les régions, existant jusqu'alors sous la forme d'établissements publics, en collectivités territoriales de plein exercice. En parallèle, la loi du 7 janvier 1982 8 ( * ) (abrogée en 1996) a permis aux collectivités territoriales d'accorder des aides aux entreprises ; depuis lors, l'action économique des collectivités territoriales et spécifiquement des régions s'est considérablement développée.
La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 9 ( * ) a confirmé le rôle privilégié des régions en matière d'action économique, en faisant des régions les collectivités chefs de file dans ce secteur, chargées de coordonner les différentes actions menées par les collectivités territoriales sur leur territoire. La loi du 13 août 2004 a également permis aux régions d'expérimenter, pour une durée de cinq ans, l'élaboration d'un schéma régional de développement économique (SRDE), en concertation avec les autres collectivités.
Si, dans ce cadre, les régions pouvaient d'ores et déjà intervenir dans le domaine de la recherche au titre de la clause de compétence générale, c'est avec la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche 10 ( * ) (ESR) que les régions se sont vues confier une réelle compétence d'attribution en matière de recherche .
En premier lieu, la loi ESR a attribué aux régions la responsabilité de la mise en cohérence des actions en faveur de la culture scientifique, technique et industrielle (CSTI) et transféré aux régions les moyens que l'État y accordait. Ainsi, au terme de l'article L. 214-2 du code de l'éducation : « la région coordonne, sous réserve des missions de l'État et dans le cadre de la stratégie nationale de recherche, les initiatives territoriales visant à développer et diffuser la culture scientifique, technique et industrielle (...) et participe à leur financement ».
La loi du 22 juillet 2013 a également rendu obligatoire l'élaboration par la région de schémas régionaux de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (SRESRI) , déterminant les principes et les priorités de ses interventions. Ces schémas, dont seule la moitié des régions était dotée avant 2013, se substituent aux différents documents d'orientation préexistants : schémas régionaux de formation et d'éducation, schémas régionaux de formation et vie étudiante, schémas régionaux de recherche et d'innovation.
Aux termes de la loi ESR, les autres collectivités territoriales, de même que les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui accueillent des universités ou des établissements de recherche sont associés à l'élaboration du SRESRI. Par ailleurs, les orientations de ce schéma doivent être prises en compte par les autres schémas établis par la région en matière de formation, d'innovation et de développement économique.
Enfin, il est précisé que la région fixe les objectifs des programmes pluriannuels d'intérêt régional en matière de recherche et détermine les investissements qui y concourent. Elle est par ailleurs « consultée sur les aspects régionaux de la carte des formations supérieurs et de la recherche » 11 ( * ) .
Le rôle des régions en matière de recherche a été précisé par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles ( MAPTAM ) 12 ( * ) , qui érige la région en collectivité chef de file dans le domaine de la recherche .
En effet, au terme de l'article 3 de la loi, codifié à l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales : « la région est chargée d'organiser en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l'exercice des compétences relatives (...) au soutien à l'enseignement supérieur et à la recherche » 13 ( * ) .
La loi MAPTAM a également organisé le transfert aux régions de la gestion des programmes européens 14 ( * ) , notamment du Fonds de cohésion et du Fonds européen de développement régional ( FEDER ) qui, dans le domaine de la recherche et de l'innovation, peuvent compléter les financements nationaux et régionaux en vue notamment de l'acquisition d'équipements scientifiques par les universités et organismes de recherche. Avec ce transfert, la région s'est donc vue dotée de moyens de financement conséquents, propres à accompagner une politique de développement économique régional .
Enfin, la loi du 7 août 2015 portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République (NOTRe) 15 ( * ) a rationalisé la répartition des compétences entre les collectivités et supprimé la clause de compétence générale des régions et des départements.
En pratique, des fonctions de programmation, de planification et d'encadrement de l'action des collectivités situées dans leur ressort ont été confiées aux conseils régionaux. L'article 26 de la loi NOTRe précise que : « Les orientations des schémas d'enseignement supérieur et de recherche et des schémas de développement universitaire définis par les communes, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les pôles métropolitains et les départements prennent en compte les orientations du schéma régional de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation . »
Les possibilités d'intervention financière des régions ont par ailleurs été étendues par l'article 27 de la loi NOTRe, codifié à l'article L. 216-11 du code de l'éducation, disposant que les collectivités territoriales peuvent contribuer au financement des sites et établissements d'enseignement supérieur et établissements de recherche implantés sur leur territoire.
En parallèle, la loi NOTRe a également renforcé le rôle des régions dans le domaine du développement économique, via l'élaboration du schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation (SRDEII) qui définit notamment, au terme de l'article L. 4251-13 du code général des collectivités territoriales : « les orientations en matière d'aides aux entreprises, de soutien à l'internationalisation et d'aides à l'investissement immobilier et à l'innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l'attractivité du territoire régional ».
In fine , dans la nécessité de constituer des pôles économiques et de recherche les plus cohérents possibles, afin de répondre aux enjeux locaux tout en faisant face à une concurrence internationale croissante, le législateur a conféré aux régions des compétences de programmation et d'encadrement dans le domaine de la recherche, assorties de leviers financiers conséquents.
* 1 Loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.
* 2 Article L. 111-6 du code de l'éducation.
* 3 Ibid.
* 4 OCDE, régions et politiques d'innovation, 2011.
* 5 Politiques d'innovation, espace régional et dynamique des territoires : un essai de caractérisation dans le contexte français, Marc-Hubert Depret, Abdelillah Hamdouch, Jean-Louis Monino et Christian Poncet, dans Innovations 2010/3 (n° 33), pages 85 à 104.
* 6 OCDE, régions et politiques d'innovation, 2011.
* 7 Loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions.
* 8 Loi n°82-6 du 7 janvier 1982 approuvant le plan intérimaire 1982-1983.
* 9 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 10 Loi n°2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche.
* 11 Article L. 214-2 du code de l'éducation.
* 12 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.
* 13 Article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.
* 14 Article 78 de la loi MAPTAM : « L'État confie aux régions ou, le cas échéant, pour des programmes opérationnels interrégionaux, à des groupements d'intérêt public mis en place par plusieurs régions, à leur demande, tout ou partie de la gestion des programmes européens soit en qualité d'autorité de gestion, soit par délégation de gestion. »
* 15 LOI n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.