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Transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) : un premier bilan

9 octobre 2019 : Transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) : un premier bilan ( rapport d'information )

III. À MOYEN TERME, UNE DIVERGENCE ENTRE LES RAPPORTEURS SUR LES MOYENS DE REMÉDIER AU « VICE DE CONCEPTION » DE L'IFI

Si les travaux d'évaluation ont permis de confirmer que l'IFI souffre d'un « vice de conception » lié au choix de taxer la seule « richesse immobilière », qui apparaît à la fois anti-économique et injuste, les rapporteurs divergent sur les conclusions à en tirer.

A. LE PRÉSIDENT VINCENT ÉBLÉ PRIVILÉGIE UN RETOUR DE L'ISF SOUS UNE FORME MODERNISÉE

Pour le Président de la commission des finances, la suppression de l'ISF apparaît paradoxale, dans un contexte de concentration croissante du capital. La part de la richesse nationale détenue par le centile supérieur a ainsi augmenté en France de 6 points depuis 1980.

Dans ce contexte, l'ISF permettait de compenser partiellement l'insuffisance des autres formes d'imposition du capital des plus riches. En particulier, la présente évaluation a permis de mettre en avant une « niche fiscale » absente du débat public mais qui contribue pourtant à réduire très fortement l'imposition des plus fortunés. En effet, la France est un des rares pays au sein duquel le décès et la donation ont pour effet d'« effacer » les plus-values latentes, si bien que celles-ci ne sont souvent jamais taxées en tant que revenu. Les études américaines suggèrent pourtant qu'elles représentent la moitié des revenus229(*) et du patrimoine230(*) des plus fortunés.

En France, l'ISF apparaît ainsi comme le seul levier disponible pour enrayer la concentration croissante des richesses.

En effet, l'impopularité des droits de succession constitue un obstacle politique majeur à leur renforcement, en dépit de la préférence des économistes pour cette forme d'imposition.

Il semble par ailleurs difficile de taxer davantage les revenus du capital, dès lors que la politique de distribution des dividendes est très sensible à l'impôt - ainsi que l'a confirmé l'étude de l'Institut des politiques publiques sur la « barémisation » de l'imposition des revenus du capital - et que la jurisprudence constitutionnelle ne paraît pas permettre de taxer les « revenus latents » de la fortune231(*) ou de remettre en cause leur « effacement » au décès ou en cas de donation232(*).

Aussi, la réforme du Gouvernement ne pourrait se justifier que si les effets « anti-économiques » de l'ISF étaient si importants que sa suppression stimulerait fortement l'économie, au point de pouvoir générer, à terme, des gains en termes d'emploi et de pouvoir d'achat pour l'ensemble de la population.

Or, les économistes estiment que les effets redistributifs de premier ordre des réformes fiscales sont en principe d'un ordre de grandeur bien supérieur à leurs effets de second tour par le canal de la croissance233(*).

Cela est particulièrement manifeste pour les réformes allégeant la fiscalité au niveau de l'épargnant-actionnaire, dont les évaluations conduites aussi bien en France qu'à l'étranger suggèrent qu'elles n'ont aucun effet sur l'investissement, ainsi que l'a d'ailleurs confirmé à demi-mot le comité d'évaluation placé sous l'égide de France Stratégie234(*). Les résultats de l'évaluation de la mise au barème des revenus du capital conduite par l'Institut des politiques publiques à la demande de la commission des finances, qui démontrent que la hausse de la fiscalité n'a eu aucun effet sur l'investissement des entreprises concernées, s'inscrivent ainsi dans la continuité de cette littérature.

S'agissant de la mise en place de l'IFI, les premiers éléments recueillis dans le cadre de l'évaluation indiquent que le gain fiscal n'a été que très partiellement réinvesti dans les entreprises françaises, compte tenu notamment des déperditions vers la consommation et le reste du monde.

En réalité, il apparaît que la suppression de l'ISF répond avant tout à des motifs idéologiques.

En effet, aucune évaluation sérieuse réalisée à partir de données microéconomiques n'a jamais permis de confirmer ses prétendus effets anti-économiques en France, tandis que les résultats des rares travaux conduits à l'étranger sont contrastés.

Dans le cas français, il faut en outre tenir compte du fait que l'ISF était assorti de mécanismes visant à en limiter les potentiels « effets de bord » pour les entrepreneurs (ex : exonération des biens professionnels, pactes « Dutreil ») et à apporter des capitaux nouveaux aux jeunes entreprises (réduction d'impôt « ISF-PME »).

Son rendement était en tout état de cause très dynamique, ce qui suggère qu'il ne faisait pas l'objet de contournements massifs. La seule étude ayant tenté d'établir un lien entre l'ISF et l'exil fiscal des contribuables français a d'ailleurs conclu à des effets négligeables235(*).

À cet égard, il peut être souligné que l'attrition des départs de redevables de l'ISF observée en 2017, à supposer qu'elle soit directement liée à la mise en place de l'IFI, ne paraît pas de nature à diminuer significativement le coût global de la réforme pour les finances publiques. En effet, la baisse du nombre de départs enregistré en 2017 (- 256) représente moins de 0,1 % du total des redevables de l'ISF 2017. Les gains économiques collatéraux associés à cette diminution des départs paraissent limités, dès lors que l'âge moyen des partants (58 ans en 2016) suggère que la plupart n'étaient pas sur le point de démarrer un nouveau projet d'entreprise. Enfin, le changement de résidence fiscale n'aurait pas nécessairement impliqué de déplacement du capital investi : comme les placements financiers des non-résidents étaient exonérés d'ISF, il était tout à fait possible pour les redevables partis à l'étranger de maintenir leurs placements en France.

Paradoxalement, il ressort ainsi de la présente évaluation que c'est avant tout sur le plan de l'équité, et non de l'efficacité, que l'ISF pouvait présenter des défauts :

- d'une part, le mécanisme de plafonnement permettait aux plus fortunés d'échapper en grande partie à l'impôt ;

d'autre part, l'inflation immobilière avait fait entrer dans le champ de l'impôt des redevables qui ne disposaient pas de revenus suffisants pour qu'ils puissent être considérés comme fortunés.

De ce point de vue, le choix du Gouvernement de remplacer l'ISF par un impôt taxant la seule « richesse immobilière » est contreproductif.

En effet, la part du patrimoine immobilier diminue fortement avec le niveau de richesse. Dès lors, malgré le coût très important de la réforme pour les finances publiques (entre 3,1 milliards d'euros et 3,45 milliards d'euros au titre de l'année 2018), la présente évaluation a permis de mettre en évidence que près d'un quart des redevables de la première tranche de l'ISF restent assujettis à l'IFI, dont nombre d'entre eux présentent un niveau de revenu fiscal de référence qui les rattache à la classe moyenne supérieure.

À l'inverse, c'est un véritable « jackpot » pour les plus fortunés, avec un gain fiscal qui atteint 1,2 million d'euros en moyenne pour les 100 premiers contributeurs à l'ISF 2017.

Le caractère « anti-redistributif » de la réforme sur la quasi-totalité de la distribution a d'ailleurs été confirmé par les travaux du comité d'évaluation de France Stratégie : la baisse du taux d'imposition apparent du patrimoine taxable est limitée à 0,1 point pour les moins fortunés des contribuables à l'ISF (premier décile) puis s'élève continument jusqu'à atteindre son maximum pour les contribuables situés autour du 99ème centile (qui rassemble environ 3 600 contribuables), avec une baisse de 0,5 point. C'est seulement une fois passé ce niveau qu'elle redescend jusqu'à 0,35 % pour les 360 premiers patrimoines (le dernier millime), dont beaucoup bénéficiaient déjà « à plein » du plafonnement236(*).

Aussi, il apparaît aujourd'hui indispensable de restaurer l'ISF, tout en le modernisant afin de remédier à ses défauts. Trois aménagements paraissent ainsi souhaitables :

- un relèvement significatif du seuil d'assujettissement, afin d'exonérer toutes les « petites fortunes » immobilières ;

- un retour du « plafonnement du plafonnement » mis en place sous le Gouvernement d'Alain Juppé et validé expressément par le Conseil constitutionnel237(*), qui permettra mécaniquement de restaurer la progressivité de l'ISF en haut de la distribution des patrimoines, sans toucher les moins fortunés des redevables ;

- une modernisation des modalités déclaratives fondée sur le recours à des tiers-déclarants, afin de faciliter les démarches des contribuables et de limiter les sous-déclarations.

Une baisse du taux marginal pourrait également être envisagée, sous réserve qu'elle s'accompagne en contrepartie d'un élargissement de l'assiette, par la remise en cause partielle de certaines exonérations238(*). En effet, l'évaluation a mis en évidence que l'ISF se caractérisait par des taux marginaux élevés (jusqu'à 1,5 %) mais un taux moyen effectif sur l'ensemble du patrimoine faible (0,15 % à 0,2 %), compte tenu de son assiette « mitée ».

Afin d'avoir un ordre de grandeur du coût des aménagements proposés, il a été demandé au Gouvernement de chiffrer le relèvement du seuil d'assujettissement de 1,3 million d'euros à 1,8 million d'euros.

Le coût pour les finances publiques s'élèverait à 934 millions d'euros si l'imposition était désormais calculée sur la fraction du patrimoine taxable excédant 1,3 million d'euros, et non plus 800 000 euros. 139 631 redevables de l'ISF n'auraient plus été assujettis du fait de la mesure. Le coût serait toutefois ramené à 470 millions d'euros si l'impôt continuait à être calculé sur la fraction excédant 800 000 euros, afin de neutraliser l'effet de la mesure sur les contribuables qui resteraient assujettis à l'ISF. Ainsi, il aurait donc été possible d'exonérer près de 40 % des redevables de l'ISF pour un coût inférieur à 500 millions d'euros.

Bien entendu, une telle réforme aurait pour seul objectif de trouver une manière plus équitable et plus efficace d'appeler la contribution aux charges collectives des plus fortunés, et non de réduire cette dernière. 

Il peut d'ailleurs être souligné que le candidat Emmanuel Macron s'était expressément engagé dans son programme sur le fait que la réforme de la fiscalité du capital serait neutre pour les finances publiques239(*). Sur ce plan, la présente évaluation confirme que la promesse, à l'évidence, n'a pas été tenue.

Aussi, dans l'éventualité où le coût associé au relèvement du seuil d'assujettissement ne serait pas entièrement compensé par le retour du « plafonnement du plafonnement », le taux du prélèvement forfaitaire unique pourrait être relevé à due concurrence, dès lors que la présente évaluation tend à suggérer que cette hausse n'aurait aucun effet défavorable sur les entreprises. Ainsi que cela a été dit, une hausse de deux points seulement générerait un surcroît de recettes de près de 400 millions d'euros, après prise en compte des changements de comportement des acteurs.


* 229 Gabriel Zucman et Emmanuel Saez, « Progressive wealth taxation », Brookings papers on economic activity, 2019, pp. 17-19.

* 230 U.S. Department of Treasury, Office of Tax Analysis, « Tax expenditure for exclusion of capital gains at death », 2014, p. 10

* 231 Conseil constitutionnel, décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012, cons. 95.

* 232 Conseil constitutionnel, décision n° 2012-661 DC du 29 décembre 2012, cons. 24.

* 233 Jason Furman, « Should policymakers care whether inequality is helpful or harmful for growth ? », NYU Tax Policy Colloquium, 2018, p. 3.

* 234 Voir la section « L'investissement des entreprises est plus sensible à une variation de l'impôt sur les sociétés qu'à une variation des impôts sur les revenus du patrimoine des ménages » figurant aux pages 135 à 140 du premier rapport d'évaluation du comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital.

* 235 Gabriel Zucman, « Les hauts patrimoines fuient-ils l'ISF ? Une estimation sur la période 1995-2006 », École d'économie de Paris, 2008.

* 236 France Stratégie, « Quelle taxation du capital, avant et après la réforme de 2018 ? », La Note d'analyse, octobre 2019, n° 81, p. 10.

* 237 Conseil constitutionnel, décision n° 2010-99 QPC du 11 février 2011.

* 238 Il ressort en effet des comparaisons internationales que les exonérations françaises sont souvent plus favorables qu'à l'étranger. À titre d'exemple, le taux de l'exonération allemande analogue aux « pactes Dutreil » décroît progressivement avec la valeur de l'entreprise jusqu'à s'éteindre au-delà de 90 millions d'euros. À l'inverse, les dispositifs français applicables tant pour les successions que pour l'ISF prévoient une exonération de 75 % quelle que soit la taille de l'entreprise.

* 239 « Au total, la réforme de la fiscalité du capital se fera à coût nul. Le prélèvement forfaitaire unique permettra en effet à la fois de refondre l'imposition des revenus du capital (IR et prélèvement sociaux) et de compenser la perte de recettes dues au remplacement de l'ISF par l'IFI. » Extrait de : « Le programme d'Emmanuel Macron concernant la fiscalité et les prélèvements obligatoires », 2017.