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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

TROISIÈME PARTIE

DESSERRER L'ÉTAU DE LA SPÉCIALISATION ET RECONNAÎTRE AU DÉPARTEMENT
UN RÔLE DE PIVOT DE LA COOPÉRATION LOCALE

I. RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ET COOPÉRATION DES ACTEURS LOCAUX : UN CADRE JURIDIQUE INADAPTÉ

A. LA CONSTRUCTION ERRATIQUE DU RÉGIME JURIDIQUE DES COMPÉTENCES ET DES COOPÉRATIONS LOCALES (2010-2015)

Trop souvent résumé à la loi « NOTRe », le régime juridique gouvernant l'action des collectivités territoriales et les coopérations qu'elles sont susceptibles de nouer résulte en réalité d'une sédimentation confuse de dispositifs juridiques devenus incohérents.

1. La loi « RCT » ou l'esquisse d'un cadre de coopération mort-né

La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT », a supprimé la clause de compétence générale des départements, au même titre que celle des régions, dans le but de spécialiser ces deux échelons de collectivités sur un champ de compétences délimité. Afin de ne pas créer un cadre juridique excessivement rigide, la loi avait néanmoins prévu deux mécanismes d'assouplissement de la répartition des compétences.

Le premier était le mécanisme de délégation de compétences. L'article 73 de la loi, créant l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, a ainsi permis à toute collectivité territoriale de déléguer à une autre collectivité territoriale ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre une compétence dont elle est attributaire à partir du 1er janvier 2015.

Le second était le schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services. L'article L. 1111-9 du même code96(*) prévoyait les modalités de coopération entre des collectivités aux compétences désormais mieux identifiées et dont l'organisation avait été profondément remodelée par l'institution du conseiller territorial. Était ainsi ouverte la possibilité pour les présidents des exécutifs départementaux d'élaborer, conjointement avec le président de l'exécutif régional, un schéma devant fixer :

- les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région ;

- l'organisation des interventions financières respectives de la région et des départements « en matière d'investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales » ;

- les « conditions d'organisation et de mutualisation des services », dans le cadre d'une organisation repensée autour des conseillers territoriaux.

Ces schémas pouvaient potentiellement porter sur toute compétence exclusive ou partagée des régions et départements. Néanmoins, dans le cas où ils étaient élaborés, ils devaient obligatoirement concerner « les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l'équipement et à l'entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l'aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales ».

Enfin, afin d'assurer la cohérence du dispositif de coopération ainsi créé, les dispositions relatives aux « conférences des exécutifs » ont été déplacées de l'article L. 1111-4 vers le nouvel article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales. Issues de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales97(*), les conférences des exécutifs n'avaient pas pleinement répondu aux attentes placées en elles. En 2009, le rapport d'information fait, au nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales (mission « Belot »), par nos anciens collègues Yves Krattinger et Jacqueline Gourault, notait ainsi : « S'intéressant plus particulièrement aux conférences des exécutifs, [les rapporteurs] ont constaté que leur succès était très inégal, certains territoires en tirant un profit évident, tandis que d'autres n'en percevaient pas l'intérêt. Pour ces derniers, le dispositif s'est avéré inefficace, faute d'avoir été mis en oeuvre ou en raison d'oppositions internes rendant impossible toute négociation. » Ce dispositif parfois peu opérant était censé gagner en cohérence en s'insérant dans le cadre de la coopération créé par la loi dite « RCT »98(*).

La loi « RCT » a donc, d'une part rigidifié les compétences des collectivités territoriales, d'autre part fourni l'esquisse d'un cadre de coopération. Bien que relativement cohérent, ce cadre semblait à certains trop léger. Conditionné à l'entrée en fonction de conseillers territoriaux dont l'élection n'a jamais eu lieu99(*), il n'a en tout état de cause pas trouvé à s'appliquer.

2. La loi « MAPTAM » ou le début de l'empilement des dispositifs

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, dite « MAPTAM » a profondément modifié les modalités de la coopération entre départements et régions.

Le rétablissement, pour les conseils départementaux et régionaux, de la clause de compétence générale s'est accompagné d'une refonte des dispositifs de coopération entre collectivités territoriales. Celle-ci s'organisait désormais autour de deux axes :

- l'institution de collectivités territoriales cheffes de file dans certains domaines de compétence partagée ;

- la création des conférences territoriales de l'action publique (CTAP), cadres d'élaboration de politiques locales concertées, notamment dans les domaines de compétence partagée (avec ou sans chef de file).

Ces deux dispositifs visaient à préserver la cohérence de l'action publique locale et, en ce qui concerne le « chef-de-filat », à maintenir une forme de spécialisation malgré le retour de la compétence générale.

En conséquence, l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales a été entièrement réécrit. D'une part, il identifie certains domaines de compétence partagée où l'un des trois niveaux de collectivités territoriales est chargé « d'organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l'action commune » des collectivités et de leurs établissements publics. Ces domaines ne correspondent pas toujours à des compétences précisément identifiées et attribuées à telle ou telle catégorie de collectivités par d'autres pans de la législation ; leurs contours sont parfois très flous, comme « l'aménagement et le développement durable du territoire », la « solidarité territoriale » ou encore le « développement local », relevant respectivement du « chef-de-filat » de la région, du département et de la commune (ou de l'EPCI à fiscalité propre compétent). Sans doute le législateur a-t-il préféré s'en remettre au dialogue local pour mieux cerner les champs concernés ; néanmoins, ce flou dans la définition des compétences « à chef de file » n'a pas facilité le succès du dispositif, car on voit mal comment une collectivité pourrait imposer son autorité de cheffe de file un domaine sur la définition duquel il faut d'abord s'entendre...

D'autre part, l'article L. 1111-9 encadre l'exercice de ces mêmes compétences « à chef de file » par trois règles fort contraignantes, qui n'ont pas connu depuis d'évolution significative :

- les délégations de compétence sont obligatoirement organisées dans le cadre de conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC) débattues au sein de la CTAP (voir ci-dessous) ;

- les règles de droit commun relatives aux financements croisés, introduites par la loi « RCT », sont durcies puisque la participation minimale du maître d'ouvrage de projets d'investissement est portée à 30 % (au lieu de 20 %) du montant total des financements apportés par des personnes publiques ;

- dans le même esprit, les co-financements de projets relevant de ces compétences par la région et par un département sont en principe interdits, exception faite de ceux qui sont prévus par un contrat de plan État-région.

Toutefois, ces deux dernières règles peuvent être écartées en cas de conclusion d'une CTEC, ce qui constitue une forte incitation à s'engager dans cette voie. Pour le dire crûment, ces règles se justifient moins par leur contenu, assez arbitraire, que par cet effet incitatif...

Les modalités de l'exercice concerté des compétences locales, notamment les compétences partagées à chef de file, sont renvoyées à l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales, issu de l'article 4 de la loi, qui crée les conférences territoriales de l'action publique (CTAP).

Celles-ci sont chargées de « favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ». À cette fin, la CTAP de chaque région est « habilitée à débattre et rendre des avis sur tous les sujets relatifs à l'exercice de compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements » et chargée d'examiner les conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC) des compétences.

Ces dernières représentent une autre innovation de la loi « MAPTAM ». Elles constituent l'instrument conventionnel par lequel les collectivités organisent leur coopération, notamment dans les compétences à chef de file. Elles prévoient en particulier les éventuelles délégations de compétences, ainsi que « les modalités de la coordination, de la simplification et de la clarification des interventions financières des collectivités territoriales pouvant déroger » aux contraintes pesant sur les cofinancements100(*). Ces conventions font l'objet, avant leur transmission au préfet de région, d'un examen par la CTAP. Le but de cet examen est de faire émerger, par la discussion entre élus des divers échelons territoriaux, d'éventuelles marges d'amélioration. 

Avec la loi « MAPTAM », la complexité s'installe, en raison des objectifs divergents poursuivis par le législateur. On affiche une volonté de restaurer les libertés locales et de « faire confiance à l'intelligence territoriale » en rétablissant la compétence générale des départements et des régions ; mais par crainte du désordre et de l'inflation des dépenses, on crée des mécanismes de coordination assez contraignants quoique bancals, en raison de l'imprécision des termes employés pour définir leur champ d'application, ainsi que du principe de non-tutelle qui les privait par avance d'une partie de leur portée (voir ci-dessous).

3. La loi « NOTRe » ou le malaise dans la coopération

La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe », a de nouveau supprimé, pour les conseils régionaux et départementaux, la clause de compétence générale. Elle a également procédé à une plus grande spécialisation des compétences de chaque échelon de collectivités.

Ces choix auraient pu conduire le législateur, comme en 2010, à imaginer des correctifs (comme la délégation conventionnelle de compétences) afin d'adapter la répartition légale des compétences à la diversité des besoins locaux ; c'est le contraire qui fut fait. Ainsi, alors même que le conseil régional est devenu seul compétent en principe pour attribuer des aides à la création ou à l'extension d'activités économiques, il n'a été autorisé qu'à déléguer tout ou partie de ces aides « à la métropole de Lyon, aux communes et à leurs groupements », ce qui exclut les conseils départementaux et déroge ainsi à la faculté générale de délégation prévue à l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales.

Par ailleurs, le législateur a prévu de nombreuses délégations « fléchées », en particulier au bénéfice des métropoles. La plus emblématique d'entre elles est celle prévue au IV de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales : les départements ont été contraints par cette disposition à déléguer (ou transférer) l'exercice de trois compétences parmi les neuf listées à cet article. Sans même se prononcer sur l'opportunité d'un enrichissement des compétences des métropoles au détriment des départements - on y reviendra dans la quatrième partie - l'on doit constater que cette disposition dévoie les délégations de la logique partenariale et contractuelle ayant présidé à leur instauration puisque le département, situé en position de faiblesse101(*), est obligé de conventionner. Pensée comme un outil souple de coopération, la délégation est finalement perçue comme un instrument rigide et coercitif.

Par ailleurs, la loi « NOTRe » a conservé plusieurs dispositifs qui ne trouvaient leur sens que dans l'économie générale de la loi « MAPTAM ». Ainsi du « chef-de-filat », en partie vidé de sa substance par la suppression du « soutien à l'innovation » et de « l'internationalisation des entreprises » de la liste des compétences à « chef-de-filat » régional, la région étant devenue seule compétente en la matière. De même pour la CTAP : comme le résumaient deux inspecteurs généraux de l'administration dans un rapport de 2017, « la suppression de la clause générale de compétences aurait pu conduire à s'interroger sur l'utilité de la CTAP : à partir du moment où chaque collectivité dispose de compétences exclusives, la nécessité de se coordonner devient moins forte102(*). »

En revanche, le législateur a renoncé à désigner un chef de file pour l'exercice des principales compétences partagées (culture, tourisme, sport), ce qui aurait été à la fois politiquement très périlleux et, en pratique, parfaitement inefficace. En 2016 fut seulement imposée la création d'une commission thématique dédiée à la culture au sein de la CTAP...

Là où les compétences des collectivités se recoupent, l'on a préféré avoir recours au dispositif beaucoup plus énergique des schémas directeurs prescriptifs, adoptés par une collectivité et s'imposant aux autres, malgré le principe de non-tutelle, par la grâce de leur approbation préfectorale. Il en va ainsi du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) : créé par l'article 10 de la loi « NOTRe », il s'impose notamment aux schémas de cohérence territoriale et plans locaux d'urbanisme qui sont tenus d'en prendre en compte les objectifs mais également d'être compatibles aux règles générales qu'il édicte (voir ci-dessous).

La loi « NOTRe » a donc profondément troublé le cadre de coopération dans lequel évoluaient les collectivités territoriales. Elle a conservé des dispositifs dont elle supprimait les conditions de mise en oeuvre, rigidifié la répartition des compétences et dévoyé certains dispositifs de coopération de leur but initial, aboutissant à la situation actuelle : derrière un ordre apparent, un exercice agile par les collectivités de leurs compétences reste malaisé.


* 96 Cet article a été créé par l'article 75 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

* 97 La « conférence des exécutifs » a été créée par l'article 202 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Inséré en première lecture à l'Assemblée nationale, cet article avait été supprimé en deuxième lecture au Sénat au motif que l'instance créée n'incluait pas les communes, les communautés de communes et les communautés d'agglomération et que les élus concernés avaient déjà la possibilité de se réunir sans qu'il soit besoin de créer une instance ad hoc. Finalement retenu, l'article en question était l'avant-dernier de la loi et figurait dans les dispositions diverses, signe du peu d'intérêt porté à cette époque aux structures de coopération.

* 98 Cette évolution s'accompagnait d'un élargissement de sa composition par l'article 17 de la loi « RCT » : outre le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, les présidents des conseils de communauté urbaine, les présidents des conseils de communauté d'agglomération, cette instance est désormais constituée des présidents des conseils de métropole et d'un représentant par département des communautés de communes situées sur le territoire régional.

* 99 Voir le I de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction résultant de l'article 75 de la loi de réforme des collectivités territoriales.

* 100 Voir les 2° et 4° du V de l'article L. 1111-9-1 du code général des collectivités territoriales.

* 101 Le onzième alinéa du IV de l'article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales prévoit ainsi qu'à défaut de convention au 1er janvier 2017 sur trois des compétences listées, l'ensemble des compétences listées étaient transférées à la métropole (à l'exception de la gestion des collèges).

* 102 Délégation de compétences et conférence territoriale d'action publique, de nouveaux outils au service de la coopération territoriale, Inspection générale de l'administration, Bruno Acar et Patrick Reix, mai 2017, p. 44. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : consultable à l'adresse suivante : www.interieur.gouv.fr.