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Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements

15 septembre 2020 : Rallier les citoyens, relier les territoires : le rôle incontournable des départements ( rapport d'information )

B. LE « CONSEILLER TERRITORIAL », JAMAIS CONCRÉTISÉ, JAMAIS ABANDONNÉ

1. La réforme inaboutie de 2010
a) Les objectifs de la réforme : renforcer la coordination entre les échelons territoriaux... et réduire les dépenses publiques

Conformément à une recommandation du comité « Balladur », le Gouvernement de François Fillon présenta devant le Parlement, en octobre 2009, deux projets de loi prévoyant l'instauration d'un « conseiller territorial » appelé à siéger à la fois au conseil général et au conseil régional : le projet de loi de réforme des collectivités territoriales, qui se bornait initialement à en énoncer le principe, et le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui déterminait le mode de scrutin.

L'ambition affichée de la réforme était d'améliorer la coordination des politiques conduites par les départements et les régions, dont le rapport « Warsmann » de 2010 avait souligné les recoupements, notamment dans les domaines de l'enseignement artistique, des transports et des aides aux entreprises257(*). Selon l'étude d'impact du premier projet de loi, il s'agissait de « faire confiance à un élu local, au plus près de la réalité des territoires, pour clarifier les compétences et les interventions des départements et des régions et organiser leur complémentarité ». Plus exactement, l'objectif était double : renforcer l'efficacité de l'action publique locale, mais aussi (surtout ?) réduire les dépenses des collectivités territoriales dans un contexte de crise des finances publiques, en mettant fin aux « chevauchements » et aux « doublons ». En outre, une économie d'environ 70 millions d'euros par an était escomptée en conséquence de la réduction de moitié du nombre d'élus258(*).

b) Les principaux arguments des opposants à la réforme

L'adoption de cette réforme ne fut pas un long fleuve tranquille.

Dans l'enceinte des assemblées parlementaires comme au sein d'un large public, l'instauration du conseiller territorial donna lieu à un débat houleux. Les opposants à ce projet lui reprochaient principalement ses effets sur les équilibres institutionnels locaux et l'autonomie des deux niveaux de collectivités territoriales concernés : beaucoup d'élus départementaux y voyaient le risque de l'instauration d'une forme de tutelle des régions sur les départements, quand les représentants des régions craignaient au contraire une « cantonalisation » de l'action régionale, c'est-à-dire à la fois une perte de vue de l'intérêt régional au profit d'intérêts locaux et un affaiblissement de la collectivité régionale au profit des départements.

On soulignait d'ailleurs que l'enchevêtrement des compétences était plus apparent que réel, la région étant avant tout une collectivité chargée de la stratégie et de la mise en cohérence de l'action publique locale, grâce à des compétences de planification (schémas divers), tandis que le département était un échelon de gestion des services publics. Dès lors, l'institution d'une catégorie d'élus communs à ces deux échelons risquait de mettre à mal la spécificité du fait régional. Le professeur Géraldine Chavrier y voyait un « facteur de banalisation du niveau régional dans la mesure où elle signifie que les compétences des départements et des régions se croisent et ainsi que la région constitue un niveau de gestion au même titre que le département. Loin d'être symbolique, cette banalisation [serait] préjudiciable à l'image des régions auprès des Français et les empêche[rait] de prendre conscience de leur spécificité de niveau intermédiaire. Or, précisément, on risqu[ait] d'assister à une départementalisation de la région qui aura[it] les plus grandes difficultés à faire prévaloir l'intérêt régional sur les intérêts départementaux, en dépit des schémas de compétences et de mutualisation des services259(*). »

La réunion de l'ensemble des membres des conseils généraux de la région, pour former les conseils régionaux, risquait en outre de rendre ces derniers pléthoriques et ingouvernables - sans parler des dépenses nécessaires pour agrandir les hémicycles régionaux.

Enfin, nombreux étaient ceux - à commencer par les membres des délégations aux droits des femmes des deux assemblées - qui craignaient que le mode de scrutin choisi, plus ou moins aligné sur le mode de scrutin uninominal applicable aux élections cantonales, ne se traduise par un recul du pluralisme et de la représentation des femmes au sein des assemblées régionales260(*).

c) La question du mode de scrutin

Au nom de la « modernisation », le comité Balladur préconisait d'élire le même jour les élus départementaux et régionaux au scrutin de liste proportionnel à deux tours, assorti d'une prime majoritaire, au sein de circonscriptions infradépartementales. Sur chaque liste, les premiers élus siégeraient à la fois au conseil régional et au conseil départemental, tandis que les suivants siégeraient seulement au conseil départemental.

Le Gouvernement et sa majorité firent un autre choix.

Tous les « conseillers territoriaux », en effet, devaient siéger à la fois au conseil régional et au conseil général.

Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale prévoyait un mode de scrutin mixte : 80 % des conseillers territoriaux seraient élus au scrutin uninominal à un tour (au lieu de deux) dans le cadre de cantons, tandis que 20 % d'entre eux le seraient au scrutin de liste, sur des listes constituées au niveau départemental261(*) et composées de personnes non candidates dans un canton. Les électeurs n'émettraient cependant qu'un seul vote : en effet, tout candidat dans un canton pourrait se rattacher à l'une des listes de candidats présentes dans le département, et les sièges à pourvoir au scrutin de liste seraient répartis entre les listes en fonction des suffrages obtenus dans chaque canton par les candidats non élus et rattachés à une liste. En d'autres termes, les suffrages recueillis par les candidats non élus au scrutin majoritaire dans les cantons devaient être « recyclés » dans le cadre d'une répartition proportionnelle au niveau du département.

On pouvait légitimement s'interroger sur la conformité de ce mode d'élection, d'une extraordinaire complexité, aux principes constitutionnels de loyauté et de sincérité du scrutin.

En définitive, le Gouvernement choisit de renoncer à ce texte et d'introduire des dispositions sur le mode de scrutin pour l'élection des conseillers territoriaux, par voie d'amendement, lors de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi « RCT ». Il proposait désormais d'aligner purement et simplement le mode d'élection des conseillers territoriaux sur celui des conseillers généraux, au scrutin uninominal dans le cadre de cantons, au risque de réduire plus encore l'expression du pluralisme et la parité.

Simultanément, la loi adoptée par le Parlement comprenait un tableau de répartition des conseillers territoriaux par département, dans chaque région. Compte tenu des déséquilibres démographiques entre départements d'une même région, la réforme impliquait un redécoupage de la carte cantonale, une forte diminution de l'effectif des conseils généraux dans les départements les moins peuplés et une augmentation de cet effectif dans les départements les plus peuplés. Elle impliquait aussi, dans la quasi-totalité des cas, une forte augmentation de l'effectif des conseils régionaux.

d) Les vicissitudes du conseiller territorial devant le Conseil constitutionnel

Saisi de la loi « RCT » avant sa promulgation, le Conseil constitutionnel valida, dans son principe, l'instauration du conseiller territorial262(*). Il écarta les griefs selon lesquelles cette réforme méconnaissait la distinction constitutionnelle entre les départements et les régions et portait atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, car « si le principe selon lequel les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus implique que toute collectivité dispose d'une assemblée délibérante élue dotée d'attributions effectives, il n'interdit pas que les élus désignés lors d'un unique scrutin siègent dans deux assemblées territoriales ». De même, retenant une définition stricte de la notion de tutelle, le Conseil constitutionnel refusa de voir dans cette réforme l'instauration d'une tutelle des régions sur les départements, « les dispositions critiquées ne confi[ant] pas à la région le pouvoir de substituer ses décisions à celles du département ou de s'opposer à ces dernières ni celui de contrôler l'exercice de ses compétences ». Le Conseil écarta également les griefs tirés de l'atteinte à la liberté du vote et à l'accès des femmes aux mandats électoraux.

Le tableau de répartition des conseillers territoriaux par région et par département fut en revanche censuré dans son intégralité, comme portant atteinte à l'égalité devant le suffrage.

Certes, le Conseil constitutionnel admit que le législateur pût déroger à ce principe afin de ne pas réduire outre mesure l'effectif du conseil général des départements les moins peuplés, en fixant à quinze l'effectif minimal, et en accordant ainsi aux départements concernés une surreprésentation au sein du conseil régional. Il accepta donc de contrôler le respect du principe selon lequel les conseils régionaux (comme tous les organes délibérants des collectivités territoriales) doivent être élus « sur des bases essentiellement démographiques » en excluant les départements dans lesquels le nombre de conseillers territoriaux avait été fixé en application de ce seuil de quinze. Or, ces départements mis à part, les écarts de représentation entre départements d'une même région restaient excessifs dans plusieurs cas, allant au-delà de l'écart à la moyenne de 20 % admis par la jurisprudence du Conseil.

Le Gouvernement fut donc contraint de remettre l'ouvrage sur le métier en déposant devant le Parlement, en mai 2011, un projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région, conforme sur le fond à la jurisprudence constitutionnelle. Toutefois, la loi adoptée fut à nouveau censurée, pour vice de procédure, parce que le projet n'avait pas été soumis en premier lieu au Sénat, en violation de l'article 39 de la Constitution.

Ce n'est donc qu'à l'issue de l'examen d'un nouveau texte, identique sur le fond à celui qui venait d'être adopté, que fut définitivement fixée la répartition du nombre de conseillers territoriaux par département et par région, par la loi du 26 juillet 2011263(*).

Nombre de conseillers territoriaux par région et par département,
selon la loi du 26 juillet 2011

Région

Conseil régional

Département

Nombre de conseillers territoriaux

Région

Conseil régional

Département

Nombre de conseillers territoriaux

Alsace

74

Bas-Rhin

43

Limousin

91

Corrèze

29

Haut-Rhin

31

Creuse

19

Aquitaine

211

Dordogne

33

Haute-Vienne

43

Gironde

79

Lorraine

130

Meurthe-et-Moselle

37

Landes

27

Meuse

15

Lot-et-Garonne

27

Moselle

53

Pyrénées-Atlantiques

45

Vosges

25

Auvergne

145

Allier

35

Midi-Pyrénées

251

Ariège

15

Cantal

20

Aveyron

29

Haute-Loire

27

Haute-Garonne

90

Puy-de-Dôme

63

Gers

19

Bourgogne

134

Côte d'Or

41

Lot

19

Nièvre

21

Hautes-Pyrénées

23

Saône-et-Loire

43

Tarn

33

Yonne

29

Tarn-et-Garonne

23

Région

Conseil régional

Département

Nombre de conseillers territoriaux

Région

Conseil régional

Département

Nombre de conseillers territoriaux

Bretagne

190

Côtes-d'Armor

35

Nord - Pas-de-Calais

138

Nord

81

Finistère

55

Pas-de-Calais

57

Ille-et-Vilaine

57

Basse-Normandie

117

Calvados

49

Morbihan

43

Manche

39

Centre

172

Cher

25

Orne

29

Eure-et-Loir

29

Haute-Normandie

98

Eure

35

Indre

19

Seine-Maritime

63

Indre-et-Loire

35

Pays de la Loire

174

Loire-Atlantique

53

Loir-et-Cher

25

Maine-et-Loire

39

Loiret

39

Mayenne

18

Champagne-Ardenne

138

Ardennes

33

Sarthe

31

Aube

33

Vendée

33

Marne

49

Picardie

109

Aisne

33

Haute-Marne

23

Oise

39

Franche-Comté

104

Doubs

39

Somme

37

Jura

27

Poitou-Charentes

124

Charente

25

Haute-Saône

23

Charente-Maritime

41

Territoire de Belfort

15264(*)

Deux-Sèvres

27

Guadeloupe

45

Guadeloupe

45

Vienne

31

Île-de-France

308

Paris

55

Provence-Alpes-Côte d'Azur

226

Alpes-de-Haute-Provence

15

Seine-et-Marne

35

Hautes-Alpes

15

Yvelines

37

Alpes-Maritimes

49

Essonne

33

Bouches-du-Rhône

75

Hauts-de-Seine

41

Var

45

Seine-Saint-Denis

39

Vaucluse

27

Val-de-Marne

35

La Réunion

49

La Réunion

49

Val-d'Oise

33

Rhône-Alpes

299

Ain

34

Languedoc-Roussillon

166

Aude

26

Ardèche

19

Gard

39

Drôme

28

Hérault

55

Isère

49

Lozère

15

Loire

39

Pyrénées-Orientales

31

Rhône

69

Savoie

24

Haute-Savoie

37

Source : mission d'information

e) L'enterrement de la réforme

Cette réforme mal engagée ne devait jamais être mise en application.

Dès 2011, la nouvelle majorité sénatoriale manifesta son souhait de l'abroger, suivie en cela par l'Assemblée nationale après le changement de législature en 2012265(*). L'abrogation devint définitive avec la loi du 17 mai 2013266(*), qui rétablit la distinction entre conseillers régionaux et départementaux et mit en place le nouveau mode de scrutin binominal et paritaire pour l'élection des conseillers départementaux.

Il convient de souligner que les promoteurs de la réforme ne sont jamais allés au bout de celle-ci, puisqu'il n'a pas été procédé avant son abrogation au redécoupage cantonal qu'elle exigeait, et qui aurait sans doute suscité de nouvelles résistances...

2. Faut-il faire renaître le conseiller territorial ?
a) Une idée en vogue

Ces derniers mois a ressurgi dans le débat public l'idée d'instituer un élu commun aux conseils départementaux et régionaux, sous une forme éventuellement modifiée par rapport à sa version de 2010. Au lendemain du « grand débat national » qui a suivi le mouvement des gilets jaunes, plusieurs ministres, dont Sébastien Lecornu, alors ministre chargé des collectivités territoriales, ont ouvertement évoqué cette piste et fait part des réflexions du Président de la République à ce sujet267(*). Au printemps 2020, le projet a de nouveau été mentionné comme pouvant justifier un report des élections départementales et régionales prévues en mars 2021268(*).

Si le retour hypothétique du conseiller territorial s'est d'abord heurté à de vives réactions des associations d'élus, le président de l'Assemblée des départements de France, Dominique Bussereau, jugeant l'idée « gadgétesque et ubuesque », ces réactions se sont ensuite tempérées, car l'idée séduit au-delà de la majorité présidentielle, chez certains élus départementaux comme régionaux. Le président de la région Hauts-de-France, Xavier Bertrand, s'y est déclaré favorable269(*), de même que le président du conseil départemental de l'Allier, Claude Riboulet270(*), ou encore l'ancien ministre Jean-Pierre Chevènement271(*). Une proposition de loi instaurant le mandat de conseiller territorial a été déposée le 26 mai 2020 par plusieurs députés du groupe Les Républicains sur le bureau de l'Assemblée nationale272(*).

b) Le nouveau contexte issu des réformes de 2015

Pourquoi cet engouement pour une réforme que l'on croyait abandonnée et, d'ailleurs, irréalisable depuis le redécoupage de la carte des régions ?

On ne peut ignorer que, pour certains, le rétablissement du conseiller territorial répond avant tout à un objectif de communication politique : il s'agit d'afficher une volonté transformatrice, de frapper l'opinion par une réforme immédiatement perceptible, voire de continuer à brouiller le jeu politique en reprenant à son compte une mesure prônée naguère par une majorité différente...

Pis encore, on entend de nouveau l'argument démagogique selon lequel cette réforme permettrait de diminuer le nombre d'élus et de faire ainsi des économies273(*). Ces dernières années ne nous ont que trop habitués à ce genre de discours, qui ne profite qu'à la technocratie...

Des raisons plus valables sont cependant avancées en faveur de la réforme. Elles tiennent à la nécessité, accrue par la loi « NOTRe » ainsi que par la nouvelle carte régionale, de renforcer la coordination entre l'action des conseils départementaux et régionaux.

En premier lieu, comme il a été amplement démontré dans la troisième partie du présent rapport, la spécialisation des compétences de ces deux niveaux de collectivités territoriales est, en certains domaines, devenue trop rigide, et il serait nécessaire de l'assouplir, tout particulièrement dans les plus grandes régions. À cette fin, la mission privilégie la voie conventionnelle, celle d'un accord entre collectivités pour ajuster la répartition de leurs attributions aux besoins du terrain. L'on peut supposer que des conseils régionaux et départementaux composés d'élus communs trouveraient plus facilement les compromis nécessaires, chaque institution se montrant moins soucieuse de conserver en propre les prérogatives qui lui ont été confiées par la loi.

En deuxième lieu, la spécialisation n'a pas fait disparaître tout chevauchement entre les politiques départementales et régionales. Il en va ainsi, bien sûr, dans des domaines de compétence partagée tels que la culture, le sport et le tourisme, mais aussi dans des domaines aux contours plus flous, auxquels se rattachent plusieurs compétences attribuées à l'un ou l'autre niveau, comme l'aménagement du territoire, la promotion de son attractivité, ou encore la protection de l'environnement. Il a été rappelé que les compétences sociales des départements ne sont pas non plus sans zones de recoupement avec les compétences économiques des régions, notamment en matière d'insertion. On peut également mentionner des compétences plus ciblées, comme les transports scolaires, transférés à la région tandis que l'on a laissé aux départements la compétence du transport des élèves handicapés. Dans ces différents domaines, il est assez plausible que la présence d'élus communs faciliterait une bonne coopération entre ces deux niveaux de collectivités.

En troisième lieu, même si la loi leur a désormais confié des champs de compétence exclusifs, les régions demeurent un échelon de planification, de programmation et d'orientation des politiques publiques menées sur leur territoire, dont les documents stratégiques ont vocation à encadrer (de manière plus ou moins souple) l'action des collectivités infradépartementales274(*). Or la familiarité acquise, au niveau départemental, avec l'exercice de compétences de proximité et de gestion ne pourrait qu'être utile à d'éventuels conseillers territoriaux dans l'exercice, au niveau régional, de leurs missions de coordination et de planification.

c) Des obstacles techniques

Si le choix était fait de rétablir un élu commun aux conseils départementaux et régionaux, il resterait à définir des modalités d'élection, les fusions de régions intervenues en 2016 rendant la tâche malaisée mais peut-être pas impossible.

Doit être exclue la solution consistant à agréger l'ensemble des conseillers départementaux de la région, élus dans les cantons actuels, pour former l'assemblée régionale. Les différences de population moyenne entre cantons des départements d'une même région, déjà sensibles auparavant, sont devenues considérables depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle carte régionale, de sorte que cette solution heurterait de front le principe constitutionnel d'égalité devant le suffrage. Elle conduirait en outre à la constitution de conseils régionaux pléthoriques. Rappelons d'ailleurs que la précédente mouture du conseiller territorial supposait elle-même une modification à la hausse ou à la baisse, par voie réglementaire, de l'effectif des conseils départementaux, modification qui n'a jamais eu lieu.

Écarts de population entre cantons d'une même région

 

Nom du département

Nombre de cantons

Nombre de conseillers départementaux275(*)

Population

Population moyenne par conseiller

Écart à la moyenne régionale

Auvergne-Rhône-Alpes

Ain

23

46

643 350

13 986

+12%

Allier

19

38

337 988

8 894

-29%

Ardèche

17

34

325 712

9 580

-24%

Cantal

15

30

145 143

4 838

-61%

Drôme

19

38

511 553

13 462

+7%

Isère

29

58

1 258 722

21 702

+73%

Loire

21

42

762 941

18 165

+45%

Haute-Loire

19

38

227 283

5 981

-52%

Puy-de-Dôme

31

62

653 742

10 544

-16%

Rhône (hors métropole de Lyon)

13

26

457 392

17 592

+40%

Métropole de Lyon

Non pertinent

150

1 385 927

9 240

-26%

Savoie

19

38

431 174

11 347

-9%

Haute-Savoie

17

34

807 360

23 746

+89%

TOTAL RÉGIONAL

242

634

7 948 287

12 537

 

Bourgogne-Franche-Comté

Côte-d'Or

23

46

533 819

11 605

+25%

Doubs

19

38

539 067

14 186

+53%

Jura

17

34

260 188

7 653

-17%

Nièvre

17

34

207 182

6 094

-34%

Haute-Saône

17

34

236 659

6 961

-25%

Saône-et-Loire

29

58

553 595

9 545

+3%

Yonne

21

42

338 291

8 055

-13%

Territoire de Belfort

9

18

142 622

7 923

-14%

TOTAL RÉGIONAL

152

304

2 811 423

9 248

 

Bretagne

Côtes-d'Armor

27

54

598 814

11 089

-32%

Finistère

27

54

909 028

16 834

+3%

Ille-et-Vilaine

27

54

1 060 199

19 633

+21%

Morbihan

21

42

750 863

17 878

+10%

TOTAL RÉGIONAL

102

204

3 318 904

16 269

 

Centre-Val de Loire

Cher

19

38

304 256

8 007

-37%

Eure-et-Loir

15

30

433 233

14 441

-9%

Indre

13

26

222 232

8 547

+55%

Indre-et-Loire

19

38

606 511

15 961

-17%

Loir-et-Cher

15

30

331 915

11 064

-55%

Loiret

21

42

678 105

16 145

-28%

TOTAL RÉGIONAL

102

204

2 576 252

12 629

 

Grand Est

Meurthe-et-Moselle

23

46

733 481

15 945

-6%

Meuse

17

34

187 187

5 506

-68%

Moselle

27

54

1 043 522

19 324

+14%

Bas-Rhin

23

46

1 125 559

24 469

+44%

Haut-Rhin

17

34

764 030

22 471

+32%

Vosges

17

34

367 673

10 814

-36%

TOTAL RÉGIONAL

124

248

4 221 452

17 022

 

Hauts-de-France

Aisne

21

42

534 490

12 726

-51%

Nord

41

82

2 604 361

31 761

+23%

Oise

21

42

824 503

19 631

-24%

Pas-de-Calais

39

78

1 468 018

18 821

-27%

Somme

23

46

572 443

12 444

-52%

TOTAL RÉGIONAL

310

946

24 349 760

25 740

 

Île-de-France

Paris

Non pertinent

163

2 187 526

13 420

-48%

Seine-et-Marne

23

46

1 403 997

30 522

+19%

Yvelines

21

42

1 438 266

34 244

+33%

Essonne

21

42

1 296 130

30 860

+20%

Hauts-de-Seine

23

46

1 609 306

34 985

+36%

Seine-Saint-Denis

21

42

1 623 111

38 646

+50%

Val-de-Marne

25

50

1 387 926

27 759

+8%

Val-d'Oise

21

42

1 228 618

29 253

+14%

TOTAL RÉGIONAL

155

473

12 174 880

25 740

 

Normandie

Calvados

25

50

694 002

13 880

+9%

Eure

23

46

601 843

13 084

+3%

Manche

27

54

496 883

9 202

-28%

Orne

21

42

283 372

6 747

-47%

Seine-Maritime

35

70

1 254 378

17 920

+41%

TOTAL RÉGIONAL

131

262

3 330 478

12 712

 

Nouvelle-Aquitaine

Charente

19

38

352 335

9 272

-20%

Charente-Maritime

27

54

644 303

11 932

+3%

Corrèze

19

38

241 464

6 354

-45%

Creuse

15

30

118 638

3 955

-66%

Dordogne

25

50

413 606

8 272

-28%

Gironde

33

66

1 583 384

23 991

+108%

Landes

15

30

407 444

13 581

+18%

Lot-et-Garonne

21

42

332 842

7 925

-31%

Pyrénées-Atlantiques

27

54

677 309

12 543

+9%

Deux-Sèvres

17

34

374 351

11 010

-5%

Vienne

19

38

436 876

11 497

0%

Haute-Vienne

21

42

374 426

8 915

-23%

TOTAL RÉGIONAL

258

516

5 956 978

11 545

 

Occitanie

Ariège

13

26

153 153

5 891

-50%

Aude

19

38

370 260

9 744

-17%

Aveyron

23

46

279 206

6 070

-48%

Gard

23

46

744 178

16 178

+38%

Haute-Garonne

27

54

1 362 672

25 235

+115%

Gers

17

34

191 091

5 620

-52%

Hérault

25

50

1 144 892

22 898

+95%

Lot

17

34

173 828

5 113

-56%

Lozère

13

26

76 601

2 946

-75%

Hautes-Pyrénées

17

34

228 530

6 721

-43%

Pyrénées-Orientales

17

34

474 452

13 954

+19%

Tarn

23

46

387 890

8 432

-28%

Tarn-et-Garonne

15

30

258 349

8 612

-27%

TOTAL RÉGIONAL

249

498

5 845 102

11 737

 

Pays de la Loire

Loire-Atlantique

31

62

1 394 909

22 499

+28%

Maine-et-Loire

21

42

813 493

19 369

+10%

Mayenne

17

34

307 445

9 043

-49%

Sarthe

21

42

566 506

13 488

-23%

Vendée

17

34

675 247

19 860

+13%

TOTAL RÉGIONAL

107

214

3 757 600

17 559

 

Source : mission d'information

Afin de garantir le respect du principe d'égalité, tout en maintenant l'effectif actuel des conseils départementaux et régionaux, deux solutions simples et radicales pourraient être imaginées :

faire élire simultanément les conseils départementaux et régionaux au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, les listes de candidats aux deux élections étant liées (selon un mécanisme de « fléchage » analogue à celui applicable aux élections communautaires). Cette solution pourrait cependant exiger une révision constitutionnelle préalable, puisqu'elle reviendrait à instaurer une nouvelle condition d'éligibilité au conseil régional (être simultanément candidat sur une liste aux élections départementales). Surtout, elle reviendrait à abandonner le mode de scrutin cantonal auquel élus et citoyens sont très attachés, particulièrement en milieu rural ;

faire élire les conseillers régionaux par les conseils départementaux, au suffrage universel indirect. Le Conseil constitutionnel n'a, semble-t-il, jamais statué sur la question de savoir si la notion de « conseil élu », au sens de l'article 72 de la Constitution, implique une élection au suffrage universel direct. En revanche, l'élection des conseillers régionaux par les conseils départementaux pourrait être considérée comme une forme de tutelle. En tout état de cause, elle apparaîtrait sans doute comme un recul démocratique.

En revenant à l'hypothèse de conseillers territoriaux élus au suffrage direct et siégeant tous dans les deux conseils, on pourrait songer, en s'inspirant de la méthode retenue en 2010-2011, à maintenir le mode de scrutin binominal aujourd'hui en vigueur pour les élections départementales tout en modifiant le nombre de cantons par département afin de maintenir l'effectif actuel des conseils régionaux et de respecter la proportionnelle démographique au niveau régional. Dans cette hypothèse, il serait envisageable de fixer (par exemple à quatorze ou seize membres) un effectif minimal des conseils départementaux, qui autoriserait à s'écarter de la proportionnelle démographique, comme le Conseil constitutionnel l'a admis en 2010. Toutefois, cette solution aurait l'inconvénient de nécessiter une nouvelle refonte de la carte cantonale et d'agrandir considérablement la taille des cantons dans les départements les moins peuplés, ce qui éloignerait les élus de leurs mandants276(*).

Si l'on tenait à maintenir en l'état l'effectif des conseils départementaux et régionaux, la carte cantonale ainsi que le mode de scrutin binominal pour l'élection des conseillers départementaux, il faudrait imaginer un mécanisme, nécessairement complexe, permettant de lier à cette élection celle des conseillers régionaux. Ceux-ci pourraient, par exemple, être élus au scrutin de liste dans des circonscriptions départementales (avec un nombre de conseillers variable selon la population de chaque département et différent de l'effectif du conseil départemental), les listes départementales étant constituées en totalité ou principalement de candidats aux élections cantonales. Pour l'élection au conseil régional, priorité pourrait être donnée sur ces listes aux candidats élus aux cantonales. L'électeur émettrait deux votes ou un seul si un système de « parrainage » d'une liste par tout candidat aux cantonales était institué. Cette solution pourrait exiger une révision constitutionnelle préalable puisqu'elle reviendrait à instaurer une nouvelle condition d'éligibilité au conseil régional. Elle ne garantirait pas que tous les conseillers régionaux siègent aussi au conseil départemental.

Les deux élections seraient liées plus étroitement encore si l'on constituait des listes départementales divisées en sections cantonales, chaque liste devant comporter un candidat de chaque sexe dans chaque canton. Les conseillers régionaux seraient élus dans des circonscriptions départementales, au scrutin de liste (avec ou sans prime majoritaire). Les sièges au conseil départemental seraient répartis entre les listes en fonction des résultats obtenus soit au niveau départemental, soit au niveau cantonal277(*). Là encore, tous les conseillers régionaux ne seraient pas nécessairement conseillers départementaux.

Schéma des principales modalités envisageables
pour l'élection de membres communs aux conseils départementaux et régionaux

Source : mission d'information


* 257 Une clarification de l'organisation et des compétences des collectivités territoriales, rapport fait, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, par MM. Didier Quentin et Jean-Jacques Urvoas, en conclusion des travaux d'une mission d'information présidée par M. Jean-Luc Warsmann, n° 1153, octobre 2008. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i1153.asp.

* 258 Étude d'impact du projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

* 259 G. Chavrier, « Les relations entre les départements et les régions. Faux problème et vraies menaces », ADJA, 2011, p. 1824 sqq.

* 260 Il faut sauver la parité, rapport d'information n° 552 (2009-2010) de Mme Michèle André, fait au nom de la délégation aux droits des femmes du Sénat, consultable à l'adresse suivante : www.senat.fr/notice-rapport/2009/r09-552-notice.html.

* 261 Les listes départementales auraient toutefois dû s'affilier entre elles : toute liste aurait dû se rattacher à une liste présentée dans le département chef-lieu de région, et une liste n'aurait pu se présenter dans un département que si des listes ayant le même rattachement régional étaient candidates dans tous les départements de la région.

* 262 Décision du Conseil constitutionnel n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010.

* 263 Loi n° 2011-871 du 26 juillet 2011 fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région.

* 264 Les cellules de fond gris correspondent aux départements où l'effectif du conseil général avait été fixé en application du seuil minimal de quinze membres.

* 265 Proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial, adoptée en première lecture par le Sénat le 16 novembre 2011, puis par l'Assemblée nationale (avec modifications) le 20 novembre 2012. La navette parlementaire n'est jamais parvenue à son terme sur ce texte.

* 266 Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

* 267 « Vers le retour du conseiller territorial ? », Le Figaro, 30 mars 2019 ; « M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales, souhaite lancer des discussions avec les associations d'élus sur la création de conseillers territoriaux », Bulletin Quotidien, 1er avril 2019 ; « Macron ne ferme pas la porte au retour du conseiller territorial », Le Monde, 1er avril 2019 ; « Vers un conseiller territorial new look », La Gazette des communes, 2 avril 2019.

* 268 « Emmanuel Macron envisage un report des élections régionales », Le Monde, 16 juin 2020.

* 269 « M. Sébastien Lecornu, ministre chargé des collectivités territoriales, souhaite lancer des discussions avec les associations d'élus sur la création de conseillers territoriaux », article cité.

* 270 « Un nouveau type d'élu envisagé par le Gouvernement », La Montagne, 12 avril 2019.

* 271 « Macron, la gauche, les "gilets jaunes"... Les confidences de Jean-Pierre Chevènement », Challenges, 14 avril 2019.

* 272 Proposition de loi n° 2999 (XVe législature) instaurant le mandat de conseiller territorial, présenté par Laurent Furst et plusieurs de ses collègues.

* 273 « Le conseiller territorial, il faut l'expertiser », entretien avec M. Sébastien Lecornu, La Tribune, 29 mars 2019.

* 274 Les départements exercent, par exemple, de nombreuses compétences dans les domaines couverts par le SRADDET, qu'il s'agisse d'équipement rural, d'habitat, de protection des espaces naturels sensibles, ou encore d'appui au bloc communal en matière de voirie, d'aménagement, de gestion du petit et du grand cycle de l'eau, etc.

* 275 Sont également comptabilisés les conseillers métropolitains de Lyon et les conseillers de Paris.

* 276 La solution préconisée par notre ancien collègue député Laurent Furst et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, dans leur proposition de loi précitée, consistant à faire élire les conseillers territoriaux dans des circonscriptions correspondant au territoire des EPCI à fiscalité propre - selon un mode de scrutin variable en fonction du nombre de conseillers à élire dans chaque circonscription, lui-même lié à la population de cette dernière - doit sans doute être écartée. D'une part, il existe des EPCI à fiscalité propre dont le territoire s'étend sur plusieurs départements, voire plusieurs régions. D'autre part, les écarts de population entre EPCI à fiscalité propre ne se laissent pas réduire à des proportions simples (du simple au double, au triple, au quadruple...), de sorte que certains territoires seraient immanquablement sous-représentés ou surreprésentés.

* 277 Dans cette seconde hypothèse, la section fonctionnerait comme une circonscription, comme cela se rencontre pour l'élection des membres de l'Assemblée de la Polynésie française (où la circonscription unique conserve toutefois une certaine consistance, puisqu'une prime majoritaire est attribuée à la liste arrivée en tête au niveau de la circonscription, et que la condition pour qu'une liste se présente au second tour ou fusionne avec une autre liste est appréciée en fonction du nombre de voix obtenues à ce même niveau).