LES TRAVAUX EN DÉLÉGATION
I. COMMUNICATION D'ÉTAPE SUR LES PREMIERS CONSTATS ET LES POINTS DE VIGILANCE SUR LES MODALITÉS D'INTERVENTION DE L'ANCT (4 JUIN 2020)
Réunie le 4 juin 2020, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation a entendu une communication d'étape de Mme Josiane Costes et M. Charles Guené sur l'ingénierie territoriale et l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT).
M. Jean-Marie Bockel, président. - J'ai souhaité que, dans le cadre de leur rapport sur l'ingénierie territoriale, nos collègues Josiane Costes et Charles Guené puissent faire une courte communication d'étape.
Il s'agit ici de dresser les premiers constats et de présenter les points de vigilance à signaler à l'ANCT pour qu'elle puisse en tenir compte lors de son prochain conseil d'administration, relatif à sa feuille de route, qui se tiendra le 1 er juin. Cette intervention intervient au meilleur moment puisque l'instruction relative aux modalités d'intervention de l'ANCT, signée de la ministre Mme Jacqueline Gourault, vient d'être publiée.
Je vous rappelle que l'audition de la présidente et du directeur général de l'agence est prévue en réunion plénière le 25 juin prochain. Ce sera l'occasion pour eux de répondre aux questions de nos rapporteurs.
Mme Josiane Costes, rapporteure. - Merci Monsieur le Président. Avec mon collègue Charles Guené nous avons entamé nos travaux d'auditions en janvier dernier et effectué deux déplacements en février, à Vesoul et Saint-Brieuc, pour rencontrer sur le terrain les futurs acteurs et partenaires (préfets, élus locaux, agences techniques départementales) de l'ANCT qui, comme vous le savez, me tient à coeur puisqu'elle a été créée par la loi du 22 juillet 2019 sur une initiative du groupe RDSE. Cette agence existe juridiquement depuis le 1 er janvier 2020 mais elle n'était pas opérationnelle tant que les textes réglementaires d'application n'étaient pas publiés. Cette condition est maintenant remplie avec la publication ce lundi 1 er juin de l'instruction du 15 mai relative aux modalités d'intervention de l'ANCT.
Dans cette communication d'étape, je vais vous présenter les premiers constats issus de nos travaux, ensuite, mon collègue Charles Guené vous dressera une liste de points de vigilance à signaler à l'ANCT pour souligner la priorité que nous entendons donner à l'accompagnement des territoires les plus en difficulté.
Le constat majeur, à l'issue des déplacements et auditions, est la diversité et l'hétérogénéité des politiques et moyens locaux en matière d'ingénierie dans les territoires.
Nous avons remarqué que les politiques publiques diffèrent très sensiblement d'un département à l'autre. Une soixantaine de départements disposent d'une agence technique sous forme d'établissement public administratif ou de syndicat. Les autres départements peuvent fournir, à partir de leurs moyens propres en régie, une assistance technique auprès de leurs collectivités.
Mais même pour les départements disposant d'une agence technique, leurs champs de compétence technique peuvent être très inégaux. Certains se limitent aux fonctions de base « voirie/urbanisme » et d'autres explorent de nouveaux besoins tels que l'étude prospective des potentialités d'un territoire ou des besoins en numérique et e-administration (en Haute-Saône et Côtes d'Armor), mais cela reste exceptionnel. Quoiqu'il en soit, dans la plupart des cas nous constatons soit un déficit de moyens, soit une absence de coordination ou tout simplement de connaissance mutuelle entre des acteurs locaux, parfois très proches géographiquement.
La difficulté récurrente pour les collectivités qui disposent de moins de moyens est d'accéder à une ingénierie stratégique et de conception qui leur permettrait d'identifier les potentialités de développement de leur territoire et de définir des projets. La logique des appels à projet venant du haut fait que l'aide ne va pas à ceux qui en ont le plus besoin mais vers ceux qui disposent déjà d'une capacité technique minimale pour constituer des dossiers. La logique verticale et descendante ne répond pas à ce besoin et tout l'enjeu pour l'ANCT doit donc être de faciliter et d'accompagner l'émergence des projets locaux.
Pour cela, il manque une cartographie de tous les moyens d'ingénierie publique au sens large réunissant tous les moyens de l'État, de ses services déconcentrés et de ses agences, avec ceux des collectivités, de leurs établissements publics et de l'ensemble du réseau des agences de Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE) dans une même base de connaissances qui serait mise en réseau. Cela permettrait dans un premier temps d'identifier tous les acteurs et de recenser finement les fonctions et compétences de chaque structure pour les mettre en réseau. Il nous semble par exemple qu'il s'agirait typiquement d'une mission à confier à l'ANCT.
Maintenant, quelques mots sur l'ANCT avant de passer la parole à Charles Guené.
La création de l'ANCT marque-t-elle le « retour de l'État dans les territoires » que notre proposition de loi sénatoriale entendait promouvoir ? La configuration de l'agence telle que créée par la loi du 22 juillet 2019, portant création d'une Agence nationale de la cohésion des territoires, et les moyens alloués diffèrent sensiblement de l'ambition du projet initial.
Les trois axes d'intervention de l'ANCT listés par l'instruction ministérielle sont d'abord « le déploiement de programmes d'appui territorialisés », puis « l'aide à la conception et à la mise en oeuvre de projets de territoires, dans le cadre de contrats territoriaux intégrateurs, les contrats de cohésion ». Le troisième axe, « l'appui en ingénierie et sur mesure à des projets locaux, qui ne pourraient aboutir sans le soutien spécifique de l'agence et de ses partenaires », est cité en dernier, or il s'agit de notre première préoccupation : développer du bas vers le haut, plutôt que renforcer les projets venus d'en haut.
Pour moi et l'ensemble des élus des territoires enclavés, l'enjeu majeur est que l'agence soit en mesure de sortir de la logique verticale visant à décliner localement les programmes décidés à l'échelle nationale. Quels seront les moyens humains et financiers effectivement dédiés au troisième volet relatif à « l'appui en ingénierie et sur mesure à des projets locaux » ? L'ANCT aura-t-elle les moyens de ses ambitions ? C'est précisément l'appui aux projets de territoire et l'aide à leur émergence qui doivent être érigés en priorité. Je partage les mêmes préoccupations que mon collègue Charles Guené.
M. Charles Guené, rapporteur. - Chers collègues, comme vous l'a annoncé notre président et ma collègue Josiane Costes, la mise en oeuvre opérationnelle de l'ANCT appelle de notre part de nombreux points de vigilance. Je ne parle pas encore à ce stade de recommandations, car laissons à l'agence le temps de s'organiser, mais plutôt de « messages » à faire passer dans la perspective de la réunion du conseil d'administration de l'ANCT prévu le 17 juin prochain.
D'ailleurs, s'agissant de la gouvernance nationale de l'agence, il convient de se féliciter que la présidence et la vice-présidence du conseil d'administration aient été confiées à des élus locaux, Mme Caroline Cayeux, présidente de l'association Villes de France et maire de Beauvais, et à sa vice-présidence et M. Vanik Berberian, président de l'Association des maires ruraux de France et maire de Gargilesse-Dampierre. J'encourage également nos deux collègues sénateurs Françoise Laborde et Louis-Jean de Nicolaÿ, qui sont membres du conseil d'administration, à porter la voix des collectivités territoriales.
J'en reviens à nos points de vigilance. En lieu et place d'un guichet unique regroupant tous les moyens de l'État, l'ANCT ne regroupe au final que 3 entités - le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) et l'Agence du numérique -, laissant ainsi hors de son champ de décision des moyens importants, alors qu'il était initialement envisagé de fusionner également l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), de l'Agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU), de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), et du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA). La voilure n'est donc pas la même, et nous espérons que les conditions de conventionnement entre l'ANCT et ces autres agences s'inscrivent dans la durée sans devenir un risque supplémentaire de friction ou de déperdition d'énergie dans les circuits de traitement des dossiers.
La question des moyens de l'ANCT est primordiale. Sur un budget global de 75 millions d'euros, les crédits alloués pour le soutien à l'ingénierie des collectivités sont fixés à 10 millions d'euros répartis entre 2,95 millions d'euros consacrés à des projets numériques et 7,05 millions d'euros à des projets de toutes natures (études commerciales, prospectives, de mobilité, etc.). Seront-ils de nature à couvrir les besoins ? À titre de comparaison, la Banque des territoires alloue annuellement 5 millions d'euros en soutien aux collectivités territoriales et le budget annuel agrégé de toutes les agences techniques départementales est estimé entre 65 et 70 millions d'euros, sans compter les moyens engagés en régie ou par d'autres structures (syndicats, SEM, SPL, etc.).
Deux points devront faire l'objet d'une vigilance particulière, notamment lors de l'examen des prochains projets de loi de finances. Cette enveloppe budgétaire initiale doit être pérenne et affectée aux seuls projets initiés par les collectivités qui en ont le plus besoin, et non à la déclinaison locale de programmes nationaux. Au-delà de la réorganisation de l'État et de la rationalisation de ses services, l'évaluation de l'action de l'ANCT devra comporter des indicateurs de performance retraçant l'accompagnement des projets locaux, notamment ceux qui n'auraient pu se développer sans l'appui de l'agence. La rationalisation budgétaire est légitime, mais l'enjeu pour l'ANCT est avant tout d'apporter une plus-value pour les collectivités.
La question de la gouvernance locale reste une zone dont on saisit mal le rôle et les missions ainsi que l'articulation entre le préfet de département et le préfet de région. La délégation territoriale de l'agence sera confiée à chaque préfet de département, charge à celui-ci d'assurer la présence des collectivités territoriales et des acteurs locaux de l'ingénierie au sein des comités locaux de cohésion territoriale. Ces comités locaux doivent avoir un rôle primordial dans le processus d'identification des besoins et de sélection des projets, mais qu'en sera-t-il concrètement ? Par ailleurs, l'articulation de l'échelon de décision départemental avec le comité régional des financeurs, que doit mettre en place chaque préfet de région, n'est pas précisément définie dans l'instruction. Cette instance régionale sera-t-elle aussi efficace pour mobiliser des moyens existants pour les grands programmes que pour les « petits » projets émergents ?
Le principe d'action de l'agence repose sur la subsidiarité. L'ANCT n'interviendrait que si le besoin ne peut être couvert par un autre acteur local, public ou privé. Il importe donc tout particulièrement de veiller à la simplification des procédures de saisine par les collectivités afin que les territoires ruraux ne soient pas, dans les faits, les oubliés du système. À cet égard, la dotation de 10 millions d'euros doit être fléchée vers les seuls projets initiés par les collectivités, hors programmes nationaux. Il faut d'ailleurs savoir que ces crédits visent à rétribuer les cabinets d'ingénierie titulaires d'un accord-cadre dont la procédure de marché public est en cours.
Enfin, la doctrine d'action de l'agence doit s'adapter aux spécificités du maillage territorial, qu'il s'agisse des échelons communaux, départementaux et de la nécessaire coordination avec les stratégies régionales, mais aussi des intercommunalités et des Pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR) qui, dans les territoires de faible densité, constituent la maille adéquate de gestation et de réalisation des projets.
Pour terminer, je ferai une observation d'ordre budgétaire. Serait-il possible, au titre des mesures d'accompagnement budgétaire de l'ANCT et des collectivités territoriales, d'étudier l'idée d'une modification de l'emploi de certaines dotations - la Dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la Dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) - afin de pouvoir en affecter une partie des crédits vers les frais de rémunération de personnels dédiés à l'ingénierie, à titre exceptionnel et sur des territoires en besoin tels que les PETR ?
M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Merci Monsieur le Président de m'avoir invité. Les analyses faites précédemment sont tout à fait pertinentes. Plusieurs questions doivent être posées au prochain conseil d'administration qui aura lieu le 17 juin prochain.
Le premier point que je veux aborder concerne le fonctionnement de l'agence aujourd'hui. Les conventions avec les grands opérateurs ont-elles déjà été signées ? Est-ce que ces conventions apportent de l'efficacité et de la souplesse ou sont-elles simplement des conventions de financement pour l'agence ? L'agence sera efficace si elle coordonne vraiment les politiques publiques de l'ensemble des partenaires et si elle répond aux questionnements des collectivités locales. L'agence n'a que peu d'intérêt si elle n'est qu'un relais de plus pour appliquer les financements et les projets déjà existants par chacun des opérateurs contractualisés avec l'agence. On espère que les comités locaux et les préfets sauront faire remonter auprès de l'agence les demandes locales, qui sont différentes dans chaque territoire. J'espère ensuite que l'agence saura faire le poids auprès de l'ANAH, du CEREMA, de l'EPARECA, de la Banque des Territoires, de l'ADEME, pour faire en sorte que les politiques décidés par ces opérateurs répondent à ces demandes locales. Il faut que les problématiques locales puissent être prises en compte et puissent répondre à des financements possibles de la part de ces grands organismes. C'est ainsi que l'agence montrera qu'elle est utile aux collectivités territoriales.
Le deuxième point important à aborder est la coordination de l'agence avec les territoires. Elle doit être organisée correctement avec ce qui existe déjà au niveau départemental, et notamment les agences des Départements d'ingénierie, pour éviter les doublons ou concurrences, et perdre en efficacité.
M. Bernard Delcros. - Merci à mes deux collègues, je partage leur analyse et leur position. La question de l'ingénierie territoriale est un sujet extrêmement important, et parfois le défaut d'ingénierie est un frein au développement des territoires, ce qui crée des disparités de développement entre les territoires.
Je partage leur analyse, notamment sur la lisibilité des financements classiques qui pourraient être réorientés vers l'ingénierie. Et je voudrais vraiment insister sur le fait que si l'on veut donner toutes ses chances de saisir les opportunités de projets, de financements, de développement, il faut trouver les moyens pour leur permettre de monter en compétences en interne. Dans les politiques contractuelles menées avec l'État, notamment dans les contrats de ruralité, il faudrait un volet pour donner la possibilité aux collectivités territoriales de recruter des compétences en interne pour monter et élaborer mais aussi pour animer le projet du territoire.
M. Philippe Dallier. - Je n'ai pas trouvé mes collègues très optimistes, notamment sur les moyens de l'agence. Je m'interroge et j'aimerais avoir quelques précisions sur l'idée de fusionner aussi bien l'ANRU que l'ANAH, et d'autres, avec l'ANCT. J'ai toujours été très opposé à une telle fusion, car ces agences abordent des sujets très spécifiques et dans des territoires très particuliers.
M. Hervé Gillé. - Je voudrais insister sur un point : la mise en tension de la déconcentration et de la décentralisation. L'ANCT ne remplira pas son rôle si elle s'affirme simplement comme une volonté d'État et si elle ne crée pas les conditions d'une réelle coopération et d'un partage avec les collectivités territoriales. C'est-à-dire qu'on ne peut mettre en place des groupements de compétences qu'à partir du moment où ces groupements de compétences sont suffisamment partagés tant au niveau de la commande qu'au niveau de la manière dont c'est exécuté. L'exemple de Gironde Ressources, agence d'ingénierie départementale, illustre parfaitement la problématique. Elle s'est vue refuser par le préfet que l'ANCT intègre dans son guide de compétences celles de Gironde Ressources. Cela illustre le risque majeur d'une agence qui serait dans l'incapacité de créer le niveau de coopération territorial absolument essentiel. L'agence ne peut pas être simplement une affirmation des compétences de l'État.
M. Charles Guené, rapporteur. - S'il ne s'agit pour l'État que de rationaliser son administration, sans s'occuper véritablement des territoires et en gardant la verticalité existante, alors on arrivera à rien. C'est à l'intérieur des plus petits territoires qu'on sent ce besoin de mise en situation de projet du bas vers le haut, alors que très souvent dans certains territoires on dispose de toute l'ingénierie dont on a besoin.
Concernant la question de M. Bernard Delcros, évoquant ce besoin de monter en compétences en interne et en puissance, on demande que certains financements actuels, comme la DETR ou la DSIL, qui sont normalement consacrés aux investissements purs, puissent être fléchés vers l'ingénierie, qui est aussi de l'investissement. Lorsque certains territoires en ont besoin pour se mettre en situation de projet, ces financements pourraient être envisagés de manière exceptionnelle ou dérogatoire.
En ce qui concerne la remarque de M. Philippe Dallier, il faut savoir que l'ANCT a des fonctions et des programmes d'État et à la fois une injonction d'organiser l'ingénierie sur les territoires. Mais il y a quand même toute cette part d'objectifs d'État, qui existait auparavant, qui sont l'accès au service public, la transition écologique, le développement économique, et le numérique, mais aussi le logement, la mobilité aux quartiers prioritaires, et la revitalisation des centres-bourgs et centres-villes. Nous trouvons alors curieux que l'ANRU et l'ANAH ne soient pas incluses dans l'opération alors que c'est l'objet de l'ANCT. Ce qui est alors proposé est de faire des conventions, mais il faut voir ce que contiennent ces conventions ainsi que leurs modalités pratiques et financières.
Mme Josiane Costes, rapporteure. - L'ANCT était vue au départ comme un guichet unique pour toutes les possibilités d'ingénierie sur les territoires. C'est pour cela qu'on avait demandé la présence de l'ANRU, de l'ANAH, etc. Mais il y a une contradiction, par rapport aux missions confiées à l'agence, car le lien avec les différentes agences se fera par des conventions. Toutefois, le contenu des conventions est encore à clarifier ainsi que le mode de facturation.
Je partage tout à fait ce qu'a dit M. Bernard Delcros. C'est dans les territoires où en interne il y a déjà des compétences en ingénierie que cela fonctionne le mieux. Il faudrait développer ces compétences en interne dans tous les territoires. Il faudra veiller à ce que cette agence ne soit pas là uniquement pour la mise en oeuvre de programmes nationaux déclinés sur les territoires, mais qu'elle prenne en compte les besoins locaux et fasse même émerger des projets en examinant toutes les potentialités des territoires en question. C'est sur ce dernier point qu'il faut être particulièrement vigilant.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci à nos co-rapporteurs et rendez-vous le 25 juin prochain pour l'audition de la présidente et du directeur général de l'agence.