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Sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 et sur la situation et les perspectives des comptes sociaux

8 juillet 2020 : sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 et sur la situation et les perspectives des comptes sociaux ( rapport d'information )

N° 600

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2020

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (1)
de la commission des affaires sociales (2) sur
l'application de la loi
de financement de la sécurité sociale
pour 2019
et sur la situation et les perspectives des comptes sociaux,

Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,

Rapporteur général

Sénateur

(1) Cette mission d'évaluation est composée de : M. Jean-Noël Cardoux, président ; Mme Michelle Meunier, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; M. Michel Amiel, Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Daniel Chasseing, Mme Véronique Guillotin, secrétaires ; MM. Bernard Bonne, Yves Daudigny, Gérard Dériot, Mmes Catherine Deroche, Élisabeth Doineau, Corinne Féret, Pascale Gruny, MM. Alain Milon, René-Paul Savary.

(2) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing, vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, M. Bernard Bonne, Mme Muriel Cabaret, M. Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Michelle Gréaume, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, M. Xavier Iacovelli, Mme Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, MM. Jean Sol, Dominique Théophile, Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le désormais traditionnel regard que la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) du Sénat porte en début d'été sur l'exécution de l'exercice écoulé intervient cette année dans un contexte très particulier.

La crise sans précédent provoquée par la pandémie de covid-19 a rendu obsolète le cap fixé auparavant pour les finances sociales, tant au sein de l'actuel périmètre des lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) que pour les autres administrations de sécurité sociale (ASSO), au premier chef l'assurance chômage.

L'ensemble des hypothèses sur lesquelles reposait la trajectoire des finances sociales pour les années 2020 et au-delà ont été bouleversées par cette crise. Dans l'immédiat, il va de soi que les priorités doivent être de maintenir l'économie à flot, de garder une capacité de rebond en préservant autant que possible l'appareil productif national et, bien sûr, de faire jouer pleinement à notre système de protection sociale son rôle de filet de sécurité vis-à-vis de nos concitoyens.

Le présent rapport présentera donc l'état financier à mi-année de la sécurité sociale en essayant de détailler les conséquences de la crise.

Pour autant, même dans ce contexte, un regard rétrospectif sur l'année 2019 n'est pas dépourvu d'intérêt. D'une part, parce que cet exercice devait, au moment du vote de la LFSS pour 2019, être marqué par le retour à l'équilibre des comptes de la sécurité sociale, ce qui n'a finalement pas été fait pour des raisons qu'il convient d'analyser. Ensuite, parce qu'à moyen terme, à l'issue de la crise actuelle, il conviendra de tirer des leçons de notre histoire financière récente.

I. LE RETOUR À L'ÉQUILIBRE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE EN 2019 : UN OBJECTIF MANQUÉ DE PEU

A. UN RÉSULTAT EN DEMI-TEINTE APRÈS DES PRÉVISIONS FLUCTUANTES

1. Une rupture dans l'amélioration continue des comptes de la sécurité sociale

La sécurité sociale, sur le périmètre du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), a enregistré en 2019 un déficit de 1,9 milliard d'euros.

Le tableau suivant en livre le détail pour chacune des branches de ce régime.

Recettes, dépenses et soldes des branches du régime général en 2019

(en milliards d'euros)

 

Recettes

Dépenses

Solde

Maladie

215,2

216,7

- 1,5

AT/MP

13,2

12,2

1,0

Vieillesse

135,7

137,1

- 1,4

Famille

51,4

49,9

1,5

Régime général

402,4

402,8

- 0,4

FSV

17,2

18,8

- 1,6

Régime général + FSV

402,6

404,5

- 1,9

Source : commission des comptes de la sécurité sociale

Au niveau de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (ROBSS), qui intègrent également les régimes spéciaux (en particulier les régimes de retraite), on observe une tendance similaire. Ce constat est logique, au demeurant, car la plupart des régimes bénéficient d'une subvention d'équilibre.

Le léger écart, de 200 millions d'euros, avec le régime général, provient principalement de deux caisses :

- d'une part, un excédent de 0,4 milliard d'euros de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL), en raison notamment de charges de compensation démographique moins élevées ;

- d'autre part, à l'inverse, du déficit de la Caisse nationale des agents des collectivités locales (CNRACL), de 0,7 milliard d'euros en 2019. A cet égard, il est à relever que le projet de loi relative à la dette sociale et à l'autonomie, en cours d'examen par le Parlement, prévoit le transfert de 1,1 milliard d'euros de déficits cumulés du régime à la Cades au titre des exercices passés ; aucune disposition similaire n'est prévue, en revanche, au titre des exercices 2020 à 2023 alors même que les projections financières de la CNRACL laissent augurer des déficits préoccupants pour les années futures.

Au bout du compte, si le déficit de la sécurité sociale pour 2019 semble modeste, il marque néanmoins une rupture par rapport au redressement continu des comptes de la sécurité sociale enregistré depuis dix ans, ce qu'ilustre le graphique ci-dessous, réalisé à partir des données du périmètre global des ROBSS et du FSV.

Soldes consolidés des ROBSS et du FSV entre 2010 et 2019

(en milliards d'euros)

Source : commission des affaires sociales, d'après LFSS

Dans une perspective plus longue, cette occasion manquée de retour à l'équilibre illustre une incapacité collective à remettre les comptes de la sécurité sociale dans le vert entre deux crises, déjà constatée avant la crise financière de 2008. Le solde des ROBSS et du FSV s'établissait ainsi à
-8,9 milliards d'euros en 2008, le dernier excédent enregistré datant de 2001.

2. Une dégradation moindre que ce que prévoyait la LFSS 2020

Ces résultats méritent d'être remis en perspective avec les prévisions successives fortement contradictoires des lois de financement de la sécurité sociale pour 2019 puis pour 2020.

En effet, comme indiqué supra, la LFSS pour 2019 prévoyait un retour à un équilibre symbolique pour l'année écoulée, du moins sur le périmètre du régime général et du FSV. Par la suite, la partie rectificative de la LFSS pour 2020 avait anticipé une très forte dégradation des comptes, la prévision de déficit dépassant alors 5 milliards d'euros.

Les résultats constatés apparaissent donc comme une voie médiane entre ces deux prévisions contradictoires.

Prévisions de solde de la sécurité sociale et solde réalisé en 2019

(en milliards d'euros)

Source : commission des affaires sociales, d'après LFSS

Pour rappel, comme cela a été souligné dans le tome I du rapport de la commission sur le PLFSS pour 20201(*), cette dégradation anticipée s'inscrivait dans le cadre plus large d'une très forte révision de la trajectoire financière de la sécurité sociale par les deux dernières lois de financement : alors que la LFSS pour 2018 anticipait de forts excédents à compter de 2020, la LFSS pour 2019 ne prévoyait plus qu'une trajectoire étale, proche de l'équilibre, pour les années 2020 à 2022, et la LFSS pour 2020 retardait un 2023 le retour à un solde très légèrement positif.

Le graphique ci-après montre ces trajectoires successives, en partant des soldes approuvés dans le cadre de l'annexe B des LFSS pour 2018, 2019 et 2020.

Prévisions de soldes pluriannuels du régime général et du FSV
en LFSS 2018, 2019 et 2020

(en milliards d'euros)

Source : commission des affaires sociales, d'après LFSS

Dès lors, comme l'avait souligné le rapporteur général dans le même tome I du rapport sur le PLFSS pour 2020, avant même la crise du covid-19, la perspective d'éteindre la dette sociale en 2024 paraissait hors de portée dès lors qu'à cet horizon, l'Acoss aurait eu à porter des déficits cumulés devant dépasser largement 40 milliards d'euros.


* 1 Rapport Sénat n° 104 (2019-2020), Tome I.