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Transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) : un premier bilan

9 octobre 2019 : Transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) et création du prélèvement forfaitaire unique (PFU) : un premier bilan ( rapport d'information )

DEUXIÈME PARTIE
UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME

I. UN PREMIER BILAN DE LA MISE EN PLACE DE L'IMPÔT SUR LA FORTUNE IMMOBILIÈRE

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, l'article 31 de la loi de finances pour 2018 a supprimé l'ISF, tout en procédant en parallèle à la création d'un impôt sur la fortune immobilière (IFI).

Avant de dresser un premier bilan de cette réforme, il paraît utile de rappeler brièvement les principales caractéristiques de ce nouvel impôt.

Contrairement à l'ISF, l'IFI constitue un impôt annuel sur les seuls actifs immobiliers131(*).

Son assiette, définie à l'article 965 du code général des impôts, est ainsi constituée par la valeur nette, au 1er janvier de l'année :

- d'une part, des biens et droits immobiliers des redevables ;

- d'autre part, des actions et parts détenues, à hauteur « de la fraction de leur valeur représentative de biens ou droits immobiliers » que les sociétés et organismes détiennent directement ou indirectement.

L'IFI s'appliquant comme l'ISF au patrimoine net, il est donc possible de déduire les dettes existantes au 1er janvier, à condition toutefois qu'elles soient afférentes à des actifs imposables et effectivement supportées par les redevables (article 974 du même code).

Différents régimes d'exclusion ou d'exonération ont par ailleurs été mis en place, au bénéfice principalement de l'immobilier professionnel, des participations minoritaires et des biens agricoles.

Sont notamment prévus :

- l'exclusion des biens immobiliers affectés à une activité opérationnelle132(*) de la société ou de l'organisme qui les détient directement (a du 2° de l'article 965 du même code) ;

- l'exclusion des biens immobiliers détenus par une société opérationnelle et affectés à une activité opérationnelle au sein du groupe (b du 2° de l'article 965 du même code) ;

- l'exclusion des participations inférieures à 10 % dans les sociétés opérationnelles (troisième alinéa du 2° de l'article 965 du même code) ;

- l'exonération des biens affectés à l'activité principale du redevable, que ces derniers soient détenus directement ou indirectement (article 975 du même code) ;

- l'exonération partielle des bois et forêts, des biens donnés à bail à long terme, des biens ruraux et des parts de groupements fonciers agricoles.

S'agissant des réductions d'impôt, seule a été conservée la possibilité pour le redevable d'imputer sur l'IFI, dans la limite de 50 000 euros, 75 % du montant des dons effectués au profit de certains organismes d'intérêt général (article 978 du code général des impôts).

Pour le calcul de l'impôt, le barème et le mécanisme de décote de l'ISF ont été transposés à l'IFI (article 977 du code général des impôts).

Barème de l'impôt sur la fortune immobilière

(en pourcentage)

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine

Tarif

< 0,8 million d'euros

0

> 0,8 million d'euros et <= 1,3 million d'euros

0,5 %

> à 1,3 million d'euros et <= à 2,57 millions d'euros

0,7 %

> à 2,57 millions d'euros et <= 5 millions d'euros

1 %

> à 5 millions d'euros et <= 10 millions d'euros

1,25 %

> à 10 millions d'euros

1,5 %

Source : commission des finances du Sénat

Alors que les données d'exécution pour l'année 2018 sont désormais disponibles, il apparait tout d'abord nécessaire d'évaluer le coût budgétaire de la réforme pour les finances publiques, qui était entouré d'importantes incertitudes.

A. LE COÛT BUDGÉTAIRE DE LA RÉFORME EST PROCHE DE CELUI ESCOMPTÉ EN 2018

1. Le coût global de la réforme était estimé à 3,15 milliards d'euros en raisonnant par différence avec la situation en 2017

Dans l'évaluation préalable du projet de loi de finances pour 2018 relatif à l'IFI133(*), le coût pérenne du remplacement de l'ISF par l'IFI pour les finances publiques était estimé à 3,2 milliards d'euros, sous les hypothèses suivantes :

- un rendement de l'ISF de 4,05 milliards d'euros ;

- un rendement de l'IFI de 850 millions d'euros.

Dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2018, différentes mesures visant à compenser l'exonération de certains biens meubles de l'assiette de l'IFI ont par la suite été introduites à l'initiative des députés, à savoir :

- une augmentation du taux de la taxe forfaitaire sur la cession de certains métaux précieux ;

- une augmentation du barème du droit annuel de francisation et de navigation et du droit de passeport pour les grands navires de plaisance ou de sport ;

- la création d'une taxe additionnelle sur l'immatriculation des voitures de sport.

Le rendement attendu de ces mesures de compensation, essentiellement symbolique, était légèrement inférieur à 50 millions d'euros134(*), réduisant ainsi l'estimation initiale du coût global de la réforme à 3,15 milliards d'euros.

2. En retenant la même méthode, le coût de la réforme pour les finances publiques atteint finalement 2,9 milliards d'euros à l'issue de l'exercice 2018

Les données d'exécution 2018 indiquent toutefois que le coût de la réforme avait été légèrement surestimé, en lien avec le rendement plus fort qu'escompté de l'IFI.

a) Le rendement de l'IFI au titre de l'année 2018, qui était entouré de nombreuses incertitudes, est supérieur à celui escompté

La prévision de rendement de l'IFI (850 millions d'euros) était entourée de fortes incertitudes, comme n'avait pas manqué de le souligner la commission des finances du Sénat135(*), dans la mesure où :

- aucune information fiable n'était disponible sur les détentions indirectes d'immeubles via des entreprises imposées à l'impôt sur les sociétés ;

- le montant du patrimoine immobilier locatif détenu en direct n'était pas isolé des résidences secondaires sur les déclarations d'ISF ;

- la part du passif global correspondant à l'immobilier n'était pas connue (faute de données, il avait été fait l'hypothèse que le passif immobilier représentait 80 % du passif déclaré à l'ISF) ;

- les redevables de l'ISF relevant de la première tranche du barème (soit ceux avec un patrimoine taxable inférieur à 2,57 millions d'euros) ne détaillaient plus la composition de leur patrimoine depuis 2011.

En 2018, le rendement net de l'IFI s'est finalement établi à près de 1,3 milliard d'euros, soit un niveau supérieur de 52 % à l'estimation gouvernementale initiale136(*).

Décomposition du rendement de l'IFI selon les catégories de redevables en 2018

(en millions d'euros)

Taux marginal

Patrimoine net taxable des redevables

IFI net (en M€)

Montant moyen d'IFI acquitté (en k€)

0,7 %

Entre 1,3 M€ et 2,57 M€

503

4,8

1,0 %

Entre 2,57 M€ et 5 M€

382

16,7

1,25 %

Entre 5 M€ et 10 M€

228

47,8

1,5 %

Supérieur à 10 M€

178

156,3

Total

1 291

9,7

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses du Gouvernement)

Interrogé sur les raisons de cet écart important entre la prévision et l'exécution, le Gouvernement mentionne deux principales sources d'écart :

- d'une part, la sous-estimation de l'immobilier indirect ;

- d'autre part, la surestimation du passif immobilier.

Il s'agit donc de paramètres pour lesquels l'incertitude était connue au moment du chiffrage initial.

En complément, le Gouvernement indique qu'il est « probable que la création d'un impôt dont l'assiette est limitée aux actifs immobiliers ait incité les contribuables à réévaluer la valeur de leurs actifs, en particulier dans un contexte de mise à disposition de la base PATRIM des transactions immobilières ».

b) Le dynamisme de l'ISF 2017, plus fort qu'attendu, renchérit à l'inverse le coût de la réforme

Cependant, le dynamisme de l'ISF, sous-estimé en 2017, a renchéri le coût de la réforme de 150 millions d'euros.

En effet, le chiffrage initial se fondait sur l'hypothèse d'un rendement de l'ISF de 4,05 milliards d'euros, alors que celui-ci s'est finalement établi à 4,2 milliards d'euros en 2017, ainsi que cela a été précédemment rappelé.

c) Le rendement des compensations introduites à l'initiative de l'Assemblée nationale est trois fois inférieur à celui espéré, confirmant qu'il s'agissait de mesures d'affichage décidées dans la précipitation

Enfin, l'exécution 2018 a renforcé le caractère symbolique du rendement des mesures de compensation introduites par les députés lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018.

Comparaison du rendement attendu et constaté des mesures de compensation de la transformation de l'ISF en IFI au titre de l'exercice 2018

(en millions d'euros)

Nature de la mesure

Rendement attendu

Rendement effectif

Écart

Taxe additionnelle sur l'immatriculation des voitures de sport

29

12

- 17

Accroissement du droit annuel de francisation et de navigation

10

0

- 10

Augmentation du taux de la taxe forfaitaire sur la cession de certains métaux précieux

2

2

0

Total

41

14

- 27

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses du Gouvernement et les documents budgétaires)

Leur rendement effectif est ainsi près de trois fois inférieur à celui anticipé, pourtant déjà particulièrement modeste.

L'exécution 2018 confirme donc qu'il s'agissait bien de mesures d'affichage décidées dans la précipitation afin de justifier, au regard de l'opinion, l'exonération de certains biens improductifs de l'assiette de l'IFI - confortant ainsi le choix du Sénat de s'opposer à ces mesures.

d) Le cumul de ces trois sources d'écart aboutit à un coût global de la réforme inférieur d'environ 250 millions d'euros à la prévision initiale

À l'issue de l'exercice 2018, le coût global de la réforme peut donc être estimé à 2,9 milliards d'euros, soit un niveau inférieur d'environ 250 millions d'euros à la prévision initiale - le rendement plus fort qu'escompté de l'IFI ayant plus que compensé l'effet base défavorable lié au dynamisme de l'ISF en 2017 et la faiblesse du rendement des mesures de compensation introduites par les députés.

Comparaison du coût budgétaire attendu et observé de la transformation
de l'ISF en IFI au titre de l'année 2018

(en millions d'euros)

 

Estimation initiale

Exécution

Écart

Coût de la suppression de l'ISF (1)

- 4 050

- 4 200

- 150

Rendement net de l'IFI (2)

850

1 291

441

Rendement des mesures de compensation (3)

41

14

- 27

Coût de la réforme (= 1 + 2 + 3)

3 159

2 895

264

Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses du Gouvernement et les documents budgétaires)

3. Tenir compte du rendement de l'ISF qui aurait été observé en 2018 en l'absence de réforme conduirait à majorer le coût de cette dernière

L'estimation précédente du coût de la réforme reposait sur un raisonnement par différence avec le rendement estimé de l'ISF en 2017.

Toutefois, l'effet budgétaire réel de la réforme ne correspond pas à la différence entre l'IFI 2018 et l'ISF 2017 mais bien à la différence entre l'IFI 2018 et l'ISF qui aurait été payé par les redevables en 2018 en l'absence de réforme.

Pour le calculer, cela suppose de simuler un ISF contrefactuel en tenant compte du rendement 2018 des différents actifs qui composaient le patrimoine taxable des assujettis en 2017 et de neutraliser les effets de comportement liés à la mise en place de l'IFI.

Un travail de simulation de ce type a été réalisé par l'Insee dans le cadre du comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital piloté par France Stratégie : il aboutit à un coût de la réforme compris entre 3,33 milliards d'euros et 3,45 milliards d'euros selon le scénario retenu137(*).

En se fondant plus simplement sur l'augmentation des prix de l'immobilier et des actions cotées, le comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital estime pour sa part que l'ISF aurait continué à croître en l'absence de réforme à un rythme compris entre 5 % et 6 % environ, ce qui ramènerait le coût budgétaire global du passage de l'IFI à 3,1 milliards d'euros, soit un niveau très proche de l'estimation initiale.

4. À plus long terme, le dynamisme de l'IFI dépendra principalement de l'évolution des prix de l'immobilier et des comportements d'optimisation des redevables

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, les recettes de l'ISF ont été particulièrement dynamiques sur longue période : le poids de l'ISF dans le PIB a ainsi été multiplié par deux depuis son introduction, en dépit du renforcement des abattements, exonérations et réductions d'impôt ayant grevé son assiette.

Il convient donc de s'interroger sur la dynamique de l'IFI à plus long terme, comparativement à l'ISF.

Celle-ci dépendra principalement de deux facteurs :

- l'évolution des prix de l'immobilier, comparativement aux autres actifs désormais exonérés ;

- l'ampleur des réallocations de patrimoine entre richesse financière et richesse immobilière.

S'agissant du premier facteur, il est difficile d'anticiper l'évolution respective des prix de l'immobilier et du reste des actifs en France.

Dans le cas français, on peut toutefois s'interroger sur le potentiel d'appréciation des prix de l'immobilier à moyen terme, compte tenu de l'ampleur de la hausse observée depuis 2000, qui a nettement excédé l'inflation et présente un caractère atypique au sein de la zone euro, ainsi que cela a été précédemment rappelé (voir supra).

Pour 2020, il peut être noté que le Gouvernement anticipe un rendement de 1,5 milliard d'euros au titre de l'IFI, en raison « de la poursuite à la fois de la dynamique du marché immobilier et du taux de recouvrement »138(*).

S'agissant du second facteur, l'ampleur des réallocations de patrimoine entre richesse financière et richesse immobilière est également difficile à anticiper.

Dès lors que l'IFI pèse exclusivement sur la richesse immobilière et grève de ce fait le rendement après impôt des actifs immobiliers comparativement aux autres actifs, sa mise en place devrait logiquement conduire à des comportements d'optimisation de la part des redevables ayant pour conséquence de réduire le dynamisme de son assiette. Le risque que les grandes fortunes modifient la composition de leur patrimoine au détriment de l'immobilier avait d'ailleurs été mis en avant lors de l'examen parlementaire au Sénat139(*).

À cet égard, une étude quasi-expérimentale évaluant l'effet sur la composition des patrimoines de la suppression de l'impôt sur la fortune aux Pays-Bas, qui avait conduit à modifier sensiblement l'imposition respective des actifs immobiliers et financiers, suggère que ces mouvements d'optimisation pourraient être significatifs, compte tenu du profil des redevables de l'IFI. Si les ménages néerlandais réagissent globalement très peu aux évolutions du rendement des actifs immobiliers liées à la fiscalité, tel n'est pas le cas de ceux disposant d'un patrimoine significatif : pour ces derniers, une hausse de 1 % du rendement relatif des actifs immobiliers liée à la fiscalité conduit en moyenne à une diminution de la part des actifs financiers au sein du patrimoine de 7 % environ140(*).

La littérature économique reste néanmoins trop ténue pour anticiper précisément l'ampleur et le rythme de ces mouvements d'optimisation dans le cas français.

Ce point devra en tout état de cause faire l'objet d'un suivi attentif au cours des prochains exercices - et ce d'autant plus que l'Insee a d'ores et déjà observé en 2018 des « évolutions particulières des déclarations » dont « l'ampleur (...) ne semble pas pouvoir s'expliquer simplement par la variabilité annuelle normale des montants de patrimoines déclarés » et qui « pourrai(en)t correspondre à des comportements d'optimisation en réaction à la suppression de l'ISF (par exemple le remplacement, au sein du patrimoine, de biens immobiliers par des actifs mobiliers) »141(*).


* 131 Pour un examen détaillé du nouvel impôt, le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 12 figurant aux pages 261 à 293 du rapport général n° 108 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier relatif au projet de loi de finances pour 2018 (tome II), fait au nom de la commission des finances et déposé le 23 novembre 2017.

* 132 Pour l'application de l'IFI, le terme « opérationnel » désigne les activités industrielles, commerciales, artisanales, agricoles ou libérales au sens de l'article 966 du code général des impôts.

* 133 Évaluations préalables annexées au projet de loi de finances pour 2018, p. 123.

* 134 Voir le 4 du présent A pour le détail des chiffrages initiaux.

* 135 Rapport général (tome II) n° 108 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier, précédemment cité, p. 291.

* 136 Il peut être noté que le rendement net de l'IFI a été réduit de 58,9 millions d'euros en 2018 du fait de la possibilité pour les redevables d'imputer exceptionnellement sur l'IFI 2018 les investissements réalisés par le passé dans le cadre du dispositif « ISF-PME » (non transposé à l'IFI). Cet effet ne jouera plus à compter de 2019, ce qui augmentera le rendement net de l'IFI à due concurrence.

* 137 Contribution de l'Insee au premier rapport du comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, annexe 11, p. 301.

* 138 « Voies et moyens » (tome 1) annexé au projet de loi de finances pour 2020, p. 34.

* 139 Voir par exemple : rapport général (tome II) n° 108 (2017-2018) d'Albéric de Montgolfier, précédemment cité, p. 292.

* 140 Floris T. Zoutman, « The Effect of Capital Taxation on Households' Portfolio Composition and Intertemporal Choice : Evidence from the Dutch 2001 Capital Income Tax Reform », Discussion Papers 2014/23, Norwegian School of Economics, Department of Business and Management Science, 2014, p. 19.

* 141 Contribution de l'Insee au premier rapport du comité d'évaluation des réformes de la fiscalité du capital, annexe 11, p. 300.