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Transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) : un premier bilan

9 octobre 2019 : Transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) : un premier bilan ( rapport d'information )

TRAVAUX EN COMMISSION

I. AUDITION PRÉPARATOIRE (10 AVRIL 2019)

Réunie le mercredi 10 avril 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a entendu conjointement MM. Boris Cournède, chef-adjoint de la division des finances publiques de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), Michel Didier, président du comité de direction de Rexecode, Jonathan Goupille-Lebret, chercheur en économie à l'École normale supérieure de Lyon, et Luc Jaillais, co-président de la commission fiscalité du patrimoine de l'Institut des avocats conseils fiscaux (IACF).

M. Vincent Éblé, président. - La transformation de l'impôt sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et l'instauration du prélèvement forfaitaire unique (PFU) à 30 % sur les revenus du capital figurent certainement parmi les réformes les plus controversées de ce début de quinquennat. Selon un sondage de l'IFOP du 7 avril dernier, si la grande majorité des Français veulent moins d'impôts, 77 % d'entre eux sont favorables au rétablissement de l'ISF. Ces débats dépassent les frontières, la réforme de la fiscalité du capital étant actuellement au coeur du débat politique américain.

Notre commission des finances s'est fortement mobilisée sur ce sujet dès l'examen du projet de loi de finances pour 2018, ce qui n'étonnera personne compte tenu du coût de ces deux réformes pour les finances publiques, estimé au départ à 5,1 milliards d'euros. J'avais notamment fait usage de mes pouvoirs de contrôle pour obtenir de Bercy des informations détaillées sur leur impact redistributif ainsi que des simulations sur leurs effets macroéconomiques et les pistes de réforme alternatives. Le rapporteur général avait également mené des travaux approfondis sur ce sujet.

Aussi, alors que ces deux réformes sont désormais entrées en vigueur depuis plus d'un an, nous avons souhaité, avec le rapporteur général, conduire une évaluation conjointe pour analyser leurs premiers effets sur l'investissement et le développement des entreprises - selon cette belle appellation de « ruissellement » - et sur les inégalités et les finances publiques. Cette évaluation est permise par les pouvoirs spécifiques que nous confère la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) pour accéder aux données fiscales.

Il s'agit d'un travail distinct de celui mené par le comité d'évaluation des réformes sur la fiscalité du capital placé sous l'égide de France Stratégie, auquel le Sénat n'a pas souhaité prendre part, compte tenu de sa composition - le Président du Sénat était invité à désigner un seul sénateur, qui ne pouvait donc représenter qu'une seule sensibilité - et des expériences récentes - je pense notamment à l'expérience malheureuse du comité « Action publique 2022 »...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - ... qui a fait « pschitt ! »

M. Vincent Éblé, président. - Les parlementaires ne doivent pas être noyés au milieu des experts et mis devant le fait accompli quand vient le temps des conclusions.

Nous débutons nos travaux par une table-ronde afin de recueillir des premiers éléments d'analyse de la part de personnalités reconnues, dont les profils variés nous permettront d'aborder ces sujets complexes sous des angles complémentaires.

Nous avons le plaisir d'accueillir M. Michel Didier, président du comité de direction de Rexecode, M. Jonathan Goupille-Lebret, chercheur en économie à l'École normale supérieure de Lyon, M. Boris Cournède, chef-adjoint de la division des finances publiques de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et M. Luc Jaillais, co-président de la commission fiscalité du patrimoine de l'Institut des avocats conseils fiscaux (IACF). Cette audition est ouverte à la presse et retransmise sur le site internet du Sénat.

M. Michel Didier, vous pourrez notamment nous présenter les principales contributions de Coe Rexecode au débat sur la réforme de la fiscalité du capital et son appréciation sur les réformes mises en oeuvre l'an passé, qui reprennent en partie vos recommandations.

M. Michel Didier, président du comité de direction de Rexecode. - Rexecode a beaucoup travaillé sur le sujet de la transformation de l'ISF en IFI et sur le PFU ainsi que sur la compétitivité. Nos conclusions, publiques, ont été éditées par Economica en 2016 sous le titre L'Impôt sur le capital au XXIe siècle, une coûteuse singularité française. Nous avons également publié un document de travail sur les conséquences de l'expatriation fiscale.

La réforme menée n'a pas retenu la totalité de nos propositions, mais les points essentiels. C'est une bonne réforme, favorable à l'activité et à l'emploi. Elle est l'un des rares leviers, avec la politique de compétitivité, permettant de renforcer la croissance potentielle française et, par conséquent, le pouvoir d'achat des Français.

Je souhaiterais lever au préalable deux malentendus. Les effets de la réforme seront positifs mais ne seront perceptibles que très progressivement, car les décisions patrimoniales sont des décisions de contribuables prudents. Par ailleurs, s'il est juste d'imposer plus à ceux ayant plus, cela ne dit rien sur les modalités de mise en oeuvre de l'imposition. Or selon celles-ci, les conséquences économiques sont très différentes.

L'économie n'est pas un jeu à somme nulle. La surimposition du capital est nocive pour la croissance et l'emploi. L'escalade fiscale française a conduit à des taux marginaux d'imposition aberrants. Compte tenu de la situation actuelle, quel serait le gain supplémentaire et la charge fiscale d'une épargne supplémentaire ?

Prenons l'exemple, avant la réforme, d'un contribuable soumis à l'ISF qui souscrit 2 000 ou 10 000 euros en emprunts d'État. Il est imposé sur ses revenus au taux intermédiaire de 30 %, avec en plus la CSG, et paie un ISF au taux intermédiaire de 1 %. Si le rendement des obligations est de 4 %, son impôt représente 25 % du revenu supplémentaire attendu. Si le rendement du capital est de 1 %, le prélèvement fiscal revient à plus de 100 % du revenu supplémentaire attendu. Or le rendement des obligations d'État était en 2018 de 0,73 %, il est de 0,26 % actuellement. Le taux marginal d'imposition serait donc de 200 à 400 % du revenu supplémentaire.

L'imposition du capital en France avait des défauts congénitaux avant la réforme de 2018. Premièrement, le Parlement vote le barème de l'impôt sur le revenu et celui de l'ISF, mais le taux effectif du prélèvement fiscal sur le revenu supplémentaire de l'épargne varie aussi au gré du rendement du capital, qui dépend des décisions de la Banque centrale européenne (BCE) ou de la Fed (Federal Reserve Bank, banque centrale américaine), des marchés financiers... Deuxièmement, les taux d'imposition ont contraint les gouvernements à multiplier les niches, les dérogations et les effets de seuil, ce qui favorise l'optimisation légale.

La fiscalité du capital ignorait complètement la politique fiscale de nos voisins. La France fait semblant d'ignorer que la fiscalité du capital sur les ménages - qui comprend l'acquisition, la détention, le revenu et la cession et donation du capital - en France est la plus élevée d'Europe, et dépassait l'équivalent allemand de 40 milliards d'euros.

La France ignorait également les différences de règles. Les autres pays européens n'ont pas d'ISF ou d'IFI, mais une imposition du capital proportionnelle aux revenus, avec un taux unique de 25 à 30 %. Le taux français reste le plus élevé d'Europe depuis la réforme, mais il s'est désormais rapproché de la moyenne européenne. C'était une nécessité économique dans l'espace économique européen, dans lequel la règle est celle de la libre circulation des biens et des capitaux.

La France ne voulait pas voir les conséquences en matière d'expatriation, sujet tabou sur lequel nous avons peu de données. Je salue les efforts du Parlement pour obtenir des informations de la part de la direction générale des finances publiques (DGFiP). Les départs de contribuables redevables de l'ISF ont augmenté de 60 % entre 2010 et 2014. Certaines années, il y a eu jusqu'à 900 départs. On peine à évaluer les conséquences économiques de ces départs. Quelques études descriptives additionnent les patrimoines des personnes parties, soit au total 150 à 200 milliards d'euros. Cependant, ce sont les personnes qui partent, et non le capital...

Aucune étude n'a porté sur les effets des départs sur le potentiel de croissance et par conséquent sur la progression future du pouvoir d'achat des Français. Or l'expatriation d'entrepreneurs, moteurs de la croissance, entraîne une perte de croissance. Nous avons établi une hypothèse basse. Un entrepreneur moyen qui réussit crée en moyenne 2 à 3 millions d'euros au bout d'une dizaine d'années. Si l'on prend le total des départs des 900 entrepreneurs et 200 « intrapreneurs » - les cadres supérieurs des grandes entreprises qui partent souvent à l'étranger -, en un an, 1,5 milliard d'euros de PIB sont perdus, soit 0,06 point de PIB annuel. Certaines estimations l'évaluent à 0,1 point de PIB. C'est peu, mais après 35 ans d'ISF, cela revient à 45 milliards d'euros de PIB perdu ; ce n'est plus négligeable. En 2017, le bilan de l'ISF c'est 5 milliards de recettes fiscales par l'État mais 45 milliards d'euros de pouvoir d'achat en moins pour le pays. Le coefficient de perte est de 1 à 9.

Outre l'aspect lié à l'expatriation, l'ISF provoque aussi des effets sur les comportements internes. En 2013-2014, l'ISF a été augmenté par rapport au quinquennat précédent, et on a appliqué le barème progressif aux revenus de capitaux mobiliers et aux plus-values... Les contribuables ont réagi, et les rentrées fiscales ont été décevantes, illustrant de fait la courbe de Laffer. Ainsi, le nombre de foyers fiscaux ayant un revenu fiscal de référence annuel supérieur à 500 000 euros est passé de 17 000 en 2012 à 13 000 en 2014. La masse des revenus correspondants a baissé de 24 %, passant de 11 milliards d'euros à 8,7 milliards d'euros. Les dispositions fiscales font évoluer les comportements.

Je n'élude pas la question de la justice fiscale et sociale, importante, mais qui ne peut être balayée rapidement de façon péremptoire. Je suis prêt à y revenir plus longuement dans les échanges. Premièrement, la fiscalité du capital ne peut jouer qu'un rôle second dans l'objectif de redistribution. L'ISF ne réduisait pas les inégalités car les dispositions fiscales permettaient aux très gros patrimoines de ne pas le payer. Deuxièmement, la réforme a permis de supprimer certaines inéquités fiscales. Nous avons perdu 45 milliards d'euros de PIB, mais cela correspond de surcroît à la perte de 400 000 emplois. Avec 45 milliards d'euros de PIB, on fait plus qu'avec 5 milliards d'euros de recettes fiscales. Certes, il faut de la justice fiscale et de la cohésion sociale, mais encore faut-il utiliser les bons instruments.

M. Vincent Éblé, président. - Je cède maintenant la parole à Jonathan Goupille-Lebret, dont les travaux de référence sur la dynamique des inégalités et le rôle de la redistribution fiscale éclaireront ces deux réformes et la défiance qu'elles n'ont pas manqué de susciter.

M. Jonathan Goupille-Lebret, chercheur en économie à l'École normale supérieure de Lyon. - En économie publique, le concept clé est celui d'arbitrage équité-efficacité. Pour plus de justice sociale, le Gouvernement peut mettre en place une imposition progressive du capital. Les plus hauts revenus paient donc une part plus importante d'impôts que le reste de la population. À travers l'augmentation des prélèvements obligatoires et la baisse de l'épargne potentielle, ces dispositifs ont aussi un impact sur les inégalités de revenus et de patrimoine. Alternativement, cela génère des coûts d'efficience en modifiant le comportement économique des agents : premièrement, la modification de l'offre de travail, du comportement d'investissement et de création d'entreprises, d'épargne et de transmission d'héritage, de mobilité à travers l'exil fiscal. L'État est donc contraint de réduire les taux d'imposition. Ensuite, des comportements d'optimisation et d'évasion fiscale se font jour. Les individus cherchent à réduire l'impôt à partir de stratégies d'évasion fiscale ou de délocalisation dans les paradis fiscaux. Mieux vaut améliorer le « design » de l'impôt pour réduire l'optimisation fiscale.

La réforme de la fiscalité du capital est porteuse d'inéquités. Les 50 % de Français les moins fortunés détiennent 5 % du patrimoine total, les 40 % au-dessus - la classe moyenne - détient 40 % du patrimoine total, les 10 % les plus riches détiennent 55 % du patrimoine. Les 1 % les plus fortunés possédaient en 2014 entre 20 et 25 % du patrimoine.

J'ai mené des études avec Antoine Bozio, Bertrand Garbinti et Thomas Piketty. À long terme, de 1914 à 1980, on observe une déconcentration du patrimoine. Depuis les années 1980, la tendance s'est renversée, avec une croissance, modérée mais constante, du patrimoine, composé en grande partie d'actifs financiers. Le point de retournement apparaît en 1984, avec le développement des marchés financiers, qui a bénéficié davantage aux plus fortunés.

La composition du patrimoine varie selon le niveau de richesse. Les plus pauvres possèdent un livret d'épargne, les plus fortunés du patrimoine immobilier, et les plus riches des actifs financiers - ces derniers composent 90 % du patrimoine des 0,1 % les plus fortunés. La transformation de l'ISF en IFI a un effet sur la dynamique des inégalités de patrimoine sur le long terme.

Le type d'impôts varie également selon le niveau de richesse. En 2016, les plus pauvres payaient un montant important d'impôts - 30 % du revenu, en raison du poids des impôts indirects. Mais pour les plus fortunés, ces impôts indirects étaient limités et l'impôt portait surtout sur le capital et sur leur revenu. L'impôt sur le capital était de 50 % pour les 1 % les plus riches. Après la réforme, en 2018, pour les 99 % les plus pauvres, le taux d'imposition global est peu impacté mais les 1 % les plus fortunés ont bénéficié de la suppression de l'ISF et de la création du PFU. La progressivité de l'impôt a disparu en 2018 par rapport à 2016.

Une baisse de la fiscalité peut avoir un effet réel sur long terme avec la baisse des impôts des plus fortunés : le revenu disponible augmente, et donc l'épargne potentielle augmente. Elle peut aussi avoir un second effet, comportemental : les individus modifient alors leur comportement d'épargne, ce qui peut avoir un effet plus important que le premier. Sur le long terme, cette réforme peut fortement augmenter les inégalités de patrimoine.

L'appréciation de la réforme dépend de la réponse comportementale des ménages, et de savoir dans quelle mesure la transformation de l'ISF en IFI engendrera une augmentation de la croissance ou si l'investissement ne sera pas affecté par la réforme. Je n'aurai pas le temps de vous présenter des travaux menés dans d'autres pays européens mais je pourrai les évoquer lors des questions. À noter que la transformation de l'ISF en IFI nous fera perdre un outil statistique important : les chercheurs et le Parlement ne pourront plus apprécier les dynamiques des inégalités de patrimoine à l'avenir, puisque les statistiques des plus grandes fortunes vont disparaître de notre champ de vision.

M. Vincent Éblé, président. - M. Boris Cournède, pouvez-vous revenir sur les récents travaux menés par l'OCDE sur la fiscalité du capital, et plus spécifiquement sur les impôts sur la fortune ?

M. Boris Cournède, chef-adjoint de la division des finances publiques de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). - Durant ces dernières années, l'OCDE a analysé la qualité des finances publiques dans leur ensemble. Nous sommes partis non pas des réformes individuelles mais du volume total des dépenses publiques, des recettes, de la manière dont elles sont obtenues, et de la répartition des dépenses. Nous avons examiné comment des changements, parfois importants, depuis les années 1970 ont influencé la dynamique de croissance des pays de l'OCDE et la répartition du revenu disponible des ménages après la fiscalité et les transferts. Nous avons donc une approche rétrospective, en nous appuyant sur la comptabilité des pays de l'OCDE.

Il n'y a pas de relation entre la taille des administrations publiques et la croissance, mais entre la taille de ces administrations et leur efficacité. Lorsque le niveau d'efficacité des dépenses publiques est élevé - d'après un indicateur de la Banque mondiale - la taille importante de l'État n'est pas un obstacle, par exemple dans les pays scandinaves. Par contre, lorsque l'efficacité des dépenses publiques est modérée, la taille de l'État importe - comme en France ou dans les pays du Sud de l'Europe.

Le débat sur la fiscalité fait partie du débat global sur les finances publiques. Lorsque l'impôt baisse, nous supposons qu'il est compensé par une augmentation proportionnelle de tous les autres impôts et inversement. Nous avons divisé les recettes publiques en une dizaine de catégories : contributions sociales, impôt sur le revenu, y compris du capital, impôt sur les sociétés, impôt sur les successions, impôts sur la fortune, taxes environnementales, à la consommation, sur l'immobilier - taxes d'habitation et foncière et taxe sur les transactions. La plupart de ces impôts ont des conséquences plus ou moins distorsives, au regard de leurs incidences sur les inégalités et donc sur la croissance. L'impôt le moins distorsif est la taxe foncière dans l'ensemble des pays de l'OCDE, payée surtout par les propriétaires. L'impôt ayant un effet le plus distorsif, ayant des conséquences négatives pour la croissance, est l'impôt sur le patrimoine net - ISF en France. Cet impôt, largement utilisé dans les années 1970 et 1980, a progressivement disparu en Autriche, au Canada, au Danemark, en Finlande, en Allemagne, en Islande, en Irlande, en Italie, aux Pays-Bas et en Suède. Il produisait également de faibles recettes. Par une méthode différente, l'ordre de grandeur est proche du chiffre de M. Didier. Si on réduit les recettes tirées de cet impôt de 0,1 % de PIB, au bout de 10 ans, on pourra avoir 1 % de PIB en plus, ce qui correspond à un accroissement graduel annuel qui est un peu plus de 0,06 point. Cet effet est également lent à intervenir - 10 ans pour la moitié des conséquences.

Il y a un lien entre cet impôt et l'inégalité de distribution de revenus - ce qui n'était pas évident au départ, puisqu'il s'agit d'un impôt sur le patrimoine. Cet impôt pénalise la croissance, sans pour autant avoir d'effet sur la correction des inégalités.

Ce qui reste de l'ISF, à savoir la taxation de la part immobilière, est difficile à évaluer. C'est un impôt spécifique, difficilement comparable avec les impôts de nos voisins. Les impôts payés de manière récurrente sur la valeur du patrimoine immobilier sont peu distorsifs, et ont un coût sur la croissance faible. Il faudrait aussi détecter l'impact de l'effet de seuil.

Le résultat le plus important de nos études, même s'il n'est pas directement lié à votre sujet, concerne la fiscalité effective sur le travail. Elle est pour la France parmi les plus élevées des pays de l'OCDE, pour tous les revenus, et a des effets extrêmement forts sur la croissance et la distribution des revenus.

M. Vincent Éblé, président. - L'expérience concrète de Luc Jaillais en matière fiscale nous éclairera sur les difficultés que pouvaient susciter l'ISF et l'imposition au barème des revenus du capital dans la vie des entreprises et des contribuables pour dresser un premier bilan de la mise en place de l'IFI et du PFU.

M. Luc Jaillais, co-président de la commission fiscalité du patrimoine de l'Institut des avocats conseils fiscaux (IACF). - L'IACF rassemble 1 500 adhérents, avocats fiscalistes représentatifs de la profession. Nous apportons régulièrement des contributions aux débats, forts de notre regard de praticiens. Le « design » de l'impôt est un élément important du consentement à l'impôt. L'IFI est un impôt plus complexe à comprendre que l'ISF, malgré une assiette moins large - ou peut-être à cause d'elle : il faut identifier les actifs taxables, opération technique et complexe. L'IFI frappe l'immobilier pour le détenteur en propre mais aussi l'immobilier détenu au travers de sociétés - sociétés civiles immobilières (SCI) ou sociétés commerciales. Il existe aussi un dispositif compliqué sur la déduction des passifs des sociétés pour apprécier la valeur des sociétés.

Le législateur a ponctué le dispositif de l'IFI de différentes mesures anti-abus qui font appel à des notions complexes et mal définies, comme l'« objectif non principalement fiscal » ou les « conditions normales d'un prêt ». Qu'est-ce qu'un objectif non principalement fiscal ? La définition est un peu soumise à l'arbitraire...

Deuxième élément de complexité, le législateur prévoit, sur ce dispositif de déduction des passifs, des règles particulières en cas de financement suspect, comme les prêts in fine et les prêts sans terme. Il a créé un abattement théorique pour alléger sur long terme le poids de ces dettes sur la valeur des sociétés, et donc sur l'assiette de l'impôt. Mais comment appliquer cela à des cas banals, comme les prêts familiaux ou les comptes courants d'associés ? Comment prouver que le compte courant d'associé a été préféré à de l'endettement extérieur pour un objectif non principalement fiscal ? La personne risque un redressement avec des pénalités. Et lorsque le contribuable est reconnu fautif, il peut être dénoncé comme fraudeur auprès des autorités judiciaires.

Que sont les conditions normales d'un prêt familial ? Selon le Code civil, un prêt est par essence gratuit, mais il peut être rémunéré. Est-ce normal qu'un prêt familial soit gratuit ? Je n'ai pas de réponse...

On doit appliquer aux avances d'associés le régime des prêts sans terme, car ces avances ne comportent pas de terme. Comment amortir une avance d'associé qui évolue par nature constamment ? Nous n'avons pas de réponse à ces questions et l'administration n'a pas encore répondu. Or, ce sont potentiellement des foyers de contentieux...

Prenons un cas banal, celui de la déductibilité des emprunts immobiliers faisant l'objet d'un refinancement - pratique de plus en plus courante avec la baisse des taux d'intérêt. Cette dette refinancée est-elle déductible de l'assiette de l'IFI ? La dette issue de l'acquisition elle-même l'est, au titre de l'article L. 974 du code général des impôts. Il serait logique que la dette refinancée le soit également. Or ce n'est pas le cas, si l'on applique littéralement les textes ; au point que l'administration fiscale a dû apporter, en juin 2018, la précision suivante : « est déductible la dette résultant d'un rachat de prêt par un établissement bancaire ». Or en réalité, le refinancement ne se fait jamais ainsi : soit l'emprunteur renégocie la partie restante de son prêt avec une autre banque, soit il le fait avec l'établissement dont il est client, qui annule alors le premier emprunt et ouvre un second contrat. Si la réglementation est strictement appliquée, l'emprunt substitutif n'est pas déductible. Cela peut paraître aberrant, mais c'est ainsi. En tant que conseillers, nous souhaitons assurer la sécurité juridique de nos clients. Faut-il appliquer strictement la loi ou suivre la doctrine de l'administration ? Nous sommes confrontés à un vide juridique.

L'élément le plus complexe en matière d'impôt sur la fortune était le régime des biens professionnels. Dans le cadre de l'IFI, l'immobilier consacré par son propriétaire à une activité industrielle ou commerciale est exonéré de taxation. De plus, la valeur des actions est désormais hors du champ de l'impôt. On aurait donc pu penser que ce pan du régime de l'ISF n'avait plus de portée en matière d'IFI. Or le régime d'imposition des biens professionnels a été maintenu, pour le seul cas des chefs d'entreprise détenant de l'immobilier non dans le cadre de la société d'exploitation mais collatéralement. C'est un élément certes marginal, mais qui contribue à une certaine complexité du dispositif fiscal.

Une autre observation porte sur les effets délétères du plafonnement. L'IFI, comme l'ISF, est plafonné : c'est un corollaire, imposé par le Conseil constitutionnel, aux barèmes d'imposition à taux élevé pour éviter qu'ils ne deviennent confiscatoires.

La conséquence du plafonnement est que moins le redevable a de revenus, moins il paie d'impôts. Les contributeurs qui ont les moyens de régler leurs revenus sous forme de dividendes ou de plus-values - pris en compte dans le calcul du plafonnement - auront donc tendance à restreindre leurs revenus en évidant de céder leurs titres ou leurs biens immobiliers. J'ai ainsi constaté cette curieuse pratique chez certains de mes clients, qui consistait à décorréler leur train de vie de leur fortune. Or le passage de l'ISF à l'IFI, en réduisant les conséquences du plafonnement, devrait les inciter à augmenter la distribution de dividendes. C'est ainsi que la mise en place du PFU a pu se traduire par une augmentation des dividendes.

Quant aux conséquences de l'IFI sur l'investissement productif, les avocats fiscalistes ne peuvent se prononcer ; en revanche nous avons constaté l'impossibilité de s'acquitter de l'IFI en soutenant l'économie de manière directe comme cela était le cas avec l'ISF. Le rôle des intermédiaires a été critiqué, mais ils ont permis aux contribuables n'ayant pas de réseaux d'entrepreneurs d'investir dans l'économie réelle. Les pertes en ligne liées à ces investissements ont été nombreuses, certaines PME ayant disparu, ce qui témoigne d'une prise de risque réelle. Or les contribuables regrettent de ne plus avoir cette possibilité, soit en investissant au sein de leur famille, soit via des opérateurs.

Je n'ai pas constaté de retours d'exil fiscal liés à la création de l'IFI. Ils sont d'autant moins probables si, comme il en est question, l'on revient sur cette réforme. En revanche, je connais plusieurs contribuables qui ont renoncé à s'exiler. Des clients ont ainsi revendu leur entreprise familiale en 2016, convertissant ainsi leur patrimoine en un patrimoine financier taxable à près de 40 % au titre de l'impôt sur la plus-value, et assujetti à un impôt sur la fortune très élevé en 2017. Ils ont commencé à comparer les mérites respectifs des cantons suisses, avant d'y renoncer avec la mise en place de l'IFI.

Plusieurs de mes clients sont aussi surpris de l'intention affichée de maintenir l'assujettissement à la taxe d'habitation des résidences secondaires. Pour les contribuables concernés déjà assujettis à l'IFI, cela ressemble à une double imposition. Pourquoi ne pas créer un impôt spécifique pour les résidences secondaires ? Les choses seraient plus claires. Seconde remarque, il serait regrettable que l'on maintienne dans le code général des impôts la taxe d'habitation, déjà fortement critiquée pour ses malfaçons, qui ne ciblera qu'une catégorie particulière d'immobilier.

L'allégement d'imposition sur les plus-values et dividendes et la simplification induits par le PFU ont eu des effets positifs. Cependant, le législateur a prévu que les titulaires d'actions acquises avant le 1er janvier 2018 pourraient continuer à bénéficier de l'ancien système d'abattement très complexe. Le PFU va donc coexister encore très longtemps avec ce régime en vigueur entre 2013 et 2017. Le Conseil constitutionnel a en effet statué que les plus-values réalisées au titre d'échanges de titres, qui donnent lieu à des reports d'imposition, verraient leur taux figé à l'imposition applicable si la plus-value avait été taxable immédiatement. Le but était d'assurer une neutralité fiscale à ceux qui avaient dû procéder à ces échanges dans le cadre de fusions et de restructurations. Conséquence : des contribuables pourront être taxés dans vingt ou trente ans, au moment où ils vendront ces actions, au taux qui était applicable entre 2013 et 2017... Curieusement, le législateur n'a pas laissé aux contribuables concernés la possibilité d'opter pour le régime du PFU si celui-ci était plus favorable.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je partage votre analyse, monsieur Jaillais, sur l'IFI : c'est un impôt complexe, parfois davantage que l'ISF qui ne taxait que les actifs en exonérant les biens professionnels. Ne peut-on pas dire, monsieur Goupille-Lebret, que l'IFI est devenu un impôt des « petits » riches ? En effet, plus le patrimoine est élevé, plus il prend la forme d'actifs financiers.

Vous estimez tous qu'il est trop tôt pour évaluer les effets de « ruissellement » de l'IFI, en d'autres termes ce que les contribuables ont fait des liquidités dégagées par la fin de l'ISF. J'aurais préféré à l'IFI un impôt sur la fortune dite « improductive » car l'on voit bien le problème de cohérence de l'assiette de l'IFI : on taxe aujourd'hui les logements, les usines, les commerces, utiles à l'économie réelle, alors que les placements en bitcoins, en actions chinoises, en or, en diamants échappent à la taxation ! Ce qui est paradoxal. Partagez-vous cette analyse ?

Monsieur Cournède, vous avez indiqué que presque tous les pays de l'OCDE avaient supprimé l'imposition sur la fortune. Des études sur les retombées ont-elles été réalisées ? Nous avons entendu des chefs d'entreprise, notamment d'entreprises de taille intermédiaire, détailler les effets pervers de l'ISF. Des actionnaires familiaux n'ayant pas le statut de dirigeant - le seul qui exonère de l'ISF - étaient forcés d'avoir recours aux distributions de dividendes pour payer leur impôt, autant de liquidités n'allant pas à l'entreprise. Cet effet d'érosion a-t-il été mesuré ?

Il semble difficile de dénombrer les départs à motif fiscal. L'administration fiscale a recensé 524 départs nets de contributeurs de l'ISF en 2016. C'est à la fois peu et beaucoup. Avez-vous d'autres chiffres ? L'ISF a-t-il été le facteur déclenchant ?

M. Vincent Éblé, président. - Monsieur Didier, vous expliquez dans votre ouvrage que le cumul des prélèvements sur les revenus du capital et de l'ISF avait produit des taux marginaux d'imposition aberrants, dans un contexte de baisse du rendement du capital. Or la littérature économique conclut plutôt à des rendements stables et élevés sur cette période, la baisse des taux d'intérêt sur les actifs comme les obligations d'État ayant été compensée par la hausse de la prime de risque sur les actifs risqués. Qu'en est-il ?

Monsieur Cournède, un rapport de l'OCDE conclut que les pays associant un impôt sur les revenus individuels du capital à l'assiette large et un impôt sur les successions bien conçu n'ont pas besoin d'impôt sur la fortune. Or nous assistons à une concentration croissante des richesses dans la plupart des pays : c'est peut-être parce que la France a cumulé un impôt sur la fortune, une taxation sur le capital et l'imposition des successions qu'elle est l'un des pays les moins touchés par l'augmentation des inégalités de patrimoine.

Monsieur Jaillais, l'économiste Gabriel Zucman a exprimé la crainte que le PFU ne représente un coût extrêmement élevé pour les finances publiques, en raison de pratiques d'optimisation chez les chefs d'entreprise via un arbitrage entre salaire et dividende. Plusieurs pays du Nord de l'Europe ont mis en place des dispositifs anti-abus pour le prévenir. A-t-on constaté un mouvement des salaires vers les dividendes au sein de cette population ?

M. Michel Didier. - Un créateur d'entreprise n'a pas intérêt à se verser un salaire élevé, qui grèverait les comptes de sa société. Il est plus rationnel de se verser un salaire très bas et de miser sur les dividendes, c'est-à-dire sur la réussite de son entreprise. Ce n'est pas une question d'abus, mais simplement d'usage du droit. Le PFU est un progrès car il clarifie, pour le créateur d'entreprise, ce qu'il aura à payer s'il réussit - c'est-à-dire s'il dégage des dividendes. À mes yeux, la préoccupation essentielle qui doit fonder la fiscalité est la simplicité, car celle-ci est gage de transparence et d'acceptabilité de l'impôt.

La justice sociale figure au coeur des débats actuels, mais la notion comporte trois dimensions bien distinctes. L'égalité d'abord : tous conviennent de la nécessité d'une redistribution de ceux qui ont le plus vers ceux qui ont le moins, mais où doit-elle s'arrêter ? L'égalité générale n'étant pas souhaitable, il faut distinguer les inégalités justes des inégalités injustes. Pour des économistes comme Amartya Sen, il faut corriger les inégalités dépendant des circonstances, en épargnant les inégalités qui sont le produit de l'effort. Les très riches ont toujours trouvé des moyens d'échapper à l'ISF, et même à l'impôt sur le revenu, par le jeu combiné de l'assurance-vie et de l'emprunt notamment. Tout cela n'est pas très propice à la correction des inégalités.

Quant à la pauvreté, John Rawls identifiait comme priorité absolue d'une société d'éviter qu'il y ait des miséreux en son sein. La politique fiscale juste est celle qui élimine la pauvreté, or celle-ci est surtout liée à la mauvaise allocation des dépenses publiques, qui représentent 56,5 % du PIB - contre 0,2 % pour l'ISF... Difficile de prétendre que l'ISF y change quoi que ce soit.

Enfin l'équité, qui doit être l'enjeu majeur de la fiscalité. Il faut distinguer l'équité verticale, qui inverse des situations, de l'équité horizontale qui veut que deux personnes dont la situation est analogue paient un montant d'impôt analogue. Or la première n'était pas satisfaisante parce que les très riches ne payaient pas l'ISF, et la seconde parce que de deux personnes qui avaient le même patrimoine, celle qui avait une retraite se voyait appliquer un plafonnement sur son revenu total et payait donc l'ISF avec sa retraite, ce qui lui laissait 25 % de son revenu pour vivre. Comme l'a noté le grand économiste Anthony Atkinson, « ce que l'on peut faire par l'intermédiaire de la solution de second choix « impôts-transferts » est limité ».

Le PFU est à mon sens une très bonne mesure, une simplification majeure pour ceux qui veulent entreprendre. Je citerai pour conclure Thomas Piketty, dont personne ici ne contestera l'autorité, dans L'Économie des inégalités : la flat tax « n'est sans doute pas adapté[e] à la redistribution fiscale des revenus du travail, qui exige et qui permet une plus grande liberté, mais pourrait bien convenir à la réalité contemporaine des revenus du capital ».

M. Jonathan Goupille-Lebret. - Les études réalisées dans les pays scandinaves, où existe un PFU ou une flat tax, ont montré un important effet de requalification des revenus du travail en dividendes, plutôt que des effets positifs sur l'économie. Cela suggère la nécessité de mettre en place des garde-fous.

Quant à la théorie du ruissellement, la suppression de l'ISF peut certes faire augmenter l'épargne des plus fortunés, mais le lien avec l'augmentation de l'investissement en France n'est pas évident. En effet, réduire ou supprimer l'impôt sur la fortune oblige à augmenter les impôts pesant sur d'autres catégories de la population, qui, avec des baisses d'impôts auraient elles aussi pu contribuer à la croissance. Elle supprime des recettes fiscales qui financent un meilleur système d'éducation, de recherche et de santé, qui permettent aux moins fortunés de constituer leur patrimoine.

Les chercheurs ne sont pas en mesure d'estimer l'impact de l'impôt sur la fortune sur les départs à l'étranger pour la France, parce qu'ils n'ont pas accès aux données de l'ISF. Par ailleurs, de nombreux liens de causalité peuvent intervenir en matière d'exil fiscal.

M. Vincent Éblé, président. - Notre commission rencontre les mêmes difficultés que vous !

M. Jonathan Goupille-Lebret. - Concernant l'impact du PFU, une étude menée aux États-Unis a montré que la baisse de 36 % à 18 % de la taxe sur les dividendes avait bien eu un impact sur la distribution des dividendes, mais aucun sur l'investissement.

M. Luc Jaillais. - La crainte d'un déport de la rémunération vers les dividendes concerne peu de cas selon moi, car cette problématique n'est fondée que dans les cas de mono-actionnariat. Dans le cas contraire, un dirigeant amputera-t-il sa rémunération pour ne récupérer, sous forme de dividendes, qu'une fraction de ce qu'il va faire économiser à la société ?

Qu'est-ce qu'une rémunération normale pour un dirigeant ? De manière générale, nos dirigeants d'entreprise sont raisonnables. Il existe des mécanismes auto-régulateurs. Un conseiller financier suggèrera toujours à son client de s'accorder une rémunération normale s'il veut bénéficier de l'exonération de taxation des biens professionnels. De plus, un passage soudain à la rémunération sous forme de dividende expose le dirigeant aux foudres des inspecteurs des impôts. Les chefs d'entreprise perçoivent leur intérêt. Il peut y avoir des excès, mais les rémunérations sont généralement modérées.

M. Boris Cournède- Je n'aime pas le terme de ruissellement, qui renvoie à l'idée d'un enchaînement de dépenses, alors que le bénéfice à attendre de la suppression de l'ISF est moins l'usage de l'argent économisé que la réponse en termes d'investissement. Le résultat de la suppression de l'impôt sur la fortune a généralement entraîné une hausse de l'investissement, mais surtout s'est traduit par une amélioration de la productivité totale des facteurs, soit une meilleure organisation et qualité de l'investissement. Ces données sont cohérentes avec le constat qu'un impôt sur la fortune a un effet négatif très important sur les investisseurs qui ont les meilleures idées, c'est-à-dire sur l'innovation technique, mais aussi organisationnelle.

L'impact par tranche de revenu montre qu'à long terme, les bénéfices d'une telle mesure sont partagés. L'ensemble de la distribution des revenus profite en effet de l'augmentation de la productivité. En revanche, les bénéfices en haut de la distribution sont de 50 % supérieurs à ce qu'ils sont dans les niveaux intermédiaires.

Nous n'avons pas de données sur une longue période relatives à la distribution et concentration des richesses, mais on pourrait penser que la suppression de l'imposition sur la fortune a un effet accélérateur. Comment y remédier ? Une possibilité est la taxation sur les successions, mais les marges sont étroites : la France est au deuxième rang dans l'OCDE pour le montant d'impôt prélevé, à 0,6 % du PIB.

M. Éric Bocquet. - Je ne poserai pas de question mais me contenterai de formuler une série d'observations. Le 21 février, M. Darmanin jugeait qu'il était trop tôt pour évaluer les effets de la création de l'IFI. Aujourd'hui, nous entendons que c'est une réforme positive, qui favorisera l'emploi - le tout à l'indicatif ! C'est davantage un plaidoyer qu'une analyse.

Les fameux départs causés par l'ISF représentent 0,14 % des assujettis en 2014 : 784 départs pour 300 retours en 2014, sur un total de 326 000 assujettis. De plus il existe, comme plusieurs intervenants l'ont souligné, de nombreux moyens d'échapper à l'ISF : niches, montages, « pilotage », selon le terme consacré, des revenus, endettement - en particulier dans un contexte de taux bas, et pour ceux qui ont déjà un patrimoine conséquent - holdings mélangeant biens professionnels exonérés et liquidités.

Le bouclier fiscal du président Sarkozy n'a pas retenu les exilés, dont le nombre s'est maintenu en 2007 et en 2008. C'est que les assujettis à l'ISF sont des « amants » difficiles à séduire : M. Jaillais a lui-même admis que son carnet de rendez-vous ne s'était pas rempli avec sa suppression.

Non, l'ISF ne règlera pas les injustices et les inégalités, mais les 5,2 milliards d'euros qu'il rapportait à l'État représentent les budgets de la Culture, de la Justice, de la Jeunesse et des sports et de la Ville réunis.

N'oublions pas que le « S » d'ISF signifie « solidarité ». La solidarité consiste à faire en sorte que les très hauts patrimoines ne s'affranchissent pas des impôts. M. Jaillais a observé que le consentement à l'impôt s'émoussait, or une société sans impôt n'est pas une société... L'impôt sur la fortune a été créé en 1982 sous le nom d'impôt sur les grandes fortunes (IGF) ; or depuis les grands patrimoines et fortunes ont explosé : le patrimoine moyen des 1 % les plus riches est passé de 1,4 million d'euros à 4,5 millions d'euros, tandis que celui des 0,1 % les plus riches était multiplié par cinq, de 4 millions d'euros à 20 millions d'euros. Sur la même période, le patrimoine des Français ordinaires est passé de 100 000 euros à 190 000 euros...

M. Michel Canévet. - L'exposé de M. Goupille-Lebret est particulièrement utile : il montre que la suppression de l'ISF a fait passer le taux de fiscalité en dessous du seuil de 50 %, ce qui peut être un motif de satisfaction.

Les Échos annonçaient hier que l'OCDE avait adressé un satisfecit aux réformes du président Macron. Il faut néanmoins consentir un effort important sur la dépense publique, qui reste trop élevée. Il pourrait être envisagé de réduire les cotisations sociales tout en augmentant la TVA, pour renforcer la compétitivité de nos entreprises dans les échanges internationaux. C'est la condition de notre développement.

M. Dominique de Legge. - Les données présentées semblent montrer que la réforme de l'ISF a surtout favorisé les plus hauts patrimoines. Pouvez-vous le confirmer ? La création de l'IFI a été présentée comme un moyen de « taxer la rente » improductive. Cela appelle plusieurs observations. D'abord la notion de rente ne figure pas dans le code général des impôts. Ensuite, en quoi un bien agricole, du foncier bâti pour abriter une entreprise ou des bureaux ne participent-ils pas de l'économie réelle ? Y aurait-il un bon et un mauvais patrimoine ?

Concernant le rapport entre l'IFI et la rémunération du capital, la question de fond est à mes yeux la suivante : certains placements font l'objet de prélèvements supérieurs à la rentabilité du bien placé.

Enfin, une question quelque peu provocatrice : du point de vue de l'équité, ne valait-il pas mieux supprimer l'IFI et conserver le reste ?

M. Claude Nougein. - L'imposition du capital a été abordée sous le prisme de l'égalité, voire de la morale, alors qu'il aurait fallu la considérer sous l'angle de la recette fiscale. Le PFU est de 30 % en France - incidemment, c'est l'un des taux les plus élevés en Europe, auquel il faut ajouter les 4 % de la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus que l'on oublie souvent. Or il semblerait que les recettes fiscales issues des revenus du capital n'aient jamais été aussi élevées qu'en 2018. La contradiction n'est qu'apparente : lorsque l'on réduit le taux d'imposition, les recettes ont tendance à progresser. Le même phénomène a été constaté pour l'impôt sur les sociétés, dont la recette a augmenté de plusieurs milliards d'euros, alors que le taux a été abaissé de 33 % à 28 % pour les 500 000 premiers euros de bénéfices à partir de 2018, et devrait être abaissé graduellement jusqu'à 25 %. Avez-vous observé un tel effet avec le PFU ?

M. Sébastien Meurant. - Il est urgent de remettre de la clarté dans le système fiscal français. La taxation de l'immobilier, en particulier pour l'immobilier neuf, est de 30 %, soit près du triple du taux allemand. L'IFI va-t-il contribuer à la crise du logement qui se prépare ? Qui le paiera, et quels en seront les effets sur l'investissement immobilier ?

M. Jean-Marc Gabouty. - Peut-on trouver une voie intermédiaire pertinente entre l'ISF, dont la base était trop large, et l'IFI, où elle est trop étroite ? Pourquoi ne pas hausser le seuil de l'IFI, pour ne pas taxer les petits patrimoines, en laissant de côté les actifs non dirigés vers les entreprises ? Il est vrai que des montages financiers permettent de présenter comme des investissements productifs des fonds orientés vers la spéculation. Toutefois, une telle réforme serait bienvenue.

Certes, les départs liés à l'ISF sont peu nombreux, mais le patrimoine des personnes concernées est bien au-dessus du patrimoine moyen des assujettis. Les mesures de compensation telles que la taxe sur les yachts ont été un échec total.

M. Emmanuel Capus. - Je souhaiterais avoir des éléments de comparaison avec d'autres pays européens. Lesquels ont maintenu l'imposition sur la fortune ? Certains ont-ils mis en place l'équivalent de l'IFI ? La baisse liée à l'introduction du PFU nous rapproche-t-elle de la moyenne européenne ? Nous savons que les pratiques d'optimisation résultent des écarts de taxation entre pays. Avons-nous gagné en compétitivité avec cette réforme ?

M. Boris Cournède- Le PFU nous rapproche des autres pays de l'OCDE, mais la France reste parmi les premiers pour l'imposition des revenus des personnes.

Nous avons travaillé sur le lien entre le niveau d'imposition et la recette fiscale. Pour la taxation des revenus les plus élevés, la France est au-dessus de la moyenne ; en revanche, au regard de l'imposition globale, la France est dans une zone incertitude, dans laquelle on ne peut déterminer si une baisse de la taxation fera augmenter les recettes. C'est possible, au vu de l'expérience des pays situés dans cette même zone.

Outre la France, les pays qui ont mis en place une fiscalité du patrimoine sont la Belgique, la Grèce, la Hongrie, le Luxembourg, la Norvège, la Slovénie et la Suisse.

L'OCDE recommande, de manière générale, de réduire la charge fiscale du travail pour la faire basculer sur la TVA mais, en France, le taux de cet impôt est déjà très élevé ; c'est pourquoi nous recommandons plutôt de reconsidérer les taux réduits de TVA, une entreprise certes politiquement délicate.

Autre piste, une baisse de la fiscalité sur le travail compensée par une hausse de la fiscalité sur la pollution, ce qui serait encore plus délicat dans le contexte actuel. Pourtant, une expérience similaire a réussi en Colombie-Britannique où, en 2008, une baisse de l'imposition sur le revenu dans les tranches les plus basses a été associée à la création d'une véritable taxe sur le carbone englobant l'ensemble des émissions - automobile, chauffage, usages individuels et industriels, etc. Cette taxe a été progressivement mise en place entre 2008 et 2012, jusqu'à atteindre 30 dollars canadiens par tonne de CO2 émis. Une telle taxe, introduite avec un objectif environnemental clair, pour éviter que l'on n'y voie qu'un moyen d'augmenter les recettes de l'État, et de manière perçue comme juste, améliore la compétitivité économique.

Enfin, une précision : notre évaluation des effets sur la croissance de la réduction des impôts sur le patrimoine a pris en compte les augmentations corrélées des autres impôts.

M. Michel Didier. - Au cours des quinze à vingt dernières années, la France a subi une perte de compétitivité sans précédent. La France et l'Italie sont les deux pays européens qui ont vu leurs parts de marché régresser notablement. Si nous avions conservé nos parts de marché face à nos concurrents européens à leur niveau de l'an 2000, nous aurions aujourd'hui 230 milliards d'euros d'exportations en plus. C'est arithmétique.

La conséquence de cette perte de compétitivité a été un autre phénomène jamais vu depuis la seconde guerre mondiale : un pouvoir d'achat du revenu disponible des ménages qui a stagné au cours des dix dernières années. Cette stagnation recouvre une augmentation dans les métropoles et une baisse ailleurs, dont nous voyons les effets dans la rue.

Quelles sont les marges de manoeuvre pour enrayer ce mouvement ? D'abord, poursuivre l'abaissement des charges sur le travail pour nous rapprocher des autres pays européens. Ensuite, maintenir la réforme de la fiscalité du capital, qui peut libérer le potentiel de croissance. Mais ce sera long, c'est pourquoi il convient également d'accélérer la transmission du capital des plus de 65 ans : c'est là que réside en partie l'accumulation des richesses. Pour cela, les droits de donation doivent être très inférieurs aux droits de succession.

De l'IGF à l'ISF puis l'IFI, le nom importe beaucoup moins que le contenu. Il faut considérer le problème dans sa globalité.

M. Vincent Éblé, président. - Je vous remercie de vos éclairages très complémentaires.