B. MAIS EST-ELLE EN CAPACITÉ DE RÉPONDRE À TOUS LES BESOINS DES TERRITOIRES ?
L'ingénierie départementale se heurte à de nombreuses limites :
- les moyens humains et financiers des conseils départementaux sont contraints (perte d'autonomie fiscale des départements, pactes de Cahors, raréfaction des compétences dans certains domaines tel celui des ouvrages d'art) ;
- l'ingénierie mise en oeuvre répond essentiellement à des besoins « ordinaires » des collectivités locales. Elle s'avère insuffisante pour des projets très spécialisés ou exceptionnels (comme la réparation d'un câble du pont de l'Ile de Ré) ou dès lors que les besoins sont quantitativement très importants (pour diagnostiquer les milliers d'ouvrages d'art en France, par exemple) ;
- l'excès de normes et l'instabilité réglementaire complexifie les projets et alourdit les coûts (diagnostic de tous les passages à niveaux de France prévu dans la loi d'orientation des mobilités -LOM, alors que les accidents proviennent de problèmes comportementaux des personnes, normes environnementales) ;
- la perte de certaines compétences juridiques a réduit les moyens techniques disponibles dans les départements (par exemple, perte de la compétence transport alors que la LOM prévoit d'élargir aux questions de mobilité l'assistance technique des départements) ;
- la mise en réseau des ingénieries existantes dans un territoire est limitée par les moyens disponibles et la volonté des différents acteurs de coopérer.
1. Des besoins restent non couverts...
a) ...faute de moyens humains et financiers...
Pour de nombreuses collectivités locales, l'ingénierie publique pose problème. Les moyens financiers et humains sont souvent insuffisants pour exercer leurs compétences (urbanisme, environnement, aménagement, gestion de l'eau, aménagement numérique, voirie, entretien du patrimoine, etc.). De plus, elles sont confrontées à un environnement réglementaire et technique de plus en plus complexe (contraintes environnementales, transition énergétique, aménagement numérique, accessibilité des bâtiments publics pour les personnes à mobilité réduite, risques de submersion marine, dévitalisation des centres-villes, etc.).
L'ingénierie privée fait parfois défaut, surtout en milieu rural pour de petits projets, et nécessite des compétences qui n'existent pas localement pour concevoir les projets et formaliser les appels d'offres.
Aujourd'hui, les services déconcentrés de l'État sont perçus par les élus locaux comme éloignés du terrain et plus attentifs aux sollicitations des ministères qu'aux besoins des collectivités locales. Car, pour les petites collectivités, les besoins sont très divers : entretien et modernisation du patrimoine (notamment voirie, réseaux, bâtiments), aide à la réalisation de projets (validation du besoin, identification des acteurs à mobiliser, estimations financière et budgétaire, plan de financement, rédaction d'un cahier des charges, aide à l'analyse des appels d'offre, suivi de chantier), assistance juridique, aide à la dématérialisation, documents d'urbanisme.
Or, on a vu dans la cartographie de l'offre d'ingénierie des départements que tous n'étaient pas en capacité de fournir ces services.
b) ...faute de savoir-faire locaux spécifiques pour lesquels le recours à une ingénierie nationale se justifie encore
Selon une enquête de l'Institut du management public portant sur la suppression de l'ingénierie publique d'État dans le domaine de l'eau, il est constaté que plus de 52 % des structures concernées estiment que les initiatives des collectivités locales ne sont pas parvenues à prendre le relais de l'ingénierie d'État 21 ( * ) . Le retrait des services de l'État ne s'est pas compensé symétriquement du côté des collectivités locales. Le maintien d'un niveau minimum de savoir-faire et de disponibilité des moyens de l'État au profit des collectivités est jugé indispensable .
L'ADF souligne l'importance de garder une ingénierie nationale pour des domaines très spécialisés qui ne relèvent pas de savoir-faire locaux (ingénierie des ouvrages d'art, des tunnels, problèmes complexes d'urbanisme, mobilité, inondations, transgression marine....). Selon elle, c'est notamment la vocation du Cerema, qui doit demeurer un outil stratégique au service de l'État mais aussi des collectivités. Il est nécessaire que l'État n'accentue pas son désengagement financier dans ce domaine.
D'ailleurs, pour certains départements qui ont suffisamment structuré leur offre d'ingénierie, le message a été transmis à vos rapporteurs que l'ANCT ne devait intervenir qu'en subsidiarité, pour compléter l'offre d'ingénierie existante sans créer de doublons ou complexifier les organisations existantes. C'est clairement le cas en Haute-Saône, où le centre de gravité de l'ingénierie dans le territoire semble davantage situé au conseil départemental qu'à la préfecture, où la voix du préfet en tant que délégué territorial de l'ANCT devra nécessairement composer avec les projets décidés par le département et les collectivités territoriales. Néanmoins, sur des compétences précises, non prévues par l'ATD, le besoin de renfort technique de l'État sous forme de mise à disposition d'ingénieurs a été évoqué pour réfléchir à des missions d'ingénierie stratégique sur les potentialités de développement du territoire .
2. Les disparités territoriales demeurent
Les collectivités territoriales, notamment faiblement densifiées, présentent encore des besoins non pourvus en ingénierie.
Le mouvement actuel est plutôt celui de l'organisation autonome des collectivités en matière d'ingénierie, en particulier à l'échelon départemental. Or ces solutions individuelles sont sources d'inégalités territoriales.
a) Une couverture technique inégale suivant les territoires
Parmi les départements qui ont formalisé sous des formes diverses une offre d'ingénierie, il n'existe pas aujourd'hui un modèle type d'organisation, tout au plus une prédominance du nombre d'ATD sur celui des régies. Les données issues des études menées par les associations d'élus et de fonctionnaires territoriaux laissent apparaître de fortes inégalités en termes d'accompagnement de projets entres les territoires .
En effet, ces inégalités s'illustrent d'abord par les différences de budget entre agences. En moyenne, les budgets s'établissent à 1,2 million d'euros. Mais, dans le département de la Creuse par exemple, le budget de l'agence s'établit à 193 000 euros, soit six fois moins que la moyenne nationale. Quant au département des Pyrénées-Atlantiques, le syndicat mixte bénéficie de 4,8 millions d'euros, soit quatre fois plus que la moyenne nationale.
Ces inégalités sont aussi illustrées par la différence du nombre d'employés dans ces agences. En effet, ce nombre varie entre 2 salariés dans les Alpes-de-Haute-Provence, et 82 dans le Bas-Rhin, avec une moyenne nationale de 20 salariés par agence. Cela met en exergue les grandes disparités d'accès des collectivités territoriales à l'ingénierie territoriale des départements, lorsque celle-ci existe.
Enfin, le nombre de collectivités (communes et EPCI) adhérentes par ATD demeure très variable et influe donc directement sur les moyens humains et financiers d'action des agences ( cf. graphique ci-après).
*plus de 400 communes adhérentes
*plus de 40 EPCI adhérents
Source : Assemblée des départements de France (ADF).
b) La problématique de la bonne « maille territoriale » : la solution du PETR en milieu rural
Si les départements et les intercommunalités sont présentés comme le niveau pertinent de structuration de l'offre d'ingénierie publique locale, la question se pose de savoir dans quelle configuration l'émergence des projets peut être favorisée.
Ainsi, les établissements de coopération intercommunale conservent un lien de proximité tout en ayant une masse plus importante que celle des petites communes prises isolément. Mais dans le cas des intercommunalités dites « XXL », comportant un nombre important de communes dans un territoire diffus et avec une faible population (la caractéristique des zones rurales), la difficulté demeure souvent financière et structurelle : comment dégager des moyens pour concevoir puis réaliser des projets de territoires ?
Lorsque les EPCI eux-mêmes ne sont pas en mesure de conduire ces projets, vos rapporteurs mettent en avant la possibilité, dans les territoires ruraux, d'atteindre la « taille critique » à l'échelle des « pays ». Ainsi, les Pôles d'équilibre territoriaux et ruraux (PETR), qui regroupent sous la forme d'un syndicat mixte plusieurs intercommunalités d'un territoire, peuvent constituer dans les territoires de faible densité d'habitants la maille territoriale adéquate de gestation et de réalisation des projets.
* 21 S. Barone, C. Dedieu, L. Guérin Schneider. La suppression de l'ingénierie publique de l'État dans le domaine de l'eau : les effets paradoxaux d'une réforme néo-managériale. Politiques et Management public, Institut de management public, 2016, 33 (1), pp.49-67. hal-01457415.