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Sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la reconstruction et à la résilience des territoires et des populations) - Rapport

14 novembre 2019 : sur les risques naturels majeurs dans les outre-mer (volet relatif à la reconstruction et à la résilience des territoires et des populations) - Rapport ( rapport d'information )

C. PALLIER LES LACUNES DE LA COUVERTURE ASSURANTIELLE, L'IMPORTANCE DE DISPOSITIFS PUBLICS COMPLÉMENTAIRES

1. Le fonds de secours, un levier d'aide aux personnes et aux territoires
a) Les collectivités ultramarines, non éligibles aux mécanismes de solidarité nationale à destination des collectivités territoriales

Un fonds de solidarité est prévu par l'article L.1613-6 du code général des collectivités territoriales pour venir en aide aux collectivités territoriales touchées par les catastrophes naturelles. Cet article précise la mission de ce fonds de soutien aux réparations des dégâts causés par des événements climatiques ou géologiques. Les dépenses de ce fonds peuvent45(*) couvrir notamment des ouvrages routiers, des digues ou encore des infrastructures d'eau et d'assainissement.

Ce fonds, comme celui prévu pour les calamités publiques à l'article L.1613-7 du même code, aujourd'hui abrogé, n'est ouvert que pour les collectivités territoriales hexagonales. La direction générale des outre-mer indiquait réfléchir sur ce point46(*).

Les rapporteurs appellent le Gouvernement à envisager l'intégration de certaines ou de l'ensemble des collectivités ultramarines au sein de ce dispositif.

b) Le fonds de secours outre-mer, appui aux collectivités compensation de la faible couverture assurantielle

Le fonds de secours pour l'outre-mer (FSOM) est un dispositif porté par le ministère des outre-mer visant à indemniser les sinistrés ultramarins suite à un événement naturel d'une intensité exceptionnelle. Il vise l'indemnisation de biens non assurables.

Le fonds de secours est entré en application pour les outre-mer à partir de 1999, sur la base de règles inspirées des modalités définies par la circulaire n° 76-72 du 6 février 1976 organisant l'aide financière en faveur des victimes de calamités publiques pour l'hexagone.

Le dispositif a évolué à la suite au passage du cyclone Gamède à La Réunion avec la rédaction de circulaires ad hoc pour chaque événement. La première circulaire unique applicable à tous les événements a été publiée le 8 décembre 2010. Celle-ci a fait l'objet d'une actualisation avec l'adoption de la circulaire actuellement en vigueur, en date du 11 juillet 2012.

Budgétairement, le fonds de secours est, depuis 2014, doté en loi de finances initiale de 10 millions d'euros. En cas de crise majeure, des ouvertures de crédits sont possibles.

Montants alloués par le fonds de secours outre-mer depuis 2012

(en euros)

Année

Montants alloués

2012

7 042 869,88

2013

9 637 035,40

2014

19 742 348,00

2015

7 830 192,26

2016

6 343 713,70

2017

15 841 519,10

2018

20 608 554,00

Source : Réponses du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteurs

Le fonds de secours comporte deux niveaux d'intervention, non exclusifs l'un de l'autre : un champ d'intervention en extrême urgence, et un second, décliné en plusieurs catégories (calamité agricole, particuliers, entreprises familiales et collectivités), en phase d'après-crise.

Procédure générale de mobilisation du fonds de secours outre-mer

Le représentant de l'État transmet, dans un délai de trois mois après la fin constatée de l'aléa climatique, une demande d'intervention au ministre des outre-mer. Cette demande doit être accompagnée d'un pré-rapport technique d'évaluation du phénomène et d'estimation financière des préjudices par catégories.

Le ministre des outre-mer dispose ensuite d'un délai d'un mois pour accorder ou refuser l'intervention du fonds. 

En cas d'accord, le représentant de l'État conduit sous six mois l'instruction complète des dossiers de demandes qui lui auront été adressées par catégories de bénéficiaires. Le cas échéant, il mobilise les services de l'État les plus à mêmes d'effectuer cette expertise (DIECTTE, DEAL, DAAF, EMIZ, etc.). Cette instruction doit être menée en veillant à la cohérence des interventions de l'État et celle des collectivités ou d'autres fonds multilatéraux avec l'action des collectivités locales.

À réception du rapport final d'instruction, la direction générale des outre-mer (DGOM) réunit sous sa présidence, et dans un délai maximum de deux mois, le comité interministériel du fonds de secours (CIFS), chargé de la répartition et de l'attribution des aides. Ce comité, outre des représentants de la DGOM, est composé de représentants du ministère de l'agriculture et de l'alimentation et du ministère de l'action et des comptes publics.

Une notification des décisions indemnitaires du CIFS est communiquée au représentant de l'État. La sous-direction de l'évaluation, de la prospective et de la dépense de l'État de la direction générale des outre-mer procède à la délégation des crédits correspondants sur l'unité opérationnelle du BOP central. À réception des crédits, il appartient au représentant de l'État de prendre l'arrêté d'attribution correspondant.

Source : Réponses du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteurs

Le fonds de secours vise notamment à intervenir pour ou en complément des collectivités, par exemple à destination de populations non assurées. Il est donc un filet de sécurité pour des personnes sinistrées dans une phase d'après crise, expression de la solidarité nationale. Il ne doit cependant pas être vu comme le recours de référence post-catastrophe pour les populations et décourager d'une souscription à un contrat d'assurance.

S'il apparaît aujourd'hui comme un outil nécessaire, notamment au regard de la trop faible couverture assurantielle des territoires, il ne semble pas aujourd'hui être un outil d'intervention suffisamment puissant en soutien post-catastrophe. La mobilisation des crédits et, surtout, les montants alloués à ce fonds appellent à être recalibrés afin de permettre au ministère des outre-mer d'être un réel appui aux territoires sinistrés.

Des critiques ont aussi pu émerger des territoires quant à l'opportunité réelle pour les collectivités de faire appel au fonds de secours. Ainsi, si à Mayotte le recours aux fonds de secours du ministère des outre-mer est uniquement mis à contribution pour les collectivités, la préfecture indique que « force est cependant de constater que les modes de calcul des fonds alloués découragent quelque fois les collectivités à engager des travaux sur cette base et d'autres sources de financement peuvent être privilégiées »47(*).

Dans le cas de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, le fonds de secours outre-mer a contribué après Irma à la reprise économique par une indemnisation de certains dégâts de petites entreprises familiales :

Consommation du fonds de secours
pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin après Irma

(en euros)

Pêche

136 964

Agriculteurs

34 965

Entreprises

60 715

Source : Réponses du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteurs

Un rapport conjoint de l'inspection générale de l'administration et du conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt a été consacré en 2015 à l'évaluation du fonds de secours pour l'outre-mer.

Les rapporteurs appellent le Gouvernement à réviser l'encadrement du fonds de secours, tant dans les montants qui l'alimentent chaque année que dans les modalités de recours à celui-ci. Les délais de mobilisation par le représentant de l'État doivent notamment être raccourcis et l'appui aux collectivités assoupli.

Recommandation n° 1 : Revoir l'éligibilité des collectivités ultramarines au fonds de solidarité dédié aux collectivités hexagonales et réviser la circulaire sur le recours et les contours de mobilisation du fonds de secours.

2. La problématique des calamités agricoles
a) Le fonds de secours, palliatif à la non-application du fonds de calamités agricoles

Le fonds de garantie des calamités agricoles de droit commun (Fonds national de gestion des risques en agriculture, FNGRA)48(*) ne s'applique pas outre-mer mais un fonds de garantie des calamités agricoles dans les départements d'outre-mer est prévu par le code rural49(*). Celui-ci n'a cependant pas trouvé d'application comme le précise le ministère des outre-mer qui rappelle que ce fonds était prévu pour ne bénéficier qu'aux souscripteurs d'une assurance couvrant les dommages touchant les exploitations agricoles - et n'intervenir que sur les biens non assurables - quand, en outre-mer, le taux de couverture est très faible voire nul.

C'est le fonds de secours qui est venu pallier le caractère inopérant du fonds de garantie en outre-mer : il intervient également pour les dommages agricoles liés aux catastrophes naturelles.

Le ministère des outre-mer indique que le taux moyen de l'aide du FSOM pour les dommages agricoles est de 30 % pour les pertes de récolte ou de production et de 35 % pour les pertes de fonds. Pour les indemnisations liées aux pertes de fonds, le montant minimal en valeur absolue de perte requis est fixé à 300 euros.

Montants attribués aux agriculteurs dans le cadre du fonds de secours

(en millions d'euros)

Année

Montants attribués50(*)

2010

3,4

2011

5,0

2012

6,2

2013

4,7

2014

4,0

2015

5,0

2016

5,0

Source : Réponses du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteurs

Consommation du fonds de secours à l'issue des ouragans Irma, José et Maria
en 2017 au motif de calamités agricoles

Catégorie

Montants attribués
(en euros)

Nature des dépenses/bénéficiaires

Guadeloupe

Agriculture

4 433 332

· 3 496 427 euros pour les pertes de fonds

· 936 905 euros pour les pertes de récoltes

Pêche

507 991

Stocks et matériels

Aquaculture

70 813

Casiers

Martinique

Agriculture

3 216 601

· 2 495 239 euros pour les pertes de fonds

· 721 362 euros pour les pertes de récoltes

Pêche

169 083

Casiers

Aquaculture

23 056,57

1 dossier

Saint-Martin et de Saint-Barthélemy

Pêche

136 964

24 dossiers

Agriculteurs

34 965

6 dossiers
(petits matériels et locaux)

Source : Réponse du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteurs

b) Des financements européens complémentaires

Les financements européens prévoient également des fonds dédiés en cas de catastrophe naturelle ou afin de prévenir ces dommages. Le fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) comprend ainsi sa mesure 5 « reconstitution du potentiel de production agricole endommagé par des catastrophes naturelles et mise en place de mesures de prévention appropriées »51(*) qui peut être sollicitée. Celle-ci peut en outre être mobilisée en complément de l'intervention du fonds de secours outre-mer sur la partie indemnisation des pertes de fond, dans le cas où le FSOM indemniserait uniquement les pertes de récoltes.

Au niveau des départements d'outre-mer, cette mesure est inscrite dans les programmes de développement rural (PDR) régionaux de la Guadeloupe, de La Réunion, de la Martinique et de Mayotte au travers de dispositifs d'aide visant à financer des actions préventives d'une part, et à réhabiliter, reconstituer le potentiel de production en cas de survenance de tels événements d'autre part.

La mesure 5 du FEADER comprend deux sous-mesures :

- la sous-mesure 5.1 : aide aux investissements dans des actions préventives ;

- la sous-mesure 5.2 : aide aux investissements destinés à la réhabilitation des terres agricoles et à la reconstitution du potentiel de production endommagés.

La Guadeloupe, la Martinique et La Réunion ont intégré ces deux sous-mesures à leur programme de développement rural ; Mayotte a intégré la seconde uniquement.

Répartition par DOM du montant de la mesure 5 du FEADER
au sein des PDR régionaux

(en euros)

Département

Montant mesure 5 dans le PDR régional

Guadeloupe

2,3 millions

Martinique

1,4 million

La Réunion

2,6 millions

Mayotte

40 000
(montant uniquement présent pour ouvrir la mesure, réabondé en cas d'activation)

Source : Réponses du ministère des outre-mer au questionnaire des rapporteurs

3. En Polynésie, un dispositif de calamité naturelle reposant sur l'intervention et les fonds du pays
a) Une pratique reposant essentiellement sur la solidarité

Comme l'expliquait le président du gouvernement de la Polynésie française, M. Édouard Fritch52(*), la pratique du pays en cas de catastrophe naturelle est de prendre en charge la reconstruction, notamment pour les personnes les plus fragiles.

Le président expliquait ainsi que certains services de la collectivité avaient pu aboutir sur des projets de maisons facilement constructibles en situation post-catastrophe afin de reloger au plus vite les populations dans des habitations standardisées. Le pays intervient également auprès des acteurs économiques, en renouvelant les équipements ou bateaux de pêche par exemple.

Cette exigence de solidarité au coeur de l'action du pays post-catastrophe naturelle est même reprise par certains actes du pays. Un arrêté53(*) précisant des modalités budgétaires d'aide en 2017 vise par exemple « la nécessité, au titre de la solidarité de la Polynésie française, de porter secours, aide et assistance aux personnes physiques victimes d'une calamité naturelle dûment constatée par le conseil des ministres ».

b) Une pratique de fonds et établissements publics ad hoc pour gérer l'après catastrophe

La préoccupation de permettre un financement des reconstructions post-catastrophes naturelles n'est pas nouvelle dans le territoire.

Ainsi, la Polynésie française a créé en 1983 un fonds spécial territorial des calamités publiques54(*), alimenté par une contribution exceptionnelle et une taxe affectée. Ce fonds est absorbé la même année par un nouvel établissement public territorial, l'agence territoriale de la reconstruction55(*). L'agence a « pour mission d'assurer l'oeuvre de reconstruction du territoire et de reconstitution de l'outil de travail agricole, artisanal, industriel et commercial à la suite de calamités naturelles ou accidentelles ». Cette agence a été supprimée en 198856(*).

Cette mission est en partie reprise ensuite par un autre établissement public. En effet, le nouvel établissement territorial dénommé « fonds d'entraide aux îles » créé en 1984 est renommé en 2001 « fonds de développement des archipels » et acquiert à cette date la mission « d'assurer la reconstruction ou la réparation des immeubles détruits ou détériorés à la suite d'un sinistre ou de catastrophes naturelles »57(*). Cet établissement a été supprimé en 201258(*).

Au-delà des établissements publics ayant pu avoir cette charge, d'autres structures de financements ont pu être établies. En 1992, la nomenclature budgétaire du pays est adaptée pour prévoir un compte d'affectation spéciale dédié aux victimes de calamités naturelles afin de financer la réparation des dommages connus59(*). Ce compte, supprimé en 201660(*) avait pour mission de financer notamment :

- « des aides en nature et leur acheminement ;

- des secours en espèces aux particuliers ;

- la réparation, la construction et le montage d'habitations ;

- la reconstruction des infrastructures et ouvrages publics ;

- la reconstitution de l'outil économique ;

- la bonification de prêts accordés aux entreprises ;

- le remboursement des emprunts en capital et intérêts ;

- des subventions aux établissements publics chargés de la reconstruction (...) ».

c) Un cadre juridique renouvelé, confirmant la solidarité du pays

La Polynésie française a mis à jour l'encadrement de sa politique d'aide à la reconstruction post-catastrophe naturelle, par une nouvelle loi du pays61(*) qui est venue en 2018 compléter les dispositions ou pratiques en vigueur.

Modifiant un texte sur l'habitat social62(*), elle prévoit notamment l'intégration des calamités naturelles à cette politique, précisant que « la politique menée par la Polynésie française en matière d'habitat social (...) vise également à soutenir [ces] ménages par l'attribution d'aides en cas de sinistre ou calamité naturelle »63(*).

Cette politique d'aide a été également mieux définie par ce nouveau texte qui intègre « les opérations de réhabilitation réalisées par le maître d'ouvrage pour la remise aux normes, la rénovation voire la reconstruction de logements » mais aussi « l'attribution d'aides au logement, sous forme d'aides financières ou d'aides en nature (...) »64(*). L'aide peut aussi se caractériser par la levée de l'obligation pour les ménages de participer financièrement à leur logement en cas de calamité naturelle constatée65(*).

Au-delà de ces dispositions, la loi du pays de 2018 a créé un titre VI « dispositif spécifique d'aides à la reconstruction du logement en cas de calamite naturelle ». Celui-ci dispose notamment que « il est créé un dispositif d'aides à la reconstruction du logement en faveur des ménages dont la résidence principale est sinistrée, c'est-à-dire endommagée, détruite en tout ou partie, ou rendue impropre à sa destination, par une catastrophe naturelle constatée par arrêté pris en conseil des ministres »66(*) ; ce dispositif est mis en oeuvre par l'opérateur public.

Des conditions sont précisées67(*) concernant l'éligibilité des ménages ou des immeubles, qui doivent notamment être à usage principal d'habitation et constituer la résidence principale. Sont également précisées les conditions de mobilisation des aides ainsi que les tâches relevant de l'opérateur à la suite d'une calamité publique afin d'évaluer les sinistres.

Cette aide à la reconstruction consiste « soit en une aide en nature, soit en une aide financière individuelle attribuée au ménage éligible sous forme de subvention », cette dernière étant accordée notamment pour :

« I - L'implantation d'une nouvelle construction à usage d'habitation, livrée clés en mains et conforme au modèle type de construction de l'opérateur public, correspondant à la situation familiale des ménages occupant l'immeuble sinistré lorsque l'immeuble d'habitation a été totalement sinistré ou est inhabitable.

II- La fourniture de matériaux de construction pour la remise en état, partielle ou totale de l'immeuble lorsque l'immeuble d'habitation a été partiellement sinistré (...) ».

Le texte de 2018 vient donc apporter un cadre à la pratique décrite par le président du gouvernement devant la délégation68(*), d'une intervention forte du pays auprès des sinistrés en situation de fragilité sociale.


* 45 Article R.1613-4 du code général des collectivités territoriales.

* 46 Audition de MM. Charles Giusti, adjoint au directeur général des outre-mer et Alexis Bevillard, directeur de cabinet du directeur général des outre-mer (DGOM), ministère des outre-mer, le 11 avril 2019.

* 47 Réponses de la préfecture de Mayotte au questionnaire des rapporteurs.

* 48 Article L.365-1 du code rural et de la pêche maritime.

* 49 Article L.362-1 du code rural et de la pêche maritime.

* 50 Le ministère des outre-mer précise que l'intensité moyenne d'intervention du fonds des cours est de 5 millions d'euros par an pour le secteur agricole mais cette aide peut prendre une plus grande importance comme par exemple en 2007 où 52 millions d'euros ont été versés ce qui s'explique par l'ampleur des dégâts causés par le cyclone Dean en Guadeloupe et en Martinique, et par le cyclone Gamède à La Réunion.

* 51 Cadrée par l'article 18 du règlement UE 1305/2013.

* 52 Audition d'Édouard Fritch, président du gouvernement de la Polynésie française, le 19 juin 2019.

* 53 Arrêté n° 86 CM du 30 janvier 2017.

* 54 Délibération n° 83-26 du 17 février 1983 portant création d'un fonds spécial territorial des calamités publiques, délibération n° 83-27 du 17 février 1983 portant création d'une contribution exceptionnelle au profit du fonds spécial des calamités publiques et délibération n° 83-28 du même jour instituant une taxe affectée à la réparation des calamités publiques naturelles ou accidentelles.

* 55 Délibération du 28 avril 1983 portant création d'un établissement public territorial dénommé « agence territoriale de la reconstruction ».

* 56 Délibération n° 88-1 AT, article 26.

* 57 Délibération n° 2001-54 APF du 7 juin 2001.

* 58 Arrêté n° 1756/CM du 30 novembre 2012.

* 59 Délibération n° 92-94 AT du 1er juin 1992 portant création du compte d'aide aux victimes des calamités (CAVC).

* 60 Délibération n° 2016-123 APF.

* 61 Loi du pays n° 2018-19 du 4 mai 2018.

* 62 Délibération n° 99-217 APF du 2 décembre 1999.

* 63 Article 1er de la délibération de 1999 dans sa version issue de 2018.

* 64 Même article consolidé.

* 65 Article 17 consolidé.

* 66 Article LP 61-1.

* 67 Articles LP 61-2 et suivants.

* 68 Audition d'Édouard Fritch, président du gouvernement de la Polynésie française, le 19 juin 2019.